PROGRAMME DE LA MISSION

« Cette isle est une des plus grandes qu'il y ait au monde, remplie de montagnes fertiles en bois, pâturages et plantations et de campagnes arrosées de rivières et d'étangs poissonneux.... »

Etienne de Flacourt, Histoire de la Grande Isle Madagascar (1648-1655)

Dans le cadre de la politique d'évaluation qu'elle entend conduire, la Délégation du Bureau du Sénat à la coopération décentralisée a souhaité non seulement donner à sa démarche une dimension globale, mais également l'appliquer à des cas concrets particulièrement significatifs.

S'intéresser, pour un pays donné, aux actions de coopération déjà engagées entre les collectivités territoriales françaises et leurs homologues étrangères a, en effet, paru constituer une approche efficace pour évaluer le résultat des partenariats et déterminer sur ces bases l'opportunité de les poursuivre, ou de les aménager et, le cas échéant, de les développer. Cette analyse de terrain, par la richesse des informations qu'elle apporte, permet ensuite d'en tirer les enseignements sur un plan plus général et de dégager, le cas échéant, les moyens d'améliorer les politiques conduites.

Comme cela avait été fait en 2002 pour les Communautés locales andines de l'Equateur et du Pérou, la Délégation a souhaité, en septembre 2003, appliquer cette méthode au cas de Madagascar, pays qui est un des premiers bénéficiaires des aides de l'Etat à la coopération décentralisée, devançant même en 2002 le Sénégal et le Mali.

Le choix de Madagascar se justifiait aussi par la longue connaissance qu'a de ce pays le Président délégué de la Délégation du Bureau, en sa qualité de Président du groupe sénatorial interparlementaire d'amitié et de l'attention toute particulière qu'il a portée aux événements de 2002, ainsi qu'aux moyens de dénouer la crise.

Parallèlement, il lui importait d'évaluer les résultats des actions locales engagées à son initiative ou sous son impulsion dans différentes parties de la Grande Ile, en liaison avec les services français de coopération.

Il convenait donc de voir sur place l'impact de ces soutiens aux actions des acteurs malgaches et de vérifier si l'ensemble des actions de coopération conduites par la France - Etat et collectivités locales confondus - répondait bien aux attentes d'un pays en pleine mutation et confronté à des besoins immenses pour réussir son développement.

Le présent compte rendu, partant de la situation politique, économique et sociale de ce pays, et de l'état des relations bilatérales, s'est attaché à évaluer les actions de coopération décentralisée déjà engagées, dans le contexte d'une décentralisation encore embryonnaire. L'étude sur place des différentes réalisations concrètes dans des domaines particulièrement significatifs : ressource en eau, mise en valeur touristique, gestion urbaine, problème de déforestation et lutte contre l'incendie, ainsi que la participation à la naissance d'un nouveau partenariat entre la province de Tamatave et la région Rhône-Alpes ont fournit de riches enseignements dont on espère qu'ils pourront éclairer les acteurs de terrain dans le développement des partenariats actuels et à venir.

MADAGASCAR EN BREF

A. UNE SITUATION INTÉRIEURE EN VOIE DE NORMALISATION

La République malgache, depuis son avènement en 1960, a connu plusieurs crises, dont la plus récente, en 2002, vient d'être surmontée, permettant au nouveau gouvernement de lancer son programme de redressement et de modernisation, pour mieux accompagner les évolutions économiques et politiques.

Il n'est pas inutile de rappeler que le pays a connu une longue phase de rupture avec l'Occident, avec la malgachisation renforcée, décidée dans le cadre de la République socialiste malgache mise en place par le Président Didier Ratsiraka en 1975. Un retour progressif à une politique d'échanges et d'ouverture entre 1980 et 1990 a marqué une étape plus favorable, sans toutefois permettre de surmonter la montée de la pauvreté et de la corruption.

Réélu en mars 1989, le Président Ratsiraka a dû affronter les soulèvements populaires portés par le parti des « Forces vives », en 1991. Une nouvelle Constitution, tendant à un meilleur équilibre des pouvoirs entre le Président de la République et l'Assemblée nationale, a été adoptée par référendum en août 1992.

Ces nouvelles bases constitutionnelles, puis l'élection du professeur Albert Zafi, chef des « Forces vives », à la présidence de la République, n'ont cependant pas apporté la stabilité, ni permis le retour à la prospérité (la monnaie a perdu 60 % de sa valeur, tandis que la corruption continuait à progresser), et ont conduit à la démission du président Zafi, par une motion d'empêchement votée par l'Assemblée nationale. Le président a ainsi dû s'effacer au profit de Didier Ratsiraka, à nouveau élu en janvier 1997 avec 50,7 % des voix.

En recourant au référendum le 15 mars 1998, le Président Ratsiraka a su faire légitimer par la population des aménagements institutionnels renforçant notablement le pouvoir du président, ainsi que celui des administrations provinciales.

Dans le cadre de cette réforme, ont été, en outre, institués, à côté de l'Assemblée nationale, élue pour quatre ans au suffrage universel direct (à la représentation proportionnelle), une Cour constitutionnelle et un Sénat. Doté de cette nouvelle organisation bicamérale, le Sénat a été investi de la mission de représenter les collectivités territoriales et les forces économiques, sociales et culturelles, mais seulement avec un pouvoir consultatif. Le Sénat a été effectivement mis en place au printemps 2001.

En outre, le pays a été divisé en six provinces ( Faritany ) à la tête desquelles devaient être placés des gouverneurs élus, dans la perspective de mettre en oeuvre une politique de régionalisation et de décentralisation. Mais ce volet de la réforme n'a, en fait, pas été mis en oeuvre compte tenu des événements intervenus à la suite des élections présidentielles de 2001.

En effet, alors que le verdict des urnes donnait la victoire à M. Marc Ravalomanana, le président sortant a refusé de quitter le pouvoir, ouvrant une grave crise politique qui a paralysé le pays pendant près d'un an. Le nouveau Président Marc Ravalomanana a été investi le 6 mai 2002, son prédécesseur acceptant de partir, le 5 juillet suivant.

Les élections législatives anticipées du 15 décembre 2002, organisées sous observation internationale, notamment de l'Union européenne, ont donné une large victoire au parti du président, le « TIM » fondé en juin 2002, et lui ont permis de remporter 104 sièges sur 160 à l'Assemblée nationale.

L'opposition, représentée par l'AREMA, parti du précédent président et le CNR, représentant l'ancien président Albert Zafy, bien que très affaiblie, est demeurée cependant très offensive.

Après ces élections, qui ont donné une assise indiscutable au Président Marc Ravalomanana, le gouvernement constitué, autour de Jacques Sylla, Premier ministre, de fidèles du président, en janvier 2003, bénéficie d'une meilleure assise démocratique. Ainsi le nouveau pouvoir a t-il pu bénéficier d'une reconnaissance officielle de la part de l'ensemble de la communauté internationale. L'ambitieux programme de modernisation du Président de la République pouvait dès lors être lancé de manière concrète avec l'appui des grands bailleurs occidentaux : FMI, Banque mondiale, Union européenne, ainsi que des pays entretenant des relations bilatérales avec Madagascar, à commencer par la France et les Etats-Unis.

B. UN REDÉMARRAGE ÉCONOMIQUE ENCORE FRAGILE

La situation économique et sociale de Madagascar demeure aujourd'hui encore très préoccupante. Près de 75 % de la population dispose d'à peine 50 dollars de revenu par habitant. La conjoncture a été affectée par la crise politique de 2002 et les conditions climatiques aggravent encore la situation. En effet, trois cyclones se sont succédé entre février et avril 2000, entraînant une épidémie de choléra, qui a fait de nombreuses victimes et placé 300.000 personnes supplémentaires en situation précaire. Les dégâts causés par ces cyclones ont été évalués à 153 millions d'euros.

L'économie malgache est dominée par l'agriculture, qui bénéficie d'atouts naturels indéniables, même si elle est aujourd'hui relativement peu productive. Le secteur agricole qui occupe 80 % de la population active, n'atteint que 32 % du produit intérieur brut. Il est vrai que les surfaces cultivées n'occupent plus aujourd'hui qu'environ 5 % du territoire malgache. La riziculture, qui vient au premier rang (50 % des productions agricoles), absorbe une grande partie la main-d'oeuvre et fournit la principale ressource alimentaire du pays.

Madagascar produit, en outre, de la vanille dont elle est le premier producteur et exportateur mondial, même si sa part de marché a chuté d'environ 30 % en raison de la concurrence indonésienne. La région orientale de l'Ile, au climat tropical, offre, en outre, plusieurs productions « de rentes » : en particulier, le café , qui est la principale source agricole de devises, plaçant Madagascar au 20 ^e rang mondial, et la production de girofles . Ensemble, ces trois produits représentent le quart des exportations totales malgaches. Le cacao, le tabac, la canne à sucre, les litchis, également cultivés pour l'essentiel dans la partie orientale de l'Ile, ne représentent qu'une part marginale de l'économie nationale, en l'absence d'organisations de la production, qui pourraient en assurer la conservation et la commercialisation.

La forêt tropicale, en particulier la forêt primaire, offrait autrefois de très importantes ressources en essences rares et variées : palissandre, bois de rose, ébène, acajou... Une intense déforestation a considérablement réduit l'emprise de la forêt malgache qui n'occupe plus qu'environ un cinquième du territoire national, en raison de plusieurs facteurs cumulés : coupes sauvages pour la fabrication du charbon de bois, écobuage, défrichement, surexploitation des coupes, quasi-inexistence du reboisement...

L'élevage tient une place importante dans les productions agricoles. Les bovins, représentés dans la Grande Ile par les zébus, comptaient 10 millions de têtes en 1999, mais les cyclones ont décimé en partie le cheptel. L'élevage a un caractère extensif. Le vol du bétail, qui occupait une place dans les pratiques traditionnelles de certaines minorités, a malheureusement tendance à se développer à plus grande échelle, ce qui porte préjudice au développement de l'élevage.

La pêche, qui est l'une des principales activités des zones côtières, offre, en même temps qu'un moyen de subsistance, des ressources d'exportations significatives, en particulier en ce qui concerne la crevette. On peut regretter toutefois que cet atout soit insuffisamment valorisé en raison du faible développement des activités de transformation et de commercialisation.

Le secteur secondaire

Le sous-sol de Madagascar est riche en ressources minières diversifiées. Cependant seul le saphir fait l'objet d'une exploitation intensive, sans que les retombées économiques semblent, à l'heure actuelle, pouvoir bénéficier directement aux habitants, les concessions et l'extraction échappant pour l'essentiel aux collectivités publiques et aux populations locales.

C'est l'industrie textile qui occupe la première place, et est dominée par la première société de l'Ile : la Cotona. Ce secteur connaît un important développement et est fortement exportateur. La moitié des entreprises textiles ont opté pour le statut d'entreprise franche. Il semble cependant que la nouvelle politique fiscale tend à remettre en cause certains avantages qui leur avaient été consentis précédemment.

Vient en seconde position le secteur agroalimentaire qui représente un tiers des activités industrielles.

Le secteur des services et du commerce

Le secteur tertiaire, s'il n'emploie que 10 % de la population active, contribue pour plus de la moitié au PIB de Madagascar. C'est bien sûr le tourisme qui occupe la première place, apportant au pays sa principale source de devises. La richesse et la diversité du patrimoine naturel font de l'Ile rouge une destination très attractive, mais l'offre hôtelière et les infrastructures de communication sont loin de permettre au potentiel touristique de l'Ile d'être pleinement valorisé. Seuls 100.000 visiteurs avaient été décomptés en 1998. La crise de 2001-2002 avait fait chuter brutalement le tourisme. L'activité touristique a repris progressivement en 2003. C'est sans doute dans ce domaine que résident les plus grandes chances de développement intégré de l'économie malgache, avec un effet d'entraînement sur de nombreux autres secteurs.

Quant au commerce , il revêt assez largement un caractère informel, en dehors des quelques grandes villes que compte Madagascar, en particulier dans les zones rurales, qui, rappelons-le, regroupent 80 % de la population.

Enfin, les activités de transport restent tributaires de l'insuffisance ou du mauvais état des infrastructures de communication. Le réseau routier qui existait au moment de l'Indépendance est resté en l'état. Le manque d'entretien et de remise en état des voies, après les cyclones notamment, ont fait disparaître nombre de chaussées en rendant la fréquentation des anciens grands axes aléatoire. En de nombreux endroits, la piste a remplacé les routes goudronnées.

Certes, les mesures d'assainissement économique prises dans les années 1990 ont porté leurs fruits et amorcé la reprise de la croissance. Celle-ci a été portée par le déploiement des investissements publics et surtout par le développement des exportations de la Zone franche. L'économie a ainsi pu connaître une certaine vigueur, à partir de 1998, grâce, en particulier, à l'industrie textile, premier secteur d'exportation.

Il reste que si la situation géographique et climatique de l'Ile lui confèrent des atouts remarquables, en particulier dans le domaine agricole, avec des productions tropicales très diversifiées, l'économie malgache demeure, malgré tout, marquée par une grande précarité. Elle est, en particulier, pénalisée par l'insuffisance des infrastructures - à commencer par les routes - et la faible mise en valeur de ses ressources naturelles.

On ne saurait certes ignorer les difficultés que soulèvent les aléas climatiques liés à la fréquence des cyclones. Mais c'est surtout la crise politique de 2002 qui a eu des conséquences très lourdes sur la santé économique de Madagascar, en laissant des séquelles durables. La récession a atteint alors 12 %. Le secteur secondaire - en particulier, dans les zones franches - et le secteur tertiaire avec une brutale chute de l'activité touristique ont été les plus directement touchés. Le chômage a considérablement augmenté. Les entreprises ont perdu des parts de marché, conduisant à de nouvelles suppressions d'emplois. Depuis lors, la reprise ne s'esquisse que très lentement, la création d'emplois étant très majoritairement le fait d'entreprises individuelles. Les capitaux tardent à se réinvestir dans les activités productives, compte tenu notamment des incertitudes pesant encore sur le régime de la propriété foncière.

La balance extérieure ne s'est cependant pas creusée, le volume des importations s'étant contracté très fortement, tandis que les exportations de produits primaires étaient maintenues à niveau.

Sur le plan budgétaire, la dette totale du pays représente 140 % du PIB.

Pour l'avenir, le programme de politique économique lancé par les nouvelles autorités devrait favoriser le retour à la confiance des investisseurs et des institutions financières internationales, qui ont repris leurs décaissements au profit de Madagascar.

Le Président Ravalomanana a, en effet, souhaité donner une nouvelle impulsion à l'ouverture économique :

- en faisant adopter, en août 2003, une proposition de loi destinée à rendre à nouveau accessible la propriété foncière aux investisseurs étrangers sous certaines conditions ;

- en nouant des partenariats diversifiés avec différents pays.

Le Premier ministre, M. Jacques Sylla, a inscrit l'action de son gouvernement dans une stratégie de dynamisme retrouvé. Il s'est attaché à obtenir le soutien financier de grands organismes internationaux (FMI, Banque mondiale) et à développer les relations de coopération avec l'Asie, ainsi qu'avec les Etats occidentaux, tout en s'attachant à redonner à l'Ile toute sa place dans son environnement régional. L'Union africaine a ainsi réadmis Madagascar en son sein lors du sommet de Maputo, en juillet 2003. Tout en engageant un important programme de visites bilatérales, le chef de l'Etat, M. Ravalomanana, a également marqué de sa présence les grands Sommets internationaux, comme Johannesburg, à partir de septembre 2002.

L'endettement du pays demeure néanmoins important, bien que la récente crise n'ait pas aggravé le déficit budgétaire, compte tenu de la faiblesse des dépenses.

Les nouvelles autorités ont su préserver leurs bonnes relations avec les bailleurs internationaux, en s'efforçant de respecter les engagements antérieurs. Le programme d'ajustement du FMI a pu être repris sur la base des missions effectuées par celui-ci à partir de juillet 2002.

Le Premier ministre a présenté son programme et s'est engagé en matière de « bonne gouvernance », lors d'une première réunion tenue à Paris le 26 juillet 2002 sous l'égide de la Banque mondiale, les participants ayant annoncé un programme d'aide de 2,3 milliards de dollars US sur quatre ans pour aider à la reconstruction et au développement.

C. LES RELATIONS BILATÉRALES FRANCO-MALGACHES

Compte tenu des liens historiques privilégiés qui unissent les deux pays, il n'est pas surprenant que la France soit le premier partenaire commercial de Madagascar, le premier investisseur et le pays dont l'aide bilatérale est la plus importante. Les relations franco-malgaches depuis l'indépendance n'ont pourtant pas toujours été simples, notamment à partir de 1972, avec la politique de « malgachisation » et de nationalisations. Mais le revirement de la politique extérieure malgache, à la fin des années 1980, a ouvert une nouvelle période plus faste pour les relations bilatérales, qui ont été ponctuées par des rencontres ministérielles nombreuses au cours des années 1990. Le différend sur les biens français nationalisés s'est réglé progressivement pour l'essentiel, entre 1998 et 2001.

Depuis son installation, le Président, M. Marc Ravalomanana, ainsi que son Premier ministre, M. Jacques Sylla, se sont rendus, à tour de rôle, en visite officielle en France au cours de l'année 2003, tandis que MM. Dominique de Villepin (le 3 juillet 2002) et Pierre-André Wiltzer (les 14 et 15 février 2003) se rendaient à Madagascar.

ASPECTS GÉNÉRAUX ET RELATIONS BILATÉRALES MALGACHES

(données économiques : sources EIU, juin 2003, sauf indication contraire)

1. Les relations commerciales

Les exportations françaises à Madagascar nous placent au premier rang (26 % en 2001) et la France est également au premier rang des importateurs (34 % en 2001). Mais notre balance commerciale est déficitaire avec un déficit qui s'est encore creusé en 2002 du fait de la crise et de la diminution très forte des importations malgaches pendant cette période.

Sur le plan des investissements étrangers, la France se place également au premier rang (avec 65 % des stocks IDE). Plus de 500 entreprises à capitaux français sont installées sur la Grande Ile, notamment dans les secteurs de l'industrie, des banques commerciales et des travaux publics. La zone franche accueille également beaucoup d'activités à capitaux français. Les privatisations en cours dans le cadre du programme de modernisation lancé par le gouvernement devraient également intéresser les Français, grâce en particulier à la loi récemment votée par le Parlement et permettant le rétablissement de la propriété privée du sol pour les investisseurs étrangers.

2. L'aide bilatérale française à Madagascar

a) Les orientations stratégiques

La coopération franco-malgache s'attache à respecter un certain nombre de principes :

- concentration sur un nombre resserré de projets,

- cohérence entre les différents intervenants français,

- complémentarité et subsidiarité entre les instruments bilatéraux, communautaires et multilatéraux,

- généralisation de l'approche contractuelle qui permet de définir les engagements et actions de chacun,

- responsabilisation des bénéficiaires, acteurs et opérateurs, sur le terrain pour une meilleure appropriation et une meilleure adaptation aux réalités du pays,

- valorisation des ressources humaines par la promotion de l'expertise locale, le transfert systématique de savoir faire et la rationalisation du recours à l'expertise française.

A moyen terme, la coopération française devrait se structurer autour des axes stratégiques suivants :

• Le développement humain et social.

Les actions prioritaires concernent les plus démunis :

- l'accès au service de base : éducation et santé ,

- l'insertion sociale et économique.

D'autres actions sont envisagées dans les domaines de:

- la formation professionnelle et supérieure,

- la recherche,

- la culture et les médias,

- la jeunesse et les sports.

• Le développement économique

L'intervention prioritaire est l' appui au développement rural , selon deux volets :

- la structuration du milieu en soutenant les organisations professionnelles,

- l'accroissement de la productivité agricole,

- le développement des services de base et le désenclavement,

- la mise à disposition d'instruments financiers adaptés.

• La modernisation et l'adaptation du cadre institutionnel :

Les priorités concernent :

- l'amélioration du fonctionnement de l'État dans ses responsabilités régaliennes (justice et sécurité),

- l'appui à la bonne gouvernance économique et financière,

- l'accompagnement du processus de décentralisation en favorisant la coopération décentralisée

- l'environnement juridique des affaires,

- le renforcement de l'institution communale et de l'intercommunalité,

- l'appui aux infrastructures et à l'aménagement des quartiers.

Enfin, Le Comité de Suivi qui s'est tenu en novembre 2002 a fait le constat d'un fort taux de respect des engagements pris lors de la Commission mixte et a relevé que la crise n'avait pas modifié fondamentalement les grandes orientations des programmes mis en oeuvre et dont la pertinence est toujours d'actualité.

Parmi les priorités réaffirmées, on relèvera la formation dans tous les domaines, l'attachement à la francophonie, le développement social et la lutte contre le SIDA, l'amélioration de l'environnement des activités du secteur privé.

Des pistes nouvelles ont été dégagées récemment, notamment en matière d'appui aux administrations économiques et financières, ainsi qu'en faveur de la sécurisation des investissements industriels et touristiques, en particulier en ce qui concerne les aspects fonciers.

b) Le volume de l'aide bilatérale

L'aide publique bilatérale au développement versée par la France à Madagascar en 2002 s'est élevée à 57,6 millions d'euros. En dépit de l'importance de cette aide, force est de constater que le montant global a progressivement décliné de façon continue depuis le début des années 1990, notamment en raison de la diminution de l'aide consentie au titre de la remise de dette et de la diminution des pensions. En revanche, plusieurs postes ont notablement progressé au cours de la dernière décennie , en particulier les subventions de l'Agence française de développement , les efforts consentis par les instituts de recherche et les bourses , les écoles françaises ayant, dans le même temps, vu leurs budgets doubler.

Si l'on y ajoute la coopération militaire, les subventions aux écoles françaises, les aides consulaires et l'ensemble des autres transferts publics français directs dont bénéficie Madagascar, l'aide bilatérale française peut être estimée à 85,1 millions d'euros pour 2002.

En tenant compte de la contribution française aux bailleurs de fonds internationaux, le montant total de l'aide française a atteint la même année 126 millions d'euros.

Pour l'essentiel, cette coopération est inscrite dans l'accord de partenariat signé lors de la 7 ^e session de la commission mixte franco-malgache de mai 2000, révisé à l'automne 2002, et dont les conclusions ont été signées par le ministre délégué à la coopération et à la francophonie à Tananarive, en février 2003. Cette aide se répartit de la manière suivante :

1) Le fonds de solidarité prioritaire

Le fonds de solidarité prioritaire (FSP), géré par le ministère des affaires étrangères (SCAC), permet le financement de 29 projets à Madagascar dont le montant initial cumulé s'élevait à 23,5 millions d'euros et qui disposent d'un reliquat supérieur à 15 millions d'euros.

Pour 2002 , cinq projets ont fait l'objet de conventions signées en février 2003 (pour un montant total de 4,18 millions d'euros) :

- appui au développement culturel de Madagascar (Art Mada) ;

- appui au sport et aux initiatives jeunes (PASIJ) ;

- Madagascar, école de la réussite (MADERE).

- Appui à l'insertion socio-économique (PAISE)

- Contribution à la gestion décentralisée des ressources naturelles

Au titre de 2003 , trois projets pour un montant de 4.750.000 euros ont été approuvés par le comité:

- Report du financement « Bilinguisme »

- Appui au plan d'action pour le développement rural (PADR)

- Soutien institutionnel au secteur minier

Deux autres projets sont en instance de l'être:

- Appui à la sécurité aéroportuaire

- Programme d'appui à la gouvernance économique (PAGE)

Plusieurs projets ont été déjà mis en chantier pour 2004 et 2005.

Citons parmi les autres axes d'action du SCAC, le renforcement des capacités institutionnelles du secteur touristique en partenariat avec le secteur privé, l' appui au plan directeur santé (PDS), le partenariat pour le développement du Grand Tananarive , l'appui à la recherche agronomique et environnementale et le fonds social de développement .

2) La coopération technique

La coopération technique a bénéficié en 2003 de 17 millions d'euros , en progression de 16,9 % par rapport à 2002, permettant de financer 92 postes de coopérants, affectés notamment dans les missions d'éducation et de santé. Les crédits devraient également assurer le financement des aides sociales et des pensions.

3) Les bourses et le réseau scolaire, culturel et de recherche

Madagascar bénéficie d'un important programme de bourses, au profit d'étudiants et de stagiaires malgaches orientés plus particulièrement vers le secteur institutionnel.

L'enveloppe globale des bourses s'établit à 500.000 euros et dont plus de 50 % concernent des bourses nouvelles.

Les priorités sectorielles s'inscrivent dans le cadre globale de la coopération :

- renforcer les capacités des personnes susceptibles de jouer un rôle moteur dans l'économie nationale, tant dans le secteur public que privé,

- accompagner la structuration des administrations financières par la formation des cadres,

- développer le partenariat scientifique,

- promouvoir les nouvelles technologies de l'information et de la communication,

- améliorer le niveau des enseignants chercheurs,

- soutenir l'action gouvernementale en matière de santé.

Les bourses nouvelles privilégient les stages et les séjours en alternance et se répartissent comme suit par secteur :

- Développement économique et institutionnel : 34%

- Développement rural et environnemental : 15%

- Développement social et local : 4%

- Développement culturel et éducatif : 42%

- Santé : 5%

La culture française bénéfice d'un réseau très dense de 26 ÉcolesD françaises fréquentées par plus de 11.000 élèves, dont une majorité de Malgaches, avec un budget de 18,6 millions d'euros en 2002 (gérées par l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE), et de 31 Alliances françaises, dispensant des cours de langue à près de 20.000 étudiants. En outre, un Centre culturel français est installé à Tananarive. Des instituts de recherche français sont également présents sur le sol malgache, en particulier l'Institut Pasteur, l'IRD et le CIRAD, qui travaillent aux projets de coopération de la France.

4) La coopération financière

Pour sa part, le ministère de l'économie et des finances a consacré 10,6 millions d'euros en 2002 à l' annulation d'une part de la dette publique malgache contractée auprès des autorités françaises .

Les fonds de contrepartie de l'aide alimentaire mobilisent, en outre, annuellement une aide de l'ordre de 1 million d'euros. Enfin, à l'occasion de la réunion des Amis de Madagascar, qui s'est tenue à Paris en juillet 2002, il a été décidé d'accorder une aide budgétaire de 6 millions d'euros, dans le cadre du programme d'appui d'urgence.

Notons que le secteur privé a bénéficié d'une annulation de prêts au cours de l'année 2002.

Par ailleurs, au titre de 2003, a été accordée une subvention d'ajustement structurel de 10 millions d'euros affectés à des règlements d'arriérés de TVA.

Enfin, dans le cadre de l'initiative PPTE, la mesure additionnelle française pourra, en principe, être mise en oeuvre à partir de 2004 pour un montant de 6 millions d'euros par an.

L' Agence française du développement (AFD) intervient, quant à elle, avec une enveloppe annuelle de l'ordre de 20 millions d'euros , dans de nombreux secteurs : développement rural, gestion de la ressource crevettière, micro-finance, infrastructures (urbaines, portuaires, eau/électricité), éducation de base (infrastructures), appui au secteur privé, environnement. Ses actions sont souvent mises en oeuvre en liaison étroite avec celles du Service de coopération (SCAC), en particulier en matière de développement rural, de gestion de la ressource crevettière ou d'éducation.

Au cours de la période 2004-2006, l'AFD concentrera ses interventions à Madagascar sur trois secteurs : les infrastructures éducatives, en étroite coopération avec le SCAC, la gestion rationnelle des ressources naturelles en milieu rural, dans le cadre d'une approche globale visant à prendre en compte la problématique des périmètres irrigués et de leurs bassins versants et en s'appuyant sur la diffusion des techniques agro-écologiques, l'appui à la compétitivité de l'économie, thème qui se déclinera principalement par des appuis à la réhabilitation d'infrastructures portuaires et des voiries connexes.

Toutefois, une tendance à la baisse a été observée.

On citera enfin la coopération militaire qui fait l'objet d'un important effort de la part du ministère des affaires étrangères. 5 millions d'euros ont été accordés en 2002 à ce titre, en vue de financer du matériel, des actions de formation et des stages, ainsi qu'une assistance technique. L'Attaché de sécurité intérieure est chargé d'un programme de coopération en matière de gendarmerie et pilote un projet de sécurité aéroportuaire, ainsi qu'un projet régional de sécurité civile .

Mais l'aide bilatérale consentie au titre du budget de l'Etat ne reflète que très incomplètement l'action de coopération et les aides apportées à la Grande Ile.

Il convient, en effet, de prendre aussi en compte la montée des actions de coopération décentralisée initiées par les collectivités locales françaises et dont le volume s'ajoute à celui des aides de l'Etat. Ces actions sont d'ailleurs elles-mêmes soutenues par le ministère des affaires étrangères qui y a consacré une aide de 3,46 millions d'euros en 2002.

3. Les actions de coopération soutenues par l'Union européenne

L'Union européenne intervient à Madagascar dans plusieurs domaines : l'action économique, juridique et sociale, les infrastructures de transports, le développement rural, la sécurité alimentaire, l'environnement...

Pour mener à bien ses actions, l'Europe dispose sur place à Tananarive d'un effectif de quarante-huit personnes.

L'enveloppe financière mobilisée au profit de Madagascar a été arrêtée dans le cadre du 9 ^e Fonds européen de développement (FED) pour une période de six années (2002-2007), à hauteur de 267 millions d'euros, non comprise une enveloppe additionnelle annuelle de 15 millions d'euros.

Par secteur, les actions de l'Union européenne se déclinent ainsi :

1. En matière économique , l'axe principal est l'appui budgétaire, dans un cadre commun avec la Banque mondiale et les autres institutions de Bretton Woods. L'Union européenne a également mis en place une coopération opérationnelle avec les Etats membres : France, Allemagne, Grande-Bretagne... Il existe enfin des projets micro-financiers indirectement financés par l'Union européenne au profit des ONG, par exemple pour l'installation de réseaux.

2 Etat de droit et société

L'Union européenne soutient un projet de « bonne gouvernance » auquel elle a affecté 10 millions d'euros.

Pour favoriser l'établissement de l'Etat de droit, l'Union européenne apporte un soutien à la modernisation de la justice, de la police et des douanes, ainsi qu'à des programmes de lutte contre la corruption en coordination avec les Etats membres.

Par ailleurs, l'octroi des aides financières est conditionné par le respect de normes conformes aux standards européens en la matière.

Pour les douanes, l'Union européenne souhaite développer des synergies avec l'administration française.

Conscient du lien entre les protections garanties par l'Etat de droit et la confiance des investisseurs étrangers, le Président Marc Ravalomanana, dans une déclaration du 26 juillet 2003, a affirmé sa volonté de relancer ces investissements en garantissant mieux le droit de propriété (parallèlement à un effort de détaxation), ce qui semble témoigner d'une bonne réceptivité des actions de l'Union européenne, notamment dans le domaine du respect du Droit.

3. La décentralisation

Les services de l'Union européenne ont mis en place différents instruments pour apporter son appui aux collectivités territoriales. Très attentifs du processus de mise en oeuvre de la décentralisation à Madagascar, ils ont marqué leur préoccupation face à des décisions de suspension de maires, en faisant ressortir le risque que de telles suspensions puissent être utilisées comme un outil politique de contrôle de l'autonomie locale. En effet, les maires suspendus sont remplacés par un président de délégation spéciale nommé par le gouvernement. Par ailleurs, au niveau supracommunal, une loi a été prise pour faire nommer les chefs de province par le gouvernement, en qualité de président de délégation spéciale.

L'assistance de l'Union européenne s'inscrit dans un programme d'appui aux collectivités et associations locales (PAICAL). Ce programme permet, à l'échelon communal, de financer des microréalisations. Une nouvelle forme d'appui est en cours de lancement : l'appui aux communes et organisations rurales pour le développement du Sud (ACORDS), avec une ouverture de crédit de 60 millions d'euros sur six ans. Il devrait permettre le soutien aux programmes de développement local en deux temps :

- une phase qui permettrait de tirer les enseignements des programmes anciens de réalisations d'infrastructures, afin d'évaluer les aspects négatifs qu'ils comportaient ;

- une seconde phase qui, à l'instar des procédures PAICAL, devrait favoriser l'expression des attentes de la population, notamment en matière de transports, en favorisant le développement endogène et commercialisation des produits locaux sur les marchés et, sur le plan social, la création d'équipements de base.

Pour les communes rurales , l'Union européenne a établi une méthodologie pour le développement rural, en sélectionnant les communes en « grappes » (41 critères ont été définis pour délimiter ces grappes). Sur les provinces de Fianarantsoa et Tuléar, qui regroupent 600 communes rurales, 200 d'entre elles seraient sélectionnées par région, avec une équipe régionale chargée de l'appui et du suivi pour chaque « grappe ». Le travail de l'Union européenne se fait en concertation avec la Banque mondiale, le fonds de développement communal, le PNUD, et certains Etats membres, au premier rang desquels l'Allemagne, et également la France mais sur des programmes de développement de moindre ampleur.

Les représentants de l'Union européenne ont insisté, lors de leur présentation, sur l'importance d'une implication des populations locales pour réussir ces projets de développement rural, les programmes antérieurs ayant donné des résultats peu satisfaisants, en l'absence de cette adhésion de l'ensemble des habitants.

L'Union européenne considère néanmoins que tout ne peut pas se régler à l'échelon communal et qu'il est nécessaire d'établir une coordination d'ensemble au niveau régional des différents projets mis en oeuvre. C'est ainsi qu'elle a mis en place huit équipes régionales sur la base de contrats avec les ONG spécialisées dans le développement local.

La moitié des investissements européens sont réservés aux projets de niveau intercommunal pour fédérer les actions des communes et des ONG. Il est prévu de faire précéder chaque projet d'une étude sur trois ans et de l'assortir d'une assistance technique de formation et d'encadrement.

L'appui budgétaire apporté aux projets par l'Europe est versé sous forme d'aide directe à la commune, mais sous condition qu'un plan d'investissement soit établi, que la commune soit dotée d'un comptable et qu'un suivi local soit effectué, de même qu'un audit annuel indépendant.

4. Environnement

Les projets environnementaux dont s'est saisie l'Union européenne, tendent à résoudre de façon prioritaire le problème de la déforestation, avec toutes les conséquences que celle-ci peut avoir sur l'érosion des bassins versants avec un impact préoccupant sur les infrastructures et même sur le changement de lit des rivières.

En revanche, l'Union européenne n'envisage pas de s'impliquer dans la politique des parcs naturels, considérant qu'il n'est pas possible d'être présent sur tous les fronts. Les parcs ont été des laboratoires de protection de la nature, mais les responsables européens à Tananarive estiment que la politique des parcs naturels à Madagascar doit prendre en compte le problème de la subsistance et plus généralement des besoins de la population située à la périphérie des parcs. L'Union européenne n'en a pas moins un projet concernant le Parc naturel de Bemaraha.

5. Les infrastructures routières

Un gros effort de l'Union européenne est consenti en ce domaine, avec un projet de 210 millions d'euros sur cinq ans. Le premier objectif est d'assurer la consolidation du réseau national primaire entre Tananarive et les différents ports de l'Ile. Pour la traversée du Parc de l'Isalo, un appel d'offre a été lancé pour la réfection de 40 kilomètres d'infrastructures. L'Union européenne souscrit à la priorité du gouvernement malgache de permettre le désenclavement des parties du territoire éloignées des axes en fonctionnement. Ainsi, sur 111 sous-préfectures, un tiers est inaccessible toute l'année, un autre tiers l'est à la saison des pluies, seul un tiers des préfectures étant desservi en permanence.

Un projet de réfection de la route nationale vers Diégo-Suarez, coupée cinq mois par an, est en cours d'approbation. Ce projet, d'un montant de 90 millions d'euros, est également soutenu par la Banque mondiale.

Parallèlement au développement des grandes infrastructures, est soutenu un projet de pistes rurales et communales.

D. LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE FRANCO-MALGACHE

Avant d'aborder les différentes actions de coopération décentralisée, il paraît utile de rappeler ce qu'est l'état de la Décentralisation à Madagascar.

1. La décentralisation à Madagascar : une amorce encore timide

Comme en France, coexistent dans la Grande Ile une administration déconcentrée et des collectivités décentralisées, même si leurs territoires ne se superposent pas.

La République de Madagascar s'est engagée, voici une décennie, dans un processus de décentralisation dont les résultats restent encore modestes.

En 1994-1995, des principes ont été définis, de même qu'une architecture territoriale nouvelle, selon une organisation pyramidale à quatre niveaux, chacun d'eux englobant le suivant : l'Etat, les provinces autonomes, les régions et les communes.

En ce qui concerne l'organisation de l'Etat , il a été prévu de maintenir les circonscriptions déconcentrées, sans personnalité juridique, soit :

- 28 régions avec un préfet de région à leur tête ;

- 111 départements ou fivondronana , avec un sous-préfet comme représentant de l'Etat ;

- des arrondissements administratifs avec un représentant du sous-préfet et des arrondissements urbains, chacun regroupant trois ou quatre communes ;

- des fokontany , ou quartiers, au nombre de 14.000, soit en moyenne 10 par communes et 1.000 habitants ;

- des fokonolona (cellules de gestion administrative de proximité). On en compte environ 40.000, soit 3 par quartier, regroupant en moyenne 400 habitants.

S'agissant des collectivités territoriales, elles jouissent, contrairement aux circonscriptions déconcentrées, de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Chacune d'elles est dotée d'organes représentatifs et régie par le principe de libre administration. Au niveau le plus élevé, on trouve les provinces autonomes ( faritany) qui regroupent des régions et des communes. Toutes sont dotées d'un organe délibérant et d'un organe exécutif élus l'un et l'autre au suffrage universel direct. Cependant au niveau infra provincial, régions et communes sont certes des collectivités décentralisées, mais elles sont conçues comme des démembrements de la province autonome qui définit, en principe, leurs compétences, leurs structures administratives et leur régime de financement.

Sur la base de cette organisation théorique, seules les communes ont été effectivement mises en place et les premières élections des maires et des conseils municipaux ont eu lieu en novembre 1995 pour un mandat de quatre ans. Puis la révision constitutionnelle de 1998 a prévu la création des provinces autonomes, collectivités publiques territoriales dont les régions et les communes ne sont, on l'a vu, que des démembrements, les départements cessant dans le même temps d'être des collectivités territoriales.

Après les élections communales de 1999, ont été mises en place les six provinces autonomes avec l'élection des conseils provinciaux en décembre 2000 et des gouverneurs en janvier 2001. Ces élections n'ont pas permis aux provinces de réellement fonctionner, en l'absence de lois statutaires et de mise en place effective de leurs structures d'organisation.

A la suite de la crise politique consécutive aux élections présidentielles de 2002, les gouverneurs élus des provinces autonomes ont été remplacés à titre provisoire par des présidents de délégation spéciale (PDS), nommés par le Président de la République, quatre d'entre eux ayant été remplacés en février 2003.

Les mandats des maires et des conseils municipaux venant à expiration, en novembre 2003, de nouvelles élections municipales devraient permettre aux nouveaux responsables locaux de prendre un nouvel élan. En effet, le gouvernement a marqué sa volonté d'engager la décentralisation dans une phase plus concrète en ouvrant un débat national sur ces sujets, et a annoncé son intention d'organiser des élections provinciales en 2004.

2. Les opérations de coopération décentralisée déjà engagées à Madagascar

Plusieurs programmes importants d'intervention ont déjà été engagés dans le cadre de la coopération décentralisée entre les collectivités territoriales françaises et leurs homologues malgaches.

Il apparaît que les grandes villes, à commencer par Tananarive, mais également Tamatave et Diégo Suarez, ont su mobiliser plusieurs collectivités territoriales françaises appartenant à des régions différentes, simultanément sur des projets diversifiés, dont la masse contribue à renforcer la politique de soutien de la France envers Madagascar.

Une évaluation apparaît aujourd'hui nécessaire. A cet égard, le travail entrepris par le Service de coopération et d'action culturelle (SCAC) à l'Ambassade de France à Madagascar mérite d'être souligné, puisque ce service s'est attaché à dresser, cas par cas, un premier bilan des actions conduites à l'initiative des différentes collectivités françaises classées par régions, en faisant ressortir les domaines d'intervention concernés et la nature du programme poursuivi, et à en esquisser une appréciation qualitative.

Il est néanmoins difficile de déterminer les montants consacrés à chacune des actions engagées par les collectivités françaises et de mesurer leur impact réel sur le développement local.

Toutefois, ce premier travail d'évaluation auquel s'est attaché le SCAC, n'en apporte pas moins une très utile information pour les collectivités et organismes qui souhaiteraient dans l'avenir s'engager dans de nouvelles actions de coopération décentralisée à Madagascar.

En effet, c'est de la cohérence de ces actions et de leur bonne répartition sur le territoire, que l'on peut attendre un véritable effet de levier pour le développement. A cet égard, le cas de Madagascar, où il existe déjà des coopérations nombreuses et une démarche évaluative, pourrait servir d'exemple pour d'autres pays.

Du point de vue sectoriel, on constate que les collectivités territoriales françaises interviennent sur des programmes intéressant aussi bien les actions environnementales et rurales, que celles liées aux problèmes urbains. Souvent l'approche est multisectorielle. Il convient de souligner également que beaucoup de programmes locaux bénéficient d'un soutien financier de l'Etat. Ils peuvent être en effet menés conjointement avec les services ministériels, sur la base des priorités réaffirmées par ceux-ci : formation sous tous ses aspects, défense de la francophonie, lutte contre le SIDA, développement social, mais également appui au développement rural, amélioration de la productivité agricole, développement des services de base, désenclavement, mise à disposition d'instruments financiers adaptés, gestion équitable des ressources naturelles, programmes d'appui au secteur touristique...

Autant de formes d'actions où les synergies avec les collectivités territoriales paraissent aller de soi.

Le tableau de bord établi par le Service de coopération et d'action culturelle (SCAC) permet d'enrichir la connaissance des coopérations en cours, d'en apprécier la diversité et les éventuelles complémentarités.

LES PROGRAMMES DE COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE

EN COURS À MADAGASCAR

Source MAE - CNCD

(http://www.diplomatie.gouv.fr/cncd/consult/ListeZP.asp?Id=MAD)

3. Les opérations suivies par la Délégation sur place

Votre rapporteur a souhaité examiner de façon plus concrète, sur le terrain, comment étaient mis en oeuvre les partenariats et les actions de coopération décentralisée impliquant directement ou indirectement les collectivités territoriales françaises. Les exemples retenus intéressent plus directement les collectivités de la Région Rhône-Alpes, ainsi que des organisations non gouvernementales qui travaillent en étroite collaboration avec ces collectivités.

a) Le parc naturel de l'Isalo : une coopération avec le Parc naturel régional du Vercors

A Madagascar, une politique comparable à celle des parcs naturels français a été mise en place à l'initiative de l'État, sous l'égide de l' Association nationale de gestion des aires protégées (ANGAP).

Le conseil d'administration de l'ANGAP rassemble des représentants des ministères impliqués dans la protection de la nature et l'aménagement du territoire, ainsi que des représentants de la société civile.

Trente-cinq parcs nationaux sont gérés en direct par cet organisme, tandis que la gestion de six parcs nationaux a été confiée à des associations. Ainsi, pour le Parc naturel régional de l'Isalo, une convention a été passée avec WWF pour la construction d'une « Maison du Parc », située à trois kilomètres de celui-ci, au village de Ranohira.

Au fil du temps, l'ANGAP a fait évoluer sa logique de protection. A l'origine, la volonté était celle d'une conservation stricte de l'environnement, mais pour répondre au mieux aux besoins de la population, elle est passée à une logique de développement permettant aux habitants de faire appel aux ressources du parc pour subsister, à condition toutefois de respecter l'environnement.

Du côté français, une grande expérience a été acquise par les différents acteurs ayant contribué à la naissance et au développement des parcs naturels régionaux.

D'où l'idée d'un jumelage entre l'aire protégée malgache que délimite le Parc national de l'Isalo (créé en 1962) et le Parc naturel régional du Vercors.

Le Parc de l'Isalo présente, en effet, des sites remarquables, une flore endémique très rare, très appréciée des randonneurs et des amateurs de tourisme écologique.

Le rapprochement entre les deux parcs a été appuyé par le conseil général de l'Isère, qui a désigné TETRAKTYS - association de coopération pour le développement local des espaces naturels -, comme opérateur pour organiser un partenariat opérationnel.

Une première convention a été conclue en 1993 entre TETRAKTYS et l'ANGAP, portant sur trois actions spécifiques :

- formation des guides appelés à faire visiter le parc ;

- projets concourant au développement rural ;

- développement d'actions touristiques, fondées sur le respect de l'environnement.

Le programme lancé voici quatre ans reprend ces points en les concrétisant, sur la base d'un échange d'expériences. L'objectif est d'optimiser les prestations touristiques et les retombées économiques vers la population locale. Il comprend plusieurs volets :

- la formation d'une équipe de formateurs de guides malgaches appelés à intervenir en priorité dans l'Isalo, mais également, le cas échéant, dans d'autres structures touristiques ;

- l'aide à la réalisation de microprojets de développement local dans les villages situés à la périphérie du Parc.

Votre rapporteur a pu constater sur place que plusieurs de ces projets avaient déjà été réalisés :

a) deux décortiqueries de riz à Ranohira et à Beraketa, permettant aux populations de chaque village concerné de mécaniser cette opération, jusqu'ici assurée manuellement ;

b) l'installation d'une école dans le village de Mandate, situé en lisière du Parc de l'Isalo. Le bâtiment a été construit grâce à un partenariat ANGAP-TETRAKTYS (50/50), deux instituteurs ont en charge 160 élèves, auxquels est enseigné le français. Entre 10 et 120 enseignants font part à la mission sénatoriale d'une insuffisance de livres pour l'apprentissage du français.

Ont également été prévus des vergers à Mariana et Zaharola ainsi que le logement du personnel médical à Beraketa.

A terme, ces premières expériences devraient permettre de déboucher sur un jumelage entre les parcs de l'Isalo et du Vercors.

b) La sécurité civile et la lutte contre l'incendie : mobilisation de plusieurs collectivités françaises

La Compagnie des sapeurs-pompiers de Tananarive a su mobiliser une pluralité d'acteurs français pour mettre en place un service opérationnel de sécurité civile, de prévention et de lutte contre les incendies.

C'est ainsi qu'une première convention a été signée entre la Compagnie des sapeurs-pompiers, la ville de Tananarive et le département de la Vendée. Par la suite, se sont associés à cette opération le conseil général de la Réunion, ainsi que l'établissement public de coopération intercommunale de la périphérie de Tananarive.

Vingt-six véhicules de secours et de lutte contre l'incendie ont pu ainsi être réunis, ainsi que des motos-pompes et des vêtements. Sur le plan humain, quatre officiers supérieurs ont été formés, ainsi que trois officiers subalternes de l'armée et détachés pour encadrer les sapeurs-pompiers volontaires locaux. Chaque année, une commission se réunit pour définir un programme d'action et de formation. Quatre instructeurs sont chargés de dispenser trois semaines de formation sur les premiers secours et sur le fonctionnement des matériels envoyés.

Soixante-cinq sapeurs-pompiers viennent d'être recrutés, portant les effectifs de l'unité à cent vingt-huit personnes (soit un doublement).

Le département de la Réunion a mis à disposition un colonel du SDIS pour encadrer les opérations. En outre, la Réunion a déployé des efforts similaires au profit de la Communauté urbaine de Tamatave.

A échéance de six mois, le ministère de l'intérieur a lancé un travail d'analyse sur les besoins en zones urbaines sur l'ensemble de l'Ile, en vue de rationaliser les interventions, notamment en matière d'incendie, d'accidents de la circulation, de secours aux noyés, d'effondrements de terrains, consécutifs aux cyclones, et de lutte contre le choléra.

Il convient, pour être complet, de mentionner l'importante action de Paris, dans le cadre de son jumelage avec Tananarive pour les actions de formation d'officiers des sapeurs-pompiers, l'organisation de stages et l'octroi de bourses.

Parallèlement aux actions de formation, un projet de réhabilitation de deux casernes extérieures a été lancé, pour permettre une meilleure desserte de la partie haute de Tananarive (l'incendie du Palais de la Reine en 1995 aurait pu être maîtrisé si les secours installés dans la partie basse de la ville avaient pu être facilement diligentés).

c) Le développement urbain

Lors de son passage à Tuléar, votre rapporteur a visité les réalisations inscrites dans le Programme d'appui aux initiatives de quartier (PAIQ). Initié en 1995, celui-ci est financé par les crédits de la coopération française (sur fonds de solidarité prioritaire), conjointement avec le gouvernement malgache (sur ressources propres internes et sur le fonds de contre-valeur de l'Agence française de développement).

Ce programme qui se déroule en milieu urbain et dans les quartiers défavorisés a pour finalité de « restructurer la société civile en favorisant la participation des populations dans la gestion de leur quartier et de leur ville ».

Bien qu'il ne s'agisse pas à proprement parler de coopération décentralisée, puisque cette action est portée par les services centraux français et malgaches, la démarche a paru particulièrement intéressante, puisqu'il s'agit de microprojets reposant sur une participation volontariste des populations locales. Ce mode opératoire pourrait à l'évidence inspirer également des projets locaux de développement engagés dans le cadre de l'action extérieure des collectivités locales françaises, en partenariat avec leurs homologues malgaches.

Le PAIQ a financé et réalisé 116 projets de construction et de réhabilitation, entre 1995 et 2001, avec l'appui de 37 ONG nationales et internationales. Outre la réalisation de ces projets, il s'est attaché à faire naître des associations de quartier, chargées de suivre l'exécution des projets et d'en assurer la gestion et l'entretien. Un tel travail d'accompagnement apparaît en effet fondamental pour inscrire ces actions dans la durée.

A Tuléar, la délégation sénatoriale a pris connaissance des réalisations du PAIQ avec le coordinateur, M. Frédéric Bulfone. Il a notamment visité le chantier de construction d'un grand terrain de sports, financé par le PAIQ, mais construit avec la participation de la population de tout un quartier. Celle-ci s'est constituée en association et prendra en charge ensuite l'entretien de l'équipement.

Autre projet en cours de réalisation : une voie de desserte stratégique permettant d'accéder aux équipements sanitaires de Tuléar. Les travaux sont assurés avec la participation des habitants du quartier, constitués également en association. Celle-ci aura ensuite en charge l'entretien et l'éventuelle remise en état de cette chaussée, en cas de dégradation.

La population est aussi associée, projets après projets, à la mise en place et à la préservation d'équipements publics répondant à l'intérêt général.

d) Préservation de la ressource en eau et assainissement : un défi à relever

L'accès à la ressource en eau est un problème majeur pour une très grande partie du territoire malgache. Le problème est double, puisque les zones agricoles et, en particulier, les régions de riziculture nécessitent une ressource abondante en eau. Le problème est rendu plus aigu dans les régions très sèches. Plus généralement, la qualité de l'eau potable doit pouvoir être assurée dans de meilleures conditions pour éviter la propagation des épidémies.

Dans les grandes villes, des dispositifs d'envergure peuvent être envisagés : ainsi, à Fianarantsoa, le Grand Lyon a créé, voici quatre ans, en partenariat avec la Générale des eaux, un fonds de solidarité. Celui-ci va permettre, avec un financement à hauteur de 150.000 euros, des projets d'adduction d'eau et d'aménagement de barrage pour la riziculture.

Dans le nord-ouest du pays, 150.000 euros également seront consacrés à l'installation d'eau potable par pompes solaires dans plusieurs villages, en partenariat avec une ONG (Écoles du monde).

Pour sa part, la mission, lors de son déplacement dans la région quasi désertique de Tuléar, au sud-ouest de l'Ile, a pu visiter, en compagnie d'une délégation de sénateurs de Madagascar, la réalisation de microprojets, dus à l'initiative de l'association française Madavelona, pour permettre la desserte en eau du village côtier de Saint-Augustin. Six puits ont ainsi été installés à proximité de la côte, avec la difficulté supplémentaire d'éviter que la nappe d'eau douce ne se mêle à la nappe d'eau salée. Il est prévu de doter un des puits d'une éolienne et d'une citerne, qui sera installée en hauteur, afin de garantir une certaine qualité de l'eau. Ce puits a vocation à alimenter le centre de soins aux jeunes mamans et le centre de nutrition.

A cette occasion, tout en saluant l'intérêt de ces microprojets, votre rapporteur a souligné l'avantage que pourrait avoir une démarche plus globale consistant à utiliser les « résurgences » d'eau douce situées à proximité du village (de quatre à six kilomètres) pour assurer la desserte en eau potable de tout le village et a suggéré de lancer une étude de faisabilité, mais à la condition expresse que les habitants et les élus adhèrent à ce projet. A la suite de la visite, votre rapporteur a obtenu le principe d'un financement par la ville de Meylan (Isère).

Autre exemple auquel a été confronté la délégation sénatoriale : la desserte en eau de la ville de Ranohira, située dans le Parc de l'Isalo. Le problème de l'eau s'y trouve posé de manière différente. En effet, un cours d'eau pourrait être capté pour desservir la population. Mais cela suppose l'accord du maire et un travail commun avec la population. Jusqu'ici, le projet de renforcement de la coopération décentralisée, que se proposent de soutenir TETRAKTYS et l'ANGAP, n'a pas été accepté par le maire, et demeure ignoré de la population. Une illustration a ainsi été donnée de la nécessité, pour réussir un partenariat, de pouvoir s'appuyer sur des autorités locales soucieuses d'assurer le développement local.

Plus largement, et la mission a pu l'observer, notamment dans la région de Tamatave, où la ressource en eau est abondante, le problème général qui est posé est celui de l'éducation des gens à un usage raisonné de l'eau, en veillant à développer des réseaux qui en garantissent la qualité et à éviter, autant que possible, de la polluer, notamment en améliorant les systèmes d'assainissement en zones urbaines. Peut-être, y aurait-il lieu d'envisager une formation de la population, et une sensibilisation à l'idée que l'eau potable a un coût et qu'il est nécessaire de la rendre payante pour en permettre le traitement.

e) L'impératif de sauvegarde des ressources forestières

La mission a également été saisie du problème de la déforestation , liée aux pratiques coutumières consistant à détruire, arracher ou brûler les jeunes arbres pour fabriquer du charbon de bois destiné à la cuisson des aliments. Cette situation que l'on retrouve sur la quasi-totalité de l'Ile, tend à réduire toujours davantage la forêt primaire et à totalement modifier les caractéristiques propres de la flore et des essences forestières malgaches, sans oublier ses conséquences sur la faune et la survie des espèces.

En détruisant toujours davantage les espaces forestiers, les pratiques ancestrales, tel le brûlis, outre qu'elles appauvrissent rapidement les terres cultivables, ont en d'autres endroits des effets favorisant l'érosion des sols.

Dans la région de Tuléar, par exemple, les efforts engagés pour replanter de nouveaux arbres sont difficiles à mener à terme, car les jeunes pousses sont bien souvent détruites avant de pouvoir être utilisées pour reconstituer le couvert végétal et apporter, le cas échéant, des ressources alimentaires.

Au lieu d'utiliser les arbres pour le charbon de bois, votre rapporteur a suggéré d'envisager l'installation de piles photovoltaïques, qui pourraient bénéficier de l'important taux d'ensoleillement pour fournir de l'électricité et de l'énergie de chauffage, en évitant de poursuivre la déforestation.

f) Le tourisme : une activité fédératrice du développement.

Les atouts naturels et humains de la Grande Ile pourraient, pour peu qu'on s'en donne la peine, en faire un pôle touristique encore plus attractif que ne le sont ses voisins de Maurice et de la Réunion.

Madagascar ne bénéficie pas seulement de rivages splendides et d'un ensoleillement généreux. Elle est riche aussi d'un potentiel de ressources naturelles exceptionnel, sur le plan géographique, géologique et botanique. Ce n'est pas sans raison que le pays compte une cinquantaine de parcs nationaux, qui illustrent la variété et la beauté des paysages, ainsi que trente-six réserves protégées. On peut y découvrir des forêts aux essences rares et précieuses (malheureusement pour certaines gravement menacées par la déforestation), des animaux étonnants, tels les lémuriens et les zébus, un ensemble de minéraux classé au patrimoine mondial.

La nature y offre aussi les saveurs incomparables des produits tropicaux, à commencer par la vanille, cet « or brun », et la cannelle.

A cette générosité de la nature, s'ajoute l'attrait d'une population ouverte et accueillante. Sur le plan culturel, une grande place est accordée à la tradition et aux ancêtres, avec des pratiques marquées par une forte spiritualité.

Pourquoi, dès lors, Madagascar serait-il condamné à demeurer l'un des pays les plus pauvres du monde ? Avec des ressources aussi exceptionnelles, le tourisme ne devrait-il pas constituer une réponse privilégiée pour aider le pays à relancer son économie ? Mais à l'expresse condition de ne pas lui faire perdre son âme. S'orienter vers des équipements de masse uniquement fondés sur le complexe mer/soleil serait en effet un tragique contresens.

C'est donc d'un tourisme « doux » qu'il doit s'agir, fondé sur la découverte d'une culture profondément originale et qui permette d'associer la population à la valorisation de ses richesses naturelles et culturelles.

A l'occasion du lancement du partenariat avec Tamatave, votre rapporteur a ainsi été amené à souligner le rôle très important que pourrait jouer le tourisme écologique pour permettre progressivement un développement intégré de la province. Se référant à l'expérience déjà acquise par la région Rhône-Alpes en la matière, au Mali, au Maroc ou au Sénégal, avec la formation de guides et de muletiers, il a fait valoir que cette forme de tourisme ne nécessitait que de petits investissements, avec des retombées immédiates et pouvant créer énormément d'emplois dans la région.

Il a insisté sur l'utilité de préparer les populations locales à « l'écotourisme » qui permet de transmettre les richesses culturelles d'un pays et ne nécessite pas des investissements importants.

La formation de la population est en revanche indispensable, de même que celle des guides, ainsi que l'organisation de l'encadrement. Il importe également de prévoir un minimum de sécurité sanitaire et alimentaire dans les gîtes ruraux qu'il faudra créer pour accueillir les touristes.

Si elles s'engageaient dans cette voie, les populations locales pourraient en tirer des avantages immédiats. Par son caractère fédérateur, ce type de tourisme va d'ailleurs bien au-delà et peut faire rejaillir son bénéfice sur tous les autres axes de coopération ; mais à condition que le partenariat soit fondé sur le respect de valeurs mutuelles et ne crée pas de dépendance.

L'illustration de cette démarche pourrait être fournie par la coopération que la région Rhône-Alpes s'apprête à mettre en oeuvre avec la province de Tamatave.

4. Le lancement d'un nouveau partenariat entre la région Rhône-Alpes et Tamatave

Une délégation du conseil régional de Rhône-Alpes s'est rendue sur place au moment précis où votre rapporteur se trouvait à Madagascar, ce qui a permis de former une délégation conjointe pour participer au lancement de cette coopération parrainée, du côté malgache, par le Président du Sénat, M. Guy Rajemison, et par le sénateur de la province de Tamatave, vice-président du Sénat, M. Médard Raoelina.

La province de Tamatave, située au nord-est du pays, a vocation, à terme, à devenir une collectivité territoriale. Mais actuellement, elle est dirigée par un président de délégation spéciale (PDS), nommé par le gouvernement, M. Emile Tsizaraina. Celui-ci a rappelé d'emblée à la mission que « l'État était là pour faciliter la coopération décentralisée ».

Une importante rencontre inaugurale a réuni tous les acteurs du projet de partenariat (élus nationaux et locaux, représentants de l'État malgache et des activités économiques de Madagascar, ainsi que l'ensemble de la Délégation française). Cela a permis de confronter les attentes de la province autonome de Tamatave en matière de coopération et les réponses qu'est susceptible d'y apporter la région Rhône-Alpes.

Du côté des attentes, ont tour à tour été mis en avant la protection du littoral, la préservation de l'environnement, en particulier dans la ville de Tamatave, les équipements sanitaires et scolaires, la valorisation de la filière agricole (pisciculture, productions tropicales, abondantes mais mal commercialisées et ne répondant pas aux normes sanitaires), la protection de l'environnement et les problèmes de formation.

Du côté français, il a été souligné qu'il n'était évidemment pas possible à une seule collectivité territoriale française de combler toutes ces attentes, et que les actions déjà en cours, celle menée en partenariat avec Saint-Étienne, notamment, doivent être préservées.

La région Rhône-Alpes, conformément à sa pratique de la coopération décentralisée, a en effet le souci de ne pas empiéter sur les actions des autres collectivités locales françaises et de travailler en accord avec ses partenaires par grandes thématiques, dont le tourisme pourrait constituer le noyau dur. Les axes de coopération seront, au niveau de l'économie, la promotion d'un certain type de tourisme respectueux de l'environnement et du développement intégré de la population. Au niveau de la production agricole, l'accent devrait être mis sur la valorisation des produits locaux et l'encouragement à la transformation, la mise en conserve et la congélation (par exemple, pour les litchis).

En matière d'équipements sanitaires, seraient encouragés les efforts sur l'assainissement, les abattoirs et la valorisation des marchés de proximité.

Parallèlement, un important effort est également à faire sur l'eau potable.

Sur le plan de la formation et de l'éducation de la jeunesse, d'autant plus importante que Madagascar a une population très jeune, un soutien pourrait être apporté aux actions déjà entreprises, notamment en coordination avec les ONG qui alimentent les bibliothèques de la province de Tamatave en livres.

Plus largement, l'accent devrait être mis, conformément à ce qui a été dit précédemment, sur le tourisme, car il débouche sur des actions multiples, susceptibles de mobiliser l'ensemble de la population, de lui faire prendre conscience de ses atouts et de sa richesse culturelle. Le tourisme favorise aussi la protection des biodiversités. Pour toutes ces raisons, il constitue un ressort essentiel de développement, et de valorisation du pays.

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La mission sénatoriale à Madagascar a permis d'éclairer les caractéristiques de la coopération décentralisée mise en oeuvre par les collectivités territoriales françaises avec leurs homologues malgaches.

En général fondés sur de solides liens tissés par l'histoire et les affinités entre les populations, les partenariats se nouent dans des domaines très diversifiés. Toutefois, certains secteurs occupent une place privilégiée : la santé, l'hygiène, l'éducation et la formation professionnelle, ainsi que la sécurité civile. Les coopérations peuvent prendre la forme d'un soutien sur un sujet bien précis et en décliner toutes les applications. Elles peuvent aussi être multiformes, comme ne concerner qu'un microprojet. Même lorsque les résultats s'avèrent décevants, elles apportent toujours une contribution utile à la connaissance mutuelle et permettent dans une étape ultérieure de redessiner les contours de l'action et de mieux éviter les écueils.

Sur le plan géographique, la coopération peut s'établir entre deux collectivités isolément. Mais une ville ou une province malgache peut aussi bénéficier des actions de soutien de plusieurs collectivités françaises en même temps, tandis qu'une même région française peut intervenir en plusieurs points du territoire de la Grande Ile. Il en va ainsi par exemple de La Réunion.

Certaines collectivités malgaches ont su, mieux que d'autres, mobiliser des concours multiples et d'origines géographiques différentes. Du côté français, les collectivités qui s'engagent dans un partenariat ne connaissent pas toujours les projets conduits par d'autres et les complémentarités qui pourraient s'établir ne sont pas spontanément recherchées.

Certaines régions telles que la région Rhône-Alpes s'attachent, cependant, à mettre en cohérence les initiatives prises à Madagascar par les autres collectivités de cette région. Mais dans la plupart des cas, les coopérations décentralisées qui relèvent par essence de la libre initiative des collectivités territoriales n'incluent pas dans leur démarche les investigations préalables sur les partenariats déjà existants dans le même domaine ou la même zone géographique. Aussi convient-il de saluer le travail effectué à cet égard par notre Représentation à Madagascar. Les services de l'Ambassade s'efforcent en effet de dresser un état exhaustif des différentes coopérations décentralisées déjà engagées au bénéfice des différentes collectivités de la Grande Ile.

Ce travail de recensement apporte une réponse déterminante au problème de la coordination et de la cohérence des interventions françaises, en donnant les moyens d'éviter la concentration des aides en certains points au détriment d'autres territoires qui en auraient également besoin. Encore faut-il cependant que les collectivités françaises candidates à un partenariat aient le réflexe de se tourner vers le poste diplomatique avant de s'engager.

Une évolution positive peut être observée par ailleurs en ce qui concerne les démarches des différents intervenants - ONG et services de l'État compris - qui se sont affinées avec le temps. Chacun a pris conscience en effet de la nécessité d'impliquer les populations dans les actions de développement, plutôt que d'imposer des schémas d'intervention inadaptés aux usages locaux et dans lesquels les habitants ne parviennent pas à s'impliquer.

Quelques recommandations paraissent mériter d'être faites en conclusion :

Faire une place plus large au dialogue ainsi qu'aux actions de formation , au profit des populations locales.

Mieux sensibiliser les partenaires malgaches au fait que la composante financière de l'aide ne pourra jamais pleinement répondre aux attentes, mais que le partenariat sera d'autant plus profitable qu'il reposera sur un échange d'expériences, voire d'équipes, pour mieux assurer à terme un développement endogène .

Enfin et surtout, renforcer la coordination entre les actions pour en consolider l'efficacité et la cohérence.

Sans doute reste-t-il encore beaucoup de chemin à parcourir, mais les premières expériences observées sur le terrain laissent penser que, grâce à une meilleure compréhension entre les partenaires, les actions déjà entreprises sont appelées à terme à porter leurs fruits, pour accompagner, au mieux, le nouvel élan pris par ce Pays aux formidables potentialités, vers le développement.