Question de M. GRUILLOT Georges (Doubs - RPR) publiée le 24/08/1995
M. Georges Gruillot appelle l'attention de M. le Premier ministre sur le rapport de ses collègues députés Jérôme Bignon et François Sauvadet intitulé : " L'insoutenable application des lois ". Ce document particulièrement bien élaboré et d'un intérêt certain relève les dysfonctionnements qui pèsent sur la qualité de l'application des lois. Il le remercie de lui préciser, à la lueur de ces enseignements, les mesures qu'il entend énoncer pour améliorer cet état de fait, compléments indispensables aux offices d'évaluation parlementaires.
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Réponse du ministère : Premier ministre publiée le 05/10/1995
Réponse. - Comme l'honorable parlementaire, le Gouvernement estime que le rapport de la mission d'information commune de l'Assemblée nationale sur les problèmes généraux liés à l'application des lois, intitulé " L'insoutenable application des lois ", est digne du plus haut intérêt. Il partage en grande partie le diagnostic dressé par la mission. S'agissant de la thérapeutique, il ne peut mieux faire - pour répondre à la question posée par l'honorable parlementaire - que de se référer à chacune des quarante-cinq propositions énoncées par la mission. 1. Créer un office de la législation : Les propositions de loi : tendant à élargir les pouvoirs d'information du Parlement et à créer un office parlementaire d'évaluation des politiques publiques ; tendant à créer un office parlementaire d'amélioration de la législation, poursuivent les objectifs retenus par la mission. Le Gouvernement s'y est rallié puisqu'il a inscrit les deux propositions à l'ordre du jour de la session extraordinaire de juillet 1995. 2. Réaffirmer le principe du délai de six mois pour la publication des décrets d'application : Toutes les fois que le Premier ministre a donné des instructions relatives à l'intervention des décrets d'application, il a rappelé ce délai (cf. circulaires des 23 novembre 1984, 1er juin 1990 et 2 janvier 1993). Il ne manquera pas de le faire à la prochaine occasion. Comme l'indique la mission, le délai de six mois peut cependant être dépassé dans des cas difficiles. 3. Désignation, pour chaque loi, d'une personne responsable de sa mise en oeuvre : Il s'agit là d'une mesure de bonne administration, dans les faits souvent pratiquée, mais qui ne peut être systématisée pour de claires raisons institutionnelles (l'auteur de la loi ne saurait être une personne physique) et pratiques (caractère interministériel de beaucoup de projets ; nécessité d'un travail d'équipe ; fréquence des mouvements de personnel). 4. Trancher les conflits interministériels bloquant la publication des textes d'application : La préconisation de la mission rejoint ici le souci constant du chef du Gouvernement d'éviter tout blocage du processus d'élaboration des mesures d'application des lois résultant d'un désaccord entre membres du Gouvernement. C'est une des fonctions principales des réunions interministérielles tenues à l'hôtel de Matignon que de venir à bout de tels différends en les faisant trancher par le Premier ministre ou son représentant. 5. Simplifier les procédures de consultation : Là encore, les vues de la mission rencontrent celles du Gouvernement. Il convient tout à la fois d'éviter les consultations inutiles et, pour les autres, de fixer des règles de procédure (obtention d'un avis implicite si aucun avis exprès n'a été émis à l'expiration d'un certain délai ; consultation en urgence) qui, sans méconnaître la nécessité d'une concertation réelle, permettent de concilier celle-ci avec les contraintes du calendrier. C'est dans cet esprit que la consultation des conseils d'administration des caisses de sécurité sociale a été aménagée par la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale (art. 7) et son décret d'application no 95-206 du 27 février 1995. Cet effort de simplification doit être le fruit de la coopération du Parlement et du Gouvernement car beaucoup de consultations trouvent leur source dans la loi. 6. Adaptation des moyens des ministères à leurs besoins en matière de rédaction des textes : Compte tenu de la disparité des besoins d'une administration à l'autre, cette évolution est indispensable. Elle est inséparable de celle des moyens des administrations, laquelle trouve naturellement sa place dans la préparation et le vote des lois de finances. Elle s'inscrit dans la perspective de la réforme de l'Etat, telle que l'a dessinée la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 (JO du 28 juillet), dont le paragraphe 3.2 souligne la nécessité " d'améliorer les capacités de conception et de décision des administrations centrales ". 7. Communiquer, préalablement à leur publication, les projets de décret d'application des lois aux commissions permanentes : Une telle proposition se heurte dans son principe à la répartition des compétences voulue par la Constitution de la Ve République entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif. A la différence d'autres démocraties (comme la Grande-Bretagne), l'élaboration des textes réglementaires, fussent-ils pris pour l'application des lois, est, en France, l'affaire exclusive du pouvoir exécutif. Cela n'interdit pas au Parlement un examen a posteriori de la bonne application des lois. Plusieurs procédés existent à cet effet : questions écrites ou orales, travaux des commissions permanentes, missions d'information, commissions d'enquête, examen des budgets des diverses administrations, voire mise en cause de la responsabilité gouvernementale... 8-9. Exiger la présentation au Parlement des rapports d'application des lois prévus par les textes. Vérifier que ces rapports ont été déposés : Le secrétariat général du Gouvernement assure, dans ce but, un suivi de l'élaboration des rapports prévus par les textes législatifs pour apprécier l'impact de leurs dispositions. Ce système de suivi permet de s'assurer qu'un rapport a été déposé dans le délai imparti par le législateur, d'effectuer à défaut les relances nécessaires et de dresser l'état du " stock " des rapports d'application des lois. 10. Examen par les commissions des rapports d'application : Avec la mission, le Gouvernement ne verrait que des avantages à ce que ces rapports, qui mobilisent parfois des moyens non négligeables dans les administrations centrales, fassent l'objet d'un examen attentif dans le cadre des commissions permanentes qui ont eu à connaître du texte lors de son adoption. 11. Ne légiférer que lorsque c'est nécessaire : Cet engagement a été publiquement souscrit par le Premier ministre dans sa circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'Etat et des services publics. Parmi les mesures retenues pour discipliner le flux normatif sera expérimentée, à partir du 1er janvier 1996, l'obligation d'accompagner d'une étude d'impact les projets de loi et les principaux projets de décret. Dans le même esprit, le Premier ministre a demandé aux membres du Gouvernement d'accompagner tout projet de texte nouveau de propositions d'abrogation de dispositions au moins équivalentes, en termes de niveau de norme et de volume. Auparavant (cf. circulaire no 4222/SG du 19 mai 1995 relative à l'organisation du travail gouvernemental), le chef du Gouvernement avait invité celui-ci à la modération normative dans les termes suivants : " Nos concitoyens sont justement irrités par le nombre et la complexité des règles que l'Etat leur impose, ainsi que la difficulté d'y avoir accès. L'excès de législation doit donc être combattu tout particulièrement lorsqu'il apparaîtra qu'un allégement des contraintes juridiques permettrait d'obtenir des résultats au total plus satisfaisants pour la ; est indispensable. Elle est inséparable de celle des moyens des administrations, laquelle trouve naturellement sa place dans la préparation et le vote des lois de finances. Elle s'inscrit dans la perspective de la réforme de l'Etat, telle que l'a dessinée la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 (JO du 28 juillet), dont le paragraphe 3.2 souligne la nécessité " d'améliorer les capacités de conception et de décision des administrations centrales ". 7. Communiquer, préalablement à leur publication, les projets de décret d'application des lois aux commissions permanentes : Une telle proposition se heurte dans son principe à la répartition des compétences voulue par la Constitution de la Ve République entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif. A la différence d'autres démocraties (comme la Grande-Bretagne), l'élaboration des textes réglementaires, fussent-ils pris pour l'application des lois, est, en France, l'affaire exclusive du pouvoir exécutif. Cela n'interdit pas au Parlement un examen a posteriori de la bonne application des lois. Plusieurs procédés existent à cet effet : questions écrites ou orales, travaux des commissions permanentes, missions d'information, commissions d'enquête, examen des budgets des diverses administrations, voire mise en cause de la responsabilité gouvernementale... 8-9. Exiger la présentation au Parlement des rapports d'application des lois prévus par les textes. Vérifier que ces rapports ont été déposés : Le secrétariat général du Gouvernement assure, dans ce but, un suivi de l'élaboration des rapports prévus par les textes législatifs pour apprécier l'impact de leurs dispositions. Ce système de suivi permet de s'assurer qu'un rapport a été déposé dans le délai imparti par le législateur, d'effectuer à défaut les relances nécessaires et de dresser l'état du " stock " des rapports d'application des lois. 10. Examen par les commissions des rapports d'application : Avec la mission, le Gouvernement ne verrait que des avantages à ce que ces rapports, qui mobilisent parfois des moyens non négligeables dans les administrations centrales, fassent l'objet d'un examen attentif dans le cadre des commissions permanentes qui ont eu à connaître du texte lors de son adoption. 11. Ne légiférer que lorsque c'est nécessaire : Cet engagement a été publiquement souscrit par le Premier ministre dans sa circulaire du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'Etat et des services publics. Parmi les mesures retenues pour discipliner le flux normatif sera expérimentée, à partir du 1er janvier 1996, l'obligation d'accompagner d'une étude d'impact les projets de loi et les principaux projets de décret. Dans le même esprit, le Premier ministre a demandé aux membres du Gouvernement d'accompagner tout projet de texte nouveau de propositions d'abrogation de dispositions au moins équivalentes, en termes de niveau de norme et de volume. Auparavant (cf. circulaire no 4222/SG du 19 mai 1995 relative à l'organisation du travail gouvernemental), le chef du Gouvernement avait invité celui-ci à la modération normative dans les termes suivants : " Nos concitoyens sont justement irrités par le nombre et la complexité des règles que l'Etat leur impose, ainsi que la difficulté d'y avoir accès. L'excès de législation doit donc être combattu tout particulièrement lorsqu'il apparaîtra qu'un allégement des contraintes juridiques permettrait d'obtenir des résultats au total plus satisfaisants pour la collectivité. Les mêmes dérives doivent naturellement être combattues en ce qui concerne les textes réglementaires et les instructions administratives. En outre, là même où l'intérêt général justifie l'édiction de nouvelles règles ou la modification des règles existantes, la production de normes juridiques doit éviter certaines dérives : dispositions nouvelles se superposant, sans s'y insérer de façon claire, aux dispositions existantes ; textes obscurs suscitant toutes sortes de difficultés d'interprétation et d'application ; procédures inutilement complexes portant en germe des développements contentieux ; ambiguïtés volontaires constituant le sous-produit d'une pratique dévoyée de la concertation ; dispositions sans contenu normatif n'ayant leur place que dans les exposés des motifs ou les débats ; recours à un langage codé connu des seuls initiés, donnant à l'administration et à quelques spécialistes un monopole d'interprétation. Je vous demande en conséquence : de vous interroger systématiquement sur les incidences effectives des dispositions envisagées en matière d'emploi ; de vérifier, avant de préparer une nouvelle norme juridique, que le problème ne peut pas être résolu par d'autres voies. Une interrogation, à cet égard, doit rester présente en permanence à nos esprits : les dispositions existantes ne constituent-elles pas un cadre juridique suffisant ? ; de ne pas imposer à nos concitoyens ou à nos entreprises de contraintes nouvelles, ni au budget de l'Etat de nouvelles dépenses, lorsque vous n'avez pas la certitude que l'intérêt de la collectivité les justifie ; de maîtriser les conséquences des nouvelles règles sur les formalités incombant aux personnes physiques et aux entreprises, en ayant le constant souci de les alléger ; de vous engager résolument dans la codification du droit existant, conformément à la méthodologie arrêtée par la commission supérieure de codification. " 12. Voter une loi de programme de codification : Aux termes du décret no 89-647 du 12 septembre 1989, relatif à la codification, il appartient à la commission supérieure de codification de " procéder à la programmation des travaux de codification ". L'inscription d'un projet de code au programme de travail de la commission ne peut cependant se faire sans l'accord du Gouvernement, puisque les contours d'un nouveau code sont fixés en réunion interministérielle. Le recours à une loi de programme aurait l'intérêt de soumettre ce programme de travail à l'approbation solennelle de la représentation nationale. Cependant, ce procédé pourrait être regardé comme une injonction à légiférer contraire au principe de séparation des pouvoirs tel que l'entend le Conseil constitutionnel (cf. notamment no 89-269 DC du 22 janvier 1990). A l'issue du séminaire gouvernemental du 14 septembre 1995, le Gouvernement s'est fixé comme objectif de codifier l'ensemble des textes législatifs et réglementaires dans un délai de cinq ans. Un programme de travail précis sera à cet effet arrêté parallèlement au plan triennal de réforme de l'Etat. 13. Renforcer les moyens de la commission supérieure de codification : Dans le cadre de la loi de finances pour 1995, la commission supérieure de codification bénéficie d'un budget de 709 000 francs. Cette dotation permet notamment le recrutement de douze rapporteurs particuliers chargés d'animer les équipes de codification mises en place dans les différents ministères concernés. A l'issue du séminaire gouvernemental du 14 septembre 1995 sur la réforme de l'Etat, le ; collectivité. Les mêmes dérives doivent naturellement être combattues en ce qui concerne les textes réglementaires et les instructions administratives. En outre, là même où l'intérêt général justifie l'édiction de nouvelles règles ou la modification des règles existantes, la production de normes juridiques doit éviter certaines dérives : dispositions nouvelles se superposant, sans s'y insérer de façon claire, aux dispositions existantes ; textes obscurs suscitant toutes sortes de difficultés d'interprétation et d'application ; procédures inutilement complexes portant en germe des développements contentieux ; ambiguïtés volontaires constituant le sous-produit d'une pratique dévoyée de la concertation ; dispositions sans contenu normatif n'ayant leur place que dans les exposés des motifs ou les débats ; recours à un langage codé connu des seuls initiés, donnant à l'administration et à quelques spécialistes un monopole d'interprétation. Je vous demande en conséquence : de vous interroger systématiquement sur les incidences effectives des dispositions envisagées en matière d'emploi ; de vérifier, avant de préparer une nouvelle norme juridique, que le problème ne peut pas être résolu par d'autres voies. Une interrogation, à cet égard, doit rester présente en permanence à nos esprits : les dispositions existantes ne constituent-elles pas un cadre juridique suffisant ? ; de ne pas imposer à nos concitoyens ou à nos entreprises de contraintes nouvelles, ni au budget de l'Etat de nouvelles dépenses, lorsque vous n'avez pas la certitude que l'intérêt de la collectivité les justifie ; de maîtriser les conséquences des nouvelles règles sur les formalités incombant aux personnes physiques et aux entreprises, en ayant le constant souci de les alléger ; de vous engager résolument dans la codification du droit existant, conformément à la méthodologie arrêtée par la commission supérieure de codification. " 12. Voter une loi de programme de codification : Aux termes du décret no 89-647 du 12 septembre 1989, relatif à la codification, il appartient à la commission supérieure de codification de " procéder à la programmation des travaux de codification ". L'inscription d'un projet de code au programme de travail de la commission ne peut cependant se faire sans l'accord du Gouvernement, puisque les contours d'un nouveau code sont fixés en réunion interministérielle. Le recours à une loi de programme aurait l'intérêt de soumettre ce programme de travail à l'approbation solennelle de la représentation nationale. Cependant, ce procédé pourrait être regardé comme une injonction à légiférer contraire au principe de séparation des pouvoirs tel que l'entend le Conseil constitutionnel (cf. notamment no 89-269 DC du 22 janvier 1990). A l'issue du séminaire gouvernemental du 14 septembre 1995, le Gouvernement s'est fixé comme objectif de codifier l'ensemble des textes législatifs et réglementaires dans un délai de cinq ans. Un programme de travail précis sera à cet effet arrêté parallèlement au plan triennal de réforme de l'Etat. 13. Renforcer les moyens de la commission supérieure de codification : Dans le cadre de la loi de finances pour 1995, la commission supérieure de codification bénéficie d'un budget de 709 000 francs. Cette dotation permet notamment le recrutement de douze rapporteurs particuliers chargés d'animer les équipes de codification mises en place dans les différents ministères concernés. A l'issue du séminaire gouvernemental du 14 septembre 1995 sur la réforme de l'Etat, le Premier ministre a décidé de doubler cette dotation. Pour l'essentiel, les moyens nécessaires à l'élaboration ou à la refonte d'un code doivent être toutefois dégagés par le ministère intéressé lui-même. Ainsi, pour le code général des collectivités territoriales, le ministère de l'intérieur a mis des moyens importants à la disposition de la cellule de codification. L'intensification de l'effort de codification entraînera une mobilisation plus importante des ministères, s'agissant en particulier des ressources juridiques et informatiques mises au service de cette tâche. 14. Favoriser la codification du droit communautaire : Il existe un souci réel, au sein des instances européennes, de rendre le droit communautaire à la fois plus accessible et plus lisible. A la fin du premier semestre 1995, l'office des publications des Communautés européennes, en charge de la consolidation des textes communautaires, évaluait le " droit communautaire dérivé " à 5 500 actes de base et 7 500 actes modificateurs. D'ores et déjà, une quarantaine d'actes modifiés ont pu être consolidés, en vue de leur codification par le conseil des ministres et trois codifications ont été adoptées par celui-ci. L'approbation par le conseil est indispensable, car seule la substitution du texte consolidé aux textes antérieurs produit des effets juridiques. S'il est engagé, on voit donc que le travail de codification du droit européen est très loin d'être achevé. Il appartient aux instances européennes de l'intensifier. La France agira dans ce sens. 15. Etendre le champ de codification aux règles édictées par les autorités administratives indépendantes : Pour deux séries de raisons, l'intérêt d'une telle extension serait restreint : d'une part, la production réglementaire des autorités administratives indépendantes est limitée, ce qui est au demeurant conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (cf. 88-248 DC du 17 janvier 1989, à propos du Conseil supérieur de l'audiovisuel) ; d'autre part, en raison de son caractère technique et de la mobilité des domaines professionnels qu'elle a vocation à réguler, cette réglementation se modifie beaucoup plus rapidement que la réglementation ordinaire. Il appartient donc aux autorités administratives indépendantes de " consolider " elles-mêmes régulièrement leur réglementation et leur doctrine. 16. Demander aux ministres de proposer des mesures de simplification sur l'ensemble de leur domaine de compétence dans un délai déterminé : Cet exercice de simplification devrait résulter de l'effort redoublé de codification auquel invitent les circulaires du Premier ministre en date des 19 mai 1995 (organisation du travail gouvernemental) et 26 juillet 1995 (réforme de l'Etat). D'ores et déjà, la commission supérieure de simplification veille à assortir les dispositions nouvellement codifiées de suggestions quant à la simplification, à la rationalisation et à la modernisation du fond du droit. Si cette pratique était systématisée et le " flux de codification " augmenté, il appartiendrait au Gouvernement et au Parlement de prolonger le vote de la partie législative des codes par l'adoption de modifications de fond ayant l'objet souhaité par la mission. Par ailleurs, le Premier ministre a demandé, lors du séminaire gouvernemental du 14 septembre 1995 sur la réforme de l'Etat, que le nombre des régimes d'autorisation et de déclaration administrative préalable soit réduit et les procédures d'acceptation ; Premier ministre a décidé de doubler cette dotation. Pour l'essentiel, les moyens nécessaires à l'élaboration ou à la refonte d'un code doivent être toutefois dégagés par le ministère intéressé lui-même. Ainsi, pour le code général des collectivités territoriales, le ministère de l'intérieur a mis des moyens importants à la disposition de la cellule de codification. L'intensification de l'effort de codification entraînera une mobilisation plus importante des ministères, s'agissant en particulier des ressources juridiques et informatiques mises au service de cette tâche. 14. Favoriser la codification du droit communautaire : Il existe un souci réel, au sein des instances européennes, de rendre le droit communautaire à la fois plus accessible et plus lisible. A la fin du premier semestre 1995, l'office des publications des Communautés européennes, en charge de la consolidation des textes communautaires, évaluait le " droit communautaire dérivé " à 5 500 actes de base et 7 500 actes modificateurs. D'ores et déjà, une quarantaine d'actes modifiés ont pu être consolidés, en vue de leur codification par le conseil des ministres et trois codifications ont été adoptées par celui-ci. L'approbation par le conseil est indispensable, car seule la substitution du texte consolidé aux textes antérieurs produit des effets juridiques. S'il est engagé, on voit donc que le travail de codification du droit européen est très loin d'être achevé. Il appartient aux instances européennes de l'intensifier. La France agira dans ce sens. 15. Etendre le champ de codification aux règles édictées par les autorités administratives indépendantes : Pour deux séries de raisons, l'intérêt d'une telle extension serait restreint : d'une part, la production réglementaire des autorités administratives indépendantes est limitée, ce qui est au demeurant conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (cf. 88-248 DC du 17 janvier 1989, à propos du Conseil supérieur de l'audiovisuel) ; d'autre part, en raison de son caractère technique et de la mobilité des domaines professionnels qu'elle a vocation à réguler, cette réglementation se modifie beaucoup plus rapidement que la réglementation ordinaire. Il appartient donc aux autorités administratives indépendantes de " consolider " elles-mêmes régulièrement leur réglementation et leur doctrine. 16. Demander aux ministres de proposer des mesures de simplification sur l'ensemble de leur domaine de compétence dans un délai déterminé : Cet exercice de simplification devrait résulter de l'effort redoublé de codification auquel invitent les circulaires du Premier ministre en date des 19 mai 1995 (organisation du travail gouvernemental) et 26 juillet 1995 (réforme de l'Etat). D'ores et déjà, la commission supérieure de simplification veille à assortir les dispositions nouvellement codifiées de suggestions quant à la simplification, à la rationalisation et à la modernisation du fond du droit. Si cette pratique était systématisée et le " flux de codification " augmenté, il appartiendrait au Gouvernement et au Parlement de prolonger le vote de la partie législative des codes par l'adoption de modifications de fond ayant l'objet souhaité par la mission. Par ailleurs, le Premier ministre a demandé, lors du séminaire gouvernemental du 14 septembre 1995 sur la réforme de l'Etat, que le nombre des régimes d'autorisation et de déclaration administrative préalable soit réduit et les procédures d'acceptation tacite développées. 17. Mettre en place une délégation à la simplification : Le voeu de la mission sera prochainement exaucé grâce à la mise en place du commissariat à la réforme de l'Etat annoncé par la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'Etat et des services publics (paragraphe 4). Le décret instituant le comité interministériel pour la réforme de l'Etat et le commissariat à la réforme de l'Etat a été délibéré par le conseil des ministres du 13 septembre 1995. Le commissariat aura notamment pour mission de coordonner les organismes existants, notamment le CERFA (centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs) et la COSIFORM (commission pour la simplification des formalités administratives). 18. Rendre obligatoires les études d'impact pour tout projet de texte. Faire de l'étude d'impact une condition préalable de l'examen d'un projet de loi par le conseil des ministres et par le Parlement : Là encore, la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 répond aux voeux de la mission en généralisant l'établissement de l'étude d'impact à tous les projets de loi et principaux décrets et en étendant sa portée à un bilan coût/avantages pour la collectivité (cf. paragraphe 3.3). Faut-il aller jusqu'à subordonner l'examen d'un projet de loi par le conseil des ministres à la production de l'étude d'impact ? Il appartient au chef de l'Etat, maître de l'ordre du jour du conseil des ministres, d'en décider au cas par cas. Quant à faire dépendre la recevabilité d'un texte devant le Parlement de l'existence d'une étude d'impact, seule une modification constitutionnelle pourrait poser une telle règle de procédure législative. En revanche, il est logique que le Parlement trouve l'étude d'impact en annexe à l'exposé des motifs d'un projet de loi. 19. Instaurer un mécanisme de révision automatique des textes : La mission souhaite à cet égard qu'une instruction du Premier ministre demande aux services chargés de l'élaboration des textes de s'interroger, chaque fois qu'ils envisagent la création d'une norme nouvelle, sur les normes qu'ils pourraient parallèlement supprimer. C'est chose faite avec la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 (cf. paragraphe 3.3). 20. Favoriser la simplification du droit communautaire : Comme la mission, le Gouvernement estime essentielle une telle orientation, compte tenu du foisonnement du droit communautaire, de l'importance des matières qu'il traite et de sa place élevée dans la hiérarchie des normes juridiques. Le rapport du 24 novembre 1993 de la commission au Conseil européen, sur l'adaptation de la législation européenne existante au principe de subsidiarité, a constitué à cet égard une étape importante, puisque les services de la commission ont examiné non moins de 50 000 pages de législation afin d'en mesurer la nécessité et la proportionnalité. De même, la France a accueilli avec intérêt l'initiative du Conseil européen de Corfou (24-25 juin 1994) désignant un groupe d'experts indépendants en vue de réfléchir à l'élimination des charges légales inutiles, concernant notamment l'incidence du droit communautaire sur l'emploi. Au-delà de ces travaux, constituerait un progrès durable et sensible, dans le sens de la simplification, la création d'un comité juridique indépendant, jouant auprès de la commission et du conseil le rôle tenu par le Conseil d'Etat auprès du gouvernement français en matière d'examen préalable des textes. 21. Etendre de six mois à un ; tacite développées. 17. Mettre en place une délégation à la simplification : Le voeu de la mission sera prochainement exaucé grâce à la mise en place du commissariat à la réforme de l'Etat annoncé par la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'Etat et des services publics (paragraphe 4). Le décret instituant le comité interministériel pour la réforme de l'Etat et le commissariat à la réforme de l'Etat a été délibéré par le conseil des ministres du 13 septembre 1995. Le commissariat aura notamment pour mission de coordonner les organismes existants, notamment le CERFA (centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs) et la COSIFORM (commission pour la simplification des formalités administratives). 18. Rendre obligatoires les études d'impact pour tout projet de texte. Faire de l'étude d'impact une condition préalable de l'examen d'un projet de loi par le conseil des ministres et par le Parlement : Là encore, la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 répond aux voeux de la mission en généralisant l'établissement de l'étude d'impact à tous les projets de loi et principaux décrets et en étendant sa portée à un bilan coût/avantages pour la collectivité (cf. paragraphe 3.3). Faut-il aller jusqu'à subordonner l'examen d'un projet de loi par le conseil des ministres à la production de l'étude d'impact ? Il appartient au chef de l'Etat, maître de l'ordre du jour du conseil des ministres, d'en décider au cas par cas. Quant à faire dépendre la recevabilité d'un texte devant le Parlement de l'existence d'une étude d'impact, seule une modification constitutionnelle pourrait poser une telle règle de procédure législative. En revanche, il est logique que le Parlement trouve l'étude d'impact en annexe à l'exposé des motifs d'un projet de loi. 19. Instaurer un mécanisme de révision automatique des textes : La mission souhaite à cet égard qu'une instruction du Premier ministre demande aux services chargés de l'élaboration des textes de s'interroger, chaque fois qu'ils envisagent la création d'une norme nouvelle, sur les normes qu'ils pourraient parallèlement supprimer. C'est chose faite avec la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 (cf. paragraphe 3.3). 20. Favoriser la simplification du droit communautaire : Comme la mission, le Gouvernement estime essentielle une telle orientation, compte tenu du foisonnement du droit communautaire, de l'importance des matières qu'il traite et de sa place élevée dans la hiérarchie des normes juridiques. Le rapport du 24 novembre 1993 de la commission au Conseil européen, sur l'adaptation de la législation européenne existante au principe de subsidiarité, a constitué à cet égard une étape importante, puisque les services de la commission ont examiné non moins de 50 000 pages de législation afin d'en mesurer la nécessité et la proportionnalité. De même, la France a accueilli avec intérêt l'initiative du Conseil européen de Corfou (24-25 juin 1994) désignant un groupe d'experts indépendants en vue de réfléchir à l'élimination des charges légales inutiles, concernant notamment l'incidence du droit communautaire sur l'emploi. Au-delà de ces travaux, constituerait un progrès durable et sensible, dans le sens de la simplification, la création d'un comité juridique indépendant, jouant auprès de la commission et du conseil le rôle tenu par le Conseil d'Etat auprès du gouvernement français en matière d'examen préalable des textes. 21. Etendre de six mois à un an la programmation du travail législatif du Gouvernement : Le programme de travail gouvernemental a donné lieu soit, dans le passé, à un communiqué de presse à l'issue du conseil des ministres, soit, plus récemment, indépendamment du conseil des ministres, à une conférence de presse du Premier ministre. La vérité force à dire qu'il est très difficile de publier l'intégralité du programme de travail, tout simplement parce que l'actualité déjoue bien des plans. Certes, sur une période de six mois, les lignes de force de l'action gouvernementale, telles qu'elles ont été exposées devant le Parlement et qui correspondent à des engagements politiques, demeurent-elles. En revanche, pour une part substantielle, le programme de travail est soumis, même au cours d'un semestre, à toutes sortes d'aléas et doit être corrigé continûment. Il ne peut s'agir que d'un programme glissant. C'est également la raison pour laquelle il peut être imprudent d'en dévoiler tous les détails. Ces raisons s'opposent a fortiori à l'établissement d'un programme annuel détaillé. Elles n'empêchent pas en revanche un affichage des axes majeurs de la politique qu'entend suivre à moyen terme le Gouvernement. 22. Davantage consulter l'administration locale et les citoyens : Beaucoup d'adaptations législatives sont proposées par les administrations centrales parce que celles-ci ont été alertées sur l'utilité de ces adaptations par les services en contact avec les usagers (services territoriaux, services d'information du public, guichets administratifs divers...). De même, l'existence des " commissions régionales pour la simplification des formalités " (CORESIFORM) ou l'instruction des propositions de réforme suggérées par les centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) tendent d'ores et déjà à assurer la remontée d'information souhaitée à juste titre par la mission. S'agissant des citoyens, cette remontée d'information suppose des relais. Ainsi, les propositions de réforme présentées par le médiateur, à la lumière des dysfonctionnements administratifs dont il est concrètement saisi, sont systématiquement examinées au niveau interministériel. Il est vrai que beaucoup reste à faire dans une voie dans laquelle nous ont devancés des pays comme les Etats-Unis (où se pratique par exemple l'appel public aux observations préalablement à l'édiction d'une nouvelle législation). 23. Mieux prendre en compte les études réalisées au sein des administrations : Il est essentiel en effet de tirer un meilleur parti des travaux d'évaluation, des études prospectives ou des propositions de réforme réalisés au sein de l'administration, notamment par les organismes publics dont c'est la vocation. La circulaire du Premier ministre du 10 avril 1995 (JO du 25 avril 1995), d'ailleurs citée par la mission, fixe à cet effet quelques règles concrètes en ce qui concerne tant la prise en compte des travaux existants (constituer une " mémoire " des études déjà réalisées, notamment grâce à la base de données LOGOS de la Documentation française ; mieux instruire les propositions de réforme) que la conception des rapports administratifs (présentation plus opératoire des analyses et des propositions). 24. Amélioration de la formation des fonctionnaires dans le domaine du droit et de la légistique : L'insuffisance des connaissances juridiques des fonctionnaires doit être combattue par une politique dynamique de formation des jeunes fonctionnaires, et, pour les fonctionnaires déjà en poste, par des actions d'adaptation à leurs fonctions. S'agissant ; an la programmation du travail législatif du Gouvernement : Le programme de travail gouvernemental a donné lieu soit, dans le passé, à un communiqué de presse à l'issue du conseil des ministres, soit, plus récemment, indépendamment du conseil des ministres, à une conférence de presse du Premier ministre. La vérité force à dire qu'il est très difficile de publier l'intégralité du programme de travail, tout simplement parce que l'actualité déjoue bien des plans. Certes, sur une période de six mois, les lignes de force de l'action gouvernementale, telles qu'elles ont été exposées devant le Parlement et qui correspondent à des engagements politiques, demeurent-elles. En revanche, pour une part substantielle, le programme de travail est soumis, même au cours d'un semestre, à toutes sortes d'aléas et doit être corrigé continûment. Il ne peut s'agir que d'un programme glissant. C'est également la raison pour laquelle il peut être imprudent d'en dévoiler tous les détails. Ces raisons s'opposent a fortiori à l'établissement d'un programme annuel détaillé. Elles n'empêchent pas en revanche un affichage des axes majeurs de la politique qu'entend suivre à moyen terme le Gouvernement. 22. Davantage consulter l'administration locale et les citoyens : Beaucoup d'adaptations législatives sont proposées par les administrations centrales parce que celles-ci ont été alertées sur l'utilité de ces adaptations par les services en contact avec les usagers (services territoriaux, services d'information du public, guichets administratifs divers...). De même, l'existence des " commissions régionales pour la simplification des formalités " (CORESIFORM) ou l'instruction des propositions de réforme suggérées par les centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA) tendent d'ores et déjà à assurer la remontée d'information souhaitée à juste titre par la mission. S'agissant des citoyens, cette remontée d'information suppose des relais. Ainsi, les propositions de réforme présentées par le médiateur, à la lumière des dysfonctionnements administratifs dont il est concrètement saisi, sont systématiquement examinées au niveau interministériel. Il est vrai que beaucoup reste à faire dans une voie dans laquelle nous ont devancés des pays comme les Etats-Unis (où se pratique par exemple l'appel public aux observations préalablement à l'édiction d'une nouvelle législation). 23. Mieux prendre en compte les études réalisées au sein des administrations : Il est essentiel en effet de tirer un meilleur parti des travaux d'évaluation, des études prospectives ou des propositions de réforme réalisés au sein de l'administration, notamment par les organismes publics dont c'est la vocation. La circulaire du Premier ministre du 10 avril 1995 (JO du 25 avril 1995), d'ailleurs citée par la mission, fixe à cet effet quelques règles concrètes en ce qui concerne tant la prise en compte des travaux existants (constituer une " mémoire " des études déjà réalisées, notamment grâce à la base de données LOGOS de la Documentation française ; mieux instruire les propositions de réforme) que la conception des rapports administratifs (présentation plus opératoire des analyses et des propositions). 24. Amélioration de la formation des fonctionnaires dans le domaine du droit et de la légistique : L'insuffisance des connaissances juridiques des fonctionnaires doit être combattue par une politique dynamique de formation des jeunes fonctionnaires, et, pour les fonctionnaires déjà en poste, par des actions d'adaptation à leurs fonctions. S'agissant de la formation initiale, les techniques juridiques représentent une part importante des enseignements dispensés dans les écoles administratives. Ainsi, les élèves des IRA (instituts régionaux d'administration) reçoivent en moyenne une centaine d'heures d'enseignements théoriques et pratiques à ce titre. Le programme de ces enseignements fait l'objet d'une adaptation constante, dans le cadre des directives données par le ministre de la fonction publique. L'IRA de Bastia, par exemple, a mis en place de nouveaux enseignements portant sur la légistique et la rédaction des textes. L'adaptation, quant à elle, relève normalement de la formation continue, que ce soit dans le cadre des programmes mis en place par chaque ministère, ou dans le cadre du programme interministériel organisé par le ministère de la fonction publique. La part du droit dans ces programmes est déjà importante (les formations juridiques sont l'une des priorités du programme interministériel). Elle peut être accrue, en tant que de besoin, à l'initiative des administrations concernées. Si les besoins du service le justifient, des cycles d'adaptation peuvent être imposés aux agents concernés. 25. Limiter le recours aux lois composites : Les inconvénients des lois " portant dispositions diverses " sont bien connus. Le caractère disparate de leurs dispositions en rend la lecture ardue ; la portée de chacune de ces dispositions est difficile à cerner faute d'être replacée dans un contexte ; les " DDO " constituent en outre des sources d'amendements puisqu'il n'est pas rare que leur volume triple au cours du débat parlementaire. Mais les " DDO " n'ont pas que des inconvénients. Permettant de rassembler des mesures ponctuelles, urgentes et nécessaires, dont aucune ne justifierait à elle seule le dépôt d'un projet ou d'une proposition de loi, les lois portant dispositions diverses évitent aux autres textes de se voir greffer des dispositions étrangères à leur objet essentiel. Symptômes de l'inflation normative, les " DDO " sont aussi un mal nécessaire. S'il faut les contenir dans de strictes limites, il serait illusoire de prétendre s'en passer. 26. Recourir aux lois rétroactives et de validation avec plus de circonspection : Comme les " DDO ", les dispositions rétroactives et les validations doivent être contenues dans d'étroites limites, mais ne peuvent être complètement évitées. Elles seules permettent de régler des situations inextricables et très dommageables au regard de l'intérêt général, nées par exemple d'une annulation contentieuse. C'est au demeurant dans la stricte mesure nécessaire à la prévention d'un trouble collectif que les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat admettent l'existence de telles dispositions. Il convient en outre de rappeler qu'en matière de peines et de sanctions il ne saurait y avoir de rétroactivité des dispositions plus sévères. 27. Développement du contenu des fiches d'impact : La circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 prévoit que chaque projet de loi ou projet de décret important devra être accompagné d'une étude d'impact. Cette obligation, qui sera expérimentée à partir du 1er janvier 1996, va au-delà des instructions antérieurement données par le chef du Gouvernement en matière de création ou d'alourdissement de formalités administratives. Le projet de circulaire sur la nouvelle étude d'impact a été examiné lors du séminaire gouvernemental du 14 septembre 1995 sur la réforme de ; de la formation initiale, les techniques juridiques représentent une part importante des enseignements dispensés dans les écoles administratives. Ainsi, les élèves des IRA (instituts régionaux d'administration) reçoivent en moyenne une centaine d'heures d'enseignements théoriques et pratiques à ce titre. Le programme de ces enseignements fait l'objet d'une adaptation constante, dans le cadre des directives données par le ministre de la fonction publique. L'IRA de Bastia, par exemple, a mis en place de nouveaux enseignements portant sur la légistique et la rédaction des textes. L'adaptation, quant à elle, relève normalement de la formation continue, que ce soit dans le cadre des programmes mis en place par chaque ministère, ou dans le cadre du programme interministériel organisé par le ministère de la fonction publique. La part du droit dans ces programmes est déjà importante (les formations juridiques sont l'une des priorités du programme interministériel). Elle peut être accrue, en tant que de besoin, à l'initiative des administrations concernées. Si les besoins du service le justifient, des cycles d'adaptation peuvent être imposés aux agents concernés. 25. Limiter le recours aux lois composites : Les inconvénients des lois " portant dispositions diverses " sont bien connus. Le caractère disparate de leurs dispositions en rend la lecture ardue ; la portée de chacune de ces dispositions est difficile à cerner faute d'être replacée dans un contexte ; les " DDO " constituent en outre des sources d'amendements puisqu'il n'est pas rare que leur volume triple au cours du débat parlementaire. Mais les " DDO " n'ont pas que des inconvénients. Permettant de rassembler des mesures ponctuelles, urgentes et nécessaires, dont aucune ne justifierait à elle seule le dépôt d'un projet ou d'une proposition de loi, les lois portant dispositions diverses évitent aux autres textes de se voir greffer des dispositions étrangères à leur objet essentiel. Symptômes de l'inflation normative, les " DDO " sont aussi un mal nécessaire. S'il faut les contenir dans de strictes limites, il serait illusoire de prétendre s'en passer. 26. Recourir aux lois rétroactives et de validation avec plus de circonspection : Comme les " DDO ", les dispositions rétroactives et les validations doivent être contenues dans d'étroites limites, mais ne peuvent être complètement évitées. Elles seules permettent de régler des situations inextricables et très dommageables au regard de l'intérêt général, nées par exemple d'une annulation contentieuse. C'est au demeurant dans la stricte mesure nécessaire à la prévention d'un trouble collectif que les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat admettent l'existence de telles dispositions. Il convient en outre de rappeler qu'en matière de peines et de sanctions il ne saurait y avoir de rétroactivité des dispositions plus sévères. 27. Développement du contenu des fiches d'impact : La circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 prévoit que chaque projet de loi ou projet de décret important devra être accompagné d'une étude d'impact. Cette obligation, qui sera expérimentée à partir du 1er janvier 1996, va au-delà des instructions antérieurement données par le chef du Gouvernement en matière de création ou d'alourdissement de formalités administratives. Le projet de circulaire sur la nouvelle étude d'impact a été examiné lors du séminaire gouvernemental du 14 septembre 1995 sur la réforme de l'Etat. 28. Présentation des exposés des motifs : La mission estime à juste titre que l'exposé des motifs des projets de loi et les rapports de présentation des décrets ne doivent pas s'en tenir à l'exposé des mesures arrêtées, mais en justifier le bien-fondé et en éclairer les conséquences. Cette obligation joue d'autant plus fortement que le texte est important et ses dispositions d'une lecture non immédiate. La connaissance des exposés des motifs et rapports de présentation favorise en outre l'accessibilité du droit. Pour les lois, la publication des travaux parlementaires répond à ce besoin. S'agissant des décrets, la publication au Journal officiel de leurs rapports de présentation n'est pas inusitée (par exemple décret no 95-350 du 1er avril 1995 portant création d'un comité pour la compétitivité et la sécurité économique, publié au JO du 4 avril 1995), mais elle est encore rare. 29. Dépôt des projets de lois sur le bureau des assemblées au moins deux mois avant la date de l'examen : La préoccupation de la mission est partagée par le Premier ministre qui, dans sa circulaire du 19 mai 1995 (no 4222/SG), adressée aux membres du Gouvernement nouvellement constitué, a exhorté ceux-ci à laisser au Parlement le temps de débattre et d'adopter les textes à la majorité la plus large. " Sauf urgence avérée ", indique la circulaire, " vous devrez prévoir des délais d'examen par le Parlement sensiblement plus importants que ceux qui ont été observés au cours des années passées. " 30. Limitation de la procédure d'urgence : Les dispositions législatives sont d'autant plus pertinentes que le Parlement dispose de temps pour les examiner. Le temps laissé à la commission compétente pour procéder à une étude approfondie du texte et, le cas échéant, aux auditions qu'elle estime utiles, la double lecture par chaque assemblée, sont à cet égard des garanties fondamentales. A l'inverse, comme les statistiques établies par les services du Sénat l'ont montré, le vote en urgence est à la source de défectuosités et retarde l'application de la loi en rendant plus difficile et donc plus tardive l'intervention des décrets d'application. Ces conséquences fâcheuses et paradoxales doivent être combattues en limitant aux seuls cas d'urgence effective le recours à la procédure d'urgence. 31. Transmission au Parlement des avis du Conseil d'Etat sur les projets de loi : Une transmission automatique se heurterait à la règle constitutionnelle qui fait du Conseil d'Etat le c pouvoir exécutif. Qui plus est, s'il devait être versé au débat parlementaire, c'est-à-dire rendu systématiquement public, l'avis du Conseil d'Etat changerait de nature. La liberté de ton et la technicité qui caractérisent l'examen d'un texte en Conseil d'Etat pourraient en être altérées. En revanche, rien n'interdit au ministre rapporteur d'un texte, s'il le juge utile, de faire état du point de vue du Conseil d'Etat au cours du débat parlementaire. 32. Respecter plus rigoureusement le partage des compétences entre la loi et le règlement : Le partage des matières entre la loi et le règlement n'est pas seulement un impératif constitutionnel. La présence de dispositions de nature réglementaire dans les textes législatifs encombre en outre la loi de détails qui n'y ont pas leur place. Enfin et peut-être surtout, elle rend le droit plus rigide en raison de la nécessité, pour adapter de telles dispositions, de trouver un véhicule législatif ou de mettre en oeuvre la procédure de déclassement de l'article 37 (2e alinéa) de la ; l'Etat. 28. Présentation des exposés des motifs : La mission estime à juste titre que l'exposé des motifs des projets de loi et les rapports de présentation des décrets ne doivent pas s'en tenir à l'exposé des mesures arrêtées, mais en justifier le bien-fondé et en éclairer les conséquences. Cette obligation joue d'autant plus fortement que le texte est important et ses dispositions d'une lecture non immédiate. La connaissance des exposés des motifs et rapports de présentation favorise en outre l'accessibilité du droit. Pour les lois, la publication des travaux parlementaires répond à ce besoin. S'agissant des décrets, la publication au Journal officiel de leurs rapports de présentation n'est pas inusitée (par exemple décret no 95-350 du 1er avril 1995 portant création d'un comité pour la compétitivité et la sécurité économique, publié au JO du 4 avril 1995), mais elle est encore rare. 29. Dépôt des projets de lois sur le bureau des assemblées au moins deux mois avant la date de l'examen : La préoccupation de la mission est partagée par le Premier ministre qui, dans sa circulaire du 19 mai 1995 (no 4222/SG), adressée aux membres du Gouvernement nouvellement constitué, a exhorté ceux-ci à laisser au Parlement le temps de débattre et d'adopter les textes à la majorité la plus large. " Sauf urgence avérée ", indique la circulaire, " vous devrez prévoir des délais d'examen par le Parlement sensiblement plus importants que ceux qui ont été observés au cours des années passées. " 30. Limitation de la procédure d'urgence : Les dispositions législatives sont d'autant plus pertinentes que le Parlement dispose de temps pour les examiner. Le temps laissé à la commission compétente pour procéder à une étude approfondie du texte et, le cas échéant, aux auditions qu'elle estime utiles, la double lecture par chaque assemblée, sont à cet égard des garanties fondamentales. A l'inverse, comme les statistiques établies par les services du Sénat l'ont montré, le vote en urgence est à la source de défectuosités et retarde l'application de la loi en rendant plus difficile et donc plus tardive l'intervention des décrets d'application. Ces conséquences fâcheuses et paradoxales doivent être combattues en limitant aux seuls cas d'urgence effective le recours à la procédure d'urgence. 31. Transmission au Parlement des avis du Conseil d'Etat sur les projets de loi : Une transmission automatique se heurterait à la règle constitutionnelle qui fait du Conseil d'Etat le c pouvoir exécutif. Qui plus est, s'il devait être versé au débat parlementaire, c'est-à-dire rendu systématiquement public, l'avis du Conseil d'Etat changerait de nature. La liberté de ton et la technicité qui caractérisent l'examen d'un texte en Conseil d'Etat pourraient en être altérées. En revanche, rien n'interdit au ministre rapporteur d'un texte, s'il le juge utile, de faire état du point de vue du Conseil d'Etat au cours du débat parlementaire. 32. Respecter plus rigoureusement le partage des compétences entre la loi et le règlement : Le partage des matières entre la loi et le règlement n'est pas seulement un impératif constitutionnel. La présence de dispositions de nature réglementaire dans les textes législatifs encombre en outre la loi de détails qui n'y ont pas leur place. Enfin et peut-être surtout, elle rend le droit plus rigide en raison de la nécessité, pour adapter de telles dispositions, de trouver un véhicule législatif ou de mettre en oeuvre la procédure de déclassement de l'article 37 (2e alinéa) de la Constitution. Cela dit, il peut être commode, et n'a pas été jugé inconstitutionnel, d'inclure dans un texte législatif des précisions de nature réglementaire, lorsque de telles précisions sont quantitativement concises, qualitativement importantes, indissociables du dispositif législatif qu'elles complètent et qu'elles assurent la lisibilité de celui-ci. 33. Remédier régulièrement aux incohérences de l'ordre juridique : La France étant un pays de droit écrit, des dispositions non abrogées restent en vigueur en dépit de leur archaïsme. L'abrogation peut toutefois être implicite, lorsque des dispositions postérieures, de même niveau dans la hiérarchie des normes, sont incompatibles avec elles. La supériorité des conventions internationales et des règlements et directives communautaires sur les lois et décrets produit le même effet, car ce sont leurs dispositions qui prévalent sur les dispositions de droit interne en cas de conflit de normes. Cela milite pour un réexamen périodique des dispositions anciennes, en vue de faire disparaître du " corpus normatif " les dispositions implicitement abrogées ou celles qui sont contraires aux accords internationaux. Les instruments privilégiés de ce réexamen sont la codification et les exercices apparentés (refonte d'une législation qui, par son ampleur, constitue l'équivalent d'un code). 34. Développement par le Parlement des études d'évaluation : Le Parlement concourt déjà l'évaluation des législations, que ce soit par le canal des procédures budgétaires (examen des crédits des ministères) ou bien au travers de procédures particulières (examen de rapports d'application ; participation de parlementaires aux commissions d'évaluation prévues par certains textes). Le Gouvernement s'est prononcé favorablement à la création d'un office parlementaire d'évaluation des politiques publiques puisqu'il a inscrit une proposition de loi ayant cet objet à la session extraordinaire de juillet 1995. 35. Communiquer aux assemblées parlementaires les projets de loi soumis à consultation : La transmission d'avant-projets aux commissions permanentes compétentes ou aux présidents des assemblées n'est pas une pratique inconnue. Elle ne peut cependant revêtir qu'un caractère officieux. L'article 39 de la Constitution fait en effet du dépôt d'un projet de loi une formalité à la fois solennelle et intervenant à un instant unique. 36. Inscription à l'ordre du jour des assemblées de toutes les propositions de loi signées par plus de la moitié de leurs membres : L'inscription systématique à l'ordre du jour de telles propositions de loi bouleverserait les règles de compétence relatives à l'ordre du jour parlementaire instituées par la Constitution de la Ve République. Elle a été implicitement écartée lors de la dernière révision de la Constitution. En revanche, en complétant l'article 48 de celle-ci par un alinéa prévoyant qu'une " séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée ", la loi constitutionnelle du 4 août 1995 a été dans le sens souhaité par la mission. 37. Meilleure organisation du travail parlementaire dans le cadre de la session unique : La raison d'être de la session unique est de mieux répartir dans le temps le vote des textes, en évitant en particulier les " congestions " de fin de session. La session unique permettra une rationalisation du travail législatif, ainsi qu'une conciliation plus harmonieuse des obligations des membres du Parlement. Les voies et ; Constitution. Cela dit, il peut être commode, et n'a pas été jugé inconstitutionnel, d'inclure dans un texte législatif des précisions de nature réglementaire, lorsque de telles précisions sont quantitativement concises, qualitativement importantes, indissociables du dispositif législatif qu'elles complètent et qu'elles assurent la lisibilité de celui-ci. 33. Remédier régulièrement aux incohérences de l'ordre juridique : La France étant un pays de droit écrit, des dispositions non abrogées restent en vigueur en dépit de leur archaïsme. L'abrogation peut toutefois être implicite, lorsque des dispositions postérieures, de même niveau dans la hiérarchie des normes, sont incompatibles avec elles. La supériorité des conventions internationales et des règlements et directives communautaires sur les lois et décrets produit le même effet, car ce sont leurs dispositions qui prévalent sur les dispositions de droit interne en cas de conflit de normes. Cela milite pour un réexamen périodique des dispositions anciennes, en vue de faire disparaître du " corpus normatif " les dispositions implicitement abrogées ou celles qui sont contraires aux accords internationaux. Les instruments privilégiés de ce réexamen sont la codification et les exercices apparentés (refonte d'une législation qui, par son ampleur, constitue l'équivalent d'un code). 34. Développement par le Parlement des études d'évaluation : Le Parlement concourt déjà l'évaluation des législations, que ce soit par le canal des procédures budgétaires (examen des crédits des ministères) ou bien au travers de procédures particulières (examen de rapports d'application ; participation de parlementaires aux commissions d'évaluation prévues par certains textes). Le Gouvernement s'est prononcé favorablement à la création d'un office parlementaire d'évaluation des politiques publiques puisqu'il a inscrit une proposition de loi ayant cet objet à la session extraordinaire de juillet 1995. 35. Communiquer aux assemblées parlementaires les projets de loi soumis à consultation : La transmission d'avant-projets aux commissions permanentes compétentes ou aux présidents des assemblées n'est pas une pratique inconnue. Elle ne peut cependant revêtir qu'un caractère officieux. L'article 39 de la Constitution fait en effet du dépôt d'un projet de loi une formalité à la fois solennelle et intervenant à un instant unique. 36. Inscription à l'ordre du jour des assemblées de toutes les propositions de loi signées par plus de la moitié de leurs membres : L'inscription systématique à l'ordre du jour de telles propositions de loi bouleverserait les règles de compétence relatives à l'ordre du jour parlementaire instituées par la Constitution de la Ve République. Elle a été implicitement écartée lors de la dernière révision de la Constitution. En revanche, en complétant l'article 48 de celle-ci par un alinéa prévoyant qu'une " séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée ", la loi constitutionnelle du 4 août 1995 a été dans le sens souhaité par la mission. 37. Meilleure organisation du travail parlementaire dans le cadre de la session unique : La raison d'être de la session unique est de mieux répartir dans le temps le vote des textes, en évitant en particulier les " congestions " de fin de session. La session unique permettra une rationalisation du travail législatif, ainsi qu'une conciliation plus harmonieuse des obligations des membres du Parlement. Les voies et moyens de cette rationalisation sont maintenant à préciser, notamment dans le nouveau règlement des assemblées. 38. Poursuite de la réflexion sur la comptabilité entre la fonction de législateur et l'exercice d'autres mandats : Un débat approfondi a eu lieu sur cette question au Parlement en décembre 1994 dans le cadre de la modification de la législation sur la transparence de la vie politique. Le Gouvernement prend acte de ses résultats. 39. Accès plus large au droit communautaire : L'obligation, imposée par l'article 191 du traité de Rome, de publier au Journal officiel des Communautés les règlements a été étendue aux directives et aux décisions par le traité de Maastricht sur l'Union européenne. En outre, il faut désormais une décision expresse du conseil ou de la commission pour que ne paraisse pas au Journal officiel un acte dont la publication n'est pas une condition de son applicabilité. C'est le cas, par exemple, de décisions individuelles faisant l'objet d'une notification. La publication conditionne l'entrée en vigueur des actes pour lesquels elle est obligatoire : les règlements, les directives et les décisions adoptées conformément à la procédure visée à l'article 189 B (procédure de codécision). L'absence de publication n'affecte pas la validité de l'acte, mais elle empêche ce dernier d'être appliqué ou de produire ses effets. La date de publication est celle qu'indique le JOCE, sauf à démontrer que la date à laquelle le Journal officiel était disponible ne correspond pas à la date qui figure sur le numéro. Dans ce cas, " il doit être tenu compte de la date de publication effective " (Racke, 25 janvier 1979, aff. 98/78, Rec. p. 69). Les actes communautaires publiés au Journal officiel des Communautés européennes (JOCE) entrent en vigueur à la date qu'ils fixent, ou, à défaut, le vingtième jour suivant leur publication (art. 191 du traité instituant la Communauté européenne). La jurisprudence de la Cour est publiée dans un recueil diffusé par l'office des publications. L'ensemble de ces normes est également accessible dans tous les Etats membres par la banque de données CELEX, produite par la commission. Cette banque est accessible en France par l'intermédiaire du service JURIDIAL, exploité par OR/Télématique concessionnaire du service public des banques de données juridiques. 40. Amélioration de la présentation des textes : Les préoccupations de la mission coïncident à cet égard avec celles du Gouvernement. L'amélioration de la présentation des textes doit être recherchée notamment dans une meilleure rédaction des visas des décrets d'application (qui seule permet de comprendre le " chaînage des textes "), dans une conception plus pédagogique des circulaires d'application - à laquelle appellent les instructions du Premier ministre des 15 juin 1987 et 19 avril 1995 - et, le cas échéant, dans la publication des rapports de présentation. S'agissant des lois, l'honorable parleme ntaire aura relevé que leur publication au Journal officiel s'accompagne désormais (s'il y a lieu) de l'indication des textes communautaires de référence et de celle de la consultation du Conseil économique et social. En outre, la publication des saisines du Conseil constitutionnel s'accompagne depuis novembre 1994 (statut fiscal de la Corse) de celle des observations du Gouvernement. 41. Transmettre une version actualisée des textes aux services administratifs chargés de leur application : C'est là toute l'ambition des travaux de codification, ou de l'activité ; moyens de cette rationalisation sont maintenant à préciser, notamment dans le nouveau règlement des assemblées. 38. Poursuite de la réflexion sur la comptabilité entre la fonction de législateur et l'exercice d'autres mandats : Un débat approfondi a eu lieu sur cette question au Parlement en décembre 1994 dans le cadre de la modification de la législation sur la transparence de la vie politique. Le Gouvernement prend acte de ses résultats. 39. Accès plus large au droit communautaire : L'obligation, imposée par l'article 191 du traité de Rome, de publier au Journal officiel des Communautés les règlements a été étendue aux directives et aux décisions par le traité de Maastricht sur l'Union européenne. En outre, il faut désormais une décision expresse du conseil ou de la commission pour que ne paraisse pas au Journal officiel un acte dont la publication n'est pas une condition de son applicabilité. C'est le cas, par exemple, de décisions individuelles faisant l'objet d'une notification. La publication conditionne l'entrée en vigueur des actes pour lesquels elle est obligatoire : les règlements, les directives et les décisions adoptées conformément à la procédure visée à l'article 189 B (procédure de codécision). L'absence de publication n'affecte pas la validité de l'acte, mais elle empêche ce dernier d'être appliqué ou de produire ses effets. La date de publication est celle qu'indique le JOCE, sauf à démontrer que la date à laquelle le Journal officiel était disponible ne correspond pas à la date qui figure sur le numéro. Dans ce cas, " il doit être tenu compte de la date de publication effective " (Racke, 25 janvier 1979, aff. 98/78, Rec. p. 69). Les actes communautaires publiés au Journal officiel des Communautés européennes (JOCE) entrent en vigueur à la date qu'ils fixent, ou, à défaut, le vingtième jour suivant leur publication (art. 191 du traité instituant la Communauté européenne). La jurisprudence de la Cour est publiée dans un recueil diffusé par l'office des publications. L'ensemble de ces normes est également accessible dans tous les Etats membres par la banque de données CELEX, produite par la commission. Cette banque est accessible en France par l'intermédiaire du service JURIDIAL, exploité par OR/Télématique concessionnaire du service public des banques de données juridiques. 40. Amélioration de la présentation des textes : Les préoccupations de la mission coïncident à cet égard avec celles du Gouvernement. L'amélioration de la présentation des textes doit être recherchée notamment dans une meilleure rédaction des visas des décrets d'application (qui seule permet de comprendre le " chaînage des textes "), dans une conception plus pédagogique des circulaires d'application - à laquelle appellent les instructions du Premier ministre des 15 juin 1987 et 19 avril 1995 - et, le cas échéant, dans la publication des rapports de présentation. S'agissant des lois, l'honorable parleme ntaire aura relevé que leur publication au Journal officiel s'accompagne désormais (s'il y a lieu) de l'indication des textes communautaires de référence et de celle de la consultation du Conseil économique et social. En outre, la publication des saisines du Conseil constitutionnel s'accompagne depuis novembre 1994 (statut fiscal de la Corse) de celle des observations du Gouvernement. 41. Transmettre une version actualisée des textes aux services administratifs chargés de leur application : C'est là toute l'ambition des travaux de codification, ou de l'activité " codes et brochures " de la direction des Journaux officiels, ou encore des bases de données juridiques " INFOCODES " et " LEGI ", produites par la direction des Journaux officiels et dont la diffusion télématique est assurée par OR/Télématique, entreprise concessionnaire du service public des banques de données juridiques. L'édition juridique privée y concourt également pour une part non négligeable. 42. Publication concomitante de la loi et de ses décrets d'application : Si, conformément aux directives du Premier ministre, le délai entre la publication de la loi et celle de ses textes d'application doit être raccourci, il est illusoire d'espérer le réduire à zéro. D'une part, en effet, l'habilitation donnée au pouvoir réglementaire par le législateur laisse souvent au premier une marge d'initiative qu'il lui appartient d'utiliser avec discernement, c'est-à-dire sans précipitation. D'autre part, les obligations de consultation et notamment, dans le cas des principaux décrets d'application, celle du Conseil d'Etat imposent un calendrier incompressible. Celui-ci qui ne peut être contenu dans le délai constitutionnel de promulgation des lois, même dans l'hypothèse optimiste où les textes d'application seraient mis au point par les services administratifs parallèlement à l'examen du projet ou de la proposition de loi par le Parlement. 43. Rationalisation du dispositif global d'information de l'administration : Il est devenu impératif aujourd'hui tout à la fois d'assurer la cohérence du dispositif global d'information de l'administration, de faire la chasse à la redondance et au mauvais emploi des deniers publics, de rechercher la satisfaction des besoins des usagers et de concilier missions d'intérêt général d'information incombant à l'administration et respect des règles de concurrence. La circulaire du Premier ministre en date du 14 février 1994 (JO du 19 février 1994) sur la diffusion des données publiques a fixé à cet égard des lignes directrices. La tutelle du dispositif est exercée par la commission de coordination de la documentation administrative (CCDA), compétente tant pour les publications que pour les services télématiques émanant des services de l'Etat. C'est notamment sous son égide qu'a été développé par la direction de la Documentation française le guide télématique des droits et démarches " 3615 VOSDROITS " dont la caractéristique la plus notable est de fédérer, grâce à la technique du " reroutage ", les services télématiques d'information juridique et administrative fournis par divers ministères. 44. Accroître la précision et la clarté des communications faites sur la loi aux différents stades de son élaboration : Présenter clairement les buts poursuivis par une nouvelle législation, en exposer objectivement l'économie générale, expliquer, s'il le faut, le détail du dispositif arrêté, constituent, pour chaque ministre " chef de file ", des obligations inhérentes à ses fonctions. Par ailleurs, la solidarité gouvernementale interdit à chaque membres du Gouvernement toute annonce intempestive. Trop de difficultés peuvent naître d'une annonce prématurée, ou de la mauvaise compréhension par le public d'un projet gouvernemental, pour que des précautions auxquelles la mission exhorte légitimement l'exécutif puissent être négligées par celui-ci. 45. Elargir l'ouverture au public les travaux parlementaires : Comme le note la mission, c'est, avant tout, l'affaire du Parlement. Le pouvoir exécutif y concourt cependant par la publication du Journal officiel des débats parlementaires. ; " codes et brochures " de la direction des Journaux officiels, ou encore des bases de données juridiques " INFOCODES " et " LEGI ", produites par la direction des Journaux officiels et dont la diffusion télématique est assurée par OR/Télématique, entreprise concessionnaire du service public des banques de données juridiques. L'édition juridique privée y concourt également pour une part non négligeable. 42. Publication concomitante de la loi et de ses décrets d'application : Si, conformément aux directives du Premier ministre, le délai entre la publication de la loi et celle de ses textes d'application doit être raccourci, il est illusoire d'espérer le réduire à zéro. D'une part, en effet, l'habilitation donnée au pouvoir réglementaire par le législateur laisse souvent au premier une marge d'initiative qu'il lui appartient d'utiliser avec discernement, c'est-à-dire sans précipitation. D'autre part, les obligations de consultation et notamment, dans le cas des principaux décrets d'application, celle du Conseil d'Etat imposent un calendrier incompressible. Celui-ci qui ne peut être contenu dans le délai constitutionnel de promulgation des lois, même dans l'hypothèse optimiste où les textes d'application seraient mis au point par les services administratifs parallèlement à l'examen du projet ou de la proposition de loi par le Parlement. 43. Rationalisation du dispositif global d'information de l'administration : Il est devenu impératif aujourd'hui tout à la fois d'assurer la cohérence du dispositif global d'information de l'administration, de faire la chasse à la redondance et au mauvais emploi des deniers publics, de rechercher la satisfaction des besoins des usagers et de concilier missions d'intérêt général d'information incombant à l'administration et respect des règles de concurrence. La circulaire du Premier ministre en date du 14 février 1994 (JO du 19 février 1994) sur la diffusion des données publiques a fixé à cet égard des lignes directrices. La tutelle du dispositif est exercée par la commission de coordination de la documentation administrative (CCDA), compétente tant pour les publications que pour les services télématiques émanant des services de l'Etat. C'est notamment sous son égide qu'a été développé par la direction de la Documentation française le guide télématique des droits et démarches " 3615 VOSDROITS " dont la caractéristique la plus notable est de fédérer, grâce à la technique du " reroutage ", les services télématiques d'information juridique et administrative fournis par divers ministères. 44. Accroître la précision et la clarté des communications faites sur la loi aux différents stades de son élaboration : Présenter clairement les buts poursuivis par une nouvelle législation, en exposer objectivement l'économie générale, expliquer, s'il le faut, le détail du dispositif arrêté, constituent, pour chaque ministre " chef de file ", des obligations inhérentes à ses fonctions. Par ailleurs, la solidarité gouvernementale interdit à chaque membres du Gouvernement toute annonce intempestive. Trop de difficultés peuvent naître d'une annonce prématurée, ou de la mauvaise compréhension par le public d'un projet gouvernemental, pour que des précautions auxquelles la mission exhorte légitimement l'exécutif puissent être négligées par celui-ci. 45. Elargir l'ouverture au public les travaux parlementaires : Comme le note la mission, c'est, avant tout, l'affaire du Parlement. Le pouvoir exécutif y concourt cependant par la publication du Journal officiel des débats parlementaires.
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