Réforme du marché de l'électricité de l'Union



Le Sénat,



Vu l’article 88-4 de la Constitution,



Vu l’article 194, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE),



Vu la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l’électricité, dite loi NOME,



Vu la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, dite loi Énergie-Climat,



Vu la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat, dite loi Pouvoir d’achat,



Vu le règlement (UE) n° 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’intégrité et la transparence du marché de gros de l’énergie,



Vu la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables,



Vu le règlement (UE) 2019/942 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 instituant une agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie,



Vu le règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 sur le marché intérieur de l’électricité,



Vu la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et modifiant la directive 2012/27/UE,



Vu le règlement (UE) 2021/1119 du Parlement Européen et du Conseil du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) 401/2009 et (UE) 2018/1999 (« loi européenne sur le climat »),



Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil et la directive 98/70/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil, COM(2021) 557 final,



Vu la communication de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 13 octobre 2021 intitulée « La lutte contre la hausse des prix de l’énergie : une panoplie d’instruments d’action et de soutien », COM(2021) 660 final,



Vu la résolution du Sénat n° 47 (2021-2022) du 7 décembre 2021 sur l’inclusion du nucléaire dans le volet climatique de la taxonomie européenne des investissements durables,



Vu la communication de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 18 mai 2022 intitulée « Plan REPowerEU », COM(2022) 230 final,



Vu les déclarations de la Présidente de la Commission européenne lors d’une conférence donnée au forum stratégique de Bled, en Slovénie, les 29 et 30 août 2022, et son discours sur l’état de l’Union devant le Parlement européen, à Strasbourg, le 14 septembre 2022,



Vu le règlement (UE) 2022/1854 du Conseil du 6 octobre 2022 sur une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie,



Vu le règlement (UE) 2022/2577 du Conseil du 22 décembre 2022 établissant un cadre en vue d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables,



Vu le règlement (UE) 2022/2578 du Conseil du 22 décembre 2022 établissant un mécanisme de correction du marché afin de protéger les citoyens de l’Union et l’économie contre des prix excessivement élevés,



Vu la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables,



Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2023 modifiant les règlements (UE) nº 1227/2011 et (UE) 2019/942 afin d’améliorer la protection de l’Union contre la manipulation du marché de gros de l’énergie, COM(2023) 147 final,



Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2023 modifiant les règlements (UE) 2019/943 et (UE) 2019/942 ainsi que les directives (UE) 2018/2001 et (UE) 2019/944 afin d’améliorer l’organisation du marché de l’électricité de l’Union, COM(2023) 148 final,



Vu la recommandation de la Commission européenne du 14 mars 2023 relative au stockage de l’énergie – « Soutenir un système énergétique de l’UE décarboné et sûr » (2023/C 103/01),



Vu le projet de loi n° 117, adopté le 16 mai 2023, dans les conditions prévues à l’article 45, alinéa 3, de la Constitution, par l’Assemblée nationale, relatif à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes,



Vu la résolution du Sénat portant avis motivé n° 111 (2022-2023) du 22 mai 2023 sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (UE) n° 1227/2011 et (UE) 2019/942 afin d’améliorer la protection de l’Union contre la manipulation du marché de gros de l’énergie – COM(2023) 147 final,



Considérant que la crise des prix de l’énergie qu’a connue l’Union européenne à la suite de la reprise économique consécutive à la pandémie de Covid-19, et qui s’est aggravée avec la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine, est essentiellement une crise liée à l’approvisionnement énergétique du continent européen ;



Considérant que la crise des prix de l’électricité a révélé les faiblesses du fonctionnement actuel du marché européen de l’électricité qui ne permet pas de faire émerger un signal de prix de long terme, pourtant nécessaire pour orienter les investissements vers la production d’électricité à partir de sources d’énergies décarbonées ;



Considérant que les prix sur le marché de gros de l’électricité sont déterminés par le coût de production de la dernière centrale appelée, qui est le plus souvent une centrale à gaz ou à charbon, soit, par conséquent, par le prix des combustibles fossiles ;



Considérant que le système actuel a exposé les consommateurs à la hausse très importante des prix de gros de l’électricité et que les gouvernements nationaux ont, de ce fait, dû adopter des mesures spécifiques pour atténuer l’augmentation soudaine et durable des factures d’électricité ;



Considérant que les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’au moins 55 % en 2030, par rapport à 1990, et d’atteinte de la neutralité carbone à l’horizon 2050, nécessitent le développement de moyens de production électrique décarbonée pour assurer l’électrification des usages et des procédés ;



Considérant, en conséquence, que la forte hausse des prix des énergies, le modèle de formation des prix de gros de l’électricité et son impact sur les prix de détail, ainsi que les objectifs de la transition énergétique et climatique qui orientent la stratégie industrielle européenne appellent à réformer en profondeur le marché européen de l’électricité ;



Considérant les enjeux de sécurité d’approvisionnement électrique sur le long terme qui nécessitent de favoriser et d’optimiser les échanges transfrontaliers d’électricité et de préserver le système électrique européen de tout risque de défaillance ;



Considérant la nécessité de préserver et de renforcer la compétitivité industrielle de l’Union, en garantissant plus particulièrement la stabilité et la prévisibilité des prix des énergies ainsi la souveraineté de chaque État membre dans la détermination de son mix énergétique ;



Considérant que l’article 194 du TFUE reconnaît que les mesures prises dans le domaine de l’énergie ne doivent pas porter atteinte au droit d’un État membre de déterminer les conditions d’exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d’énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique ;



Sur l’organisation du marché de l’électricité de l’Union :



Accueille favorablement la proposition de la Commission européenne de réformer l’organisation du marché de l’électricité de l’Union qui, sans remettre en cause le fonctionnement de ce marché et ses fondamentaux, encourage le développement d’un marché de long terme et doit faciliter les investissements dans les technologies décarbonées ;



Déplore que les dispositions prévues ne permettent pas de prévenir tout risque de répercussion à court terme d’une nouvelle hausse des prix du gaz sur le prix de l’électricité ; souligne, à ce titre, que la réforme envisagée n’aura pas d’impact sur le marché de court terme et que le principe de tarification au prix marginal sur le marché de gros, couplant dans les faits le prix de l’électricité avec celui du gaz, est conservé ;



S’interroge sur la nécessité de procéder conjointement à une révision de la législation relative à la protection contre les manipulations de marché de l’énergie ;



Estime que la réforme de l’organisation du marché européen de l’électricité doit poursuivre trois objectifs : garantir aux consommateurs une protection contre la volatilité des prix des énergies ainsi qu’un prix stable et abordable de l’électricité et un bénéfice dans les investissements réalisés dans les sources d’énergies décarbonées, contribuer à renforcer la compétitivité de l’économie européenne face à la concurrence internationale et concourir à la transition énergétique en préservant la neutralité technologique entre les différentes sources d’énergies décarbonées ;



Rappelle que cette réforme doit garantir la compétence des États membres dans la définition de leur bouquet énergétique et assurer à l’énergie nucléaire et à l’hydrogène en étant issu, piliers de notre sécurité d’approvisionnement électrique, une complète neutralité technologique ;



Estime essentiel de faire bénéficier l’ensemble des consommateurs, ménages, entreprises et collectivités, de la compétitivité de l’électricité nucléaire décarbonée produite en France ;



Demande que les factures d’électricité des consommateurs soient moins dépendantes des prix de marché de court terme et reflètent mieux les coûts de production de l’électricité ; estime nécessaire d’apporter une solution globale et pérenne à tous les consommateurs, ménages, entreprises et collectivités, pour les protéger des hausses de prix de l’électricité ;



Soutient que l’adoption de la proposition de règlement sur l’organisation du marché européen de l’électricité par le Conseil et le Parlement européen doit intervenir au plus tôt et avant la fin du mandat de la Commission européenne, d’autant que l’entrée en vigueur de la réforme nécessitera des mesures de transpositions et d’adaptations par les États membres et que, par conséquent, ses effets ne seront pas perceptibles rapidement ;



Estime nécessaire d’évaluer régulièrement les effets économiques et sociaux qu’aura la réforme sur le fonctionnement du marché européen de l’électricité ;



Sur le fonctionnement du marché de l’électricité de l’Union :



Considérant que le marché intérieur de l’électricité devrait permettre d’assurer en continu la sécurité d’approvisionnement électrique en Europe à un coût compétitif et que les interconnexions protègent les consommateurs contre les coupures d’électricité et peuvent aussi être génératrices d’excédents commerciaux pour les États membres ;



Considérant que les États membres pourront introduire des mécanismes de capacité pour promouvoir les solutions de flexibilité pour les sources d’énergies décarbonées ;



Considérant que les dispositions relatives au régime d’aide à la flexibilité doivent permettre de renforcer la sécurité d’approvisionnement électrique ;



Estime que les mécanismes de capacité doivent rester optionnels et que l’évaluation des besoins en flexibilité doit être réalisée au niveau des États membres et selon les modalités définies par ces derniers ;



Suggère que les échéances sur les droits aux interconnexions soient prolongées ;



Souhaite que soit procédé, avant de décider de leur création, à une évaluation de la faisabilité technique des plateformes virtuelles et de la gestion de l’équilibrage à trente minutes pour le marché à terme, compte tenu des incertitudes techniques liées à leur faisabilité et à leur efficacité ;



Appelle à consolider la compétence des États membres pour mieux réguler les autorisations de fourniture d’électricité, dont les obligations de couverture, et les opérations de courtage ;



Sur le financement des investissements nécessaires à la transition énergétique :



Considérant que les propositions de la Commission européenne sont essentiellement ciblées sur le développement d’un marché de long terme, en encourageant le déploiement de contrats à plus long terme pour la production d’électricité à partir de sources d’énergies décarbonées ;



Considérant que les producteurs d’électricité doivent pouvoir disposer d’une visibilité à long terme sur les prix de valorisation de leur production afin de favoriser les investissements dans des installations de production d’électricité à partir de sources d’énergies décarbonées ;



Considérant que le développement d’un marché de long terme doit permettre de garantir la protection des consommateurs contre une trop grande volatilité des prix et concourir à la compétitivité de l’industrie européenne ;



Considérant que le cadre règlementaire actuel n’encourage pas le développement de contrats à long terme en limitant les incitations à y souscrire pour les consommateurs et les fournisseurs ;



Soutient l’ambition de la Commission européenne de faire émerger un marché de long terme, dans le cadre de contrats de gré à gré visant à renforcer le marché à terme, tels que les Power Purchase Agreements (PPA), les Contracts for Difference (CfD) ou les forwards, afin de financer les investissements productifs dans les énergies renouvelables et nucléaire ;



Préconise d’allonger la durée des forwards, de conserver un soutien par tarifs d’achat et d’autoriser un système de garanties publiques ;



Propose d’appliquer aux réseaux de distribution d’électricité un encadrement des délais de raccordement similaire à celui des réseaux de transport ;



Appelle à garantir un niveau de ressources suffisant aux gestionnaires des réseaux de distribution et de transport d’électricité et aux collectivités territoriales ;



Sur les accords d’achat d’électricité :



Considérant les facilités accordées aux États membres par la Commission européenne pour permettre le déploiement dans l’Union des Power Purchase Agreements (PPA) garantissant aux entreprises des prix plus stables, susceptibles d’encourager la production d’énergies renouvelables ;



Considérant que le prix des PPA pourrait être fixé par anticipation des prix de marché à moyen terme et pourrait, en conséquence, refléter le prix de moyen terme des combustibles fossiles qui devraient encore être utilisés ;



Considérant que les PPA ont déjà été mis en œuvre en France pour la production d’énergies renouvelables ;



Fait valoir le rôle des PPA pour assurer la compétitivité de l’industrie européenne à l’égard de la concurrence internationale et le respect des engagements européens en matière de décarbonation ;



Préconise que les PPA puissent être conclus pour la production d’électricité à partir de toutes les sources d’énergies décarbonées, nucléaire comme renouvelables, ainsi qu’à l’hydrogène, d’origine nucléaire comme renouvelable ;



Appelle à garantir la compétence des États membres dans la définition du champ et des modalités des PPA, à veiller à leur caractère rentable, à allonger leur durée, à élargir la liste de leurs possibles bénéficiaires et à envisager leur utilisation dans le cadre du soutien aux industries exposées à la concurrence internationale ;



Estime nécessaire que l’ensemble des acteurs de marché, indépendamment de leur taille, puissent être en mesure de bénéficier de ces instruments de long terme, et notamment que le recours aux PPA ne soit pas réservé aux seules industries électro-intensives ;



Considère que les outils que sont les PPA ne constituent pas à eux seuls des moyens suffisants pour assurer une meilleure adéquation des prix de l’électricité avec les coûts réels de production, en particulier de production d’une électricité issue de l’énergie nucléaire, d’autant que la couverture par les PPA d’une importante partie de la production ne pourra se réaliser que progressivement ;



Suggère qu’une part des recettes tirées des PPA par les producteurs puisse être redistribuée au profit des consommateurs ;



Invite à envisager une extension de ces mécanismes au gaz et à la chaleur renouvelables ;



Sur les contrats pour différence :



Considérant que la Commission européenne propose de recourir aux Contracts for Difference (CfD) « bidirectionnels », à prix garanti par l’État, pour encourager les nouveaux investissements dans la production d’électricité de sources d’énergies décarbonées ;



Considérant que les CfD assurent aux producteurs une rémunération garantie et aux consommateurs une stabilité des prix sur le long terme ;



Considérant que les CfD ont déjà été mis en œuvre en France pour la production d’énergies renouvelables ;



Considérant que la Commission européenne prévoit que les recettes excédentaires perçues auprès des producteurs soumis à des CfD seront reversées à tous les consommateurs finaux, tout en veillant à la mise en place d’incitations à la maîtrise de la consommation, notamment aux heures de pointe ;



Estime que les CfD sont des instruments efficaces pour contribuer à la stabilité des prix de l’électricité payés par l’ensemble des consommateurs, rapprocher les factures des consommateurs des coûts de production de long terme et favoriser les investissements dans la transition énergétique et climatique ;



Se félicite que les nouveaux investissements financés par des fonds publics dans la production d’électricité de sources d’énergies décarbonées, y compris nucléaire, puissent bénéficier des CfD ;



Appelle à ce que les CfD puissent s’appliquer à tous les investissements réalisés dans la production d’électricité à partir d’énergie nucléaire, y compris le fonctionnement des installations de production et l’innovation leur sein, et de toutes sources d’énergies renouvelables (énergie hydraulique, énergie marine, énergie biomasse…) ainsi que dans l’hydrogène, d’origine nucléaire comme renouvelable ;



Appelle à ce que les CfD prennent en compte le cycle de vie des différents actifs ;



Demande qu’il soit effectivement prévu que les CfD s’appliquent aux investissements réalisés pour l’extension de la durée de vie des installations de production d’électricité à partir d’énergie nucléaire ;



Estime nécessaire de garantir la compétence des États membres dans la définition du champ et des modalités des CfD, de veiller à leur caractère volontaire et de considérer leur utilisation dans le cadre de la nouvelle régulation de l’énergie nucléaire ;



Approuve qu’une part des recettes excédentaires perçues auprès des producteurs soumis à des CfD puisse être redistribuée au profit des consommateurs ;



Invite à envisager une extension de ces mécanismes au gaz et à la chaleur renouvelables ;



Sur les mesures visant à protéger les consommateurs particuliers et professionnels :



Sur les mesures de protection des consommateurs finaux :



Considérant que la Commission européenne propose que les consommateurs puissent avoir accès à un large éventail d’offres de fourniture d’électricité et que les ménages en situation de précarité énergétique ou les clients vulnérables soient mieux protégés ;



Demande que la définition des ménages en situation de précarité énergétique ou des clients vulnérables relève de la compétence des États membres ;



Estime nécessaire de promouvoir les contrats les plus protecteurs des consommateurs, que ce soit à prix fixe ou pluriannuel, dont les tarifs réglementés de vente d’électricité ;



Suggère de rendre optionnels pour les consommateurs les contrats à tarification dynamique ;



Souhaite que les diminutions de puissance soient privilégiées aux interruptions de fourniture, en cas d’impayés de facturation des ménages en situation de précarité énergétique ou des clients vulnérables ;



Préconise de pérenniser et d’assouplir les interventions publiques ciblées dans la fixation des prix, au-delà des crises, pour les ménages, les PME-TPE, les collectivités territoriales et les associations ;



Appelle à ce que les dispositions prévues pour les TPE par les règlement et directive sur l’organisation du marché de l’électricité soient systématiquement étendues aux PME ;



Appelle à garantir aux fournisseurs de secours et aux collectivités territoriales un niveau de ressources suffisant ;



Invite à envisager une extension des mesures de protection des consommateurs aux contrats de fourniture de gaz ;



Sur la reconduction des prix de détail réglementés pour les ménages et les PME en cas de crise des prix de l’électricité :



Considérant que la Commission européenne propose de permettre aux États membres de reconduire les prix de détail réglementés pour les ménages et les PME en cas de crise des prix de l’électricité au niveau régional ou à l’échelle de l’Union ;



Considérant que la déclaration de situation de crise relèverait de la Commission et serait fondée sur des critères très restrictifs ;



Estime que la décision de qualifier une situation de crise des prix de l’électricité ne doit pas relever de la Commission européenne mais doit ressortir des États membres ;



Demande que les critères requis pour déclarer une situation de crise des prix de l’électricité soient assouplis en termes d’intensité et de durée prévisible de hausse des prix de l’électricité ;



Sur l’évolution des règles de surveillance des marchés de gros de l’électricité :



Considérant que la Commission européenne prévoit de renforcer le rôle de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) en matière de surveillance des marchés de gros et d’étendre ses compétences, notamment en matière d’enquêtes en lui accordant des pouvoirs d’investigation et de poursuite, dans un contexte transfrontalier ou en cas d’absence d’intervention de l’autorité de régulation nationale, sur les manquements à l’application du règlement REMIT ;



Considérant que l’ACER a pour mission de faciliter la coopération entre les régulateurs nationaux de l’énergie et d’assurer un fonctionnement efficace et cohérent du marché de l’énergie ;



Considérant que l’ACER dispose déjà de prérogatives pour impulser et coordonner des enquêtes en cas de soupçon d’abus de marché, qu’elle doit exercer en coopération avec les régulateurs nationaux ;



Estime qu’en raison de leur expérience et de leur fine connaissance du marché de gros de l’énergie au plan national, les autorités de régulation nationales doivent conserver les moyens d’enquête et de sanction actuellement à leur disposition pour lutter efficacement contre toute atteinte à l’intégrité et à la transparence des marchés de gros de l’énergie, dans le respect du principe de subsidiarité ;



Considère que l’édiction d’observations et de recommandations par l’ACER ne doit pas avoir un caractère contraignant et que les États membres et leurs autorités de régulation nationales doivent conserver la responsabilité de leur propre réglementation énergétique ;



Demande que les mesures liées à la surveillance des marchés de gros de l’énergie préservent les moyens d’action et l’indépendance des autorités de régulation et des juridictions nationales ;



Conteste, à ce titre, le transfert de compétences des régulateurs nationaux vers l’ACER ;



Sur le stockage de l’énergie :



Considérant que la Commission européenne invite les États membres à utiliser les outils existants et à adapter leur réglementation afin de favoriser la flexibilité du système énergétique et notamment le stockage ;



Considérant qu’en 2030, 69 % de la production électrique de l’Union européenne devraient provenir de sources renouvelables et que l’électrification des usages et des procédés devrait très fortement croître ;



Considérant les opportunités de développement des technologies de stockage de l’électricité dans le futur ;



Préconise d’intégrer toutes les sources d’énergies décarbonées, qu’elles soient renouvelables ou nucléaire, et toutes les formes de stockage de l’énergie (batterie, hydrogène, hydroélectricité, méthanisation…) ;



Suggère de faire bénéficier les projets de stockage de l’énergie des outils de soutien de financement nouveaux (PPA, CfD…) ou existants (taxation de l’énergie, tarifs d’accès aux réseaux, projets importants d’intérêt européen commun – PIIEC…) ;



Demande que soit privilégié un critère lié aux émissions de CO2, plutôt qu’un critère sur les technologies vertes, pour la sélection des projets de stockage de l’énergie ;



Propose d’associer les propriétaires publics des réseaux et des logements à la mise en œuvre des projets de stockage de l’énergie ;



Souligne la nécessité de considérer l’ensemble de la chaîne de valeur des projets de stockage de l’énergie pour apprécier leur impact en termes d’approvisionnement en minerais et métaux, de relocalisation de la production, et de recyclage des déchets ;



Invite à envisager une extension des solutions recommandées par la Commission européenne au gaz et à la chaleur renouvelables ;



Invite le Gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations en cours et à venir au Conseil.