Le référendum

Octobre 2016

NOTE

sur

Le référendum

Allemagne - Espagne - États-Unis - Italie - Pays-Bas
Pologne - Portugal - Royaume-Uni - Suède - Suisse

Cette étude met à jour l'étude LC 4 (juin 1995)

NOTE DE SYNTHÈSE

Cette étude concerne le régime applicable au référendum de portée nationale dans dix États : l'Allemagne, l'Espagne, les États-Unis (Californie), l'Italie, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse.

Elle s'intéresse, pour chacun de ces pays, de façon spécifique, au champ d'application du référendum et aux modalités de son organisation.

Elle n'évoque pas :

- les référendums initiaux ayant eu pour objet d'approuver le texte d'une nouvelle constitution ;

- le contentieux des référendums et des opérations référendaires.

Après avoir rappelé les grands traits de la situation en France, elle présente les observations tirées de l'analyse comparative puis les monographies consacrées à chacun de ces exemples étrangers.

A. LE RÉGIME APPLICABLE EN FRANCE

1. Les dispositions constitutionnelles

La Constitution du 4 octobre 1958, dont l'article 3 dispose que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum » , prévoit trois types de référendums concernant :

- la modification de la Constitution ;

- l'adhésion d'un État à l'Union européenne ;

- et l'adoption d'un projet de loi ou d'une proposition de loi.

• Le référendum constitutionnel (article 89 de la Constitution)

Aux termes de l'article 89, tout « projet ou [la] proposition de révision [constitutionnelle] doit être examiné dans les conditions de délai fixées au troisième alinéa de l'article 42 et voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum ».

La convocation des électeurs à un scrutin référendaire peut toutefois être remplacée par une procédure de validation parlementaire. Dans ce cas, le Parlement, réuni en Congrès, doit approuver le projet qui lui est soumis à la majorité des trois-cinquièmes des suffrages exprimés, pour que celui-ci entre en vigueur.

• Le référendum relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne (article 88-5 de la Constitution)

Figurant au titre XV de la Constitution qui concerne l'Union européenne, l'article 88-5 prévoit que « Tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne est soumis au référendum par le Président de la République » ^{1 ( * )} .

• Le référendum relatif à l'adoption d'un projet de loi ou d'une proposition de loi (article 11 de la Constitution)

L'article 11 de la Constitution dispose que « Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel , peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions » .

Le référendum peut être organisé :

- sur proposition du Gouvernement, il doit alors faire l'objet d'une déclaration et d'un débat devant les assemblées parlementaires ;

- ou à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, sous la forme d'une proposition de loi. Cette initiative ne peut avoir pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an.

La proposition de loi est examinée par les deux assemblées dans un délai de six mois ^{2 ( * )} , faute de quoi le Président de la République la soumet au référendum. Si elle n'est pas adoptée par le peuple, aucune nouvelle proposition de référendum portant sur le même sujet ne peut être présentée avant l'expiration d'un délai de deux ans. En cas d'adoption, le Président de la République promulgue la loi dans les quinze jours qui suivent la proclamation des résultats de la consultation.

2. La pratique du référendum en France

Sous la V ^e République, neuf référendums ont été organisés ^{3 ( * )} :

- le 28 septembre 1958 sur la Constitution de la V ^e République (accepté à 82,6 % des suffrages exprimés) ;

- le 8 janvier 1961 sur l'autodétermination de l'Algérie (accepté à 74,99 % des suffrages exprimés) ;

- le 8 avril 1962 sur les accords d'Évian concernant l'indépendance de l'Algérie (accepté à 90,81 % des suffrages exprimés) ;

- le 28 octobre 1962 sur l'élection du président de la République au suffrage universel direct (accepté à 62,25 % des suffrages exprimés) ;

- le 27 avril 1969 sur la réforme du Sénat et la régionalisation (rejeté à 52,41 % des suffrages exprimés) ;

- le 23 avril 1972 sur l'élargissement de la Communauté économique européenne (accepté à 68,32 % des suffrages exprimés) ;

- le 6 novembre 1988 sur le statut de la Nouvelle-Calédonie (accepté à 79,99 % des suffrages exprimés) ;

- le 20 septembre 1992 sur la ratification du Traité de Maastricht sur l'Union européenne (accepté à 51,04 % des suffrages exprimés) ;

- le 24 septembre 2000 sur le quinquennat (accepté à 73,21 % des suffrages exprimés) ;

- et le 29 mai 2005 sur la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe (rejeté à 54,67 % des suffrages exprimés).

B. OBSERVATIONS TIRÉES DES EXEMPLES ÉTRANGERS

Après avoir présenté les grands traits du recours au référendum dans les dix États considérés, on s'intéressera, d'une part, aux référendums concernant la modification de la Constitution, puis, d'autre part, aux référendums qui ont une portée législative.

1. Des traditions différentes en matière référendaire

Comme le montre le tableau suivant, qui récapitule le nombre de référendums qui y ont été organisés, deux catégories principales se distinguent parmi les dix États analysés :

- ceux dans lesquels le référendum est une pratique courante, tels la Suisse, la Californie et l'Italie, où le parlementarisme s'accommode d'une forte dose de démocratie directe ;

- et ceux où il n'a qu'un caractère exceptionnel (Suède, Pologne, Portugal, Royaume-Uni, Pays-Bas et Espagne), voire inexistant (Allemagne).

PAYS À FORTE ET PAYS À FAIBLE TRADITION RÉFÉRENDAIRE

En considérant, comme le montre le tableau infra , les principales caractéristiques des régimes référendaires à l'aune de la fréquence plus ou moins grande du recours au référendum, deux tendances se dessinent :

- dans les pays à forte tradition référendaire, le référendum a une origine populaire et permet l'abrogation d'un texte adopté par le Parlement qui peut être soit une loi, soit la Constitution ;

- dans les pays à faible tradition référendaire, le référendum résulte d'une décision du Parlement ou de l'exécutif, dont la portée est plus limitée ;

- dans l'un et l'autre cas, le référendum consultatif fait figure d'exception dans l'échantillon considéré, puisque seuls les Pays-Bas et l'Espagne l'ont institué.

CARACTÉRISTIQUES GÉNÉRALES DES SYSTÈMES RÉFÉRENDAIRES

(*) En vertu du principe de souveraineté parlementaire, plusieurs auteurs estiment que le Parlement britannique pourrait ne pas suivre les conclusions d'un référendum ^{5 ( * )} .

Comme le montre le tableau ci-dessous, le pourcentage des demandes tendant à l'organisation d'un référendum :

- est de 8 et 5 % du nombre de participants à la dernière élection du Gouverneur, soit actuellement de 3,2 % à 2% du corps électoral en Californie ;

- varie entre 2,33 % (Pays-Bas) et 0,77 % (Portugal) du corps électoral dans les autres pays considérés.

NOMBRE DE SIGNATURES NÉCESSAIRES
POUR L'ORGANISATION D'UN RÉFÉRENDUM

2. Les caractéristiques des référendums constitutionnels

Si le référendum ne peut avoir pour objet de modifier la Constitution au Portugal, l'ensemble des huit autres États dotés de Constitutions écrites (donc exception faite du Royaume-Uni) ont recours, dans une mesure variable, à cette procédure pour amender leur loi fondamentale, comme le montrent respectivement :

- l'initiative du référendum ;

- son objet ;

- les conditions de majorité pour son adoption ;

- et ses effets.

a) Initiative du référendum

Si le référendum constitutionnel peut parfois être organisé de plein droit, son initiative relève en règle générale du Parlement, du peuple, ou encore de plusieurs organes.

Est de plein droit le recours au référendum en Espagne, pour la modification totale de la Constitution ou de certaines de ses dispositions essentielles.

Le Parlement détient un monopole en la matière :

- en Espagne, où le référendum a lieu après le vote d'une révision constitutionnelle partielle, à la demande d'un dixième des membres de l'une des deux chambres ;

- en Suède, le référendum de portée constitutionnelle nécessite l'adoption d'un projet de loi portant modification de la Constitution ;

- aux Pays-Bas, où l'adoption d'un projet de loi constitutionnelle par les deux chambres entraîne la dissolution de la chambre basse, l'élection qui s'ensuit ayant tous les traits d'un référendum de facto ;

- et au Royaume-Uni.

Le peuple est investi du monopole de l'initiative référendaire en Suisse, où 100 000 citoyens peuvent demander l'organisation d'un scrutin sur la révision totale ou partielle de la Constitution.

Plusieurs autorités peuvent être à l'origine du référendum constitutionnel. Tel est le cas :

- en Californie, où au moins 8 % des électeurs ayant participé à la dernière élection aux fonctions de Gouverneur (585 000 personnes actuellement, soit 3,2 % du corps électoral total) peuvent présenter une proposition de loi constitutionnelle par le biais d'une initiative populaire ;

- en Italie, où ce référendum est demandé par un cinquième des membres d'une des chambres du Parlement, 500 000 électeurs ou cinq conseils régionaux ;

- en Pologne où, après le vote d'un texte portant modification de la Constitution par les deux chambres, un cinquième de la chambre basse, la majorité du Sénat et le Président de la République peuvent mettre en mouvement la procédure de référendum.

b) Objet du référendum

On distinguera ici les matières exclues du champ référendaire des textes qui peuvent être adoptés non seulement par la voie parlementaire mais aussi par la voie référendaire.

• Matières réservées au référendum

Certaines matières ont, de plein droit , vocation à faire l'objet d'un référendum.

Il s'agit, en Suisse :

- des révisions de la Constitution ;

- de l'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales ;

- des lois fédérales déclarées urgentes dépourvues de base constitutionnelle qui s'appliquent plus d'un an ;

- des initiatives populaires tendant à la révision totale de la Constitution ;

- des initiatives populaires conçues en termes généraux visant à la révision partielle de la Constitution, lesquelles ont été rejetées par l'Assemblée fédérale ;

- et du principe d'une révision totale de la Constitution, en cas de désaccord entre le conseil national et le conseil des États.

En Espagne, la révision totale de la Constitution est aussi soumise de plein droit au référendum.

• Matières pouvant faire l'objet d'un référendum

À défaut d'adoption par le Parlement, certains textes peuvent faire l'objet d'un référendum.

En Pologne, la révision constitutionnelle n'est soumise au peuple, lorsque les autorités compétentes le demandent, que si elle concerne la République, les principes généraux relatifs aux libertés, aux droits et aux devoirs de l'homme et du citoyen, et la procédure de révision de la Constitution.

En Espagne, une modification partielle de la Constitution peut être soumise au référendum si 1/10 ^e des membres des Cortes le demande.

L'initiative populaire peut concerner des questions constitutionnelles en Californie.

c) Conditions de majorité

Alors qu'en Californie, en Espagne et en Pologne, l'approbation du texte constitutionnel nécessite de recueillir la majorité des suffrages et que dans les autres États la Constitution ne prévoit pas de dispositions spécifiques en la matière, on constate que :

- en Suède, le rejet du texte est acquis lorsque la majorité des votants représentant au moins la moitié des suffrages exprimés (qui comprennent les bulletins blancs) s'exprime contre la proposition ;

- en Suisse, l'approbation des actes soumis au référendum constitutionnel nécessite soit la double approbation de la majorité des votants et de la majorité des cantons ^{9 ( * )} , soit la seule majorité des votants ^{10 ( * )} , en fonction du type de modifications proposées et de l'autorité qui en est à l'origine.

d) Effets du référendum

Il convient de distinguer ici l'effet obligatoire du référendum du droit de faire opposition à un texte déjà adopté par le Parlement.

En effet, si le résultat du référendum doté d'un objet constitutionnel est obligatoire en Californie, en Espagne, en Italie et en Suisse, le référendum constitutionnel en Suède ne permet à la population que de repousser une proposition et non d'adopter un texte.

3. Les autres référendums

On examinera ici les règles relatives :

- à l'initiative du référendum ;

- à l'interdiction d'y recourir pendant certaines périodes ;

- à son objet ;

- aux conditions de majorité qui y ont trait ;

- et à ses effets.

a) Initiative du référendum

Si le référendum peut être de plein droit, son initiative relève, en règle générale, du Parlement, du peuple ou de plusieurs autorités.

Est de plein droit le recours au référendum consultatif tendant au détachement de communes ou de provinces d'une région et à leur rattachement à une autre région, en Italie.

L'initiateur du référendum consultatif est le seul Parlement en Suède (demande exprimée par un dixième du Riksdag approuvée par un tiers de cette assemblée) et au Royaume-Uni.

Plusieurs autorités peuvent être à l'origine du référendum :

- en Suisse, 50 000 citoyens ou 8 cantons ;

- en Italie, 500 000 électeurs ou 5 conseils régionaux ;

- en Pologne, le Sejm à la majorité absolue des votants, la moitié au moins du nombre des députés étant présents, d'une part, et le président de la République polonaise, avec l'accord du Sénat à la majorité absolue des votants, la moitié au moins du nombre des sénateurs étant présents, d'autre part ;

- au Portugal, les députés et les groupes politiques de la chambre unique, de même que le Gouvernement, sur les matières relevant de sa compétence et 75 000 électeurs ;

- enfin en Espagne, où cette initiative relève de l'exécutif, sous réserve de l'approbation du Parlement.

Seul le peuple a l'initiative du référendum :

- aux Pays-Bas où, après le dépôt de 10 000 signatures constituant la « demande introductive », les partisans du référendum doivent réunir 300 000 signatures pour son organisation ;

- en Californie, où 5 % des électeurs ayant participé à la dernière élection aux fonctions de Gouverneur, soit actuellement environ 2% du corps électoral, peuvent présenter une proposition de loi ex nihilo ou demander l'organisation d'un référendum sur une loi que le Parlement a votée dans les 90 jours précédents.

b) Interdiction du référendum pendant certaines périodes

En Italie, la demande de référendum abrogatif ne peut être déposée ni dans les six premiers mois précédant la convocation à l'élection d'une des chambres du Parlement, ni dans les douze mois précédant l'expiration des pouvoirs de celle-ci.

En Espagne, un référendum ne peut intervenir ni pendant que sont en vigueur l'état de siège ou l'état d'exception ni dans les 90 jours de leur cessation non plus que dans les 90 jours qui suivent ou qui précèdent les élections aux Cortes , les élections des organes des autonomies ou un autre référendum.

Au Portugal, la convocation d'un référendum est interdite, d'une part, entre la date de convocation et la tenue des élections nationale, locales et européennes et, d'autre part, sous l'empire de l'état de siège et de l'état d'urgence.

c) Objet du référendum

Si la loi ne limite pas l'objet du référendum en Suède, le champ de celui-ci est restreint dans divers cas étudiés.

En Italie, le référendum abrogatif ne peut porter sur les lois fiscales ou budgétaires, d'amnistie ou de remise de peine et de ratification des traités internationaux.

Les principales catégories de textes exclus du champ du référendum consultatif aux Pays-Bas consistent dans les lois :

- concernant la monarchie, la maison royale et le budget ;

- modifiant la Constitution ;

- tendant exclusivement à l'exécution de traités ou de décisions d'organisation internationales ;

- et dénonçant un traité.

Le référendum ne peut concerner, en Suisse, que les lois et arrêtés fédéraux, ainsi que certains traités internationaux.

En Pologne, il concerne des questions « d'une importance particulière pour l'État ».

En Espagne, le référendum consultatif porte sur « les décisions politiques d'une importance particulière ».

Au Portugal, le référendum concerne des questions « d'important intérêt national » relevant de la compétence de l'Assemblée de la République ou du Gouvernement à l'exclusion des modifications de la Constitution, des questions budgétaires, fiscales ou financières, ainsi que des compétences de l'Assemblée de la République et de celles du Gouvernement.

En Californie, ne peuvent faire l'objet d'une nouvelle délibération populaire les lois :

- « d'urgence », c'est-à-dire d'application immédiate ;

- convoquant des élections ;

- et celles relatives aux prélèvements fiscaux ou aux crédits budgétaires destinés à faire face aux dépenses courantes de l'État.

d) Conditions requises pour l'adoption texte soumis au référendum

Plusieurs pays ont institué des conditions de majorité renforcées lors des référendums.

Aux Pays-Bas, l'adoption d'une motion référendaire tendant au retrait ou au réexamen d'une loi ou d'un traité nécessite que la majorité des votants se prononce contre le texte mis en cause et que la participation soit de plus de 30 %. À défaut, le texte entre en vigueur.

En Italie, l'abrogation est prononcée lorsque la majorité des électeurs inscrits a participé au scrutin et que la majorité des exprimés s'est prononcée en sa faveur. Dans le cas du référendum consultatif tendant au détachement de communes ou de provinces d'une région et à leur rattachement à une autre région, l'avis est acquis par la majorité de la population des entités concernées.

Le référendum n'a d'effet contraignant :

- au Portugal, que lorsque le nombre des votants est supérieur à la moitié des électeurs inscrits ;

- et en Pologne, que si plus de la moitié des électeurs inscrits y ont participé.

e) Effets du référendum

On distinguera ici les référendums dotés d'une portée obligatoire de ceux dont le résultat n'a de conséquence que consultative.

• Portée obligatoire

Le référendum n'a d'effet obligatoire pour le Parlement suédois que s'il aboutit à rejeter une proposition, dans les autres cas, le Riksdag conserve la possibilité d'adopter un texte.

Le référendum « consultatif » néerlandais astreint, malgré son nom, le Parlement à retirer et réexaminer le texte en passe d'entrer en vigueur, une procédure d'indemnisation des dommages causés aux tiers du fait du retrait d'une loi ou d'un traité étant du reste prévue.

Le référendum a un effet obligatoire en Suisse, de même que le référendum abrogatif en Italie.

Au Portugal, puisque le référendum a un effet contraignant, l'Assemblée de la République a 90 jours et le Gouvernement 30 jours pour approuver la convention internationale ou la loi correspondante, le président de la République étant tenu de ratifier l'accord et de promulguer la loi qui en résulte. Ni le Parlement, ni le Gouvernement ne peuvent adopter une convention ou une loi après que le référendum a eu une issue négative, sauf nouvelle élection de l'Assemblée ou nouveau référendum ayant donné une réponse affirmative.

En Californie, le Parlement ne peut amender ou abroger :

- une loi issue d'une initiative populaire que par une autre loi, qui ne prend effet que si elle est approuvée par les électeurs, à moins que la loi d'initiative initiale ne permette elle-même d'être amendée ou abrogée sans leur consentement ;

- les lois résultant du référendum.

• Portée consultative

Est doté d'une portée purement consultative le référendum tendant au détachement de communes ou de provinces d'une région et à leur rattachement à une autre région en Italie.

Au Royaume-Uni, si le référendum national a, en vertu de la théorie de la souveraineté parlementaire, pas de portée obligatoire pour le Parlement, celui-ci n'a pas contrevenu au choix de la majorité du corps électoral après les deux votations (1973 et 2011) qui ont précédé la votation sur le « Brexit » en 2016. La Cour Suprême est, dans ce dernier cas, saisie d'un appel de la décision rendue, en première instance, au sujet de l'autorité compétente pour « activer » le mécanisme prévu à l'article 50 du Traité de l'Union européenne pour le retrait d'un État.

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* ¹ Ce dispositif peut toutefois être remplacé par une adoption par le Parlement, puisque « [...] par le vote d'une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement peut autoriser l'adoption du projet de loi selon la procédure prévue au troisième alinéa de l'article 89 ».

* ² Ce délai, ainsi que les conditions d'application de cet article, ont été fixés par la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l'article 11 de la Constitution.

* ³ http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/documentation/dossiers-thematiques/2000-referendum-sur-le-quinquennat/tableau-recapitulatif-des-referendums-de-la-veme-republique.16351.html

* ⁴ Sous réserve du vote d'une loi constitutionnelle ad hoc.

* ⁵ Cf. Ph. Lauvaux et Armel le Divellec, Les grandes démocraties , Paris, PUF, 1990, p. 483 ; Jacques Leruel, Gouvernement et politique en Grande-Bretagne , Paris, Presses de la FNSD-Dalloz, 1989, p. 82 ; Yves Mény et Yves Surel, Politique comparée , Paris Montchrestien, 2009, p. 223.

* ⁶ Sources des données relatives au corps électoral :

États-Unis : site du secrétaire d'État de Californie, 2014 ; Italie : ministère de l'Intérieur, 2016 ; Pays-Bas : Kiesraad , 2016 ; Portugal : Pordata , 2015 ; Suisse : Office national de la statistique, 2015.

* ⁷ En Californie, c'est le nombre de participants à la dernière élection du Gouverneur, et non celui de personnes composant le corps électoral, qui sert de base de calcul.

* ⁸ Afin de rendre les données comparables entre l'ensemble des pays, on a, pour la Californie et pour l'année 2016, rapporté le nombre de signatures nécessaires, compte tenu de la participation aux élections aux fonctions de Gouverneur, à la totalité du corps électoral existant.

* ⁹ Pour les révisions de la Constitution, l'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales et les lois fédérales déclarées urgentes dépourvues de base constitutionnelle qui s'appliquent plus d'un an.

* ¹⁰ Pour les initiatives populaires tendant à la révision totale de la Constitution, celles conçues en termes généraux visant à la révision partielle de la Constitution, lesquelles ont été rejetées par l'Assemblée fédérale, et enfin en ce qui concerne le principe d'une révision totale de la Constitution, en cas de désaccord entre les deux conseils.