EXPLORATION ET EXPLOITATION PÉTROLIÈRES EN MER
Cette note a été réalisée à la demande
de la
Délégation
sénatoriale à l'Outre-Mer
NOTE DE SYNTHÈSE
Cette note concerne le régime de l'exploration et celui de l'exploitation des ressources pétrolières en mer, précisément dans la zone économique exclusive (ZEE) et sur le plateau continental.
Elle analyse la législation de cinq États : deux situés en Europe, la Norvège et le Royaume-Uni, deux en Amérique, le Mexique où prévaut un monopole public et le Brésil, ainsi qu'un dans le Pacifique, l'Australie.
Elle présente les principales options retenues dans ces différents pays, dont la « maturité » variable du domaine pétrolier a une incidence sur l'état de la législation. Celle-ci est, en effet, fonction de préoccupations dont l'intensité varie selon les pays, telles que la volonté de protéger une ressource nationale ou le souhait d'encourager les recherches dans des zones peu ou mal explorées pour développer la production.
Avant d'en venir au fond du sujet, il convient de lever une équivoque relative à la notion polysémique d'« exploration ». Selon les diverses législations étudiées, elle peut viser aussi bien des investigations « préalables » ou « superficielles » analogues à la « prospection préalable » que connaît la législation française que des recherches approfondies débouchant sur la production de pétrole, son « exploitation ».
Cette note examine plus spécifiquement, tant pour l'exploration-recherche que pour l'exploitation-production, les dispositions qui régissent :
- la nature de l'autorité compétente pour délivrer les titres ou autorisations ;
- la procédure d'attribution de ces documents, y compris les obligations en matière d'environnement ;
- leur contenu ;
- et enfin les obligations auxquelles sont soumis les titulaires des titres.
Elle n'évoque ni le régime de l'extraction du gaz, ni celui du transport ou du stockage des hydrocarbures, non plus que la législation applicable aux activités d'exploration ou d'exploitation elles-mêmes (mesures de sécurité et de prévention des risques de pollution, autorisations de travaux...) ou celle qui concerne le démantèlement des installations de production. Elle n'étudie enfin pas le régime fiscal du secteur pétrolier (régime des investissements, des provisions...).
Après avoir rappelé les grands traits du régime français applicable, elle présente les principales conclusions que la comparaison des cinq législations considérées permet de mettre en évidence.
1. Régime général de l'exploration et de l'exploitation pétrolière dans la ZEE et sur le plateau continental français
• Zone économique exclusive et plateau continental
La convention des Nations-Unies sur le droit de la mer, conclue le 10 décembre 1982 à Montego Bay, reconnaît aux États côtiers la faculté d'exercer des droits souverains sur la ZEE, d'une part, et sur le plateau continental, d'autre part (voir carte en Annexe 2).
La ZEE est, selon les articles 55 à 57 de cette convention, « une zone située au-delà de la mer territoriale et adjacente à celle-ci » qui ne s'étend pas au-delà des 200 milles marins 1 ( * ) [370,4 kilomètres] des lignes de base à partir desquelles est mesurée l'étendue de la mer territoriale. L'État côtier y a « des droits souverains aux fins d'exploration et d'exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, des eaux surjacentes aux fonds marins, des fonds marins [eux-mêmes] et de leur sous-sol [...] ».
En vertu de la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République, la ZEE française s'étend jusqu'à 188 milles marins [348,176 kilomètres] au-delà de la limite des eaux territoriales, elle-même fixée à 12 milles marins [22,224 kilomètres] à compter des lignes de base. La France y exerce des droits souverains en ce qui concerne l'exploration et l'exploitation des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, du fond de la mer, de son sous-sol et des eaux surjacentes.
Les articles 76 et 77 de la convention de Montego Bay précisent que le plateau continental d'un État côtier comprend : « les fonds marins et leur sous-sol au-delà de sa mer territoriale, sur toute l'étendue du prolongement naturel du territoire terrestre de cet État jusqu'au rebord externe de la marge continentale ou jusqu'à 200 milles marins des lignes de base à partir desquelles est mesurée la largeur de la mer territoriale, lorsque le rebord externe de la marge continentale se trouve à une distance inférieure ». L'État côtier y exerce « des droits souverains [...] aux fins de son exploration et de l'exploitation de ses ressources naturelles » qui sont « exclusifs au sens que si l'État côtier n'explore pas le plateau continental ou n'en exploite pas les ressources naturelles, nul ne peut entreprendre de telles activités sans son consentement exprès ».
Enfin les deux premiers articles de la loi n° 68-1181 du 30 décembre 1968 relative à l'exploration du plateau continental et à l'exploitation de ses ressources naturelles disposent que la République exerce « des droits souverains aux fins d'exploration du plateau continental adjacent à son territoire et de l'exploitation de ses ressources naturelles » et que « toute activité entreprise par une personne publique ou privée sur le plateau continental en vue de son exploration ou de l'exploitation de ses ressources naturelles est subordonnée à la délivrance préalable d'une autorisation ».
• Applicabilité du code minier à la recherche et à l'exploitation pétrolière dans la ZEE et sur le plateau continental
Les chapitres II et III du titre II du livre I er du code minier distinguent plusieurs titres attribués par les pouvoirs publics, à savoir :
- l'autorisation de prospection préalable ;
- le permis exclusif de recherche ;
- et la concession.
L' autorisation de prospection préalable est accordée par l'autorité administrative compétente sans mise en concurrence ni enquête publique et sans concertation locale, pour une durée qui ne peut excéder deux ans. Elle donne le droit non exclusif d'exécuter des travaux de recherches, à l'exception des sondages dépassant une profondeur de 300 mètres à partir du fond de la mer, mais ne permet pas de disposer du produit des recherches mis à part des échantillons ou des prélèvements. Il s'agit « en quelque sorte d'un titre grâce auquel l'entreprise intéressée peut effectuer une première approche du plateau continental en vue d'étudier s'il serait intéressant d'effectuer des prospections plus approfondies » 2 ( * ) (article L. 123-14 du code minier).
Le permis exclusif de recherche est accordé, après mise en concurrence , par l'autorité administrative compétente (ministre au nom de l'État dans le cas général, et président de la région en Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte en vertu de l'article 611-31 du code minier) pour une durée maximale de cinq ans, sans enquête publique 3 ( * ) . Il est prorogeable deux fois de cinq ans sans nouvelle mise en concurrence (articles L. 122-3 et L. 142-1 du même code).
La concession est enfin accordée après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du code de l'environnement et mise en concurrence, sauf dans le cas où elle est consécutive à l'obtention d'un permis exclusif de recherche. Seul le titulaire d'un tel permis a le droit, s'il le demande avant l'expiration de ce titre, à l'octroi d'une concession sur les gisements exploitables découverts à l'intérieur du périmètre du permis. La concession est accordée par le Premier ministre par décret en Conseil d'État et par le président de la région en Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte en vertu de l'article 611-31 du code minier 4 ( * ) .
D'une durée maximale initiale de 50 ans, la concession peut être prorogée sans que chaque prorogation puisse dépasser 25 ans (articles L. 132-11 et L. 142-7 du code minier).
L'article 52 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 qui insère un article L. 132-16-1 au code minier prévoit qu'à compter du 1 er janvier 2014, pour les gisements en mer situés dans les limites du plateau continental 5 ( * ) , les titulaires de concessions de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux sont tenus de payer annuellement une redevance calculée sur la production. Cette redevance sera due au jour de la première vente des hydrocarbures extraits à l'intérieur du périmètre qui délimite la concession. Elle sera calculée en appliquant un taux à chaque tranche de production annuelle. Ce taux progressif sera fixé par décret en fonction de la nature des produits, du continent au large duquel est situé le gisement, de la profondeur d'eau, de la distance du gisement par rapport à la côte du territoire concerné et du montant des dépenses consenties pendant la période d'exploration et de développement, dans la limite de 12 %. Il s'appliquera à la valeur de la production au départ du champ.
Le produit de la taxe sera affecté pour 50 % à l'État et pour 50 % à la région dont le point du territoire est le plus proche du gisement.
Le détenteur d'un titre minier est tenu, en vertu du titre VI du code minier, d'obtenir, outre le document qui lui assure la propriété des substances issues du gisement qu'il exploite, une autorisation de travaux qui lui permet d'entamer les travaux de recherche ou d'exploitation.
2. Observations sur les différentes législations étudiées
Sans préjudice des autres modes de gestion de la production pétrolière 6 ( * ) , les relations contractuelles entre l'État et les exploitants sont régies, dans les cinq cas étudiés, par des contrats de :
- concession, en vertu duquel l'exploitant reçoit la propriété de la production (les licences accordées en Australie, au Brésil - hors de la zone du Pré-Sal -, en Norvège et au Royaume-Uni partagent cette caractéristique) ;
- et de partage de production entre l'exploitant et l'État (Brésil - dans la zone du Pré-Sal).
Le Mexique fait figure de cas particulier puisqu'il exerce un monopole par l'intermédiaire de son opérateur public, PEMEX (Petróleos Mexicanos), qui peut tout au plus conclure des contrats de prestation de services avec des tiers.
L'Australie est le seul des cinq pays où les titres pétroliers sont délivrés par une « instance commune » composée du ministre fédéral chargé de l'Énergie et de celui de l'État fédéré concerné, qui statue sur la base de l'avis d'un service technique national (NOPTA) . Dans les quatre autres États, les titres sont délivrés au niveau fédéral (Brésil, Mexique) ou national (Norvège, Royaume-Uni).
L'analyse des cinq cas étudiés montre notamment que :
- le recours à une législation spécifique, claire, est l'indice de l'importance assignée à la production du pétrole dans la politique énergétique ;
- la gestion des gisements pétroliers postule la connaissance des zones susceptibles d'être exploitées et, par conséquent, l'incitation à leur exploration ;
- l'initiative de l'exploration peut relever de l'État ou des entreprises ;
- le souci de protéger l'environnement, ainsi que la volonté d'informer le public et d'assurer sa participation sont partagés ;
- la mise en concurrence pour le choix des exploitants est une préoccupation d'intensité variable ;
- les États ne se désintéressent nullement des modalités du développement des gisements et de leur mise en production ;
- et enfin qu'un de ces États, le Brésil, prévoit le reversement d'une partie des gains réalisés aux collectivités territoriales.
• Le recours à une législation spécifique claire : un indice de l'importance assignée à la production du pétrole par la politique énergétique
Quelles que soient leurs différences de contenu, ces législations ont en commun de recourir à une loi pétrolière spécifique traitant de l'exploration et de l'exploitation pétrolière, depuis la prospection préalable jusqu'à la restitution des gisements 7 ( * ) . Ces textes évitent les équivoques et déjouent les confusions entre les hydrocarbures et les autres substances minières, permettant une lisibilité effective, y compris pour les non-spécialistes du droit minier. Les obligations de l'exploitant figurent dans :
- un document type prévu par la loi ou le règlement (Australie, Norvège et Royaume-Uni) ;
- la loi et le projet de contrat de partage de la production (Brésil).
Loin d'être seulement technique, la législation pétrolière semble traduire dans les cinq cas étudiés la volonté politique de développer le secteur pétrolier.
• La gestion des gisements pétroliers passe par l'incitation à l'exploration
La délimitation de l'ampleur du domaine maritime exploitable repose notamment sur :
- la transparence de la procédure d'ouverture des « blocs », dans le cadre de mises aux enchères annuelles (Australie), ou d'une politique définie par des instances chargées de la politique énergétique nationale (Brésil) ou encore par l'administration nationale (Norvège, après consultation du Parlement) ;
- le paiement de droits superficiaires qui incitent les exploitants à ne conserver que le minimum de zones utiles, ce qui évite le « gel » de ces superficies (Australie, Brésil et Royaume-Uni).
• Si l'initiative de l'exploration peut relever des entreprises, celle de l'attribution de « blocs » pour la production pétrolière relève de l'État dans les cinq cas considérés
L'initiative relève du secteur privé pour la phase d'exploration préalable en Norvège et au Royaume-Uni.
En revanche c'est la puissance publique qui décide de la mise en concurrence pour le choix d'un explorateur en Australie, et d'un exploitant de gisements, au Brésil, au Mexique (par l'intermédiaire d'une société nationale, PEMEX) en Norvège et au Royaume-Uni.
• Le souci de protéger l'environnement en assurant l'information et la participation du public est unanimement partagé, encore qu'à des stades divers des procédures
Protection de l'environnement
Quelle que soit la formule d'exploitation retenue, les cinq législations étudiées mettent l'accent sur la protection de l'environnement . Cependant la prise en compte des questions environnementales survient à des stades divers :
- lors de la détermination des zones dans lesquelles l'exploitation pétrolière est interdite ou soumise à restrictions (Brésil et Mexique) et avant la publication de la liste des « blocs » susceptibles de faire l'objet d'une exploration (Australie et Norvège) ;
- avant la délivrance d'une autorisation d'exploration en Australie et au Royaume-Uni ;
- avant l'octroi de l'autorisation d'exploitation : en Norvège, au Royaume-Uni et au Mexique (où les demandes d'autorisation sont publiées sur le site du ministère de l'Environnement) et en Australie ;
- et à l'occasion de la délivrance de trois autorisations environnementales successives (préalable, d'installation et opérationnelle) au Brésil.
Information et participation du public
Les procédures de consultation du public sont quant à elle prévues :
- lors de la préparation de l'étude environnementale préalable à l'ouverture des « blocs » (Norvège et Royaume-Uni) ;
- avant la rédaction de la version définitive des études de zone sédimentaire qui déterminent les secteurs où l'exploitation pétrolière est possible (Brésil) ;
- avant la préparation par l'exploitant du « plan environnemental » qui précède l'attribution d'un titre (Australie) ;
- après la publication de la demande et avant l'octroi d'une autorisation, à la demande de quiconque (Mexique) ;
- et avant l'octroi de l'autorisation d'exploitation (Norvège et Royaume-Uni).
• La mise en concurrence pour le choix des opérateurs est, en revanche, une préoccupation d'intensité variable
Hormis au Mexique, où prévaut un monopole géré par une société nationale, les quatre autres États ont recours à la mise en concurrence pour l'attribution des concessions et des contrats de partage de la production (Brésil) et des licences (Australie 8 ( * ) , Norvège et Royaume-Uni).
Une procédure de mise en concurrence est prévue :
- avant l'exploration-recherche en Australie ;
- avant l'exploitation-production au Brésil, lors de la publication du projet de contrat de partage de production et avant l'attribution des licences en Norvège et au Royaume-Uni.
Norvège et Royaume-Uni ne prévoient cependant pas de mise en concurrence pour la délivrance des autorisations (non exclusives) d'exploration.
• Les cinq États considérés contrôlent les modalités de recherche, de développement et de production des gisements
Contrôle de la gestion des gisements
Les États se réservent le droit d'intervenir afin d'assurer la gestion optimale des ressources :
- en confiant celle-ci à leur opérateur national (Mexique) ;
- en astreignant les entreprises signataires des contrats de partage de production à constituer des consortiums avec leur opérateur historique (Brésil) ;
- en exerçant un contrôle étendu sur les plans d'exploration, de développement et d'exploitation des gisements et les investissements (Australie, Royaume-Uni et Norvège) ;
- en fixant le programme de travail minimum et les investissements estimés correspondants (Brésil) ;
- en prévoyant des délais maximum de déroulement de l'exploration préalable à la production, assortis d'obligations de restitution des zones momentanément dévolues aux opérateurs (Australie, Brésil et Royaume-Uni) ;
- et en retirant la licence en cas de non exploitation pendant une période continue d'au moins cinq ans (Australie).
Au niveau de l'« exploitation préalable », l'Australie garantit une exclusivité à l'explorateur sur une zone.
En revanche, au niveau de l'« exploration-production », les cinq États considérés garantissent l'exclusivité des droits de l'explorateur en liant, dans un seul contrat, l'exploration et l'exploitation.
Une gestion « fine » du cycle de vie des titres miniers
Plusieurs dispositions attestent la volonté d'adapter la législation au cycle de l'exploitation pétrolière.
La loi britannique, qui s'en tient à l'attribution d'une seule licence pour effectuer toutes les opérations nécessaires sur un champ pétrolier, a déterminé le régime applicable aux quatre grandes « déclinaisons » de la licence de production, dotées de phases et de durées variables.
En Norvège et au Royaume-Uni la licence confère un droit exclusif d'exploitation du pétrole mais n'interdit pas l'attribution à un tiers de droits d'exploration ou de production d'autres substances si cela n'occasionne pas de préjudice déraisonnable au titulaire initial dans le premier cas et avec son accord dans le second.
Pour éviter toute rupture entre les phases de recherche et de production, l'Australie a institué un titre spécifique, la « déclaration de localisation », intermédiaire entre le permis d'exploration et la licence de production, délivré sans nouvelle mise en concurrence.
Sans prétendre à l'exhaustivité, on observe aussi des dispositions qui permettent la modification des titres miniers avec :
- la possibilité d'amodier un programme de travail d'exploration au-delà des trois premières années avec l'accord de l'administration (Australie) ;
- le droit d'obtenir un « bail de conservation » d'un « bloc » dans lequel du pétrole a été trouvé dont l'extraction n'est pas commercialement viable mais qui peut le devenir dans un délai de 15 ans (Australie) ;
- la division des différentes « déclinaisons » de la licence de production britannique en phases dont les objectifs doivent être successivement atteints ;
- et la faculté d'opérer la cession d'une licence de production sous réserve de l'autorisation des services compétents (Australie, Brésil, Norvège et Royaume-Uni).
• Le partage de la « rente » pétrolière concerne aussi bien l'État que les collectivités territoriales
Dans ces cinq législations pétrolières étudiées - qui n'excluent nullement l'existence d'un régime fiscal spécifique des activités de production-commercialisation d'hydrocarbures -, seule la législation brésilienne prévoit des dispositions financières détaillées et le versement aux collectivités territoriales d'une fraction des recettes issues des concessions, une partie de celles consécutives aux contrats de partage de la production étant versée à un fonds de développement social et régional.
La loi mexicaine ne comprend pas de dispositions à ce sujet, tandis que celles d'Australie, de Norvège et du Royaume-Uni prévoient uniquement le versement de redevances superficiaires à l'État.
EXPLORATION ET EXPLOITATION PÉTROLIÈRES EN MER
* 1 Un mille marin est égal à 1 852 mètres.
* 2 André Reynaud, Le plateau continental de la France , LGDJ, Paris 1984, p. 113.
* 3 L'article 3 projet de loi n° 519 (2011-2012) enregistré à la présidence du Sénat le 4 mai 2012, ratifiant l'ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011 portant codification de la partie législative du code minier, non encore examiné, prévoit qu'avant la délivrance d'un permis exclusif de recherche, la ou les demandes retenues feront l'objet d'une « mise à disposition du public par voie électronique », dans des conditions lui permettant de formuler des observations. Accompagné d'une note de présentation, le dossier de la ou des demandes serait rendu accessible pendant au moins 30 jours francs.
* 4 Compétence dévolue par l'article 48 de la loi n° 200-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer. Aucun permis exclusif de recherche n'a, pour le moment, été accordé par l'une de ces régions.
* 5 A l'exception des gisements en mer exploités à partir d'installations situées à terre.
* 6 Il existe d'autres formes de relations contractuelles telles que, d'une part, le contrat de service en vertu duquel une entreprise publique nationale rémunère une entreprise pétrolière pour une prestation donnée et, d'autre part, le contrat d'association (joint venture) en vertu duquel une entreprise nationale crée un consortium avec une ou des entreprises étrangères.
* 7 Le régime de l'exploration et de l'exploitation pétrolières peut aussi figurer dans une loi minière ou dans un code minier. Tel est, par exemple, le cas aux Pays-Bas et en France .
* 8 En Australie, dans le cas général, la mise en concurrence a lieu en amont, avant l'attribution de l'autorisation d'exploration.