PREMIÈRE PARTIE

PRÉSENTATION GÉNÉRALE

I. QU'EST-CE QUE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE ?

L'expression « coopération décentralisée » n'est pas toujours bien comprise, si ce n'est par les autorités locales elles-mêmes ou les spécialistes.

Elle regroupe cependant l'ensemble des actions de coopération internationale menées par les collectivités territoriales françaises et leurs groupements.

A. LE CADRE JURIDIQUE DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE : LA LOI DU 6 FÉVRIER 1992

C'est la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République qui a adopté cette terminologie et qui sous les termes de coopération décentralisée a unifié le régime juridique applicable aux différents types de liens unissant les collectivités territoriales françaises et les autorités territoriales étrangères. Les dispositions de la loi de 1992 ont été insérées dans le code général des collectivités territoriales (articles L. 1114-1 et suivants).

La coopération décentralisée a notamment pour objet de :

- nouer des relations d'amitié ou de jumelage ;

- contribuer à promouvoir à l'extérieur l'activité économique et culturelle des acteurs locaux ;

- gérer les services publics d'intérêt commun ;

- échanger des savoir-faire en matière de gestion publique locale...

sans que cette liste soit limitative.

Les conventions que passent les collectivités territoriales françaises et leurs groupements avec les collectivités territoriales étrangères peuvent également tendre, dans un esprit de solidarité, à apporter une aide technique ou à intervenir dans un but humanitaire auprès des structures territoriales établies ou en émergence dans certains pays.

Par « collectivités territoriales étrangères », il convient d'entendre les collectivités, autorités, entités ou organismes exerçant des fonctions territoriales ou régionales, et considérées comme telles dans le droit interne de chaque Etat.

Les collectivités locales ne peuvent contracter en ce domaine que « dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France ». Rien n'impose d'ailleurs dans la loi que les collectivités qui contractent ensemble soient de même niveau.

Les conventions qu'elles concluent à cet effet entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l'Etat, qui exerce le contrôle de légalité sur ces actes.

La loi précise, en outre, que des groupements d'intérêt public peuvent être créés pour mettre en oeuvre et gérer ensemble, pour une durée déterminée, toutes les actions requises par les projets et programmes de coopération interrégionale et transfrontalière intéressant les collectivités locales qui appartiennent à des Etats membres de l'Union européenne.

Un volet distinct est, en effet, réservé à la coopération transfrontalière qui est la forme la plus intégrée de coopération décentralisée. Cette coopération permet en particulier aux collectivités territoriales et à leurs groupements d'adhérer à un organisme public de droit étranger ou de participer au capital d'un organisme public auquel adhère ou participe déjà une ou plusieurs collectivités d'un Etat européen frontalier ou d'un autre Etat membre.

Cependant, le total de la participation au capital ou aux charges d'un même organisme étranger ne peut être supérieur à 50 % de ce capital ou de ces charges.

La coopération transfrontalière prend appui sur plusieurs conventions internationales :

- la Convention de Madrid , signée le 21 mai 1980 et ratifiée par la France, qui constitue la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales. L'objet de cette convention est de promouvoir « toute concertation visant à renforcer et à développer les rapports de voisinage entre collectivités ou autorités territoriales ». La Convention de Madrid a fait l'objet d'un protocole additionnel ratifié par la France, le 19 mai 1999, et aux termes duquel les accords de coopération transfrontalière peuvent conduire à instituer des organismes propres de coopération ;

- la Convention franco-italienne de Rome, signée le 26 novembre 1993, adoptée dans le cadre bilatéral et de portée plus limitée ;

- le Traité franco-espagnol de Bayonne, en date du 10 mars 1995, qui intéresse les trois régions Aquitaine, Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon, ainsi que les collectivités territoriales qu'elles regroupent. Ces collectivités peuvent conventionner avec leurs homologues espagnoles pour d'une part, créer et gérer des équipements ou services publics et, d'autre part, coordonner leurs décisions dans des domaines d'intérêt commun ;

- l'Accord franco-germano-luxembourgeois-suisse de Karlsruhe, du 23 janvier 1996, qui ne s'applique pas nécessairement au même niveau de collectivités territoriales au sein des pays signataires et qui permet en France d'associer les établissements publics des collectivités territoriales aux actions de coopération, sans en être les acteurs directs. Cet accord a créé un organisme sui generis doté de la personnalité juridique et de l'autonomie financière : le Groupement local de coopération transfrontalière.

Une importante circulaire interministérielle (Affaires étrangères /Intérieur) du 20 avril 2001 a précisé les modalités d'application du dispositif légal (voir annexe ci-jointe), à l'intention des préfets et des ambassadeurs. Elle répondait aussi au souci des élus locaux, des fonctionnaires territoriaux et des autorités chargées du contrôle de légalité d'une plus grande sécurité juridique.

Sur ces bases, les actions concrètes de coopération décentralisée se sont déployées sur tous les continents. Engagées par la totalité des régions, les trois quarts des départements, l'ensemble des grandes villes, mais également par les groupements intercommunaux et un nombre croissant de petites communes, elles offrent une image dynamique, mais difficile à appréhender dans son ensemble, compte tenu de la diversité des initiatives.

B. L'ENCADREMENT INSTITUTIONNEL : UN SYSTÈME COMPLEXE

Fruit de la liberté conquise avec la décentralisation, la coopération décentralisée par l'ampleur qu'elle a prise progressivement constitue aujourd'hui un élément essentiel de la présence de la France à l'étranger.

Le développement de l'action extérieure des collectivités locales, perçu comme « une forme moderne d'influence et de solidarité » est devenu un enjeu pour la diplomatie française. C'est pourquoi l'essor de la coopération décentralisée est suivi avec attention par les administrations centrales, et en particulier par le ministère des Affaires étrangères.

Des organes spécifiques ont été mis en place :

L'article 134 de la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République a, en premier lieu, institué une Commission nationale de la coopération décentralisée (CNCD) (article L. 1112-6 du code général des collectivités territoriales), avec pour principale mission d'établir et tenir à jour un « état de la coopération décentralisée » menée par les collectivités territoriales (article 6 du décret du 24 octobre 1994).

La CNCD a, en outre, reçu pour mission de formuler toutes propositions tendant à renforcer la coopération décentralisée.

Présidée par le Premier ministre ou son représentant, elle est composée paritairement de représentants de l'Etat et des collectivités territoriales, nommés sur proposition des associations nationales représentatives (Association des maires de France, Assemblée des départements de France, Association des régions de France). S'y ajoutent quatre personnalités qualifiées à titre consultatif. La CNCD s'est réunie six fois en séance plénière (juillet 1996, février 1999, mars 2000, janvier 2001, février 2002 et mars 2003).

Le secrétariat de la CNCD est assuré par le Délégué pour l'action extérieure des collectivités locales , placé auprès du ministre des affaires étrangères, fonction créée en 1983.

Il appartient au Délégué de :

- recueillir les informations sur l'action extérieure des collectivités locales ;

- apporter concours et conseil aux préfets pour tout ce qui touche à cette action ;

- assurer une action générale de coordination entre les différentes administrations de l'Etat - Intérieur et Affaires étrangères en particulier. A ce titre, il est chargé d'une mission de relation avec les ambassades, qui s'est beaucoup amplifiée au cours de la dernière décennie.

Il existe, en outre, au sein du ministère des Affaires étrangères, après fusion de celui-ci avec la Coopération, une Mission pour la coopération non gouvernementale (MCNG), qui assure la liaison de la direction générale de la coopération internationale et du développement avec les collectivités territoriales et les organisations de solidarité internationales (ONG ou OSI). Cette mission est chargée de la gestion administrative et financière des cofinancements pour les ONG et les collectivités locales, soit par le canal du Fonds de solidarité prioritaire (ex-FAC), soit sous la forme de crédits déconcentrés aux préfets de région.

Pour traiter des dossiers de la coopération décentralisée, cette mission entretient des relations fonctionnelles avec le Délégué, une collaboration existant également avec les directions politiques et géographiques du Quai d'Orsay.

L'agence française de développement (AFD) est issue de la Caisse centrale de la France libre (CCCE), créée à Londres en 1941 par le Général de Gaule. La CCCE est devenue, dans les années 90 la CFD (Caisse Française de Développement), puis l'AFD le 19 avril 1998.

Le groupe AFD appartient au dispositif français d'aide publique au développement, dont il est l'opérateur principal. Il intervient dans plus de soixante pays d'Afrique (dont les 14 pays de la Zone Franc CFA), du Maghreb, du Pacifique, de la péninsule indochinoise, du Moyen Orient, des Caraïbes et de l'océan Indien et dans les départements et territoires français d'outre-mer.

L'AFD met en oeuvre, pour son propre compte, des concours financiers destinés à la réalisation de projets productifs publics et privés, créateurs d'emplois, dans des secteurs aussi divers que l'agriculture, l'hydraulique, la pêche, l'énergie, l'industrie, les transports, le tourisme, les télécommunications, les équipements urbains et les systèmes financiers. Sa mission a été élargie en février 1998 aux infrastructures de santé et d'éducation.

Sa filiale PROPARCO , spécialisée dans le financement et la promotion du secteur privé, peut intervenir directement en faveur des entreprises ou au travers des structures financières de proximité.

Pour le compte de l'État, l'AFD met en oeuvre les concours d'ajustement structurel décidés par le gouvernement français et contribue au financement de la facilité d'ajustement structurel renforcée (FASR) du fonds monétaire international.

Pour sa part, le ministère de l'intérieur (direction générale des collectivités locales) a également une cellule qui suit les dossiers de coopération décentralisée et bénéficie des informations qui remontent du contrôle de légalité exercé dans chaque département sur les conventions et autres actes des autorités locales pris en matière de coopération décentralisée.

Dans les pays étrangers où elles établissent des partenariats, les collectivités françaises peuvent prendre l'attache des postes diplomatiques, dont l'attention a été appelée par le secrétaire général du Quai d'Orsay (notes SG/98-159 du 8 octobre 1998 et SG 99-217 du 30 novembre 1999) sur le rôle des ambassades dans l'accompagnement des initiatives des collectivités territoriales.

La seconde de ces notes indique aux chefs de poste la manière dont est prise en compte leur attente dans le cadre de l'instruction des programmes cofinancés par le ministère, gérés par la Mission pour la coopération non gouvernementale, la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID).

Cette pluralité d'acteurs fait qu'il n'est pas toujours aisé de savoir vers quel interlocuteur se tourner, bien que chacun ait un rôle clairement défini, à moins, pour les collectivités territoriales, d'avoir au préalable bien cerné cette mosaïque administrative.

C. LE RÔLE DES ASSOCIATIONS

Il convient de faire une mention spécifique du rôle des associations en matière de coopération décentralisée. En tout premier lieu interviennent en la matière, les associations nationales spécialisées : Cités unies France (CUF) et l'Association française du conseil des communes et régions d'Europe (AFCCRE).

Les trois grandes associations nationales d'élus (Association des maires de France, Assemblée des départements de France et Association des régions de France) ont également des organes spécialisés chargés de l'action extérieure des collectivités territoriales.

Un mouvement d'unification au plan international s'est engagé au cours des dernières années et a débouché sur le Congrès fondateur de la nouvelle organisation mondiale de collectivités locales « Cités et Gouvernements Locaux Unis » (CGLU). Cette nouvelle organisation mondiale a pour mission de promouvoir la coopération internationale décentralisée et de faire reconnaître par les Nations Unis le rôle des collectivités locales. Elle a également pour objectif d'« être la voix unie et le défenseur de l'autonomie locale démocratique ; défendant ses valeurs, objectifs et intérêts sur la scène internationale par la coopération entre gouvernements locaux ». Née de l'unification de la Fédération Mondiale des Cités Unies (FMCU), de l'Union Internationale des Villes et Pouvoirs Locaux (IULA) et de Métropolis, elle a pour vocation de représenter les trois plus importantes organisations mondiales de gouvernements locaux.

Relevons que CUF et l'AFCCRE, en liaison avec le Comité 21, viennent d'élaborer une « Charte de la coopération décentralisée » pour le développement durable (voir annexe n° 3).

Sur le terrain, aussi bien dans les collectivités françaises que dans les collectivités étrangères avec lesquelles sont noués des partenariats, les associations, le plus souvent constituées en organisations non gouvernementales, jouent un rôle important en tant qu'opérateur pour la mise en oeuvre des actions de coopération décentralisée.

Votre Délégation a ainsi pu apprécier le travail réalisé sur place par CICDA en Amérique latine et par TETRAKTYS en Afrique et à Madagascar.

D. LA LONGUE GESTATION DE L'INVENTAIRE

La mission d'inventaire sur « l'état de la coopération décentralisée », confiée par la loi à la CNCD, aurait dû permettre à toutes les collectivités d'avoir une connaissance précise du contexte dans lequel s'inscrivaient leurs échanges avec des autorités locales ou régionales étrangères.

Cependant, la difficulté d'établissement d'un tel inventaire ne doit pas être sous-estimée. Sans doute cela explique-t-il qu'il ait été longtemps d'un accès difficile, demeurant largement à usage interne. Jusqu'en 2002, on ne disposait pas d'un état exhaustif des coopérations décentralisées et l'obtention de la liste des partenariats entre collectivités locales pour un pays donné n'était jamais garantie.

Le décret du 24 octobre 1994 avait certes prévu que les collectivités territoriales devaient tenir informée la CNCD de tous actes de coopération conclus avec les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements. Le ministère des affaires étrangères aurait aussi dû pouvoir compter sur les informations remontant du contrôle de légalité et le recensement qu'était susceptible d'opérer sur place le réseau diplomatique. Mais indépendamment de la méconnaissance que les collectivités locales pouvaient avoir de l'obligation de transmission à la CNCD, les données collectées au niveau central étaient relativement superficielles et ne permettaient pas de cerner véritablement l'état et le contenu réel des partenariats recensés.

Ainsi, beaucoup de collectivités locales, lorsqu'elles voulaient s'engager dans un nouveau partenariat, ne pouvaient disposer d'un tableau de bord des autres coopérations conclues dans la région concernée. Il en est résulté dans beaucoup de pays une concentration des coopérations et des aides sur certains pôles privilégiées, tandis qu'en d'autres endroits les collectivités françaises étaient peu nombreuses ou absentes, y compris dans les pays avec lesquels les liens sont traditionnellement nombreux.

Face à ce regrettable manque de transparence et l'absence de coordination entre les différents partenaires, la Délégation du Bureau du Sénat à la coopération décentralisée s'était fixé au départ l'objectif de faire établir des données fiables en vue de dresser un état des lieux de la coopération décentralisée, sur la base d'un inventaire rénové qui aurait été rendu accessible à chaque collectivité locale.

L'année 2002 a été marquée par la volonté du Gouvernement de relancer la coopération décentralisée et en particulier de mettre à jour le travail d'inventaire prévu par la loi de 1992, mais qui n'avait pas été véritablement mené à son terme auparavant.

Cet inventaire vient d'être relancé et actualisé. Désormais informatisé, il a été rendu accessible et peut être consulté sur Internet : www.diplomatie.gouv.fr/cncd .

E. LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE EN CHIFFRES

Grâce à l'état actualisé de la coopération décentralisée, il est à présent possible d'avoir une photographie plus exacte de l'ensemble des initiatives prises par les collectivités territoriales françaises en la matière. Il en ressort que les actions extérieures des régions, départements, villes et groupements, bien que très diverses dans leur forme et dans leur objet, donnent lieu à des échanges fructueux avec les collectivités ou autres entités locales et régionales étrangères.

1. Des coopérations nombreuses

Il apparaît ainsi ^{1 ( * )} que quelque 3.250 collectivités ou groupements sont impliqués dans plus de 6.000 coopérations intéressant 115 pays .

Précisions que l'Union européenne arrive largement en tête (4.200 relations ou jumelages pour l'Europe des Quinze), avec une prééminence des partenariats franco-allemands (1.800 environ actuellement).

Pour l'Europe centrale et orientale, dont la plupart des Etats viennent de rejoindre l'Europe des Vingt-cinq, on dénombre 626 liens, avec une concentration sur la Roumanie (187) et la Pologne (168). Vient ensuite la République tchèque (51) et la Hongrie (50).

La Russie, où l'on recense officiellement 49 partenariats, bénéficie également d'une présence significative des collectivités françaises.

En dehors de l'Union européenne sont répertoriées 1.834 coopérations. Pour les pays développés hors de l'Union européenne, le Canada (143 liens) et les Etats-Unis (136 liens) occupent une place de choix.

Pour la Zone de Solidarité Prioritaire (ZSP, 54 pays), 640 liens ont été dénombrés, qui se répartissent ainsi :

- Afrique subsaharienne et océan Indien, 460, avec une concentration sur le Burkina Faso, le Mali et le Sénégal (260 liens pour ces seuls trois pays) ;

- Afrique du Nord / Maghreb, 122 (49 au Maroc, 43 en Tunisie, 30 en Algérie) ;

- Asie du Sud-Est, 27, principalement au Vietnam (22) ;

- Caraïbes, 24 (dont 11 avec Cuba) ;

- Autres, 5.

Enfin, pour les pays émergents, intermédiaires ou en développement hors ZSP : 220 liens ont été relevés.

2. Les dépenses de coopération décentralisée

En termes financiers, les coopérations décentralisées correspondent à un important poste de dépenses pour les collectivités territoriales françaises.

(Source : ministère des affaires étrangères, chiffres 2002)

3. Les principaux domaines d'intervention

L'état de la coopération décentralisée permet également de mieux appréhender les principaux domaines d'intervention extérieure des collectivités territoriales :

- coopération institutionnelle (formation, échanges...) ;

- gouvernance urbaine (démocratie locale, participation des habitants, partenariat avec la société civile) ;

- services publics de proximité (transports, état civil...) ;

- environnement, développement durable (eau ^{2 ( * )} , déchets, énergie, assainissement...) ;

- développement économique (développement local, agriculture, tourisme, valorisation du patrimoine, pêche, soutien à l'international pour les entreprises) ;

- culture, enseignement (francophonie, appui à la coopération universitaire, échanges culturels...) ;

- action sanitaire et sociale (santé, services sociaux...)

* ¹ Selon la base de données de la CNCD sur l'action internationale des collectivités territoriales françaises, au 1 ^er décembre 2002.

* ² Notons qu'une proposition de loi de M. Jacques Oudin, sénateur, relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement a été adoptée par le Sénat le 22 juin 2004 (voir annexe n° 4).