Question de M. GRUILLOT Georges (Doubs - RPR) publiée le 18/09/1997
M. Georges Gruillot appelle l'attention de Mme le ministre de la culture et de la communication sur les financements publics en matière culturelle. Il la remercie de lui préciser les parts respectives de l'Etat, des collectivités territoriales et de l'Union européenne et de lui indiquer dans quelle mesure une simplification de ces interventions est envisageable.
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Réponse du ministère : Culture publiée le 30/10/1997
Réponse. - Les dernières données disponibles des parts respectives de l'Etat et des collectivités territoriales dans le financement de la culture résultent d'une enquête menée par le ministère de la culture et de la communication sur les comptes administratifs des collectivités territoriales de 1993. Pour cet exercice, les parts respectives de l'Etat, des régions, des départements et des communes s'élevaient à : 37 milliards de francs (50,1 %) pour l'Etat dont 14,5 milliards pour le ministère chargé de la culture ; 1,5 milliard de francs pour les régions (2 %) ; 5,4 milliards de francs pour les départements (7,3 %) ; 30 milliards de francs pour les communes (40,6 %). Il n'existe pas de données fiables sur les financements européens pour ce qui concerne les dépenses à finalités culturelles. L'enquête statistique sur les collectivités territoriales est basée, en ce qui concerne les communes, sur un échantillon de 155 communes de plus de 10 000 habitants. Cette enquête, centrée sur les dépenses culturelles de chaque type de collectivité, ne permet pas de recouper les financements croisés dans les interventions culturelles. La coopération des collectivités publiques dans le financement de l'action culturelle a fait l'objet d'une étude en 1998 par les services du ministère de la culture avec l'appui des collectivités territoriales des trois régions concernées (Aquitaine, Basse-Normandie et Champagne-Ardenne). Le chiffrage des partenariats montrait qu'au moins deux tiers de l'ensemble des crédits publics étaient consacrés à des cofinancements. La région était la collectivité qui consacrait la plus grande part de ses crédits à des cofinancements, avant l'Etat et le département. Selon les cas, on observait une prééminence soit des cofinancements Etat-région, soit des cofinancements Etat-département, et de manière générale une relative faiblesse des partenariats région-département. La loi contraint très peu l'action culturelle des communes : archives, réglementation des fouilles archéologiques, entretien du patrimoine protégé, transfert à l'Etat des traitements des conservateurs de musées et de bibliothèques classées. Les lois de décentralisation culturelle ont surtout concerné les départements : transferts de la gestion des archives départementales et des bibliothèques départementales de prêt (décret no 86-102 du 20 janvier 1986 et loi no 92-651 du 13 juillet 1992). Aucune obligation légale ne pèse sur les régions dans le domaine culturel. Très peu encadrée par une répartition légale des compétences, la culture est cofinancée par les différents partenaires. Parmi les supports de ces partenariats, le conventionnement des collectivités territoriales avec l'Etat se poursuit depuis les premières " chartes culturelles " (1975-1981) avec les conventions de développement culturel (quelque 1 500 signatures entre 1982 et 1993), les contrats de plan Etat-régions (à partir de 1984) et les contrats signés dans le cadre de la politique de la ville (conventions villes-habitat, contrats de développement social des quartiers, regroupés depuis 1991 dans les " contrats de villes "). Le ministre de la culture et de la communication compte relancer la politique de contractualisation. Cette contractualisation prendra en compte la spécificité des territoires et en particulier l'indispensable coopération intercommunale. La proposition de loi facilitant la création d'établissements publics locaux adoptée par l'Assemblée nationale le 16 janvier 1997 va dans le sens d'une meilleure coopération Etat-communes, et devrai en particulier favoriser les cofinancements à ce niveau. L'incitation de l'Etat à travers les conventions de développement culturel et les contrats de plan Etat-régions, a conduit les collectivités territoriales à s'investir de manière croissante dans le champ culturel. Les régions et les départements en particulier sont devenus promoteurs et initiateurs d'activités culturelles et supportent significativement le financement des activités culturelles des communes. Les procédures contractuelles à l'origine de nombreux cofinancements ont vocation non seulement à faire prendre en compte les priorités de la politique culturelle nationale par les collectivités publiques territoriales, à associer ces collectivités au financement d'opérations présentant un intérêt local reconnu par elles, mais aussi à aider les collectivités territoriales à intervenir dans le domaine culturel. De même, chaque collectivité territoriale peut trouver dans ces procédures contractuelles le moyen d'associer d'autres collectivités territoriales ou l'Etat au financement des interventions culturelles qu'elle souhaite engager. Les cofinancements sont, dans la plupart des cas, l'aboutissement et la traduction financière de la démarche partenariale engagée par les collectivités territoriales entre elles d'une part et avec l'Etat d'autre part, pour une mise en cohérence des interventions publiques dans le domaine culturel et le développement d'un service public culturel à l'échelle du territoire national. La diversification des ressources évite également le face à face entre les porteurs de projets culturels et un unique financeur éventuel. Le contenu et l'ampleur des cofinancements varient beaucoup d'une collectivité publique à l'autre, la coopération reposant sur les objectifs et les responsabilités que les collectivités territoriales se donnent dans un cadre très peu contraignant. Les plus grands écarts avaient été observés entre les départements, confrontés en particulier au problème de la permanence de l'action culturelle dans les petites villes. Dans ces conditions, une simplification des critères d'intervention des différentes collectivités publiques supposerait de prendre en compte la diversité des partenariats propres aux collectivités publiques à chaque niveau, et l'inégal développement de ces partenariats sur le territoire national. Rigidifier les cadres de la coopération risque d'empêcher les projets qui sortiraient des critères communs de bénéficier des partenariats, ce qui irait à l'encontre de la volonté de soutenir l'innovation culturelle. Définir un partenaire principal afin d'éviter la multiplication des interlocuteurs comporte le risque de favoriser le désengagement éventuel des autres partenaires. La participation de l'Etat à travers les DRAC, par exemple, ne peut se mesurer seulement à l'aune de sa participation financière. Une participation, même modique, de l'Etat, rassure les partenaires qui en sont souvent les premiers demandeurs, afin de crédibiliser l'opération financée et surtout faciliter la coordination, la concertation, le montage des dossiers et la mise en oeuvre des décisions financières. Plutôt que de chercher à fixer les champs d'intervention des différentes collectivités publiques dans les domaines culturels et de déterminer précisément et une fois pour toute la hauteur des contributions financières de chacune dans ces domaines, il s'agit aujourd'hui de permettre à la démarche partenariale de se poursuive, de se développer là où elle n'est pas ; Etat-communes, et devrai en particulier favoriser les cofinancements à ce niveau. L'incitation de l'Etat à travers les conventions de développement culturel et les contrats de plan Etat-régions, a conduit les collectivités territoriales à s'investir de manière croissante dans le champ culturel. Les régions et les départements en particulier sont devenus promoteurs et initiateurs d'activités culturelles et supportent significativement le financement des activités culturelles des communes. Les procédures contractuelles à l'origine de nombreux cofinancements ont vocation non seulement à faire prendre en compte les priorités de la politique culturelle nationale par les collectivités publiques territoriales, à associer ces collectivités au financement d'opérations présentant un intérêt local reconnu par elles, mais aussi à aider les collectivités territoriales à intervenir dans le domaine culturel. De même, chaque collectivité territoriale peut trouver dans ces procédures contractuelles le moyen d'associer d'autres collectivités territoriales ou l'Etat au financement des interventions culturelles qu'elle souhaite engager. Les cofinancements sont, dans la plupart des cas, l'aboutissement et la traduction financière de la démarche partenariale engagée par les collectivités territoriales entre elles d'une part et avec l'Etat d'autre part, pour une mise en cohérence des interventions publiques dans le domaine culturel et le développement d'un service public culturel à l'échelle du territoire national. La diversification des ressources évite également le face à face entre les porteurs de projets culturels et un unique financeur éventuel. Le contenu et l'ampleur des cofinancements varient beaucoup d'une collectivité publique à l'autre, la coopération reposant sur les objectifs et les responsabilités que les collectivités territoriales se donnent dans un cadre très peu contraignant. Les plus grands écarts avaient été observés entre les départements, confrontés en particulier au problème de la permanence de l'action culturelle dans les petites villes. Dans ces conditions, une simplification des critères d'intervention des différentes collectivités publiques supposerait de prendre en compte la diversité des partenariats propres aux collectivités publiques à chaque niveau, et l'inégal développement de ces partenariats sur le territoire national. Rigidifier les cadres de la coopération risque d'empêcher les projets qui sortiraient des critères communs de bénéficier des partenariats, ce qui irait à l'encontre de la volonté de soutenir l'innovation culturelle. Définir un partenaire principal afin d'éviter la multiplication des interlocuteurs comporte le risque de favoriser le désengagement éventuel des autres partenaires. La participation de l'Etat à travers les DRAC, par exemple, ne peut se mesurer seulement à l'aune de sa participation financière. Une participation, même modique, de l'Etat, rassure les partenaires qui en sont souvent les premiers demandeurs, afin de crédibiliser l'opération financée et surtout faciliter la coordination, la concertation, le montage des dossiers et la mise en oeuvre des décisions financières. Plutôt que de chercher à fixer les champs d'intervention des différentes collectivités publiques dans les domaines culturels et de déterminer précisément et une fois pour toute la hauteur des contributions financières de chacune dans ces domaines, il s'agit aujourd'hui de permettre à la démarche partenariale de se poursuive, de se développer là où elle n'est pas encore installée et de promouvoir la plus grande concertation possible entre les collectivités publiques dans leurs interventions culturelles. Les collectivités territoriales et l'Etat partagent la responsabilité du maintien et de l'extension d'un service public culturel qui puisse couvrir l'ensemble du territoire et répondre aux attentes de la population. Le cadre partenarial permet d'engager l'adhésion des partenaires tout en ménageant la souplesse nécessaire au respect des priorités de chacun d'eux. ; encore installée et de promouvoir la plus grande concertation possible entre les collectivités publiques dans leurs interventions culturelles. Les collectivités territoriales et l'Etat partagent la responsabilité du maintien et de l'extension d'un service public culturel qui puisse couvrir l'ensemble du territoire et répondre aux attentes de la population. Le cadre partenarial permet d'engager l'adhésion des partenaires tout en ménageant la souplesse nécessaire au respect des priorités de chacun d'eux.
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