LA LUTTE CONTRE LE TRAVAIL CLANDESTIN
Table des matières
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NOTE DE SYNTHESE
- 1) La lutte contre le travail clandestin ne constitue pas une réelle préoccupation en Suisse.
- 2) La Belgique paraît déterminée à utiliser effectivement l'arsenal répressif dont elle dispose.
- 3) En Belgique et au Danemark, le gouvernement s'efforce de prévenir le travail clandestin en rendant plus attractives les activités exercées dans le cadre légal.
- 4) Aux Pays-Bas, et surtout au Royaume-Uni, la lutte contre le travail clandestin se confond avec la lutte contre la perception indue de prestations sociales.
- 5) Comme le projet français, la loi allemande contient une définition du travail clandestin et comporte des sanctions spécifiques.
- ALLEMAGNE
- BELGIQUE
- DANEMARK
- PAYS-BAS
- ROYAUME-UNI
- SUISSE
NOTE DE SYNTHESE
Le
projet de loi relatif au renforcement de la lutte contre le travail
clandestin
déposé sur le bureau de l'Assemblée
nationale le 16 octobre 1996 définit le travail clandestin comme
"
la
dissimulation
partielle
ou
totale
(...)
d'une
activité
ou
d'un
emploi
salarié
".
Il vise donc tout travail effectué en infraction à la
législation sociale ou fiscale, en particulier tout travail non
déclaré, et correspond à ce que la langue courante
qualifie de " travail noir ".
Le travail clandestin constitue une préoccupation croissante pour tous
les pays développés, notamment parce qu'il représente un
manque à gagner important pour le fisc et pour les organismes de
protection sociale. C'est pourquoi on a tenté de recenser les principaux
moyens mis en oeuvre par nos proches voisins pour lutter contre ce
phénomène. Pour cela, on a mis l'accent sur les mesures autres
que l'obligation de déclaration des salariés ou les
contrôles, car ces dispositions existent dans tous les pays.
On a exclu du champ de l'étude les pays méditerranéens
pour retenir seulement l'
Allemagne
, la
Belgique
, le
Danemark
, les
Pays
-
Bas
, le
Royaume
-
Uni
et la
Suisse
.
*
* *
Parmi
ces six pays,
seules l'Allemagne et la Belgique ont adopté des lois
visant explicitement
à lutter contre le " travail
noir "
. La loi allemande, de 1982, a été modifiée
en juillet 1994. Quant à la loi belge de 1994, considérée
comme inefficace, elle a fait l'objet d'une vaste table ronde en mai 1996 qui
devrait se traduire prochainement par le dépôt d'un projet de loi.
Dans les autres pays qui considèrent la lutte contre le travail
clandestin comme importante, celle-ci constitue plutôt la
conséquence indirecte de mesures tendant à empêcher la
perception injustifiée de certaines prestations sociales.
1) La lutte contre le travail clandestin ne constitue pas une réelle préoccupation en Suisse.
Malgré l'importance du phénomène, révélée notamment dans un rapport publié en juillet 1996, rares sont les cas qui sont rendus publics et sanctionnés. Les syndicats en rejettent la responsabilité sur la passivité des administrations chargées du contrôle. Cependant, aucune évolution législative n'est envisagée à court terme.
2) La Belgique paraît déterminée à utiliser effectivement l'arsenal répressif dont elle dispose.
Tous les
participants à la table ronde de mai 1996 ont été unanimes
pour estimer que, pour lutter efficacement contre le travail clandestin, il
fallait commencer par utiliser
les moyens dont le pays s'est doté
en adoptant la loi du 23 mars 1994 qui a beaucoup
aggravé les
sanctions applicables
au travail clandestin.
C'est pourquoi toutes les parties prenantes sont tombées d'accord sur la
nécessité de coordonner tous les services impliqués dans
la lutte contre le travail clandestin, d'évaluer les procédures
existantes et de simplifier le droit du travail.
3) En Belgique et au Danemark, le gouvernement s'efforce de prévenir le travail clandestin en rendant plus attractives les activités exercées dans le cadre légal.
Ces
mesures concernent surtout les
services de proximité
.
La
Belgique
a adopté le système du chèque-service
créé en France pour limiter les formalités relatives au
règlement des charges sociales et ainsi faciliter l'embauche. Elle
l'utilise sous plusieurs formes.
L'une d'elles permet aux chômeurs qui effectuent, dans la limite de 45
heures par mois, des tâches ménagères ou des
activités à caractère social de ne pas perdre le
bénéfice des allocations de chômage. L'employeur qui
rémunère ce travail au moyen de chèques émis par
les agences locales de l'emploi bénéficie en outre d'une
réduction d'impôt sur le revenu. Le chômeur à qui un
tel travail est proposé doit l'accepter sous peine de perdre le
bénéfice de ses allocations de chômage.
De plus, le gouvernement belge étudie la possibilité de mettre en
place une nouvelle forme de chèques qui constitueraient en fait des
subventions versées à des personnes à faibles revenus pour
leur permettre d'employer des salariés.
De la même façon, le
Danemark
a mis en place en 1994,
à titre expérimental, un plan d'aide au secteur des services
à domicile. L'aide consiste en une subvention versée à
l'entreprise prestataire de services. La reconduction définitive de ce
plan a été votée par le Parlement en mai 1996.
4) Aux Pays-Bas, et surtout au Royaume-Uni, la lutte contre le travail clandestin se confond avec la lutte contre la perception indue de prestations sociales.
Les
Pays-Bas
ont étudié, sans y donner suite, les dispositifs
français et belge du chèque-service dont les organisations
patronales néerlandaises demandaient la transposition. Toute mesure
purement juridique, telle que le renforcement des contrôles et des
sanctions, a été exclue. Les réflexions se concentrent en
revanche sur des mesures d'ordre économique, comme la modulation du taux
de T.V.A. Cependant, une
loi sur l'abus des
prestations sociales
a été récemment adoptée par le Parlement. Elle doit
entrer en vigueur le 1er janvier 1997 et prévoit que les
bénéficiaires qui ne satisfont pas à leurs obligations
pourront voir leurs prestations supprimées. C'est par exemple le cas
d'un chômeur qui refuserait de suivre un stage parce qu'il a un emploi
non déclaré.
Au
Royaume-Uni
,
le travail clandestin ne présente pas les
mêmes inconvénients que dans les autres pays
pour le
travailleur qui y est soumis du fait de l'absence de salaire minimum et du
caractère universel du système de protection sociale. Dans ces
conditions,
la lutte contre le travail clandestin se confond avec la lutte
contre la perception injustifiée de prestations sociales
et elle
vise beaucoup plus les travailleurs que les employeurs.
5) Comme le projet français, la loi allemande contient une définition du travail clandestin et comporte des sanctions spécifiques.
Depuis
les modifications apportées en 1994, l'établissement de la
preuve
de l'"
infraction
de
travail
noir
" est facilitée. Auparavant, il fallait prouver que le
travail clandestin procurait à son bénéficiaire des
avantages économiques importants. Dorénavant, il suffit de
prouver que l'intéressé a fourni des
prestations de services
d'un volume important
.
De même que le projet de loi français tend à permettre de
remonter les filières du travail clandestin en recherchant les donneurs
d'ordre, la loi allemande considère comme "
infraction
de
travail
noir
" le fait de
sous-traiter
à un tiers qui emploie une personne ou exerce une profession
indépendante sans l'avoir déclaré.
Par ailleurs, tout comme le projet français étend la panoplie des
sanctions encourues par les employeurs (privation des droits civiques,
exclusion du bénéfice des aides publiques et des marchés
publics), la loi allemande exclut des
marchés publics
les
entreprises qui se sont rendues coupables, directement ou indirectement, d'une
"
infraction
de
travail noir
".
La loi allemande punit aussi d'une amende de 10 000 marks, c'est-à-dire
environ 34 000 francs, toute personne et toute entreprise qui font de la
publicité
pour leurs prestations sans être
régulièrement inscrites à un registre professionnel. Cette
sanction peut s'appliquer d'autant plus facilement que les organisations
professionnelles ont la faculté d'exiger des entreprises de
télécommunications la fourniture des noms et adresses de leurs
abonnés qui font de la publicité en ne mentionnant que leurs
numéros de téléphone.
*
* *
Les pays les plus déterminés à combattre le travail clandestin sont l'Allemagne, la Belgique et le Royaume-Uni. Dans tous les pays, et quelle que soit la nature des mesures déjà prises, le législateur a récemment modifié le dispositif de lutte contre le travail clandestin ou s'apprête à le faire.
ALLEMAGNE
Les
dispositions de la
loi du 29 janvier 1982 relative à la lutte contre
le "
travail noir
"
ont été modifiées
par la
loi du 26 juillet 1994
, entrée en vigueur le
1er août 1994.
|
I - LA DEFINITION DU TRAVAIL CLANDESTIN
La loi
allemande emploie l'expression "
travail noir
".
Elle regroupe sous cette appellation
plusieurs infractions
:
- l'emploi d'une personne sans l'avoir déclarée à
l'administration du travail ou aux organismes sociaux ;
- l'exercice d'une profession indépendante sans déclaration
préalable ou sans inscription au registre de la profession ;
- la sous-traitance à un tiers qui s'est rendu coupable de l'une des
deux infractions précédentes ;
- la sous-traitance à une entreprise dont on sait, ou dont on devrait
savoir, qu'elle emploie des travailleurs étrangers qui ne disposent pas
d'un permis de travail.
Chacune de ces actions n'est répréhensible que dans le cas de
"
prestations de
service ou d'ouvrage d'un volume
important
". Le législateur a retenu cette formulation, assez
vague, pour permettre une appréciation individuelle de chaque cas. En
tout état de cause, les services rendus par complaisance ou dans le
cadre de relations de voisinage sont exclus du champ d'application de la loi.
Avant les amendements adoptés en 1994, il fallait, pour établir
l'infraction, prouver que "
des avantages
économiques
notables
" avaient été obtenus grâce au travail au
noir. La preuve de l'infraction est donc désormais facilitée. En
effet, dans le domaine du bâtiment par exemple, les travaux sont
aisément visibles, ce qui n'est pas le cas des bénéfices
obtenus grâce au travail au noir.
De plus, avant 1994, l'entreprise principale pouvait s'exonérer de sa
responsabilité, par exemple lorsque des étrangers avaient
été employés illégalement par un sous-traitant.
Ceci n'est désormais plus possible. Dans le cas de sous-traitance en
cascades, toutes les parties prenantes sont en infraction.
II - LA PREVENTION DU TRAVAIL CLANDESTIN
Outre
l'obligation de déclaration de toute activité permanente,
salariée ou indépendante, la loi a prévu plusieurs moyens
de lutter contre le travail noir.
Il est interdit de faire de la publicité par quelque moyen que ce soit,
pour des prestations de services ou d'ouvrages, sans être
régulièrement immatriculé à un registre
professionnel.
Les organisations professionnelles peuvent exiger des entreprises de
télécommunications la transmission du nom et de l'adresse des
abonnés qui font de la publicité pour leurs prestations en
indiquant seulement leur numéro de téléphone.
III - LA REPRESSION DU TRAVAIL CLANDESTIN
Les
amendes pour travail clandestin s'élèvent à
100 000 DEM
(c'est-à-dire
environ 340 000 F). Avant la loi de 1994, elles
ne se montaient qu'à
50 000 DEM
. Les amendes sont dues par celui
qui fournit des prestations illégales et par celui qui les fait
exécuter.
La
publicité
pour des prestations réalisées
clandestinement est passible d'une amende d'au plus 10 000 DEM, due par celui
qui offre les prestations et non par l'éditeur ou par le directeur de la
publicité.
Les entreprises qui ont contrevenu de manière grave à la loi sur
le travail noir peuvent être
exclues pour deux ans des marchés
publics
. Cette exclusion concerne :
- les entreprises qui se sont indirectement rendues coupables d'une infraction
à la loi sur le travail noir, c'est-à-dire qui ont
sous-traité à une entreprise elle-même en contravention ;
- celles qui, pour avoir embauché quelqu'un de façon
irrégulière ou pour s'être abstenues de verser des
cotisations sociales, ont été condamnées à une
peine de prison de plus de trois mois ou à une peine supérieure
à quatre-vingt-dix jours/amende, ou à une amende de plus de 5 000
DEM.
*
* *
A contrario, une proposition de loi du S.P.D. tendait à soumettre à cotisations sociales les revenus mensuels inférieurs à 590 DEM (environ 2 000 francs), dont les titulaires ne sont actuellement pas assujettis à l'assurance légale. Elle a été discutée au Bundestag le 21 juin 1996 et a été rejetée par la coalition gouvernementale au motif que son adoption se serait traduite par le développement du travail clandestin.
BELGIQUE
La
loi du 23 mars 1994
"
portant certaines mesures sur le plan du
droit du travail contre le travail au noir
"
a
considérablement augmenté le montant des
sanctions
pénales
et des amendes administratives
en cas d'infraction
à certaines dispositions du droit social. Par ailleurs, elle a
instauré de nouveaux outils, comme la
carte d'identité
sociale
, permettant de lutter plus efficacement contre le travail au noir.
|
I - LA DEFINITION DU TRAVAIL CLANDESTIN
Il n'existe aucune définition légale du " travail au noir ", bien que l'expression figure dans plusieurs textes législatifs et réglementaires.
II - LA PREVENTION DU TRAVAIL CLANDESTIN
La
loi du 23 mars 1994 a étendu la carte d'identité sociale
, qui
existait déjà dans le secteur de la construction,
à
tous les secteurs
.
Cette carte est un document remis par l'employeur au travailleur, qui doit la
conserver sur le lieu de travail. Elle doit comprendre les données
suivantes : nom et prénom du travailleur, date et lieu de naissance,
numéro d'identification de sécurité sociale, numéro
de la carte et durée de validité.
En matière de prévention, la note politique du 28 juin 1996
prévoit "
une évaluation des procédures de
contrôle existantes (...) ainsi que la coordination et la codification de
la réglementation du travail
" afin d'aboutir à une
législation plus compréhensible et plus transparente.
Parallèlement, un projet de loi, visant à simplifier les
documents sociaux, a été transmis début mai à
l'avis du Conseil national du travail.
L'évaluation des procédures de contrôle existantes vise
particulièrement à éviter que les entreprises ne recourent
aux services de "
faux travailleurs indépendants
". Il
s'agit en fait de personnes que les entreprises, dans un souci de
flexibilité, choisissent de ne pas embaucher, mais avec lesquelles elles
passent des contrats de prestation de services. Or, la proportion de
travailleurs indépendants est particulièrement
élevée en Belgique : elle est supérieure à 15 %
alors que dans la plupart des pays européens, elle est d'environ 10 %.
Au cours de la table ronde, la lutte contre les " faux
indépendants " a été évoquée : il avait
été proposé de contrôler systématiquement les
travailleurs indépendants qui réalisent plus de la moitié
de leur chiffre d'affaires avec le même client.
Parmi les mesures prévues par la note politique du 28 juin 1996 figurent
également le maintien et l'adaptation du dispositif des
Agences
locales pour l'emploi
(ALE), censé " recycler " dans des
emplois de proximité des prestations auparavant fournies clandestinement
par des personnes sans emploi.
Ces agences sont en effet chargées de mettre en relation les
chômeurs de longue durée, qui y sont obligatoirement inscrits, et
les demandeurs de services qui ne sont traditionnellement pas couverts par le
marché du travail
(1(
*
)).
Le chômeur
peut ainsi fournir 45 heures par mois rémunérées 150
francs belges
(2(
*
))
l'heure, ce qui correspond
à un revenu mensuel maximal, complémentaire à ses
allocations de chômage, d'environ 1 000 francs français.
L'employeur rétribue le chômeur au moyen de
"
chèques ALE
" qu'il paie entre 200 et 300 francs
belges l'heure. En contrepartie, il bénéficie d'une
réduction de l'impôt sur le revenu puisque les économies
consacrées à l'achat de chèques sont déductibles
à hauteur de 30 ou 40 % selon le régime fiscal du contribuable,
et dans la limite de 80 000 francs belges. Un chômeur qui refuse le
travail proposé peut voir suspendu son droit aux allocations de
chômage (quatre semaines la première fois et au maximum six mois
en cas de récidive).
En outre, le gouvernement étudie la possibilité d'instaurer des
"
chèques de
commerce
" qui,
grâce à des subventions de l'Etat, devraient permettre à
des personnes à faibles revenus d'employer des travailleurs
déclarés, sans qu'il s'agisse nécessairement de
chômeurs.
III - LA REPRESSION DU TRAVAIL CLANDESTIN
Les
modifications intervenues en 1994 portaient essentiellement sur la
répression des infractions à la réglementation relative
à la tenue des documents sociaux et des fraudes en matière de
chômage. Cette répression s'est traduite par une augmentation du
montant des sanctions pénales et des amendes administratives.
La note politique du 28 juin 1996 prévoit de mettre en oeuvre des
mesures permettant l'application effective de la loi de 1994. Elle
prévoit notamment d'instaurer :
- une coordination des services d'inspection sociale et des autres
administrations ;
- une plus grande implication des auditeurs du travail
(3(
*
))
- une uniformisation des poursuites, certains arrondissements étant
actuellement plus sévères que d'autres ;
- l'informatisation rapide des auditorats du travail.
En outre, pour faciliter la détection des fraudes, les ministres de
l'Emploi et de la Justice ont annoncé leur intention de
développer une collaboration avec les commissions paritaires qui
existent dans chaque branche professionnelle, ainsi qu'entre les tribunaux
correctionnels et les tribunaux du travail. Ils ont également
l'intention d'élaborer un code de déontologie à
l'intention des employeurs, des inspecteurs et des secrétariats sociaux.
Enfin, la note politique du 28 juin 1996 prévoit également une
révision du droit pénal social "
afin d'éliminer
les incohérences actuelles, de pouvoir tenir compte davantage de la
gravité des infractions lors de la fixation des amendes et d'assurer une
application plus rapide des sanctions.
"
En cas d'infractions légères, le dossier serait traité
directement par le service des amendes administratives afin de
désengorger les tribunaux. Les infractions plus lourdes continueraient
à suivre la procédure actuelle (3
)
.
DANEMARK
Le
travail clandestin est particulièrement développé au
Danemark puisqu'on considère qu'il est pratiqué par environ 10 %
de la population.
|
PAYS-BAS
Le
travail clandestin qui, d'après plusieurs enquêtes
récentes, représente l'équivalent d'au moins 250.000
emplois à temps plein fait l'objet de nombreuses études,
essentiellement de la part du ministère des affaires sociales. Les
expériences française et belge des chèques-service par
exemple ont été largement analysées, notamment
après que les organisations patronales néerlandaises eurent
proposé leur transposition aux Pays-Bas. Cette idée est
très critiquée : on considère que sa mise en application
en France et en Belgique s'est effectuée trop rapidement, sans
réelle évaluation.
|
ROYAUME-UNI
Compte
tenu, d'une part, de l'absence de salaire minimum, et, d'autre part, du
caractère universel du système de protection sociale, la lutte
contre le travail clandestin n'a pas les mêmes objectifs que dans notre
pays par exemple.
|
Outre
les opérations de contrôle auxquelles procèdent les
inspecteurs du ministère de la sécurité sociale, un
numéro d'appel gratuit, ouvert du lundi au vendredi de 8h 30 à
18h 30 a été mis en place au début du mois
d'août 1996. Les contribuables sont priés d'appeler leur direction
locale des affaires sociales pour donner, sous le sceau de la
confidentialité, des informations sur des personnes qu'ils
soupçonnent de réclamer des prestations injustifiées.
Par ailleurs, le 7 octobre 1996,
un système d'incitation à la
reprise du travail
salarié
a été mis en place
en vertu de la loi sur les personnes à la recherche d'un emploi,
votée en 1995 (
Jobseekers Act 1995
). Cette loi prévoit le
versement d'une nouvelle allocation au profit des chômeurs à la
recherche effective d'un emploi.
En effet, l'ancien système était considéré comme
encourageant le travail clandestin dans la mesure où toute somme
supérieure à 5 livres par semaine gagnée par un
chômeur (10 livres dans le cas où l'intéressé vivait
en couple, et 15 livres dans celui où il élevait seul au moins un
enfant) était automatiquement déduite de la prestation sociale
à laquelle il avait droit. Dans ces circonstances, nombreuses
étaient les personnes qui préféraient travailler au noir
tout en restant inscrites au chômage.
La loi de 1995 réserve la nouvelle allocation de chômage aux
chômeurs qui ont signé un engagement de recherche d'emploi. Pour
les encourager à accepter un emploi salarié, elle prévoit
que les chômeurs qui retrouvent un emploi à temps partiel
après une période d'inactivité d'au moins trois mois
conserveront les cinq premières livres de leurs revenus hebdomadaires
(ou 10 ou 15 selon la situation familiale de l'intéressé) tout en
continuant à percevoir la nouvelle allocation de chômage et/ou
l'
income support
précédemment perçu. La
moitié de la fraction de leurs revenus qui dépassent le montant
de ces prestations sociales est versée à un fonds spécial.
Lorsque l'ancien chômeur retrouve un emploi qui lui assure un salaire tel
qu'il ne perçoit plus ni allocation chômage ni
income
support
, les sommes versées au fonds lui sont restituées en
une seule fois, sous forme d'une prime plafonnée à 1 000 livres.
Une mesure similaire avait été instaurée sans
succès au début des années 80. En période de
montée du chômage, elle s'était
révélée inefficace. En revanche, la mise en application de
la loi sur les personnes à la recherche d'un emploi coïncide avec
la baisse du chômage.
SUISSE
Le
travail clandestin est
longtemps resté un phénomène
marginal
puisque, jusqu'au début des années 90, la part du
travail noir dans le produit intérieur brut était estimée
à moins de 5 %.
|
(1) Il
s'agit généralement de tâches ménagères
demandées par des particuliers ou d'activités qui ne
concurrencent pas les circuits de travail réguliers, comme des actions
dans le domaine de la protection de l'environnement.
(2) Un franc belge équivaut à environ 16 centimes.
(3) L'inspecteur du travail signale l'infraction à un "auditeur du
travail " qui décide de la suite à donner au
procès-verbal. Il peut engager des poursuites devant le tribunal
correctionnel, qui conduisent soit à une condamnation pénale avec
ou sans sursis, soit à un acquittement, à moins que le juge ne
suspende le prononcé de la condamnation. L'auditeur peut
également proposer une transaction. Son acceptation éteint
l'action publique à condition que la partie lésée soit
dédommagée.