EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le code électoral a été constitué, en regroupant des textes antérieurs, par deux décrets de 1956 (partie législative) et 1964 (partie réglementaire) 1 ( * ) . Au fil des années, ce code a perdu en cohérence : de multiples modifications de plus ou moins grande ampleur se sont succédé, sans réflexion d'ensemble pour améliorer la lisibilité du droit applicable.
Dès 2010, la commission des lois du Sénat regrettait la « sédimentation de législations nouvelles » au sein du code électoral 2 ( * ) . La tentative de « recodification » engagée en 2007 n'a jamais abouti, malgré l'important travail de la Commission supérieure de codification.
Selon le ministère de l'intérieur, 932 360 candidats ont participé aux élections municipales de 2014 ; ils étaient 21 456 aux élections régionales de 2015 et 7 866 aux élections législatives de 2017. Dans bien des cas, le code électoral a constitué une source de complexité, voire de crainte, pour les candidats, à l'opposé de sa fonction initiale.
En outre, certaines procédures gagneraient à être simplifiées ou sécurisées, comme l'a constaté le Conseil constitutionnel dans ses observations sur les élections législatives de 2017 3 ( * ) .
Sans revoir l'ensemble du code électoral, la présente proposition de loi vise à clarifier certaines de ses dispositions, notamment celles relatives aux comptes de campagne. Elle est complétée par une proposition de loi organique, qui s'inscrit dans la même logique.
Le chapitre I er comporte trois articles relatifs à l'encadrement du financement des campagnes électorales, d'une part, et, d'autre part, aux sanctions d'inéligibilité qui en procèdent.
L' article 1 er tend à modifier les règles de dépôt des comptes de campagne. Il poursuit trois objectifs :
- Dispenser les candidats de présenter un compte de campagne lorsqu'ils obtiennent moins de 2 % des suffrages exprimés (contre 1 % aujourd'hui) et ne bénéficient pas de dons de personnes physiques. Cette mesure présenterait deux avantages : elle simplifierait les démarches administratives des candidats et permettrait à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) de se concentrer sur les comptes qui présentent le plus d'enjeux ;
- Imposer, pour plus de fiabilité, la production d'un relevé de compte bancaire aux candidats dispensés de recourir à un expert-comptable du fait qu'aucune dépense ou recette ne figure dans leur compte de campagne ;
- Donner une meilleure cohérence à l'article L. 52-12 du code électoral en distinguant plus lisiblement les règles relatives au dépôt des comptes de campagne, à leur contrôle et à leur publication.
L' article 2 vise à clarifier les hypothèses dans lesquelles le juge de l'élection peut prononcer l'inéligibilité d'un candidat aux élections municipales, départementales ou régionales. La proposition de loi organique comporte un dispositif similaire pour les élections législatives et sénatoriales.
Comme l'a souligné le Conseil constitutionnel, il existe aujourd'hui une différence de rédaction peu pertinente entre :
- d'une part, les cas où le juge de l'élection « peut » (faculté) déclarer inéligible un candidat (dépassement du plafond des dépenses électorales ou absence de compte de campagne) ;
- et, d'autre part, les cas où il « prononce l'inéligibilité » (obligation) d'un candidat dont le compte a été rejeté en raison d'une « volonté de fraude » ou d'un « manquement d'une particulière gravité ».
Dès lors, l'article 2 tend à harmoniser ces rédactions en prévoyant que le juge de l'élection « peut » déclarer le candidat inéligible « en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales ». Une simple erreur matérielle, sans volonté de fraude, ne doit pas entraîner qu'un candidat soit déclaré inéligible.
Reprenant une préconisation du Conseil constitutionnel, l'article 2 vise également à revoir le « point de départ » de cette inéligibilité, sans modifier sa durée maximale de trois ans.
En l'état du droit, l'inéligibilité s'applique à compter de la décision du juge de l'élection. Or, l'instruction de l'affaire peut prendre plusieurs mois (voire une année complète) et varie d'un dossier à l'autre. En conséquence, pour des irrégularités équivalentes, certains candidats subissent une période d'inéligibilité incluant un scrutin ultérieur et d'autres voient leur inéligibilité expirer avant ce scrutin.
L'article 2 propose donc que cette inéligibilité s'applique à compter du premier tour du scrutin concerné par la décision du juge de l'élection et non à compter de cette dernière. Commun à l'ensemble des candidats, ce nouveau « point de départ » de l'inéligibilité réduirait les disparités observées.
L' article 3 transpose cette mesure aux inéligibilités prononcées pour des manoeuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin.
Le chapitre II comporte deux articles, relatifs à la propagande et aux opérations de vote.
L' article 4 concerne les réunions électorales. En l'état du droit, ces réunions sont autorisées pendant la journée du samedi qui précède le scrutin, alors que les autres formes de propagande électorale (tracts, messages électroniques, etc .) sont interdites.
Dans une volonté de cohérence et d'équité, il est proposé d'interdire l'organisation des réunions électorales à partir du samedi matin, zéro heure. Par ailleurs, l'ensemble des interdictions prévues à l'approche du scrutin seraient regroupées au sein de l'article L. 49 du code électoral.
Relatif au contenu des bulletins de vote, l' article 5 poursuit deux objectifs.
En premier lieu, il tend à rappeler l'interdiction de faire figurer sur le bulletin de vote d'autres noms de personne que celui du ou des candidats ou de leurs remplaçants éventuels 4 ( * ) . Une exception doit toutefois être prévue : le bulletin pourrait comprendre le nom d'un candidat d'une autre circonscription, pressenti pour présider l'organe délibérant concerné par le scrutin.
En second lieu, les candidats ont l'interdiction de faire figurer sur leur bulletin de vote « la photographie ou la représentation de toute personne », l'objectif étant de garantir la sincérité du scrutin et d'éviter tout détournement d'image.
Le chapitre III porte sur diverses mesures de coordination et sur les modalités d'entrée en vigueur de la proposition de loi.
L' article 6 tend à codifier l'usage républicain selon lequel le régime électoral et le périmètre des circonscriptions ne peuvent pas être modifiés dans l'année qui précède le scrutin. Cet article, introduit par amendement parlementaire dans la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 5 ( * ) , a bien sa place dans le code électoral lui-même.
Il pose un principe, auquel le législateur pourrait déroger au cas par cas ; on peut cependant noter qu'il a toujours été respecté depuis la loi de 1990. Le pouvoir réglementaire, lui, ne pourrait pas s'y soustraire, notamment pour le découpage des cantons ou les changements de limites communales.
L'article d'origine est abrogé en conséquence, confirmant ainsi la volonté du Sénat de lutter contre les « fossiles législatifs ».
L' article 7 vise à procéder à diverses coordinations et à étendre l'application de la proposition de loi aux collectivités d'outre-mer.
En application de l' article 8 , la proposition de loi entre en vigueur le 30 juin 2020, afin de ne perturber ni le déroulement des prochaines élections municipales ni le dépôt des comptes de campagne afférents 6 ( * ) .
* 1 Décret n° 56-981 du 1 er octobre 1956 portant code électoral et décret n° 64-1087 du 27 octobre 1964 portant codification des règlements d'administration publique (RAP) et décrets en conseil d'État concernant l'élection des députés, des conseillers généraux, des conseillers municipaux et des sénateurs de la métropole et des départements d'outre-mer.
* 2 Rapport d'information n° 186 (2010-2011) fait par le groupe de travail de la commission des lois du Sénat sur l'évolution de la législation applicable aux campagnes électorales.
* 3 Décision n° 2019-28 ELEC du 21 février 2019.
* 4 En l'état du droit, cette interdiction figure à l'article R. 30 du code électoral. Elle a toutefois fait l'objet d'une interprétation relativement libérale du juge de l'élection.
* 5 Loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.
* 6 Les prochaines élections municipales doivent se tenir avant la fin du mois de mars 2020. Conformément à l'article L. 52-12 du code électoral, les candidats tenus à présenter un compte de campagne peuvent le déposer jusqu'au dixième vendredi suivant le premier tour de scrutin.