Le droit de vote des étrangers aux élections locales

Étude de législation comparée n° 218 - novembre 2011

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• NOTE DE SYNTHÈSE
  
  • A. DROIT DE VOTE ET ÉLIGIBILITÉ AUX ÉLECTIONS MUNICIPALES
    
    • 1. Le droit de vote : éventail des solutions possibles
      
    • 2. L'éligibilité
      
  • B. DROIT DE VOTE ET ÉLIGIBILITÉ AUX ÉLECTIONS LOCALES AUTRES QUE LES MUNICIPALES
    
    • 1. Le droit de vote
      
    • 2. L'éligibilité
      
• ALLEMAGNE
  
• AUTRICHE
  
• BELGIQUE
  
• DANEMARK
  
• ESPAGNE
  
• IRLANDE
  
• ITALIE
  
• LUXEMBOURG
  
• PAYS-BAS
  
• PORTUGAL
  
• ROYAUME-UNI
  
• SUÈDE
  
• SUISSE
  
• ANNEXE 1 :
  Liste des États et territoires
  dont les ressortissants sont autorisés à voter au Royaume-Uni
  (hors Union européenne)
  
• ANNEXE 2 :
  DOCUMENTS ANALYSÉS
  

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LE DROIT DE VOTE DES ÉTRANGERS AUX ÉLECTIONS LOCALES

Cette note a été publiée dans le rapport d'information de Mme Esther BENBASSA, sénatrice , fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sur la proposition de loi constitutionnelle, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à accorder le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales aux étrangers non-ressortissants de l'Union européenne résidant en France, n° 142 (2011-2012) - 30 novembre 2011

Ce rapport est disponible sur internet à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/l11-142/l11-142.html

Retrouvez également dans ces pages une note publiée en décembre 2005 sur le même sujet :

Lc.154 (décembre 2005)

NOTE DE SYNTHÈSE

Depuis la transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994 relative au droit de vote aux élections municipales, les citoyens de l'Union européenne qui résident dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité peuvent voter et sont éligibles aux élections municipales dans cet État, dans les mêmes conditions que les nationaux.

La France a transposé cette directive par la loi organique n° 98-404 du 25 mai 1998. Les ressortissants des pays de l'Union européenne y votent aux municipales depuis 2001. Quant aux autres étrangers, ils ne jouissent pas du droit de vote.

La présente étude ^{1 ( * )} est consacrée au droit de vote des étrangers qui ne sont pas citoyens de l'Union européenne aux élections locales . Elle analyse les règles en vigueur dans douze pays de l'Union européenne (Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni et Suède), ainsi qu'en Suisse. Elle fait le point, tant pour les municipales que pour les autres élections locales, sur le droit de voter (électorat actif) et celui d'être élu (électorat passif).

Elle ne traite pas des modalités pratiques d'exercice du droit de vote telles que les démarches à effectuer pour être inscrit sur les listes électorales. Elle n'évoque pas non plus, pour chaque pays, la proportion des étrangers résidents qui, compte tenu des lois en vigueur, peuvent voter ou être élus. Ce point mérite d'être souligné car dans certains États, les communautés étrangères les plus importantes numériquement ne participent pas nécessairement aux scrutins locaux.

L'examen met en évidence, en premier lieu, quatre types de régimes en matière de droit de vote (électorat actif) aux élections municipales à savoir ceux qui :

- dénient aux étrangers le droit de vote (Allemagne, Autriche et Italie) ;

- accordent le droit de vote aux ressortissants de certains pays, soit sous condition de réciprocité et moyennant une durée minimale de résidence fixée au cas par cas (Espagne et Portugal) soit parce qu'ils ont la nationalité d'un État membre du Commonwealth (Royaume-Uni) ;

- octroient ce droit à tous les étrangers qui ont résidé de façon continue sur leur territoire pendant une durée minimale (Belgique, Danemark, Luxembourg, Pays-Bas, Suède et plusieurs cantons suisses) ;

- ou reconnaissent ce droit sans condition de résidence en soumettant les étrangers au régime des nationaux (Irlande).

Il montre aussi, en second lieu, que seuls le Danemark et la Suède autorisent les étrangers à voter et être élus aux élections locales autres que les élections municipales.

A. DROIT DE VOTE ET ÉLIGIBILITÉ AUX ÉLECTIONS MUNICIPALES

1. Le droit de vote : éventail des solutions possibles

On examinera les différents régimes, depuis ceux qui refusent le droit de vote, jusqu'à ceux qui assimilent en la matière les étrangers aux nationaux.

Le détail des conditions posées par chaque législation nationale (par exemple, la nécessité d'être en situation régulière...) figure dans les fiches monographiques par pays, ci-après.

• Allemagne, Autriche et Italie dénient aux étrangers le droit de vote

Dans ces trois pays, les tentatives d'élargissement du droit de vote aux étrangers ont échoué.

En Allemagne et en Autriche, le juge constitutionnel estime que l'élargissement du corps électoral aux étrangers est impossible sans révision constitutionnelle préalable. En 1989, les Parlements de Hambourg et du Schleswig-Holstein avaient donné le droit de vote aux étrangers, mais la Cour constitutionnelle a jugé ces modifications incompatibles avec la Loi fondamentale. De même, en 2003, le Land de Vienne avait modifié son code des communes et donné le droit de vote aux conseils d'arrondissement aux étrangers, mais la Cour constitutionnelle a censuré cette disposition.

En Italie, plusieurs décrets du président de la République rédigés après consultation du conseil d'État ont annulé les délibérations de conseils municipaux étendant le droit de vote aux étrangers.

• Espagne et Portugal accordent le droit de vote aux ressortissants de certains pays sous réserve de réciprocité et de durée de résidence

Les constitutions espagnole et portugaise prévoient que le droit de vote peut être accordé aux étrangers sous réserve de réciprocité et moyennant une condition de résidence dans le pays.

Les citoyens de neuf États (Équateur, Nouvelle-Zélande, Colombie, Chili, Pérou, Paraguay, Islande, Bolivie et Cap-Vert) peuvent voter aux élections municipales en Espagne lorsqu'ils y résident légalement depuis au moins cinq ans, dans la mesure où, en vertu d'un accord bilatéral, les Espagnols peuvent voter dans ces pays dans des conditions analogues. Il en va de même pour les Norvégiens qui ne doivent, pour leur part, avoir résidé que trois ans au-delà des Pyrénées.

Au Portugal, le même principe de réciprocité s'applique mais la durée minimale de séjour requise pour pouvoir exercer le droit de vote est de deux ans pour les nationaux des États lusophones et de trois pour ceux des autres pays. Actuellement, peuvent participer aux élections locales portugaises les ressortissants de neuf États : Brésil, Cap-Vert, Argentine, Chili, Islande, Norvège, Pérou, Uruguay et Venezuela.

• Belgique, Danemark, Luxembourg, Pays-Bas, Suède et certains cantons suisses octroient le droit de vote aux étrangers à la condition qu'ils aient résidé sur leur territoire pendant plusieurs années

La Suède, le Danemark, les Pays-Bas, le Luxembourg et la Belgique ont respectivement élargi le droit de vote aux élections locales à tous les étrangers en 1975, 1981, 1983, 2003 et 2004. Ce droit est subordonné à une durée minimale de résidence comprise entre trois et cinq ans, hormis dans deux cas particuliers puisque Danemark et Suède permettent aux Islandais et aux Norvégiens de voter sans condition de durée de résidence en vertu d'accords bilatéraux particuliers.

De même, les cantons de Neuchâtel, du Jura, de Vaud, de Fribourg et de Genève accordent le droit de vote aux étrangers qui résident sur leur territoire pendant une durée qui varie entre un et dix ans, tandis que les cantons d'Appenzell Rhodes-extérieures et des Grisons laissent aux communes (qui ne l'ont du reste pas toutes exploitée) la possibilité de donner le droit de vote aux étrangers.

• Le Royaume Unis et le droit de vote des ressortissants d'États du Commonwealth et assimilés

Le Royaume-Uni accorde le droit de vote aux élections locales aux citoyens du Commonwealth résidant sur son territoire, sous réserve qu'ils y séjournent légalement.

• L'Irlande ne subordonne pas le droit de vote aux élections municipales à une durée minimale de résidence distincte de celle des nationaux

Depuis 1963, la loi électorale accorde le droit de vote aux élections locales aux étrangers.

Initialement, l'exercice de ce droit était subordonné à une condition de résidence d'au moins six mois dans le pays. La loi électorale de 1992 a supprimé cette condition, de sorte que les étrangers doivent désormais remplir les mêmes conditions de résidence dans la circonscription et d'inscription sur les listes électorales que les nationaux.

2. L'éligibilité

Les étrangers qui disposent du droit de vote sont éligibles aux assemblées municipales :

- dès lors qu'ils répondent aux critères posés pour devenir électeurs au Danemark, en Espagne, au Luxembourg, aux Pays-Bas ^{2 ( * )} et au Portugal (sous réserve, pour ce pays, d'une limitation aux seuls ressortissants du Brésil et du Cap-Vert et d'une durée de séjour plus longue que pour le seul électorat), en Suède et dans les cantons de Neufchâtel, du Jura, de Vaud et de Fribourg ;

- s'ils ont la nationalité de l'un des États membres du Commonwealth et assimilés au Royaume-Uni ;

- et sans restriction en Irlande.

B. DROIT DE VOTE ET ÉLIGIBILITÉ AUX ÉLECTIONS LOCALES AUTRES QUE LES MUNICIPALES

1. Le droit de vote

Parmi les treize États étudiés qui accordent, de surcroît, le droit d'être éligibles aux autres élections locales aux étrangers figurent le Danemark (pour les élections régionales), la Suède (pour les élections à l'équivalent des conseils généraux) et les cantons du Jura et de Neuchâtel (pour les élections cantonales).

2. L'éligibilité

L'éligibilité des étrangers aux autres élections locales est reconnue par le Danemark (pour les élections régionales) et la Suède où les critères posés sont ceux applicables aux élections municipales (v. supra ).

Le tableau ci-après récapitule l'ensemble de ces éléments

TABLEAU DE SYNTHÈSE

Le droit de vote des étrangers non communautaires aux élections locales
et les principales conditions auxquelles il est soumis

LE DROIT DE VOTE DES ÉTRANGERS AUX ÉLECTIONS LOCALES

ALLEMAGNE

Le droit des collectivités territoriales relève de la compétence des Länder . Les élections locales sont donc régies par les codes des communes de ces États.

Aucun Land n'accorde le droit de vote aux étrangers, car la Loi fondamentale l'interdit comme l'a jugé la Cour constitutionnelle.

En effet, après que les Parlements de Hambourg et du Schleswig-Holstein ont, en 1989, adopté des lois ^{3 ( * )} donnant le droit de vote aux étrangers, la Cour constitutionnelle a, en 1990, déclaré ces textes incompatibles avec l'article 20 de la Loi fondamentale, au motif que l'exercice du droit de vote était subordonné à l'appartenance au peuple et donc lié à la nationalité allemande.

Pour cette raison, l'octroi du droit de vote aux ressortissants des États membres de l'Union européenne a nécessité une révision constitutionnelle.

La conférence des ministres de l'Intégration ^{4 ( * )} qui a réuni les ministres des Länder compétents les 16 et 17 février 2011 a rejeté la proposition des ministres des Länder dirigés par le SPD (parti social-démocrate) visant à modifier la constitution pour permettre aux Länder d'accorder aux étrangers résidant en Allemagne depuis longtemps le droit de vote aux élections communales. Les ministres des Länder dirigés par la CDU (Union chrétienne-démocrate) et la CSU (Union chrétienne-sociale) s'y sont opposés.

LE DROIT DE VOTE DES ÉTRANGERS AUX ÉLECTIONS LOCALES

AUTRICHE

Le régime des élections locales relève des Länder qui ont l'obligation de respecter l'article 117 de la Constitution fédérale relatif aux élections municipales.

Cet article exclut qu'un Land accorde le droit de vote aux étrangers, à l'exception des ressortissants des États membres de l'Union européenne. Du reste, l'adoption de cette disposition a nécessité une révision constitutionnelle pour la transposition de la directive 94/80.

En 2003, le Land de Vienne a modifié son code des communes et donné le droit de vote aux conseils d'arrondissement aux étrangers âgés de plus de seize ans et résidant de manière ininterrompue dans une commune depuis au moins cinq ans. Le 30 juin 2004, la Cour constitutionnelle a déclaré cette disposition contraire à la Constitution, estimant qu'elle contrevenait au principe d'homogénéité applicable à tous les organes représentatifs, y compris à ceux qui, tels les conseils d'arrondissement, ne sont pas explicitement régis par une loi fédérale.

LE DROIT DE VOTE DES ÉTRANGERS AUX ÉLECTIONS LOCALES

BELGIQUE

Depuis qu'il a été révisé en 1998 à l'occasion de la transposition de la directive 94/80, l'article 8 de la Constitution prévoit que la loi peut accorder le droit de vote non seulement aux ressortissants des États membres de l'Union européenne, mais aussi aux autres étrangers.

Ses alinéas 2 et 3 disposent que « la loi peut organiser le droit de vote des citoyens de l'Union européenne n'ayant pas la nationalité belge, conformément aux obligations internationales et supranationales de la Belgique ».

« Le droit de vote visé à l'alinéa précédent peut être étendu par la loi aux résidents en Belgique qui ne sont pas des ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, dans les conditions et selon les modalités déterminées par ladite loi ».

Le législateur a adopté la loi du 19 mars 2004 visant à octroyer le droit de vote aux élections communales à des étrangers, qui a ajouté un article 1 ^er ter à la loi électorale communale coordonnée du 4 août 1932.

Cette loi, entrée en vigueur le 3 mai 2004, donne le droit de vote aux élections municipales aux étrangers qui résident en Belgique de façon continue depuis au moins cinq ans.

Les intéressés doivent :

- faire une demande écrite auprès de la commune de leur résidence principale mentionnant leur nationalité et leur adresse et y joindre l'engagement écrit de respecter la Constitution, les lois belges et la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- et avoir établi leur résidence principale en Belgique de manière ininterrompue pendant les cinq ans précédant le dépôt de la demande.

La loi du 30 décembre 2005 portant dispositions diverses, entrée en vigueur le 9 mars 2006, a précisé qu'il devait s'agir d'un séjour légal.

Ces dispositions ont été complétées par plusieurs arrêtés en date du 13 janvier 2006 et par une circulaire du 30 janvier 2006.

Alors que les ressortissants d'un État membre de l'Union européenne sont éligibles dans leur commune de résidence, les autres étrangers ne le sont pas.

LE DROIT DE VOTE DES ÉTRANGERS AUX ÉLECTIONS LOCALES

DANEMARK

Depuis 1981, les lois sur les élections locales qui se sont succédé ont accordé le droit de vote à tous les étrangers domiciliés dans le royaume pendant une durée minimale.

La loi n° 105 du 8 février 2011 sur les élections communales et régionales ^{5 ( * )} donne le droit de vote aux étrangers qui ont leur domicile fixe ^{6 ( * )} dans la circonscription (commune ou région) où l'élection a lieu sous réserve qu'ils remplissent l'une des conditions suivantes :

- avoir la nationalité islandaise ou norvégienne ;

- ou avoir résidé de façon ininterrompue dans le royaume au cours des quatre années précédant le scrutin.

La loi n° 571 du 31 mai 2010 modifiant la loi sur l'intégration et différentes autres lois a rallongé la durée de la condition de résidence dans le royaume d'un an, la faisant ainsi passer de trois à quatre ans.

L'ensemble de ces dispositions s'appliqueront pour la première fois aux élections communales et régionales qui se dérouleront le troisième mardi de novembre 2013.

Tout titulaire du droit de vote est éligible aux élections communales et aux élections régionales.

La loi sur les élections locales assimile donc aux citoyens danois les ressortissants islandais et norvégiens. En revanche, elle subordonne le droit de vote des autres étrangers à une condition de durée minimale de résidence qui vient d'être rallongée d'un an.

LE DROIT DE VOTE DES ÉTRANGERS AUX ÉLECTIONS LOCALES

ESPAGNE

L'article 13 de la Constitution dispose que « seuls les Espagnols seront titulaires des droits reconnus à l'article 23, exception faite, en vertu de critères de réciprocité, des dispositions que pourra établir un traité ou une loi concernant le droit de suffrage actif ou passif aux élections municipales ^{7 ( * )} ».

Le droit de vote fait partie des « droits reconnus à l'article 23 » lequel précise que « les citoyens ont le droit de participer aux affaires publiques, directement ou par l'intermédiaire de représentants librement élus à des élections périodiques au suffrage universel ».

L'article 176 de la loi électorale générale du 19 juin 1985 prévoit enfin :

- que le droit de vote aux seules élections municipales peut être accordé aux ressortissants étrangers résidant en Espagne, sous réserve de réciprocité établie par un traité ;

- et que les étrangers titulaires du droit de vote sont éligibles aux élections municipales.

L'Espagne avait, avant l'élargissement du droit de vote aux ressortissants des pays de l'Union européenne conclu, en 1989 et 1990, des accords avec les Pays-Bas, le Danemark, la Norvège et la Suède pour que les citoyens de ces quatre États puissent participer aux élections municipales après trois années de résidence en Espagne.

Depuis la transposition de la directive 94/80, seul l'accord avec la Norvège reste applicable, si bien que les Norvégiens sont désormais les seuls à devoir respecter un délai de résidence de 3 ans révolus le jour du scrutin.

L'Espagne a conclu d'autres accords avec l'Équateur, la Nouvelle-Zélande, la Colombie, le Chili, le Pérou, le Paraguay, l'Islande, la Bolivie et le Cap-Vert en vertu desquels chaque partie s'engage à donner le droit de vote aux élections municipales aux nationaux de l'autre signataire. Peuvent prendre part aux élections municipales les personnes qui :

- sont titulaires d'une autorisation de résidence en règle ;

- résident en Espagne de façon ininterrompue pendant les cinq années précédant leur demande d'inscription sur la liste électorale ;

- et votent dans la commune d'Espagne où ils ont leur résidence habituelle.

Les étrangers qui jouissent du droit de vote aux élections municipales peuvent aussi prendre part aux scrutins qui ont lieu au niveau infra-communal.

LE DROIT DE VOTE DES ÉTRANGERS AUX ÉLECTIONS LOCALES

IRLANDE

Depuis 1963, la loi électorale accorde le droit de vote aux élections locales aux étrangers.

Initialement, l'exercice de ce droit était subordonné à une condition de résidence d'au moins six mois dans le pays. La loi électorale de 1992 a supprimé cette condition, qui n'était applicable qu'aux étrangers. Désormais, pour voter, ceux-ci doivent remplir exactement les mêmes critères de résidence dans la circonscription et d'inscription sur les listes électorales que les nationaux.

De plus, la loi de 1974 sur les élections locales (pétitions et inaptitudes) a supprimé l'inéligibilité aux élections locales qui frappait jusqu'alors les étrangers.

Enfin, depuis 1985, la loi électorale donne aux citoyens britanniques ayant leur résidence habituelle en Irlande le droit de vote aux élections législatives et prévoit que, d'une façon générale, le droit de vote aux élections législatives pourrait être accordé à d'autres étrangers, sous réserve de réciprocité. Elle ne leur reconnaît toutefois pas le droit de vote aux élections présidentielles.

LE DROIT DE VOTE DES ÉTRANGERS AUX ÉLECTIONS LOCALES

ITALIE

La Constitution institue un lien entre droit de vote et nationalité. Selon le premier alinéa de son article 48, « sont électeurs tous les citoyens, hommes et femmes, qui ont atteint l'âge de la majorité ». Cependant, l'octroi du droit de vote aux étrangers ne requiert pas nécessairement une révision constitutionnelle car, selon l'article 11, l'Italie « consent, dans des conditions de parité avec les autres États, aux limitations de souveraineté nécessaires à un ordre qui assure la paix et la justice entre les nations [...] ». Ainsi, le droit de vote a-t-il été étendu aux ressortissants des pays de l'Union européenne par un simple décret législatif ^{8 ( * )} .

L'article 8 du décret législatif du 18 août 2000 sur les collectivités locales précise que les statuts municipaux ^{9 ( * )} doivent promouvoir la participation des étrangers en situation régulière à la vie publique locale.

Certaines communes ont, quant à elles, envisagé une extension du droit de vote aux élections municipales aux étrangers.

Le ministre de l'Intérieur a, le 22 janvier 2004, publié une circulaire rappelant que la Constitution réserve le droit de vote aux Italiens et qu'une modification serait nécessaire pour octroyer le droit de vote aux étrangers, sous réserve du respect du principe de réciprocité posé par l'article 11 de la loi fondamentale.

Le 27 juillet 2004, la ville de Gênes a modifié son statut pour accorder aux étrangers résidant sur son territoire et titulaires d'une carte de séjour, le droit d'élire les conseillers municipaux et les conseillers d'arrondissement ^{10 ( * )} . Le droit de vote était subordonné à une durée minimale de résidence de cinq ans en Italie ou de deux ans à Gênes.

Le 6 juillet 2005, le Conseil d'État, consulté par le ministre de l'Intérieur, a rendu un avis défavorable à l'extension du droit de vote aux étrangers par le biais de statuts municipaux. Il s'est fondé sur les articles 48 et 117 de la Constitution, lesquels attribuent à l'État une compétence exclusive pour légiférer sur le statut juridique des étrangers et sur les élections. Cet avis a été rendu conjointement, à la demande du ministre, par deux sections ^{11 ( * )} , car l'une d'elles s'était, le 28 juillet 2004, prononcée en faveur de la participation des étrangers aux élections des conseils d'arrondissement ^{12 ( * )} .

Des décrets du président de la République du 17 août 2005 et du 20 mars 2006 ont annulé les délibérations des conseils municipaux de Gênes, Ancône et Turin étendant le droit de vote aux étrangers.

Le 17 octobre 2005, le conseil municipal de Florence a, quant à lui, adopté une motion engageant les pouvoirs publics à tout mettre en oeuvre pour que le droit de vote puisse être accordé aux étrangers.

La Cour constitutionnelle, quant à elle, a enfin estimé dans deux décisions du 29 décembre 2004 :

- que le statut de la région Émilie-Romagne peut, sans violer la Constitution, prévoir le droit de vote des étrangers aux référendums consultatifs régionaux ;

- et que celui de la région Toscane peut aussi prévoir que cette collectivité « promeut, dans le respect des principes constitutionnels, l'extension du droit de vote aux immigrés », dans la mesure où cette affirmation est dépourvue de portée normative.

LE DROIT DE VOTE DES ÉTRANGERS AUX ÉLECTIONS LOCALES

LUXEMBOURG

L'article 9 de la Constitution dispose que :

« La qualité de Luxembourgeois s'acquiert, se conserve et se perd d'après les règles déterminées par la loi civile.

«  La présente Constitution et les autres lois relatives aux droits politiques déterminent quelles sont, outre cette qualité, les conditions nécessaires pour l'exercice de ces droits.

«  Par dérogation à l'alinéa qui précède, la loi peut conférer l'exercice de droits politiques à des non-Luxembourgeois. »

En application de ce dernier alinéa, la loi électorale du 18 février 2003 accorde le droit de vote aux étrangers qui résident au Luxembourg depuis au moins cinq ans.

Les conditions à remplir sont les suivantes :

- être âgé de dix-huit ans révolus au jour des élections ;

- disposer d'un titre de séjour régulier ;

- jouir de ses droits civils et ne pas être déchu du droit de vote au Grand-Duché ou dans l'État membre d'origine (sauf dans le cas des non-Luxembougeois qui ont perdu le droit de vote dans leur pays parce qu'ils n'y résident plus) ;

- être domicilié dans le Grand-Duché et y avoir résidé pendant cinq années au moins au moment de la demande d'inscription sur la liste électorale

- et disposer d'une autorisation de séjour en règle, de papiers d'identité ainsi que, si celui-ci est nécessaire, d'un visa.

La loi du 13 février 2011 a étendu l'éligibilité aux élections municipales aux étrangers qui résident au Luxembourg depuis au moins cinq ans. Ils peuvent, par conséquent, devenir échevin ou bourgmestre.

Le candidat doit :

- être âgé de dix-huit ans révolus au jour des élections ;

- jouir de ses droits civils et ne pas être déchu de l'éligibilité au Grand-Duché ou dans son État d'origine (sauf dans le cas des non-Luxembougeois qui ont perdu le droit de vote dans leur pays parce qu'ils n'y résident plus) ;

- avoir résidé sur le territoire luxembourgeois pendant cinq années au moins lors du dépôt de la candidature ;

- avoir sa résidence habituelle dans la commune depuis au moins six mois lors de ce dépôt ;

- et disposer d'un titre de séjour régulier.

LE DROIT DE VOTE DES ÉTRANGERS AUX ÉLECTIONS LOCALES

PAYS-BAS

L'article 130 de la Constitution, qui résulte d'une modification adoptée en 1983, dispose que « la loi peut accorder aux résidents qui n'ont pas la nationalité néerlandaise le droit d'élire les membres des conseils municipaux et le droit d'être membre d'un conseil municipal, à condition qu'ils remplissent au moins les conditions exigées des résidents de nationalité néerlandaise ».

La loi électorale a été modifiée pour permettre aux étrangers de voter aux élections municipales de 1986.

L'article B3 de la loi électorale du 28 septembre 1989, actuellement en vigueur, prévoit que les membres des conseils municipaux sont élus par les personnes qui, au jour de la déclaration de candidature, sont inscrites comme résidents dans la commune et qui, au jour de l'élection, ont atteint l'âge de dix-huit ans.

Cet article s'applique à tous les étrangers. Cependant, les résidents qui ne sont pas ressortissants d'un État membre de l'Union européenne doivent de surcroît :

- disposer d'un titre de séjour régulier ;

- être, au jour de la déclaration de candidature, résident aux Pays-Bas sans interruption depuis cinq ans, tout en ayant détenu, pendant cette période, un titre de séjour.

Une exception est prévue : les membres du corps diplomatique et consulaire en poste aux Pays-Bas ne disposent pas du droit de vote, non plus que leurs conjoints, compagnons et enfants lorsqu'ils appartiennent au même foyer.

La loi sur les communes subordonne l'éligibilité des étrangers aux mêmes conditions de durée de résidence que celles posées pour l'électorat actif, qui s'apprécient cependant au jour où l'étranger fait son entrée au conseil municipal.

LE DROIT DE VOTE DES ÉTRANGERS AUX ÉLECTIONS LOCALES

PORTUGAL

Si le premier alinéa de l'article 15 de la Constitution dispose que les étrangers résidant au Portugal jouissent des mêmes droits que les nationaux, son deuxième alinéa précise que cette garantie ne s'applique pas aux droits politiques que la Constitution réserve aux citoyens portugais.

Le droit de vote est donc a priori dénié aux étrangers.

Le troisième alinéa prévoit une exception aux dispositions du deuxième. Il permet d'assimiler les ressortissants des pays lusophones aux citoyens portugais pour toutes les élections puisqu'une loi peut, sous réserve de réciprocité, accorder aux citoyens des États de langue portugaise qui sont résidents permanents au Portugal certains droits dont ne disposent, en principe, pas les étrangers.

Le quatrième alinéa étend cette exception aux autres étrangers, pour les seules élections locales : « la loi peut, sous réserve de réciprocité, attribuer aux étrangers qui résident sur le territoire national le droit de vote aux élections locales, ainsi que l'éligibilité ».

L'article 2 de la loi organique n° 1 du 17 août 2001 modifiée, sur les élections locales ^{13 ( * )} , donne le droit de vote sous réserve de réciprocité :

- aux citoyens des États dont la langue officielle est le portugais, à condition que les intéressés résident de manière régulière au Portugal depuis au moins deux ans ;

- et aux autres étrangers qui résident de manière régulière au Portugal depuis au moins trois ans.

L'éligibilité est subordonnée aux mêmes conditions, mais les durées minimales de résidence sont respectivement de quatre et de cinq ans.

La loi précise que la liste des États dont les citoyens ont le droit de vote aux élections locales portugaises est publiée au Journal officiel. Cette liste comprend actuellement les pays suivants :

- Brésil et Cap-Vert pour les États lusophones ;

- Argentine, Chili, Islande, Norvège, Pérou, Uruguay et Venezuela pour les autres pays.

La liste des États dont les citoyens sont éligibles aux élections locales portugaises, publiée à la même occasion, se limite aux au Brésil et au Cap-Vert.

LE DROIT DE VOTE DES ÉTRANGERS AUX ÉLECTIONS LOCALES

ROYAUME-UNI

Les articles 1 et 2 de la loi de 1983 sur la représentation populaire donnent respectivement le droit de vote aux élections locales et législatives aux citoyens du Commonwealth (Commonwealth citizens) . Ces citoyens qui viennent non seulement des pays membres du Commonwealth ^{14 ( * )} , mais aussi des Dépendances de la Couronne ainsi que des Territoires britanniques d'outre-mer ^{15 ( * )} doivent toutefois résider sur le territoire britannique en vertu d'une autorisation de résidence ou d'une dispense de solliciter un tel document.

En vertu de la loi de 1972 sur le gouvernement local, les ressortissants des États membres du Commonwealth peuvent détenir des mandats électifs locaux dans les mêmes conditions que les nationaux.

LE DROIT DE VOTE DES ÉTRANGERS AUX ÉLECTIONS LOCALES

SUÈDE

Depuis 1975, la loi sur les élections municipales, qui régit également les élections des conseils de comté, accorde le droit de vote aux étrangers domiciliés dans le royaume depuis au moins trois ans.

La loi n° 900 de 1990 modifiée en 2004 sur les élections municipales, actuellement en vigueur, donne le droit de vote aux élections locales aux personnes qui résident dans la circonscription (commune ou comté) où l'élection a lieu et qui ont :

- la nationalité islandaise ou norvégienne ;

- été enregistrées au cours des trois années précédant le scrutin dans le fichier national des résidents.

Tout titulaire du droit de vote est éligible aux élections locales.

La loi sur les élections municipales assimile donc aux citoyens suédois les ressortissants islandais et norvégiens. En revanche, elle subordonne le droit de vote des autres étrangers à une condition de durée minimale de résidence.

LE DROIT DE VOTE DES ÉTRANGERS AUX ÉLECTIONS LOCALES

SUISSE

Le droit des collectivités territoriales et le droit électoral local, relèvent de la compétence des vingt-six cantons. Leur contenu est en constante évolution, notamment à cause des référendums d'initiative populaire.

Actuellement, cinq cantons (Neuchâtel, Jura, Vaud, Fribourg et Genève) ont accordé le droit de vote aux étrangers, tandis que trois (Appenzell Rhodes-extérieures, Bâle-ville et Grisons) laissent aux communes la liberté d'accorder ou non des droits politiques aux étrangers. Seules certaines communes d'Appenzell Rhodes-extérieures et des Grisons ont usé de ce droit à ce jour.

• Le canton de Neuchâtel

Ce canton a accordé le droit de vote aux étrangers aux élections municipales dès 1849. Il a ensuite supprimé cette disposition, puis l'a réinstaurée en 1875.

La loi sur les droits politiques du 17 octobre 1984 donne le droit de vote aux élections municipales aux étrangers en situation régulière, à condition qu'ils soient domiciliés dans le canton depuis au moins un an et qu'ils aient une autorisation d'établissement . Une nouvelle disposition a été adoptée en 2007 qui prévoit que « sont également éligibles, en matière communale, les électrices et électeurs étrangers ».

La constitution du 24 septembre 2000 accorde le droit de vote aux élections cantonales aux étrangers domiciliés dans le canton depuis au moins cinq ans et bénéficiant d'une autorisation d'établissement.

• Le canton du Jura

Lors de sa création, en 1978, le canton du Jura a donné le droit de vote aux étrangers.

La Constitution cantonale du 20 mars 1977 confère le droit de vote aux citoyens « possédant la nationalité suisse ». Son article 73 précise que « la loi définit et règle le droit de vote et les autres droits politiques des étrangers ».

L'article 3 de la loi sur les droits politiques du 26 octobre 1978 prévoit que les étrangers peuvent voter aux élections municipales à condition d'être domiciliés en Suisse depuis dix ans, dans le canton depuis un an et dans la commune depuis trente jours. Elle précise que les étrangers titulaires du droit de vote sont éligibles aux élections municipales.

La même loi donne aux étrangers le droit de vote aux élections cantonales sous réserve qu'ils soient domiciliés en Suisse depuis dix ans et dans le canton depuis un an.

• Le canton de Vaud

Selon l'article 142 de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003, « font partie du corps électoral communal [...] les étrangers et les étrangères domiciliés dans la commune qui résident en Suisse au bénéfice d'une autorisation depuis dix ans au moins et sont domiciliés dans le canton depuis trois ans au moins ». En application de cette disposition, la loi sur l'exercice des droits politiques a été modifiée en 2003 pour accorder le droit de vote aux étrangers. Comme le droit de vote et l'éligibilité sont indivisibles en droit vaudois, les étrangers sont également éligibles aux élections municipales : « En matière communale, les étrangers jouissent de l'ensemble des droits politiques qui comprennent également la signature des demandes d'initiative et [...] de référendum ».

En revanche, seuls les Suisses sont électeurs et éligibles aux élections cantonales. Lors de la consultation sur l'initiative populaire « Vivre et voter ici » de septembre 2011, les Vaudois ont en effet refusé d'accorder les droits de vote et d'éligibilité aux résidents étrangers en matière cantonale.

Le département fédéral des Affaires étrangères a publié une notice sur le droit de vote et d'éligibilité au niveau communal accordé aux fonctionnaires internationaux et aux membres de leur famille ne bénéficiant pas du statut diplomatique et habitant le canton de Vaud. Pour être inscrit au registre électoral de la commune selon la procédure spécifique mise en place dans ce canton, le demandeur doit remplir un formulaire accompagné de pièces justificatives comprenant notamment une déclaration personnelle écrite par laquelle il certifie que ni le droit de vote ni l'éligibilité ne sont contraires aux règlements internes de l'organisation internationale à laquelle il appartient ou à laquelle appartient le titulaire principal (dans le cas d'un conjoint, par exemple) après vérification auprès du service compétent.

• Le canton de Fribourg

L'article 48 de la Constitution, du 16 mai 2004 dispose : « Ont le droit de voter et d'élire en matière communale, s'ils sont majeurs [...] les étrangères et étrangers domiciliés dans la commune qui sont domiciliés dans le canton depuis au moins cinq ans et au bénéfice d'une autorisation d'établissement ».

La loi du 16 mars 2005 introduisant les droits politiques des étrangers et des Suisses de l'étranger a modifié la loi sur l'exercice des droits politiques pour la mettre en conformité avec la nouvelle Constitution. Elle précise également que « toute personne jouissant des droits politiques en matière communale est éligible ».

• Le canton de Genève

Le 24 avril 2005, la Constitution cantonale du 24 mai 1847 a été révisée à la suite d'un référendum d'initiative populaire : l'article 42 a été modifié pour donner le droit de vote aux élections municipales aux ressortissants étrangers ayant leur domicile légal en Suisse depuis huit ans au moins. Ils jouissent en outre du « droit de signer des initiatives et des référendums en matière communale à leur lieu de domicile ». Les étrangers ne sont, en revanche, pas éligibles.

Le département fédéral des Affaires étrangères a publié une notice sur le droit de vote en matière communale accordé aux fonctionnaires internationaux et aux membres de leur famille habitant le canton de Genève. Ce canton a instauré une procédure spécifique d'inscription au registre électoral communal comprenant notamment la remise d'une déclaration personnelle analogue à celle exigée par le canton de Vaud.

• Le demi-canton d'Appenzell Rhodes-extérieures

Depuis son entrée en vigueur le 1er avril 1996, la Constitution cantonale du 30 avril 1995 laisse aux communes la liberté d'accorder ou non des droits politiques aux étrangers, à condition toutefois que les intéressés résident depuis au moins dix ans en Suisse et qu'ils en aient passé cinq dans le canton.

Trois des vingt communes ont accordé le droit de vote et d'éligibilité aux élections communales.

• Le canton des Grisons

L'article 9 de la Constitution cantonale du 14 septembre 2003 laisse au législateur le soin de déterminer, le cas échéant, les modalités d'octroi du droit de vote aux étrangers aux élections cantonales. Aucune loi n'a été adoptée en ce sens.

La même constitution dispose que les communes peuvent décider d'accorder aux étrangers non seulement le droit de vote, mais aussi l'éligibilité. À ce jour, quinze des 186 communes ont usé de cette faculté.

• Le demi-canton de Bâle-ville

La constitution cantonale du 23 mai 2005 donne la possibilité aux communes de Riehen et Bettingen ^{16 ( * )} de conférer le droit de vote des étrangers aux élections municipales. Cette disposition est restée sans effet à ce jour, les Bâlois ayant rejeté, le 26 septembre 2010, un projet tendant à accorder le droit de vote communal et cantonal aux étrangers résidant dans le demi-canton depuis cinq ans.

• Le canton de Berne

Le 26 septembre 2010, les Bernois ont rejeté l'initiative constitutionnelle « Vivre ensemble - voter ensemble » qui avait pour objet de permettre aux communes qui le souhaitaient de donner le droit de vote communal aux étrangers qui résident en Suisse depuis dix ans, dans le canton depuis cinq ans et dans la commune depuis trois mois.

• Le canton de Lucerne

Le 27 novembre 2011, les électeurs de ce canton sont appelés à se prononcer sur l'initiative populaire « voter-décider ensemble » (Mit (be)stimmen) qui propose de modifier la constitution cantonale afin de permettre aux communes qui le souhaitent d'octroyer le droit de vote aux élections municipales selon les modalités de leur choix. Le parlement cantonal a recommandé le rejet de cette initiative par 91 voix contre 21.

LE DROIT DE VOTE DES ÉTRANGERS AUX ÉLECTIONS LOCALES

ANNEXE 1 :
Liste des États et territoires
dont les ressortissants sont autorisés à voter au Royaume-Uni17 ( * )
(hors Union européenne)

LE DROIT DE VOTE DES ÉTRANGERS AUX ÉLECTIONS LOCALES

ANNEXE 2 :
DOCUMENTS ANALYSÉS

ALLEMAGNE

• Textes constitutionnels et législatifs

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (23.05.1949)

loi fondamentale pour la République fédérale d'Allemagne du 23 mai 1949

AUTRICHE

Cour constitutionnelle, décision du 30 juin 2004

BELGIQUE

• Textes constitutionnels et législatifs

Constitution belge, texte coordonné du 17 février 1994

Loi du 19 mars 2004 visant à octroyer le droit de vote aux élections communales à des étrangers

Loi du 30 décembre 2005 portant des dispositions diverses

• Autres textes

Circulaire du 30 janvier 2006 relative à l'inscription des citoyens étrangers qui résident en Belgique et qui ne sont pas ressortissants d'un État membre de l'Union européenne comme électeurs en prévision du renouvellement ordinaire des conseils municipaux

DANEMARK

• Textes législatifs

Kommunal-regionalvalgloven nr105 af 08/02/2011

loi n° 105 du 8 février 2011 sur les élections communales et régionales

Lov nr 571 af 31/05/2010 om ændring af integrationsloven og forskellige andre love

loi n° 571 du 31 mai 2010 modifiant la loi sur l'intégration et différentes autres lois

ESPAGNE

• Textes constitutionnels et législatifs

Constitución española de 1978

Constitution espagnole de 1978

Ley Orgánica 5/1985 de 19 de junio, del Régimen Electoral General

loi organique n° 5 du 19 juin 1985, sur le régime électoral général

• Autres documents

Texte des accords bilatéraux :

http://www.elecciones.mir.es/locales2011/Resuelva_sus_dudas/Derecho_de_sufragio_y_censo_electoral.htm

IRLANDE

• Textes constitutionnels et législatifs

Electoral Act, 1963

loi électorale de 1963

Electoral Act, 1992

loi électorale de 1992

Electoral (Amendment) Act, 1985

loi électorale (amendement) de 1985

Local elections (petitions and disqualifications) Act, 1974

loi sur les élections locales (pétitions et inaptitudes) de 1974

ITALIE

• Textes constitutionnels, législatifs et réglementaires

Costituzione della Repubblica italiana

constitution de la République italienne

Decreto legislativo 18 agosto 2000 n° 267, testo unico sull'ordinamento degli enti locali

décret législatif n° 267 du 18 août 2000, texte unique sur l'organisation des collectivité locales

Statuto della regione Emilia-Romagna

statut de la région Emilie-Romagne

Statuto della regione Toscana

statut de la région Toscane

• Autres documents

Corte costituzionale, sentenza 372/2004 e 379/2001

Cour constitutionnelle, décisions n° 372/2004 et 379/2004

LUXEMBOURG

• Textes législatifs

Loi électorale du 18 février 2003

Loi du 13 février 2011, portant modification de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 et de la loi électorale modifiée du 18 février 2003.

PAYS-BAS

• Textes législatifs

Kieswet

loi électorale

Gemeentewet

loi sur les communes

PORTUGAL

• Textes constitutionnels et législatifs

Constituição da República Portuguesa

Constitution de la République portugaise

Lei orgânica n° 1/2001, de 14 de Agosto, lei eleitoral dos órgãos das autarquias locais,

loi organique n° 1 du 14 août 2001

ROYAUME-UNI

• Textes législatifs

Representation of the People Act 1983

loi de 1983 sur la représentation populaire

Local Government Act 1972

loi de 1972 sur le gouvernement local

SUÈDE

• Texte législatif

Kommunallag 2004 :93

loi communale 2004 : 93

SUISSE

• Textes constitutionnels et législatifs

Constitution de la République et canton de Genève du 24 mai 1847

Constitution de la République et canton du Jura du 20 mars 1977

Constitution du canton d'Appenzell Rhodes-extérieures du 30 avril 1995

Constitution de la République et canton de Neuchâtel du 24 septembre 2000

Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003

Constitution du canton des Grisons du 14 septembre 2003

Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004

Constitution du canton de Bâle-ville du 23 mai 2005

Loi sur les droits politiques du 26 octobre 1978 (canton du Jura)

Loi sur les droits politiques du 17 octobre 1984 (canton de Neuchâtel)

Loi du 16 mars 2005 introduisant les droits politiques des étrangers et des Suisses de l'étranger (canton de Fribourg)

• Autres documents

Notice du département fédéral des Affaires étrangères sur le droit de vote et d'éligibilité au niveau communal accordé aux fonctionnaires internationaux et aux membres de leur famille ne bénéficiant pas du statut diplomatique et habitant le canton de Vaud

Notice du département fédéral des Affaires étrangères sur le droit de vote en matière communale accordé aux fonctionnaires internationaux et aux membres de leur famille habitant le canton de Genève

Initiative constitutionnelle « Vivre ensemble - voter ensemble », votation populaire, 26 septembre 2010, canton de Berne

Volksinitiative « Mit (be)stimmen », Volksabstimmung vom 27 November 2011, Kanton Luzern

initiative populaire « voter-décider ensemble », votation populaire 27 novembre 2011, canton de Lucerne

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* ¹ Elle met à jour l'étude de législation comparée LC 154 de décembre 2005.

* ² Le délai de cinq ans s'apprécie dans ce cas à la date d'entrée au conseil municipal, alors qu'il est calculé en fonction de la date de la déclaration de candidature pour l'octroi du droit de vote.

* ³ La loi de Hambourg accordait le droit de vote à tous les étrangers résidant à titre régulier dans le Land depuis au moins huit années, tandis que celle du Schleswig-Holstein l'octroyait, en vertu du principe de réciprocité, aux Danois, Suédois, Norvégiens, Néerlandais, Irlandais et Suisses résidant dans le Land depuis cinq ans.

* ⁴ Cette conférence se réunit deux fois par an pour permettre aux ministres de l'Intégration des Länder d'harmoniser leurs politiques en la matière et d'échanger informations et expériences.

* ⁵ La réforme communale entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2007 a remplacé les 13 comtés par 5 régions et a réduit le nombre de communes de 271 à 98.

* ⁶ C'est-à-dire qui sont inscrits dans le registre central des personnes tenu par les communes.

* ⁷ C'est-à-dire droit de vote et éligibilité.

* ⁸ Les décrets législatifs sont des textes législatifs adoptés par le Gouvernement après que le Parlement lui a délégué sa compétence en vertu d'une loi de délégation.

* ⁹ En vertu du décret législatif du 18 août 2000 sur les collectivités locales, chaque commune adopte son statut qui détermine notamment son organisation, les compétences de chacun de ses organes et les garanties offertes aux minorités.

* ¹⁰ Le décret législatif du 18 août 2000 sur les collectivités locales donne aux communes de plus de 300 000 habitants la possibilité de prévoir l'élection de conseils d'arrondissement.

* ¹¹ Le Conseil d'État comprend trois sections juridictionnelles et quatre sections consultatives.

* ¹² Cette expression s'entend ici au sens de territoire infra-communal et non dans son acception française relative à une circonscription électorale utilisée pour l'élection des conseils généraux.

* ¹³ La loi s'applique aux élections des conseils municipaux et des conseils de paroisse.

* ¹⁴ Créé après la première guerre mondiale, le Commonwealth est une association de pays ayant fait partie de l'Empire britannique.

* ¹⁵ La Commission électorale britannique dresse la liste des États et territoires concernés (voir annexe 1)

* ¹⁶ Ce demi-canton comprend trois communes : Bâle-ville, Riehen et Bettingen

* ¹⁷ Source : Commission électorale