REUNION DE LA DELEGATION DU 9 JUILLET 2002
- Protection des consommateurs
- Communication et proposition de résolution de M. Jean-Paul Émin sur la promotion des ventes dans le marché intérieur (E 1842)
- Politique sociale et santé
- Communication de Lucien Lanier sur la proposition de directive relative à la publicité et au parrainage en faveur des produits du tabac (E 1761)
- Budget
- Communication de M. Denis Badré sur l'avant-projet de budget des Communautés européennes pour l'exercice 2003
Protection des consommateurs
Communication et proposition de résolution
de M. Jean-Paul Émin sur la promotion des ventes
dans le marché intérieur (E 1842)
Le recours à des pratiques promotionnelles est fréquent en matière commerciale pour attirer ou conserver la clientèle, qu'elles prennent la forme de rabais, primes, cadeaux, concours ou autres jeux... Ces pratiques sont, pour l'instant, régies par des législations nationales très différentes et ne font pas l'objet d'une politique d'harmonisation. Or, selon la Commission, une telle disparité menace la sécurité juridique des échanges transfrontaliers.
Les promotions des ventes s'appliquent aux biens et aux services marchands dans tous les secteurs. Selon une enquête menée dans neuf États membres, la conception et la réalisation de ces opérations de promotions auraient concerné un million d'emplois en 2000, pour un volume de dépenses total de l'ordre de 40 milliards d'euros.
À ce jour, la Commission fait valoir que la disparité et la complexité des réglementations nationales pénalisent de nombreuses entreprises (agences de publicité, sociétés de conception des promotions des ventes), médias (radio et presse), et services (ventes d'espaces publicitaires, marketing direct, distribution...) dans leurs activités transnationales.
En 1998, dans sa communication de suivi du Livre vert de 1996, la Commission a de ce fait identifié les promotions des ventes comme une priorité de sa politique en matière de pratiques commerciales. Sur la base des résultats d'une étude, menée par un groupe d'experts durant deux ans et demi, elle présente ici une communication assortie d'une proposition de règlement afin de faciliter l'activité transfrontalière et la communication des promotions des ventes.
Le dépôt de ces textes coïncide avec la présentation d'un Livre vert consacré plus largement à la protection des consommateurs, dont l'étude est en cours mais non achevée. Selon la Commission, la présente proposition permettrait de compléter, sur la question des promotions commerciales, les conclusions qui seront tirées ultérieurement de l'examen dudit Livre vert.
*
S'agissant des pratiques promotionnelles de vente, il est donc ici proposé de démanteler certains obstacles posés par les législations nationales. Trois voies d'action sont envisagées simultanément :
a) D'abord, l'harmonisation des règles d'utilisation et de communication des pratiques commerciales
· Le texte impose la transparence de l'information sur les rabais, les primes et leurs conditions d'obtention, ainsi que sur les règles applicables aux jeux promotionnels et aux concours ;
· Il autorise les ventes à perte et prévoit une obligation d'information, tant à l'égard des fournisseurs vis-à-vis de leurs revendeurs, qu'à l'intention du consommateur final ;
· Enfin, il organise la protection des enfants et des mineurs, d'abord par l'exigence du consentement des parents pour participer à certaines opérations promotionnelles, ensuite et pour des motifs de santé publique, en interdisant d'offrir des boissons alcoolisées aux mineurs et de distribuer des échantillons aux enfants laissés sans surveillance.
b) Ensuite, l'allègement de certaines restrictions jugées excessives
Dans un deuxième temps, le texte propose d'abolir une série d'interdictions introduites dans les droits nationaux et qualifiées de « disproportionnées ».
· Ainsi, il supprime l'interdiction des ventes avec prime, des ventes à perte, l'obligation de gratuité pour participer aux jeux promotionnels, l'interdiction de communication des promotions à l'extérieur des points de vente...
· De même, il s'oppose à la limitation de la valeur des promotions, par exemple en n'encadrant plus le montant des rabais, en ne limitant plus la valeur des cadeaux, des primes ou des prix mis en concours ;
· Il autorise désormais les rabais pendant la période précédant les soldes saisonnières et ne soumet plus les opérations de promotion à autorisation préalable.
c) Enfin, l'organisation d'un système de reconnaissance mutuelle des pratiques nationales
Ce dispositif aurait pour but de simplifier le régime applicable sur l'ensemble du territoire de l'Union pour toutes les autres promotions commerciales et communications non visées par les dispositions précédentes.
Que doit-on penser de ce dispositif complexe qui s'apparente d'ailleurs à un catalogue ? Il faut avouer que sa lecture plonge dans une grande perplexité car son contenu est une sorte de « fourre-tout », juxtaposant, dans un désordre certain, des considérations de santé publique, de protection des mineurs, de politique de la concurrence et de protection des consommateurs.
Sur ce dernier volet, il se situe sur bien des points aux antipodes de la législation française, qui constitue pourtant, de l'avis général, un modèle très élaboré de protection de l'acheteur. Signalons, par exemple :
- l'autorisation de rabais avant les périodes de soldes, ce qui n'est pas permis en France ;
- le régime proposé pour les ventes à perte, qui contrarie la réglementation sur le dumping commercial et ne concerne pas directement la protection des consommateurs, mais plutôt les relations commerciales entre professionnels ;
- ou bien encore la participation aux jeux promotionnels, qui, selon le droit français actuel, ne doit pas être subordonnée à un acte d'achat afin de protéger le libre-arbitre du consommateur.
Or, il convient de préciser que, s'agissant ici d'une proposition de règlement communautaire, ces dispositions seront d'application directe et intégrale en droit national dès son entrée en vigueur et abrogeront immédiatement des pans entiers de notre dispositif législatif. Du strict point de vue de l'application du principe de subsidiarité, on peut légitimement s'interroger sur l'opportunité de procéder en la matière par voie de règlement.
De surcroît, il semble peu cohérent, au niveau de la simple logique, de présenter ce texte spécifique alors que les conclusions du Livre vert « protection des consommateurs », déposé en octobre 2001, n'ont pas encore été tirées. Nos concitoyens s'élèvent souvent contre le manque de vision d'ensemble et de transparence des dispositifs européens : cette façon de procéder ne peut que conforter la critique. D'une manière plus générale, il apparaît d'ailleurs que ce texte a davantage pour objet de libérer les échanges que de promouvoir la politique commune de protection des consommateurs d'un niveau élevé qu'ambitionne ce Livre vert.
Enfin, ce texte a déjà fait l'objet de plusieurs débats, notamment au sein des groupes de travail « Consommation » et lors du Conseil « Marché intérieur » du 21 mai dernier et il y a rencontré l'opposition de la majeure partie des États membres, pour des motifs d'ailleurs opposés, en fonction de leur conception nationale des pratiques commerciales.
Pour tous ces motifs, on peut légitimement estimer que ce texte n'est pas suffisamment abouti pour faire l'objet d'un accord que, dans sa rédaction actuelle, il justifie le dépôt d'une proposition de résolution.
Compte rendu sommaire du débat
M. Hubert Haenel :
Votre exposé et votre argumentation m'ont convaincu de l'utilité de déposer, au sujet de ce texte, une proposition de résolution. En ce moment même, la Convention pour l'avenir de l'Union réfléchit et travaille sur la question de la délimitation des frontières de compétences et l'application du principe de subsidiarité. Nous trouvons là un bon exemple d'intervention excessive de l'Europe - ce que nos concitoyens acceptent mal et ne comprennent pas -, qui plus est par la voie d'un règlement d'application directe en droit interne qui modifiera aussitôt notre droit national.
Mme Michelle Demessine :
Je suis également très perplexe devant ce texte. Qui, à votre sens, a inspiré la Commission pour qu'elle prenne l'initiative d'agir en ce sens ?
M. Jean-Paul Émin :
Plusieurs « lobbies » ont pu vouloir influencer la prise de décision, sans doute celui des hypermarchés ou celui des publicitaires.
Mme Michelle Demessine :
Effectivement, je n'imagine pas que le commerce de détail puisse vouloir l'entrée en vigueur d'un dispositif aussi complexe.
M. Yann Gaillard :
Je trouve très contestable que cette proposition prenne la forme d'un règlement et non celle d'une directive. La Commission a-t-elle toujours la liberté d'opérer librement le choix entre ces deux manières de faire ?
M. Hubert Haenel :
Comme vous le savez, si une directive nécessite d'être transposée en droit interne, un règlement s'applique intégralement et immédiatement sans qu'il soit nécessaire d'adopter des mesures de transposition. Pour le rapprochement des législations nécessaire à la réalisation et au fonctionnement du marché intérieur, l'Acte Unique a prévu l'adoption de « mesures », sans autres précisions, ce qui permet à la Commission de recourir, selon son choix, à la directive ou au règlement. C'est là une différence par rapport au traité de Rome qui ne prévoyait, en pareil cas, que l'adoption de directives. Toutefois, la Commission avait précisé, dans une déclaration annexée à l'Acte unique, qu'elle privilégierait le recours à l'instrument de la directive dès lors que l'harmonisation entraînerait, dans un ou plusieurs États membres, une modification de dispositions législatives. Nous sommes à l'évidence dans ce cas et il est regrettable que la Commission ait cru bon d'utiliser ici la voie du règlement.
M. Aymeri de Montesquiou :
L'application du principe de subsidiarité me paraît, en l'espèce, incontestable et je suis très favorable à ce qu'il figure expressément dans le texte de la proposition de résolution qui nous est soumis.
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A l'issue de ce débat, la délégation a conclu, à l'unanimité, au dépôt de la proposition de résolution suivante :
Proposition de résolution
Le Sénat,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu le texte E 1842 portant communication et proposition de règlement relatifs aux promotions des ventes dans le marché intérieur,
Vu le Livre vert sur la protection des intérêts économiques des consommateurs dans l'Union européenne, en date du 2 octobre 2001,
Demande au Gouvernement :
- de s'opposer à l'adoption de ce texte qui, en l'état, marque un recul par rapport au régime national de protection des consommateurs,
- d'obtenir le report de la décision après l'examen du Livre vert sur la protection des intérêts économiques des consommateurs dans l'Union européenne, afin d'assurer la cohérence du dispositif d'ensemble en la matière,
- de faire valoir à la Commission qu'il serait plus conforme au principe de subsidiarité d'intervenir par la voie d'une directive-cadre permettant l'adaptation des législations nationales plutôt que sous la forme d'un règlement d'application directe et immédiate en droit interne.
Politique sociale et santé
Communication de Lucien Lanier sur la proposition de directive relative à la publicité et au parrainage
en faveur des produits du tabac (E 1761)
Cette proposition organise le rapprochement des dispositions applicables, dans les États membres, à la publicité en faveur des produits du tabac et au parrainage d'événements par ceux-ci. Elle ne concerne pas la publicité télévisée qui a été d'ores et déjà totalement interdite par une directive de 1989.
Ce texte est motivé par des considérations de santé publique et par le souci d'éviter des différences de traitement entre opérateurs économiques au sein du marché unique. Une précédente version, adoptée en 1998, a été annulée en 2000 par la Cour de justice à la demande de la République fédérale d'Allemagne pour base juridique erronée, en l'absence d'entraves avérées à la libre circulation des marchandises et de distorsions de concurrence. La Commission estime que la rédaction de sa nouvelle proposition tient compte des remarques de la Cour de Justice.
Ainsi, la nouvelle proposition se fonde non plus sur l'article du Traité relatif au fonctionnement du marché intérieur (article 100A), mais sur les articles qui exigent désormais que la Communauté favorise un niveau de protection élevé en matière de santé publique (articles 47.2, 55 et 95).
D'après l'exposé des motifs du texte, le problème de la publicité en faveur du tabac se pose essentiellement dans le domaine de la presse : compte tenu de l'existence de législations différentes entre États membres - qui, pourtant, réglementent tous, à des degrés de sévérité divers, cette activité -, la circulation des journaux se trouverait entravée.
Par ailleurs, le texte propose d'interdire, pour les produits du tabac :
- le parrainage d'activités ou de manifestations ayant des répercussions transfrontalières ;
- la publicité via la radiodiffusion ou « la société de l'information », Internet, essentiellement ;
- enfin, la distribution gratuite de produits.
On précise en outre que l'adoption du présent texte constitue une réponse partielle qui devrait se voir complétée par l'adoption, actuellement en cours, d'une future convention-cadre de l'Organisation mondiale de la santé pour la lutte antitabac.
Que faut-il penser de ce texte ? Nous sommes partagés entre deux sentiments. Il est incontestable, d'une part, que la consommation de produits du tabac constitue un fléau majeur pour la santé publique, dont les conséquences néfastes sont désormais bien connues et nous ne pouvons que soutenir toute démarche de prévention de la consommation de tabac. Tous les États membres partagent, d'ailleurs, cette approche puisqu'un accord a été trouvé au Conseil.
Or, si ce dossier ne progresse pas depuis plusieurs mois, c'est parce que des réserves existent, dans les milieux professionnels concernés, bien sûr, mais aussi au Parlement européen où la procédure d'examen du texte tarde à aboutir et n'est espérée qu'en septembre. Et je comprends ces hésitations car, tout en approuvant l'objectif, il est difficile d'admettre, au niveau des principes, l'intervention communautaire dans cette matière. En application du principe de subsidiarité, il apparaît que les États membres sont parfaitement à même d'édicter les textes nécessaires - ce qu'ils font, d'ailleurs avec une sévérité sans cesse croissante, comme l'expose le présent texte : celui-ci est, par exemple, moins exigeant que la législation française applicable à la publicité par voie de presse au titre de la « loi Evin ». L'action communautaire n'apporte pas, me semble-t-il, de « plus-value » tangible en la matière. Une fois de plus, gardons à l'esprit que ce n'est pas parce qu'une action est souhaitable qu'elle doit être conduite par la Communauté ; encore faut-il que cette dernière soit mieux placée que les États membres pour la mener à bien.
Par ailleurs, l'argumentaire développé reste, dans cette nouvelle version guère différente de la précédente, très contestable : la Commission fait valoir que les différences entre les législations nationales constituent des entraves à la circulation des produits et services publicitaires. En son temps, la Cour de justice n'avait pas confirmé cette considération, puisqu'elle observait que les États membres conservaient la possibilité d'imposer sur leur territoire des dispositifs plus restrictifs et que l'intervention communautaire ne produisait donc pas d'améliorations du fonctionnement du marché intérieur. Le fait est que, même en faisant valoir un impératif de santé publique, on voit mal comment l'interdiction totale apporte une réponse à ces problèmes de fonctionnement du marché intérieur, sauf à considérer que la bonne manière de soigner une maladie consisterait à tuer le malade. La stricte application du traité, dans sa rédaction actuelle, ne permet pas de faire prévaloir la santé publique sur d'autres objectifs, qu'il s'agisse de lutter contre le tabagisme ou contre d'autres fléaux d'ailleurs, comme l'alcoolisme ou l'usage de stupéfiants.
Pour ce qui concerne le cas particulier de la presse écrite, la Commission affirme que « si l'on veut assurer la libre circulation de tous ces médias dans le marché intérieur, il est nécessaire d'y limiter la publicité en faveur du tabac aux revues et périodiques non destinés au grand public », c'est-à-dire aux revues spécialisées et à celles qui ne sont pas destinées principalement au marché communautaire. On peut trouver le raisonnement faible et peu convaincant, surtout si l'on rappelle que le commerce transfrontalier de la presse représente une part très limitée des ventes, de l'ordre de 5 % au plus environ, et qu'il concerne a priori assez peu les jeunes et adolescents qui constituent la cible privilégiée de la démarche de santé publique entreprise par cette proposition.
Enfin, interdire le parrainage d'événements ou la distribution gratuite de produits du tabac au public paraît relever de la compétence des États membres qui sont à même de juger de l'opportunité de ce type de restriction sur leur territoire et d'adapter leurs législations nationales dans le sens souhaité.
En revanche, j'aurais tendance à suivre les propositions de la Commission pour ce qui concerne l'interdiction de publicité et de parrainage en matière de radiodiffusion et d'Internet, qui s'apparente grandement au système applicable à la diffusion télévisée en ce qu'elle comporte des conséquences transfrontalières évidentes.
C'est pourquoi je vous propose d'adopter les propositions de conclusions que je vous présente, afin que nos réserves soient transmises au Gouvernement et relayées par lui auprès du Conseil.
Compte rendu sommaire du débat
M. Aymeri de Montesquiou :
Je reconnais volontiers le bien-fondé de l'application stricte du principe de subsidiarité en la matière, mais ne peut-on penser qu'il est un peu « ébréché » pour ce qui concerne la publicité dans la presse écrite ? Nos journaux sont lus à l'étranger, et les journaux étrangers chez nous. Le fait que les règles ne soient pas les mêmes sur l'ensemble du territoire de l'Union ne pose-t-il pas de difficultés ?
M. Lucien Lanier :
Je crois qu'il faut relativiser ce problème. On estime à 5 % seulement le commerce transfrontière de la presse écrite, et celui-ci concerne probablement très peu les jeunes et adolescents susceptibles d'être incités à fumer par la seule présence d'une publicité pour un produit du tabac.
Mme Michelle Demessine :
Quels sont les pays de l'Union qui autorisent la publicité pour les produits du tabac dans la presse écrite ?
M. Lucien Lanier :
Les législations nationales luxembourgeoise, espagnole, grecque, allemande et autrichienne l'admettent, mais toujours avec des restrictions, des réserves et des obligations d'information destinées au public. Par ailleurs, le mouvement général est de rendre les dispositifs réglementaires de plus en plus sévères en la matière, ce qui me conduisait à considérer que les États membres étaient en mesure d'édicter eux-mêmes les lois nécessaires.
Mme Michelle Demessine :
Quelle était la teneur de la décision de la Cour de Justice invalidant la précédente directive ?
M. Hubert Haenel :
Le recours avait été introduit par l'Allemagne et il se fondait essentiellement sur la base juridique avancée à l'appui du texte. En l'espèce, la directive se prévalait des règles de fonctionnement du marché intérieur - ce que la Cour de Justice n'a pas considéré comme valable - et non de considérations de santé publique. Or, la Commission ne dispose pas de la même capacité d'intervention dans ces deux cas de figure.
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À l'issue de ce débat, la délégation a adopté à l'unanimité le texte des conclusions suivantes :
Conclusions de la délégation
La délégation du Sénat pour l'Union européenne,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu la proposition de directive concernant la publicité et le parrainage en faveur des produits du tabac (E 1761),
Vu la directive 98/43/CE du 6 juillet 1998 ayant le même objet et annulée par la Cour de justice des Communautés européennes le 5 octobre 2000 (affaire C-376/98),
Observant que tous les États membres disposent d'une législation restrictive concernant la publicité en faveur du tabac et que ces dispositifs sont rendus de plus en plus contraignants,
Estime que, en vertu du principe de subsidiarité selon lequel l'intervention communautaire ne se justifie que lorsque l'objectif poursuivi ne peut être réalisé au niveau national, le choix d'interdire le parrainage ou la distribution gratuite de produits du tabac doit relever des législations nationales, qui sont à même d'en organiser les modalités,
Considère que l'interdiction très large de la publicité par voie de presse ne constitue pas une réponse adaptée aux objectifs poursuivis par le texte E 1761 alors qu'une intervention communautaire paraît légitime pour ce qui concerne la publicité ayant des retombées transfrontalières de masse, comme c'est le cas dans l'utilisation des nouveaux moyens de communication ou dans le cadre d'émissions radiodiffusées,
Demande en conséquence au Gouvernement que le champ d'application de ce texte soit limité aux activités transfrontalières que sont les émissions radiodiffusées et les services de la société de l'information et qu'il s'oppose, en application du principe de subsidiarité, à l'adoption des autres dispositions proposées.
Budget
Communication de M. Denis Badré sur l'avant-projet de budget des Communautés européennes pour l'exercice 2003
Conformément à la nouvelle procédure budgétaire qui avait été appliquée l'an dernier pour la première fois, un débat d'orientation politique a eu lieu le 5 décembre 2001, à la suite duquel la Commission a adopté le 27 février 2002 une décision de stratégie politique annuelle, dans laquelle elle identifie trois grands objectifs prioritaires pour 2003 :
- la préparation à l'élargissement, qui recouvre notamment le renforcement des capacités administratives et judiciaires des futurs États membres, la réalisation d'investissements en infrastructures de transport, l'engagement des travaux de programmation des fonds structurels et de développement rural, les préparatifs administratifs et linguistiques des organes communautaires ;
- la stabilité et la sécurité, qui recouvre notamment la lutte contre la criminalité et le terrorisme, la sécurité des transports, celle des transactions financières, le contrôle des frontières extérieures de l'Union, la relance du partenariat euro-méditerranéen, la stabilisation des Balkans et les partenariats avec les pays européens non candidats ;
- le développement durable, qui conjugue le développement économique avec le respect de l'environnement et la dimension sociale, et recouvre notamment la réalisation du marché intérieur des services dans les secteurs de l'énergie, des transports et des télécommunications, le renforcement de la coordination des politiques économiques des États membres, la réalisation de la société de l'information pour tous, la recherche de la durabilité pour les politiques de l'agriculture, de la pêche, des transports et de l'énergie.
Comme l'an dernier, le Conseil et le Parlement européen ont chacun tenu un débat d'orientation budgétaire dans le courant du mois de mars, ce qui permet à la Commission de prendre en considération leurs avis pour l'élaboration de l'avant-projet de budget, qu'elle a adopté le 30 avril dernier.
Comme chaque année, les documents budgétaires nous ont été transmis avec un retard considérable par rapport à la date de leur adoption formelle, puisqu'ils n'ont été communiqués que le 5 juin dernier. Toutefois, il serait sans doute souhaitable de rattacher d'une manière ou d'une autre leur discussion au débat d'orientation budgétaire national qui a traditionnellement lieu au mois de juin, même si nous en avons été exceptionnellement privés cette année pour cause d'élections. En effet, ce débat constitue une occasion unique de dialoguer en séance publique avec le ministre du Budget.
I. UN BUDGET POUR UNE FOIS EN AUGMENTATION MODÉRÉE
Rompant avec la tendance des exercices antérieurs, l'avant-projet de budget communautaire est présenté en hausse modérée : les crédits d'engagement s'élèvent à 100 milliards d'euros, soit une augmentation de 1,4 % seulement par rapport à 2002, tandis que les crédits de paiement s'élèvent à 98,2 milliards d'euros, soit une augmentation de 2,7 % par rapport à 2002.
Les rubriques qui enregistrent les plus fortes augmentations sont les dépenses administratives (+ 5,2 %), les politiques internes (+ 2,4 %) et les actions extérieures (+ 2,3 %).
Pour les crédits de politique interne, en dehors du programme-cadre de recherche et de développement (PCRD), les postes de dépenses principaux sont les suivants :
- les réseaux transeuropéens de transport (629 millions d'euros, + 7,5 %), avec un accent mis sur les infrastructures transfrontalières dans les régions voisines des pays candidats ;
- les programmes Socrates (263 millions d'euros, + 5,2 %), Jeunesse (81 millions d'euros, + 12,5 %) et Leonardo (175,7 millions d'euros, + 11,9 %) ;
- les dépenses de communication (92 millions d'euros, - 19,1 %), l'information sur l'élargissement ne prenant pas complètement le relais de l'information sur l'euro ;
- les dépenses de coopération en matière de justice et d'affaires intérieures (101,8 millions d'euros, en reconduction par rapport à 2002).
Pour les crédits d'actions extérieures, les principales évolutions sont les suivantes :
- baisse sensible des crédits d'engagement consacrés aux Balkans occidentaux (690 millions d'euros, - 9,6 %), en raison de la diminution de l'aide au Kosovo, qui sort de la phase d'urgence et de reconstruction, et n'est que partiellement compensée par l'augmentation de l'aide à la Serbie et au Monténégro ;
- augmentation du programme TACIS en Europe orientale, Caucase et républiques d'Asie centrale (509 millions d'euros, + 5,4 %) et du programme MEDA en région méditerranéenne (932 millions d'euros, + 5,3 %). A noter que l'aide financière promise par l'Union européenne au Sommet de Barcelone pour appuyer le processus de paix au Moyen-Orient n'est pas budgétée, mais sera mobilisée « en utilisant soit la marge, soit d'autres moyens disponibles, lorsque la situation sur le terrain le permettra » ;
- augmentation plus forte des interventions communautaires en Asie (546 millions d'euros, + 11,9 %), qui s'explique principalement par l'aide au processus de reconstruction de l'Afghanistan ;
- forte augmentation des crédits PESC, qui demeurent toutefois à un niveau modeste en valeur absolue (40 millions d'euros, + 33,3 %), afin de mettre en place le potentiel opérationnel de l'Union dans la gestion civile des crises décidé au Sommet de Laeken.
Les dépenses d'actions structurelles sont présentées en quasi stagnation en crédits d'engagement, avec une hausse de + 0,5 % seulement, mais augmentent de 4,4 % en crédits de paiement. Selon la Commission, la résorption des restes à liquider hérités des exercices antérieurs justifie le paiement de 7,9 milliards d'euros en 2003.
Au total, la hausse proposée pour le budget communautaire en 2003 serait pour une fois moins rapide que celle de la moyenne des budgets nationaux : + 2,7 % contre + 3,4 %. Pour mémoire, le plafond des perspectives financières autoriserait une augmentation de 3,8 %. La conséquence de cette modération inusitée est que la part du budget communautaire dans le total des PIB des États membres devrait diminuer de 1,05 % en 2002 à 1,03 % en 2003.
Même si l'on ne peut exclure que le Parlement européen se livre encore à la surenchère dont il est coutumier, la discussion du budget communautaire semble s'engager sur des bases raisonnables cette année. Nous sommes loin des psychodrames des discussions budgétaires précédentes, au cours desquelles la Commission avait même parfois défendu la nécessité d'une révision des perspectives financières.
Les prochaines étapes de la procédure budgétaire sont les suivantes :
- procédure de conciliation entre les trois institutions communautaires le 11 juillet ;
- première lecture au Conseil Ecofin du 19 juillet ;
- première lecture au Parlement européen le 21 octobre.
Les secondes lectures débouchent sur une adoption définitive par le Conseil le 16 décembre.
II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
1. Une modération résultant surtout d'économies de constatation
On doit se féliciter que l'avant-projet de budget présenté par la Commission européenne respecte, en crédits d'engagement, le cadre des perspectives financières et soit modéré en crédits de paiement. Mais il ne faut pas s'y tromper : cette modération résulte moins d'un véritable effort d'économie, que de l'accumulation d'effets d'aubaines involontaires et non reconductibles.
Ainsi, la suppression de la réserve monétaire agricole, d'un montant de 250 millions d'euros, se traduit par une diminution de 35,8 % de la rubrique 6, qui regroupe les crédits de réserve. Cette suppression avait été décidée lors du sommet de Berlin en 1999, mais ne prend effet qu'à compter de l'exercice 2003.
De même, la faible progression des dépenses agricoles de marché, qui n'augmentent que de 1,9 %, s'explique en partie par le retour à un niveau plus normal des crédits consacrés à la lutte contre l'encéphalite spongiforme bovine et la fièvre aphteuse, alors que ceux-ci avaient été gonflés au cours des exercices précédents par des budgets rectificatifs et supplémentaires.
La modestie de la progression des dépenses agricoles s'explique aussi par une volonté d'affichage de la Commission qui, à ce stade de la procédure, a délibérément choisi d'ignorer l'évolution récente du cours de l'euro par rapport au dollar, et a refusé de prendre en compte les répercussions prévisibles du farm bill américain. Mais cette modération n'a pas vraiment de portée, puisque de toute façon il s'agit de dépenses obligatoires dont le niveau est ajusté à l'automne en fonction de l'exécution réellement constatée en cours d'exercice.
Enfin, l'exercice 2003 correspond à l'année de lancement du sixième PCRD. Traditionnellement, les crédits de paiement sont fixés en première année de programmation à un niveau sensiblement inférieur à celui qu'ils atteindront ensuite en régime de croisière. Or, les crédits de recherche représentent près des deux tiers de la rubrique 3, consacrée aux politiques internes, qui par conséquence est présentée en diminution de 0,4 % en crédits de paiement (mais elle progresse de 2,4 % en crédits d'engagement).
Alors que les facteurs qui expliquent la faible progression des crédits ne sont pas de véritables économies, certaines tendances poussant à la dépense sont toujours présentes.
2. Le problème récurrent des restes à liquider
Sous couvert d'une hausse modérée, l'avant-projet de budget pour 2003 masque le problème récurrent des restes à liquider. Ceux-ci concernent depuis longtemps les crédits d'actions structurelles de la rubrique 2, où le reste à liquider s'élève à 9,9 milliards d'euros, mais commencent aussi à s'accumuler au sein de la rubrique 7 consacrée aux dépenses de préadhésion.
Face à cette question, la Commission, soutenue par le Parlement européen, considère que la solution consiste à accroître les crédits de paiement afférents : ainsi, les fonds structurels progressent de + 4,4 % et les crédits de préadhésion augmentent de + 10,1 %. Pour sa part, le Conseil estime qu'il conviendrait d'abord de fixer les crédits d'engagement à un niveau plus réaliste. La situation tend plutôt à s'aggraver, puisque le solde excédentaire d'exécution, qui était de 11 milliards d'euros pour l'exercice 2000, a atteint 15 milliards d'euros pour l'exercice 2001.
3. Le dépassement des perspectives financières pour les dépenses administratives
Comme l'an dernier, les dépenses administratives et de personnel constituent le poste en plus forte augmentation, et dépassent le plafond qui leur a été assigné par les perspectives financières.
Toutefois, cette année, la Commission ne justifie plus ses demandes par la réorganisation de ses services, mais par la préparation de l'élargissement. A ce titre, elle demande la création de 500 postes supplémentaires et les investissements immobiliers nécessaires pour accueillir 10 nouveaux Commissaires au 1er janvier 2004, ce qui explique l'augmentation de 5,5 % des dépenses administratives. Les autres institutions ne sont pas en reste, puisque le budget de la CJCE est présenté en augmentation de 5,8 % et celui du Conseil en augmentation de 11,6 %.
Au total, la rubrique 5 dépasse le plafond des perspectives financières de 66 millions d'euros. La Commission fait valoir que, au sommet de Berlin, des crédits supplémentaires n'avaient été prévus pour l'élargissement qu'à compter de 2004, alors que celui-ci entraîne des frais dès l'exercice précédent. En conséquence, elle propose de couvrir ces besoins excédentaires en recourant à l'instrument de flexibilité. Mais tant le Conseil que le Parlement européen y sont opposés, car cela détournerait cet instrument de sa finalité, qui est de financer des dépenses imprévues et exceptionnelles.
Il est donc vraisemblable que, à l'issue de la discussion budgétaire, les dépenses administratives liées à l'élargissement seront financées par redéploiement sous le plafond des perspectives financières. Mais cette première tentative de dépassement augure mal de ce que sera la négociation budgétaire dans le contexte de l'élargissement.
En effet, l'un des effets budgétaires de l'élargissement sera de rouvrir à la discussion le niveau du plafond de toutes les rubriques des perspectives financières. Même si celles-ci courent jusqu'à 2006, l'adhésion des nouveaux États membres se traduira par la répartition des dépenses de préadhésion de la rubrique 7 entre toutes les autres rubriques. Cette réattribution ne se fera pas forcément de manière linéaire, et peut donc se prêter à tous les marchandages imaginables.
Le budget 2003 est donc le dernier à s'inscrire dans le cadre des perspectives financières définies à Berlin en 1999, avant les modifications entraînées par l'élargissement qui interviendront dès 2004 et prendront toute leur ampleur en 2006, avec la définition de nouvelles perspectives financières.
III. LA NOUVELLE PRÉSENTATION PAR DOMAINES POLITIQUES
La procédure budgétaire pour 2003 est encore fondée sur la nomenclature budgétaire traditionnelle, qui fait référence aux sept rubriques des perspectives financières. Parallèlement, pour la troisième année consécutive, l'avant-projet est aussi présenté selon la méthode d'établissement du budget sur la base des activités (EBA). La Commission compte basculer définitivement vers cette nouvelle présentation l'an prochain, pour le budget 2004. Elle avait d'ailleurs déjà annoncé ce basculement l'an dernier, pour le budget 2003.
Les missions de la Commission sont réparties en quelques deux cents activités, qui sont elles-mêmes regroupées en trente domaines politiques.
La méthode EBA permet ainsi de visualiser l'utilisation complète des ressources pour chacune des politiques de la Commission, en regroupant de manière transversale les crédits opérationnels, les dépenses administratives et les moyens humains.
Bien sûr, cette nouvelle approche ne réalisera tout son potentiel qu'une fois mise en place la gestion par activités. Il sera alors possible d'avoir une vue fine des frais de fonctionnement d'une politique communautaire donnée, et de procéder à des réallocations de ressources en fonction des différences de « productivité » constatées.
La présentation et le contrôle du budget communautaire épouseront ainsi une logique semblable à celle qui a inspiré la réforme de la loi organique relative aux lois de finances que nous avons récemment votée.
Compte rendu sommaire du débat
M. Yann Gaillard :
Cette proposition de résolution me paraît d'une tonalité assez négative. Sommes-nous vraiment en position de contester le budget communautaire, alors que la France va elle-même faire l'objet de critiques au sujet du dérapage de ses finances publiques ? Pour une fois que l'avant-projet de budget présenté par la Commission est raisonnable, faut-il le critiquer ? Je ne sais pas si c'est très adroit.
M. Hubert Haenel :
Je vous rappelle que la proposition de résolution s'adresse à notre Gouvernement, pas directement à la Commission ni à nos partenaires européens.
M. Yann Gaillard :
Elle n'en sera pas moins connue à Bruxelles.
M. Denis Badré :
La proposition de résolution que je vous soumets porte sur des points sur lesquels il y a vraiment de l'abus. Il faut traiter le problème des restes à liquider, qui s'accumulent sur les fonds structurels. Et le Gouvernement français peut dire cela sans être renvoyé à ses propres problèmes de déficit.
M. Aymeri de Montesquiou :
Dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne, quelles sont les incidences prévisibles pour la politique agricole commune (PAC) à l'horizon 2004 ou 2007 ?
M. Denis Badré :
Je précise que le texte que nous examinons aujourd'hui porte sur l'exercice 2003, alors que la réforme de la PAC concerne les exercices 2004 et suivants. Au coeur du débat, il y a le problème des aides directes aux agriculteurs des pays candidats. Nous devons tenir une position très ferme, et nous avons des arguments pour le faire. Il faudra aussi veiller à la mobilisation des crédits sanitaires et de sécurité alimentaire, si l'on ne veut pas voir à nouveau déferler dans nos pays des maladies animales qui en avaient été éradiquées.
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A l'issue de ce débat, la délégation a conclu au dépôt de la proposition de résolution suivante :
Proposition de résolution
Le Sénat,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu l'avant-projet de budget des Communautés européennes pour l'exercice 2003 (E 2030),
Se félicite de la modération de l'augmentation proposée pour le budget communautaire en 2003 par rapport à l'exercice 2002, soit 1,4 % en crédits d'engagement et 2,7 % en crédits de paiement, qui devrait pour une fois être inférieure à celle des budgets des Etats membres ;
Relève, toutefois, que cette modération résulte plus d'économies de constatation, involontaires et non reconductibles, que de véritables efforts de rationalisation des dépenses ;
Demande au Gouvernement :
- de lutter contre l'accumulation des restes à liquider, notamment en matière de fonds structurels et de dépenses de préadhésion, en fixant les crédits d'engagement afférents à un niveau plus réaliste ;
- de financer par redéploiement le surcroît des dépenses administratives et de personnel lié à la préparation de l'élargissement, qui ne saurait justifier ni un dépassement du plafond des perspectives financières, ni le recours à l'instrument de flexibilité.