COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

Mardi 5 mai 2009

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Engagement national pour l'environnement - Audition de M. Jean-Jack Queyranne, président du conseil régional de Rhône-Alpes, membre de l'Association des régions de France (ARF)

La commission a entendu M. Jean-Jack Queyranne, président du conseil régional de Rhône-Alpes, membre de l'Association des régions de France (ARF) sur le projet de loi n° 155 (2008-2009) portant engagement national pour l'environnement.

L'intervenant s'est félicité que le consensus trouvé dans le cadre du Grenelle de l'environnement ait été confirmé par les votes quasi unanimes de l'Assemblée nationale comme du Sénat sur le projet de loi de programmation relatif à sa mise en oeuvre. Concernant le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, le principal souci de l'ARF est de disposer d'une fiscalité adaptée aux objectifs du texte et de clarifier les compétences des différents niveaux de collectivités territoriales, sans pour autant anticiper sur les conclusions qui pourront être tirées des travaux de la commission Balladur et de la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales.

S'agissant des dispositions relatives à la performance énergétique des bâtiments, et en particulier de l'article premier (évaluation de la performance énergétique des bâtiments), il a jugé important d'intégrer « l'énergie grise » des bâtiments neufs, c'est-à-dire celle qui est consommée tout au long de la chaîne de production, de transport et de distribution de l'énergie consommée et d'institutionnaliser la norme de consommation énergétique de 50 kilowattheures par mètre carré.

Sur les dispositions relatives au code de l'urbanisme, il a estimé important à l'article 5 d'intégrer dans les directives territoriales d'aménagement et du développement durable un objectif de mixité sociale, et s'est prononcé en faveur de l'opposabilité des schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire aux autres documents d'aménagement et d'urbanisme. A l'article 6, la valorisation des ressources locales doit être prise en compte dans les objectifs des documents d'urbanisme. A l'article 9, les schémas de cohérence territoriale doivent inclure des objectifs de valorisation des ressources énergétiques locales dans la lutte contre les changements climatiques. Enfin à l'article 10, les plans locaux d'urbanisme doivent prendre en compte, lorsqu'ils existent, les plans climat-énergie territoriaux.

Sur les dispositions relatives aux transports, il a rappelé que, dans le cadre de la discussion du projet de loi « Grenelle I », la question du financement des transports express régionaux (TER) avait été posée, mais repoussée à des dispositions législatives ultérieures. Il s'est prononcé en faveur d'un financement des TER par une extension du versement transport, même si cette solution est contestée par certaines autres associations d'élus locaux. Le versement transport finance 35 % du coût d'exploitation des transports urbains, 25 % seulement étant à la charge de l'usager, alors que la fiscalité régionale couvre 75 % du coût d'exploitation des TER. Faute de solution alternative, le financement des TER par les régions atteindra ses limites objectives au cours des prochaines années, et il est regrettable que les communautés urbaines et les grandes villes veuillent conserver l'exclusivité du versement transport. L'ARF a été à l'origine d'un amendement, voté dans le cadre du projet de loi « Grenelle I », prévoyant la création à titre expérimental d'autorités métropolitaines, sous forme de syndicats mixtes, qui assureraient la coordination entre les autorités locales organisatrices de transports, le département et la région pour financer en exploitation l'inter modalité sur un territoire donné.

S'agissant des dispositions relatives à l'énergie et au climat, et plus particulièrement de l'article 23 (schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie), il s'est inquiété de la complexité résultant de la juxtaposition de ces nouveaux schémas aux plans du climat et de l'énergie territoriaux, prévus par le projet de loi « Grenelle I ». Il a estimé souhaitable, dans une logique de décentralisation, de confier au président du conseil régional la responsabilité entière des premiers, et, pour les seconds, de prévoir des délais plus longs pour leur élaboration, la date du 1er janvier 2011 prévue pour leur entrée en vigueur étant beaucoup trop proche. A l'article 27 (certificats d'économies d'énergie), il a regretté que le texte du projet de loi abroge certaines dispositions intéressantes de la loi de 2005, notamment le principe du doublement du montant des certificats dans certaines hypothèses. Les collectivités territoriales doivent pouvoir bénéficier des certificats pour toutes les opérations d'économies d'énergie qu'elles réalisent elles-mêmes, ou qu'elles soutiennent financièrement. A l'article 33, relatif à l'obligation d'achat de l'électricité produite par les départements et les régions, les collectivités publiques devraient pouvoir en bénéficier pour toutes les opérations auxquelles elles participent. A l'article 34, relatif à l'énergie éolienne, il a souhaité que soit valorisé le travail de planification du développement de l'énergie éolienne réalisé par les régions.

En ce qui concerne les dispositions relatives à la biodiversité, M. Jean-Jack Queyranne a souhaité, à l'article 45 (trames verte et bleue), un renforcement de la compétence du président du conseil régional ainsi que la reconnaissance du rôle des parcs naturels régionaux et l'attribution aux régions d'une part de la taxe sur les espaces naturels sensibles. A l'article 51, relatif aux zones humides, les conservatoires devraient pouvoir bénéficier d'agréments sécurisant les politiques qu'ils conduisent et le nombre des bénéficiaires des aides des agences de l'eau pour l'acquisition de zones humides ne devrait pas être réduit.

En matière de gouvernance, il a souhaité le maintien du droit actuel en ce qui concerne les réserves naturelles régionales qui peuvent être classées sans recourir à une enquête publique, s'il y a accord des propriétaires et titulaires de droits réels concernés.

Intervenant sur le financement des TER, M. Michel Teston a fait remarquer que, ces dernières années, les régions ont été de plus en plus sollicitées alors même qu'elles assumaient déjà intégralement la charge du renouvellement et de la rénovation du matériel roulant et qu'elles participaient, à la demande de Réseau ferré de France (RFF), à la régénération du réseau existant. L'Etat sollicite également les collectivités pour le financement des lignes ferroviaires à grande vitesse (LGV). Parmi les options envisagées pour financer le TER, il a fait valoir que l'extension du versement transport pourrait induire une diminution des ressources pour les agglomérations, et a plutôt plaidé pour le développement de modes de financement alternatifs. Quelle que soit la solution retenue, elle doit être trouvée très rapidement compte tenu de l'importance que représentent les TER pour un grand nombre de régions.

M. Dominique Braye, rapporteur, a regretté que le projet de loi portant engagement national pour l'environnement ne soit pas, comme cela a été exprimé par le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, l'occasion d'une clarification des compétences entre les différents niveaux de collectivités, un texte spécifique étant actuellement préparé par le Gouvernement.

Le rapporteur a estimé que :

- en matière de performance énergétique des bâtiments, il est nécessaire que le concept « d'énergie grise » ou « incorporée » soit pris en compte dans le projet de loi ;

- concernant la valorisation des ressources locales, les maîtres d'ouvrages publics devraient être plus impliqués dans la réutilisation et le recyclage des matériaux, et certains services des collectivités doivent évoluer sur cette question ;

- en application de l'article 10 du projet de loi, les plans locaux d'urbanisme (PLU) doivent prendre en compte les plans climat territoriaux ainsi que la trame verte, mais la question se pose de l'articulation des documents d'urbanisme avec le schéma régional de cohérence écologique, et la disposition imposant au PLU le respect d'une obligation générale de préservation des continuités écologiques est critiquable ;

- l'enveloppe prévue par le Grenelle de l'environnement pour prolonger de 1 500 kilomètres les transports urbains, ramenée de 4 à 2,5 milliards d'euros dans le cadre du projet de loi de programmation pour la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, sera largement insuffisante pour financer 18 milliards d'investissements nécessaires, sans compter les 2 milliards d'euros de frais de fonctionnement annuels. Il ne serait donc pas opportun que les collectivités responsables du transport urbain déjà confrontées à un problème majeur de financement malgré la forte mobilisation du versement transport se voient retirer des ressources au profit de l'échelon régional.

M. Bruno Sido, rapporteur, a rappelé la nécessité d'une cohérence entre les différents plans et schémas prévus par le projet de loi, notamment les plans climat territoriaux qui peuvent être réalisés par plusieurs niveaux de collectivités : régions, départements, communautés de communes, communes. A cet égard, il a cité l'exemple des plans climat réalisés respectivement par le conseil général des Alpes Maritime et la ville de Nice et qui étaient arrivés à des conclusions différentes car les périmètres servant de base aux calculs n'étaient pas identiques.

Par ailleurs, il s'est interrogé sur l'opportunité d'étendre le système alsacien du comité régional de concertation électrique au schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie prévu par l'article 23 du projet de loi. Il s'est également demandé si les schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables ne devaient pas être soumis à l'accord préalable des gestionnaires de réseaux de distribution et de transport.

S'agissant des dispositions relatives à la biodiversité, il a souhaité savoir si celles relatives aux schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) étaient adaptées.

A propos des dispositions de l'article 51 qui ouvre la possibilité aux agences de l'eau de mener une politique foncière d'acquisition des zones humides, il s'est demandé si les sociétés d'aménagement foncier et rural (SAFER) n'étaient pas les mieux placées pour assurer cette mission notamment en matière d'acquisitions.

M. Francis Grignon s'est demandé si, dans l'hypothèse d'un accord satisfaisant sur le transfert des personnels entre la SNCF et un opérateur privé, la mise en concurrence des TER, vraisemblablement exigée prochainement au niveau communautaire, pouvait représentait une solution pour diminuer les coûts et les prix.

A propos du financement des transports, M. Louis Nègre, rapporteur, a considéré qu'une mobilisation supplémentaire du versement transport n'était pas réaliste au moment où les entreprises devaient faire face à une crise économique majeure et a souhaité obtenir davantage de précisions sur un financement faisant intervenir les métropoles.

M. Marc Daunis a fait observer que les circuits courts avaient un impact important en matière d'aménagement du territoire, et s'est déclaré très réservé quant à l'éventualité d'un recours au versement transport pour financer les TER. Évoquant l'élaboration du schéma régional d'aménagement du territoire (SRAT) en PACA, il a souligné les difficultés liées à l'imbrication des compétences et au caractère hybride de ce document, qu'il a jugé cependant pertinent de rendre opposable. S'interrogeant sur son articulation avec les différents schémas ainsi qu'avec le PLU et les directives territoriales d'aménagement, il a estimé nécessaire de préserver l'échelon territorialement le plus pertinent en la matière. De toute évidence, un mode de concertation entre les régions, les départements et les métropoles s'impose pour asseoir la légitimité de ce nouveau document.

Mme Évelyne Didier s'est interrogée sur l'articulation entre la trame verte qui est confiée à la région et la trame bleue qui relève de la responsabilité des agences de l'eau. Elle a également souhaité savoir si l'ARF avait rencontré les représentants des départements bénéficiaires de la taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS).

M. Pierre Hérisson a indiqué que le système actuel de financement des acquisitions foncières des zones humides fonctionnait bien dès lors que les agences de l'eau avaient la possibilité de subventionner la totalité de l'acquisition des zones humides par les collectivités, les associations ou les SAFER et qu'il était inopportun de leur permettre de devenir propriétaires fonciers en lieu et place des collectivités. Il s'est ensuite interrogé sur la définition d'un seuil économique à partir duquel la rentabilité des modes de transport alternatifs à la route était atteinte. Il n'est pas raisonnable, eu égard au nombre de passagers transportés, que certaines collectivités territoriales développent un système de transport ferroviaire de voyageurs lorsqu'elles n'ont pas épuisé toutes les potentialités du transport routier. Elles doivent développer des services de transports en fonction de leur population et selon la hiérarchie suivante : bus, tramways, transport ferroviaire, métro.

Leur répondant, M. Jean-Jack Queyranne a fait les observations suivantes :

- le projet de loi portant engagement national pour l'environnement ne règlera pas la question de la répartition des compétences entre les différents échelons territoriaux. Toutefois, le rôle de chef de file des régions se confirme dans la mesure où celles-ci ont été précurseurs en matières de politiques environnementales et qu'elles disposent du niveau de responsabilité pertinent pour exercer cette compétence ;

- l'articulation des schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie prévus par l'article 23, avec les plans climat initiés par le projet de loi de programmation mettant en oeuvre le Grenelle de l'environnement et qui peuvent être départementaux devra être conçue de manière à éviter les incohérences et les contradictions, d'autant que ces schémas doivent revêtir un caractère prescriptif. Leur mode d'élaboration, notamment les règles de concertation, doit être prévu par le projet de loi portant engagement national pour l'environnement en reproduisant la formule du dialogue des cinq collèges qui a présidé au processus du Grenelle de l'environnement et qui a fait ses preuves ;

- pour améliorer la performance énergétique des bâtiments, il convient d'encourager les constructions passives, voire à énergie positive. Le caractère prescriptif de cette orientation à partir de 2012 pour toutes les constructions représente une avancée considérable faisant de la France un pays à l'avant-garde ;

- l'introduction de la valorisation des ressources locales dans les documents d'urbanisme est une excellente préconisation qui répond à une demande sociétale forte, que ce soit sur les circuits courts en matière agricole ou sur la réutilisation des matériaux ;

- la consultation des gestionnaires de réseaux de distribution et de transport pour l'élaboration des schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables est une option pertinente qu'il convient de soutenir ;

- si l'article 51 du projet de loi prévoit l'intervention des agences de l'eau en matière d'acquisition foncière pour la sauvegarde des zones humides, il serait judicieux que la compétence de gestion soit déléguée aux SAFER ou aux associations dans la mesure où celles-ci réalisent déjà un excellent travail sur le terrain ;

- il sera nécessaire de prévoir une mise en cohérence de la trame verte relevant des régions et de la trame bleue dont l'élaboration relève de la compétence des agences de l'eau ;

- aucune discussion n'a, à ce jour, été engagée entre l'ARF et les départements au sujet de la TDENS ;

- les régions participent déjà aujourd'hui très largement au financement des infrastructures nouvelles de transport de TER ainsi qu'à la régénération des voies existantes. Une étude de l'école polytechnique de Lausanne a conclu que, compte tenu de la vétusté de certaines parties du réseau, 25 milliards d'euros d'investissements seraient nécessaires pour le remettre au niveau. Les régions sont également sollicitées pour le financement des TGV (un milliard d'euros pour le TGV Bretagne, trois milliards d'euros pour le TGV Midi-Pyrénées) sans commune mesure avec les moyens financiers dont elles disposent ;

- s'agissant plus particulièrement du financement du fonctionnement des TER, la compensation de l'Etat reste très faible puisque le coût de l'usager est aujourd'hui pris en charge à plus de 75 % par la collectivité. Paradoxalement enfin, les régions bénéficient actuellement d'un financement sur la base de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) alors que la logique des TER est justement de réduire la part de consommation de TIPP. Dès lors, plus les régions développent les TER, plus le coût est important et moins celles-ci bénéficient de la compensation de l'Etat au titre de la TIPP ;

- au sein d'un territoire régional il existe une grande diversité de situations : ainsi, certaines agglomérations ont fait le choix de mobiliser le versement transport au maximum, alors que des villes moyennes ou périphériques de ces agglomérations n'ont même pas souhaité l'instituer afin d'attirer des entreprises sur leur territoire. Il existe donc, auprès de certaines collectivités, des marges de manoeuvres non encore exploitées pour financer les transports en commun. D'autres solutions peuvent aussi être envisagées et méritent sans doute d'être testées comme la taxe carbone. Il faudra envisager une sanctuarisation du financement des transports collectifs et sans doute réfléchir à une mise en cohérence des transports en commun régionaux et départementaux.

Engagement national pour l'environnement - Audition de M. Pierre Jarlier, sénateur-maire de Saint-Flour, membre de l'Association des maires de France (AMF), et de M. Gilles Bourdouleix, député-maire de Cholet, membre de l'AMF

La commission a ensuite entendu M. Pierre Jarlier, sénateur-maire de Saint-Flour, membre de l'Association des maires de France (AMF), et M. Gilles Bourdouleix, député-maire de Cholet, membre de l'AMF.

Faisant observer que le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, en raison de son caractère transversal, concernait au premier chef les collectivités territoriales, M. Pierre Jarlier, sénateur du Cantal, membre de l'Association des maires de France (AMF), a présenté la position de celle-ci :

- à l'article 2, l'AMF souhaite que les collectivités territoriales bénéficient des mêmes avantages financiers et fiscaux que ceux prévus pour les bailleurs sociaux afin de leur permettre de financer la rénovation thermique de leur patrimoine existant. A titre personnel, M. Pierre Jarlier a remarqué que, bien souvent, les communes ne sont pas encore conscientes de l'importance des travaux à prévoir ;

- à l'article 5, l'AMF propose que les collectivités soient véritablement associées à l'élaboration et à l'adoption des directives territoriales d'aménagement et de développement durable (DTADD), conformément à la demande des associations d'élus qui, lors des travaux menés par le comité opérationnel « collectivités exemplaires », avaient proposé que les DTADD soient élaborées « conjointement » et non pas seulement en concertation avec les collectivités ;

- à l'article 9, l'AMF souhaite la suppression de l'applicabilité directe aux autorisations de construire de certaines normes fixées dans un SCOT, celui-ci ne devant pas devenir un « super PLU » ; elle demande également que le rôle confié aux préfets pour créer des SCOT ou en modifier le périmètre ne soit pas accru et que leurs décisions soient, le cas échéant, fortement motivées ;

- à l'article 10, M. Pierre Jarlier a insisté sur la nécessité de mettre en parallèle une évolution de la gouvernance des plans locaux d'urbanisme (PLU) avec la réforme des collectivités territoriales. Il a indiqué que l'AMF s'opposait à un transfert automatique de la compétence « urbanisme » au niveau intercommunal et qu'elle privilégiait la méthode des incitations, le maire conservant le droit des sols. Il a estimé que l'instauration d'un PLU sur l'ensemble du territoire intercommunal pouvait être pertinente en territoire urbain, mais pas nécessairement dans le cas d'intercommunalités regroupant des communes rurales situées à distance d'une commune-centre. L'AMF souhaite en conséquence que l'élaboration d'un PLU intercommunal ne concerne pas nécessairement la totalité du périmètre couvert par l'établissement public de coopération intercommunale ;

- à l'article 14, il a proposé que l'avis des architectes des Bâtiments de France demeure opposable dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), cet avis pouvant apporter un soutien au maire dans sa politique de préservation du patrimoine ;

- à l'article 25, l'AMF souhaite que soit précisée la définition du raccordement au réseau, en faisant référence aux branchements et aux extensions ;

- à l'article 26, l'AMF suggère que l'ADEME mette gratuitement à disposition des collectivités les méthodes d'élaboration des bilans carbone qu'elle a développées, que les collectivités bénéficient d'un soutien financier pour l'élaboration, l'animation et la mise en oeuvre des plans territoriaux pour le climat (PTC) et que, dans le cadre des nouveaux regroupements de communes prévus afin d'achever la carte de l'intercommunalité d'ici à 2011 ou 2013, il soit garanti qu'une même commune ne sera pas comprise dans le périmètre de plusieurs PTC ; elle demande enfin que les collectivités disposant d'un agenda 21 conforme au Cadre de référence soient dispensées de l'obligation de réaliser un PTC ;

- à l'article 27, l'AMF propose que les actions menées par des tiers demeurent dans le champ des certificats d'économies d'énergie pouvant être obtenus par les collectivités, dès lors que ces actions sont inscrites dans un plan territorial pour le climat ;

- à l'article 45, l'AMF souhaite, d'une part, que l'ensemble des communes concernées soient consultées lors de l'élaboration du schéma régional de cohérence écologique afin de faciliter la mise en cohérence des documents d'urbanisme déjà en vigueur ou mis en place ultérieurement dans ces communes et, d'autre part, que le guide méthodologique demeure un document informatif et pédagogique, et non réglementaire, en raison des risques de contentieux que ferait naître son opposabilité ;

- à l'article 51, l'AMF est favorable au maintien du droit actuel, à savoir que l'intervention des agences de l'eau se limite à l'aide au financement des acquisitions foncières par les communes ou les associations, en vue de la protection des zones humides ;

- à l'article 57, l'AMF propose, afin d'assurer un contrôle réellement pertinent par le service public d'assainissement non collectif (SPANC) et de simplifier la procédure d'instruction des autorisations d'occupation des sols, qu'un examen préalable de la conception de l'installation d'assainissement non collectif soit effectué avant tout dépôt de demande de permis de construire ou d'aménager, M. Pierre Jarlier jugeant insuffisantes les dispositions prévues à cet égard par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques ;

- à l'article 58, l'AMF suggère, d'une part, que l'obligation d'inventaire des réseaux d'eau potable soit étendue au délégataire lorsque le service est géré en délégation de service public, et, d'autre part, que le taux de référence des pertes en eau soit fixé par le Comité de bassin et non au niveau départemental ;

- à l'article 78, l'AMF souhaite que les objectifs de prévention, de tri, de collecte sélective et de valorisation inscrits dans les plans départementaux d'élimination des déchets soient fixés par habitant afin de prendre en compte les éventuelles variations de population ;

- à l'article 80, l'AMF propose que la filière de valorisation organique soit notamment organisée en sécurisant ses débouchés, par exemple par la définition d'une part de biogaz dans les achats de gaz ou par la mise en place de mesures incitatives pour l'utilisation d'amendements organiques issus de déchets ménagers ;

- à l'article 98, M. Pierre Jarlier a fait observer que, suite à la suppression du Conseil national du développement durable (CNDD) et au transfert de ses missions au Conseil économique, social et environnemental (CESE), les élus ne sont plus partie prenante du processus puisqu'ils ne siègent pas dans le CESE ; l'AMF souhaite en conséquence la mise en place rapide d'une instance nationale consultative des associations d'élus, afin de permettre leur consultation sur la politique de développement durable ;

- à l'article 101, l'AMF suggère que le contenu du rapport de développement durable soit adapté à la taille de la collectivité et aux informations dont elle dispose, et que le seuil de 50 000 habitants rendant obligatoire ce rapport figure dans le projet de loi.

Après avoir rappelé l'engagement de l'Etat dans le projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement d'utiliser les agendas 21 locaux comme outils de contractualisation avec les collectivités territoriales, M. Pierre Jarlier a souhaité que le projet de loi portant engagement national pour l'environnement prévoie un soutien financier des agendas 21 et qu'il précise les modalités de leur utilisation.

M. Jean-Paul Emorine, président, a fait valoir que les élus des communes rurales, tout autant que ceux des communes urbaines ou péri urbaines, avaient besoin de disposer de documents définissant les conditions d'occupation de l'espace. Le projet de loi portant engagement national pour l'environnement est à cet égard une occasion unique de renforcer les SCOT sur tous les types de territoires, y compris ruraux, dans le respect des compétences des maires.

S'agissant des débats sur l'article 14 du projet de loi, on pourrait envisager que l'architecte des bâtiments de France soit soumis à l'autorité hiérarchique du préfet et non du ministre et étudier l'idée d'une commission départementale de recours contre les avis conformes délivrés dans une ZPPAUP.

Mme Évelyne Didier a considéré qu'il existait un véritable problème à propos des contrôles effectués par les services publics d'assainissement non collectifs, car, en l'état du droit, rien n'oblige à vérifier, avant la fermeture d'une tranchée, que la réalisation de l'installation sanitaire est bien conforme à la réglementation.

M. Bruno Sido, rapporteur, est intervenu pour indiquer que ce contrôle relevait du pouvoir de police du maire.

M. Dominique Braye, rapporteur, a indiqué qu'il était favorable à des SCOT plus programmatiques ainsi qu'à une intervention du préfet lorsque le périmètre d'un schéma n'était pas pertinent. S'agissant des PLU intercommunaux -encore peu nombreux même si tout le monde s'accorde à dire qu'ils constituent le niveau pertinent pour mettre en cohérence les politiques publiques locales, un moyen de lever les blocages consisterait peut-être à élaborer des PLU intercommunaux par secteurs, ce que la loi permet déjà. En outre, cette solution offre des avantages en cas d'annulation, car seule une partie du plan est alors invalidée. En ce qui concerne la suppression de l'avis conforme de l'Architecte des bâtiments de France (ABF), au vu des informations recueillies, M. Dominique Braye a relevé que la position défendue par l'AMF ne faisait pas totalement consensus parmi les maires. Les ZPPAUP sont régies par un règlement qui offre des garanties quant à leur protection et, dans ces conditions, on peut s'interroger sur l'utilité de l'avis conforme de l'ABF. Il a conclu en indiquant qu'il serait très attentif à l'avis des membres de la commission sur cette question difficile.

Mme Évelyne Didier a déclaré que la suppression de l'avis conforme de l'ABF risquait d'affaiblir le niveau de protection du patrimoine et que la proposition de l'AMF réformant la procédure d'appel sur les décisions de l'ABF méritait d'être étudiée. S'agissant des PLU intercommunaux, elle a souligné qu'il fallait veiller à ce que les intérêts de toutes les communes soient préservés dans la mesure où, dans certaines configurations locales, les décisions intercommunales risquent de conduire à concentrer dans une commune toutes les difficultés que l'intercommunalité rencontre.

M. Daniel Dubois, rapporteur, a indiqué que les SCOT étaient encore peu opérationnels et qu'il fallait les renforcer avant de songer à développer des PLU intercommunaux. Il s'est demandé si les exigences croissantes en matière de gestion des ordures ménagères n'avaient pas porté le coût de leur traitement au maximum de ce qui pouvait être imposé aux administrés.

M. Pierre Jarlier a précisé, s'agissant de l'avis conforme de l'ABF, que le débat portait uniquement sur la procédure relative aux ZPPAUP, dans lesquelles une continuité de gestion s'impose, y compris en cas de changement de municipalité et dont le règlement de zone ne permet pas de tout prévoir. Des arbitrages sont donc toujours nécessaires et, dans ces conditions, l'appui de l'ABF peut être utile pour résister aux pressions que subit le maire. Plutôt que la suppression de l'avis conforme, mieux vaut élaborer une procédure d'appel efficace.

M. Bruno Sido, rapporteur, a répondu que l'exigence démocratique voulait que ce soit au maire, et non à un fonctionnaire, de décider. Il a soutenu qu'il fallait donner un « chef » aux ABF. Il a ensuite souhaité connaître la position de l'AMF sur plusieurs points : l'octroi aux intercommunalités de la responsabilité d'élaborer des plans énergie-climat territoriaux ; l'alternative entre le déplafonnement des concessions hydro-électriques et le relèvement des redevances de 25 à 30 % ; l'intervention des communes en cas de carence des propriétaires dans l'entretien de leurs cours d'eau ; l'existence d'un service unifié d'assainissement dans les agglomérations.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis de la commission des lois, s'est interrogé sur :

- la focalisation du projet de loi sur le thème de la limitation de la consommation d'espace au détriment d'autres enjeux d'urbanisme et d'aménagement du territoire, tels que la santé ou la qualité de vie ;

-  l'articulation juridique entre la trame verte et la trame bleue, d'un côté, et les documents d'urbanisme, de l'autre, l'opposabilité de la trame impliquant, de son point de vue, la fin de la liberté d'administration des collectivités territoriales ;

- l'accumulation des objectifs et des compétences assignés aux documents d'urbanisme par le projet de loi, notamment par l'article 10 ;

- la pertinence de la notion de périmètre comme référence pour protéger le patrimoine et les paysages, d'autres pistes existant, comme la co-visibilité.

M. Yannick Botrel s'est interrogé sur les problèmes de gestion et de coût supportés par les collectivités du fait de la multiplication des plans et des schémas à élaborer ou à prendre en compte, sur la nécessité de sensibiliser les collectivités aux obligations qu'elles devront assumer à des échéances relativement proches, notamment dans le domaine de la performance énergétique ou de la gestion des réseaux d'eau et sur l'intérêt de la notion de co-visibilité comme référence dans les problématiques de protection du patrimoine architectural et paysager.

M. Daniel Dubois, rapporteur, a souhaité connaître l'avis de l'AMF sur la modification de la procédure d'enquête publique et le renforcement de la consultation du public et sur l'allongement des délais qui pourrait en résulter pour les collectivités.

Mme Mireille Schurch a souhaité connaître la position de l'AMF sur la possibilité d'inscrire les antennes-relais dans les PLU.

En réponse, M. Pierre Jarlier a indiqué que :

- l'AMF n'a pas de position sur les antennes-relais, cette question relevant au demeurant de la santé publique et donc en priorité de l'État ;

- le développement des procédures de consultation en amont des projets permet de limiter les contentieux en aval ;

- l'intercommunalité est a priori l'échelle pertinente de gestion des plans climat, sans que cela signifie pour autant que la délégation de cette compétence soit obligatoire ;

- l'AMF n'a pas de position arrêtée sur la question des redevances hydro-électriques ;

- si la carence des propriétaires dans la gestion des cours d'eau porte atteinte à la sécurité, il est de la responsabilité publique d'intervenir ;

- l'AMF n'est pas favorable à la multiplication excessive des documents d'aménagement et d'urbanisme mais elle relève qu'un véritable effort est réalisé pour introduire plus de cohérence dans ces schémas, notamment au niveau des SCOT et des PLU, qui tendent à devenir des documents transversaux intégrant les problématiques d'aménagement, de logement et de déplacements ;

- les échéances de mise aux normes du patrimoine et des installations des collectivités territoriales posent un vrai problème et il est urgent de les mobiliser sur ces enjeux ;

- il existe déjà des outils permettant de moduler les règles définissant les périmètres des zones de protection du patrimoine, afin de prendre en compte les problématiques de perspective d'entrée de ville ou de co-visibilité ;

- économiser l'espace constitue l'un des objectifs centraux du projet de loi afin de répondre aux objectifs de limitation de la consommation d'énergie ou de préservation de la biodiversité ;

- l'accumulation des objectifs assignés aux documents de planification n'est pas le signe d'une mauvaise conception initiale de ces documents, mais est rendue nécessaire pour la mise en cohérence de politiques publiques locales, aujourd'hui menées de manière dispersée ; cela passe par l'instauration d'un document transversal.

M. Gilles Bourdouleix, député-maire de Cholet, membre de l'AMF, a présenté la position de l'AMF sur l'article 16 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement. L'AMF suggère d'une part des précisions sur les pouvoirs de police transférés du maire à l'intercommunalité sur les voies publiques supportant la circulation de véhicules assurant un service de transport public urbain ; elle considère d'autre part que la circulation d'un service de transport collectif en site propre sur les trottoirs ne devrait pas entraîner l'intérêt communautaire sur la totalité des voies publiques supportant cette circulation et des trottoirs adjacents à ces voies. Elle s'inquiète enfin du rattachement, dans les communautés de communes et dans les communautés d'agglomération, de l'organisation d'un service de mise à disposition de bicyclettes pour une durée limitée aux blocs de compétences communautaires optionnelles relatifs, pour les communautés de communes, à la politique du logement et du cadre de vie ou, pour les communautés d'agglomération, à la protection et à la mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie ; l'AMF considère en effet que l'organisation d'un service de mise à disposition de bicyclettes à l'échelle de l'intercommunalité ne serait pas nécessairement pertinente dans le cas où celle-ci comprend des communes rurales distantes d'une commune-centre. L'AMF propose en conséquence que des dispositions tendant à encourager une telle politique soient insérées dans la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, sans qu'elle soit inscrite parmi les blocs de compétences optionnelles des intercommunalités.

M. Daniel Dubois, rapporteur, s'étant interrogé sur la position de l'AMF quant aux péages urbains, M. Gilles Bourdouleix a répondu que celle-ci n'y était pas opposée.

Mercredi 6 mai 2009

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Engagement national pour l'environnement - Audition de M. Christophe Aubel, directeur de la ligue ROC pour la préservation de la faune sauvage et la défense des non-chasseurs, M. Jean-Jacques Blanchon, coordinateur à la biodiversité, à l'agriculture et aux territoires de la Fondation Nicolas Hulot, et Mme Emmanuelle Parola, responsable des relations institutionnelles de France nature environnement

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Christophe Aubel, directeur de la ligue ROC pour la préservation de la faune sauvage et la défense des non-chasseurs, M. Jean-Jacques Blanchon, coordinateur à la biodiversité, à l'agriculture et aux territoires de la Fondation Nicolas Hulot, et Mme Emmanuelle Parola, responsable des relations institutionnelles de France nature environnement. Indiquant en préambule, que l'association dont il assure la direction ne constitue plus à proprement parler un rassemblement des opposants à la chasse, mais une ligue de protection de la faune sauvage investie dans les questions de biodiversité, il a tenu à préciser que les amendements proposés étaient le fruit du travail collectif d'une plate-forme composée de France nature environnement (FNE), la ligue ROC, la Ligue de protection des oiseaux (LPO) et la Fondation Nicolas Hulot.

M. Christophe Aubel a tout d'abord rappelé l'attachement des associations au projet de loi portant engagement national pour l'environnement qui constitue la concrétisation du Grenelle de l'environnement, dans lequel les associations se sont largement investies, prouvant ainsi leur rôle dans la prise de conscience de la société face aux questions environnementales. Si le projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dont le vote à la quasi-unanimité en première lecture dans les deux assemblées doit être salué, représente le cadre de référence de la transition environnementale de la société, le projet de loi portant engagement national pour l'environnement contient, quant à lui, les mesures concrètes de mise en oeuvre de cet objectif. Du point de vue méthodologique, les amendements proposés par les associations tentent de rester conformes à « l'esprit du Grenelle » et aux arbitrages qui en sont issus. Le réchauffement climatique et la biodiversité sont les deux thématiques majeures qui ont particulièrement attiré l'attention des associations, l'urbanisme se situant quant à lui au carrefour de ces deux enjeux, en ce qu'il permet de prévenir à la fois l'effet de serre et l'érosion de la biodiversité.

En matière de biodiversité, l'instauration de la trame verte et de la trame bleue doit répondre aux défis de la lutte contre l'érosion de la biodiversité et de la mobilisation des acteurs, comme cela a d'ailleurs été affirmé lors des débats du groupe de travail n° 2 du Grenelle de l'environnement présidé par M. Jean-François Le Grand. Ces deux instruments doivent également constituer un outil privilégié d'aménagement du territoire et non pas un simple moyen supplémentaire de protection de la nature.

M. Christophe Aubel a ensuite détaillé ses différentes propositions d'amendements selon les objectifs poursuivis.

En matière de lutte contre l'érosion de la biodiversité, un premier amendement vise à préciser les notions de trames verte et bleue, conformément à l'esprit des dispositions déjà adoptées dans le cadre du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, en indiquant qu'il s'agit bien d'outils d'aménagement du territoire et en rappelant qu'elles comprennent à la fois les « zones noyaux » et les corridors qui les relient.

Un autre amendement tend à ce que la mise en oeuvre du schéma de cohérence écologique défini à l'échelle régionale repose sur des inventaires scientifiques précis du patrimoine naturel, afin de pallier les nombreuses lacunes constatées en la matière. Ces inventaires doivent notamment inclure des études sur les activités humaines favorables à la biodiversité, étant entendu que ceux-ci doivent pouvoir s'enrichir au fur et à mesure des progrès de la connaissance scientifique.

En matière de mobilisation des acteurs, deux amendements tendent à instaurer des comités de suivi des trames verte et bleue, tant au niveau national qu'au niveau régional, regroupant tous les acteurs concernés, parmi lesquels les collectivités territoriales, les partenaires sociaux ou encore les associations de protection de l'environnement agréées.

En matière d'aménagement du territoire, trois amendements visant l'échelon national et trois visant l'échelon régional tendent : à préciser que la compensation constitue une solution de dernier recours qui n'intervient qu'après la mise en oeuvre d'actions pour éviter les atteintes aux trames bleue et verte ; à supprimer la caducité des nouvelles orientations nationales ou des schémas régionaux de cohérence écologique à défaut de révision de ceux-ci par l'autorité administrative ; à substituer à la notion de « prise en compte » celle de « compatibilité » des documents d'urbanisme avec les schémas régionaux de cohérence écologique, afin que ceux-ci soient réellement opposables.

Concernant l'article 48 du projet de loi, un amendement tend à ce que les documents de planification et d'aménagement prennent obligatoirement en compte les plans nationaux d'actions en matière de sauvegarde des espèces menacées.

La commission a ensuite entendu M. Jean-Jacques Blanchon, chargé de la mission biodiversité, agriculture et territoire à la Fondation Nicolas Hulot. Il a présenté les différentes propositions d'amendements formulées par cette fondation en matière d'énergie et climat, d'une part, et d'urbanisme, d'autre part, ces deux problématiques étant liées selon lui, puisqu'il s'agit d'engager de nouvelles orientations pour assurer la transition environnementale dans les territoires.

Sur le volet bâtiments et réchauffement climatique, trois objectifs guident les propositions : l'amélioration de l'évaluation de la consommation énergétique des bâtiments, la généralisation des plans climat-énergie territoriaux, la précision des modalités de mise en oeuvre des bilans carbone par les acteurs concernés.

S'agissant du premier objectif, il a rappelé que, si le projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement fixait des objectifs relativement ambitieux pour les bâtiments neufs, cela n'était pas le cas pour les bâtiments anciens. Un des enjeux du projet de loi portant engagement national pour l'environnement consiste, notamment, à rendre plus efficace l'outil du diagnostic de performance énergétique. A cet égard, un amendement propose que soit pris en compte l'ensemble des consommations énergétiques associées au secteur du bâtiment, notamment « l'énergie grise » qui est générée pour produire les matériaux de construction.

S'agissant du deuxième objectif, il a fait remarquer que, si le projet de loi de programmation faisait des plans climat-énergie l'outil majeur des politiques énergétique et climatique à l'échelon local, cela impliquait en conséquence un rôle clef des collectivités territoriales dans cette stratégie. Il s'est ensuite félicité que le projet de loi portant engagement national pour l'environnement précise les modalités d'élaboration de ces plans, plaidant toutefois pour une généralisation de ceux-ci et pour l'insertion de leur calendrier de mise en oeuvre dans les grandes échéances internationales.

S'agissant du troisième objectif, il s'est félicité que le Grenelle de l'environnement ait prévu une évaluation des émissions de gaz à effet de serre des acteurs économiques et des collectivités publiques. Il a toutefois plaidé pour une extension du dispositif aux acteurs qui ne sont pas actuellement couverts par les plans nationaux d'allocation des quotas d'émission.

Sur le volet urbanisme, M. Jean-Jacques Blanchon a rappelé que le projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement avait fixé des objectifs en matière de réduction de consommation des espaces, et qu'il serait désormais opportun, dans le cadre du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, que ceux-ci soient pris en compte dans les documents d'urbanisme. Pour cela, il est nécessaire de disposer d'indicateurs fiables permettant de préciser les objectifs chiffrés en la matière, afin d'orienter la décision et d'assurer l'évaluation. Il est également nécessaire de rendre ces objectifs opposables dans les documents d'urbanisme et compatibles avec les plans climat-énergie territoriaux. Par ailleurs, il a jugé nécessaire de développer, à l'attention des collectivités territoriales, des outils leur permettant d'atteindre les objectifs environnementaux, notamment par le déploiement d'incitations fiscales.

Dans cette perspective, il a présenté plusieurs amendements visant : à instaurer des indicateurs dans les documents d'urbanisme ; à introduire dans le code de l'urbanisme des objectifs de limitation de la consommation des espaces ; à renforcer la compatibilité des schémas de cohérence écologique avec les documents d'urbanisme (PLU et SCOT) et les trames verte et bleue ; à prévoir l'opposabilité aux PLU et aux cartes communales de dispositions particulières pour les zones de montagne et littorales ; à accélérer la généralisation des SCOT.

En matière de gouvernance, Mme Emmanuelle Parola, chargée des relations institutionnelles au sein de l'association France Nature Environnement, a tout d'abord insisté sur la nécessité de pérenniser le dialogue social du Grenelle et de prévoir dans la loi, comme pour les organisations syndicales, des critères de représentativité des associations de protection de l'environnement.

Elle a mis en avant deux axes majeurs : la responsabilisation du monde des affaires vis-à-vis de l'environnement, et l'incitation à réaliser les engagements pris dans les études d'impact.

Pour responsabiliser le monde des affaires, France Nature Environnement a avancé trois propositions. La première consiste à améliorer la transparence des sociétés cotées, en étendant le rapport social et environnemental au respect des règles environnementales et en donnant à toute personne les moyens de faire compléter ou rectifier ce rapport en saisissant le juge, si elle considère que ce rapport ne correspond pas tout à fait à la réalité de la situation de l'entreprise. Ainsi, le rapport 2006 de la société Total était très positif, alors que, au même moment, la DRIRE constatait que, au Havre, sur 158 cuves de stockage hydrocarbures, 58 n'étaient pas conformes à la réglementation.

Le deuxième moyen avancé consiste à renforcer la responsabilité environnementale des sociétés mères, en ne limitant pas cette responsabilité aux cas de faute ou d'immixtion, ce que consacre le texte actuel du projet de loi portant engagement national pour l'environnement. Estimant que les lacunes du droit sont directement à l'origine de scandales sociaux et environnementaux, tels que les cas de Metaleurop ou encore des sociétés écrans dans le transport maritime, Mme Emmanuelle Parola a proposé que la responsabilité des sociétés mères soit définie à hauteur du capital qu'elles détiennent dans leurs filiales.

Le dernier moyen consisterait à créer un délit de publicité écologiquement non responsable, interdisant notamment d'utiliser le respect de la réglementation comme argument publicitaire.

En outre, Mme Emmanuelle Parola observe que, aujourd'hui, il est d'ores et déjà interdit de mettre sur le marché un produit qui présenterait un risque pour la santé humaine, et suggère donc d'étendre cette interdiction aux produits présentant un risque pour l'environnement. Comme le propose le rapport de Mme Corinne Lepage, il pourrait être envisagé de créer, à l'instar du délit de mise en danger d'autrui, un délit de mise en danger de l'environnement, mettant ainsi l'homme et la nature sur un pied d'égalité, ce qui est la tendance actuelle du droit. La voie souhaitée est celle de l'extension du champ de l'infraction de dissimulation d'un risque aux risques pour l'environnement.

En ce qui concerne l'incitation à réaliser les engagements pris dans les études d'impact, qui constitue le second axe sur la gouvernance proposé par France Nature Environnement, il s'agirait en premier lieu que la loi permette la suspension de toute décision administrative qui serait intervenue sans évaluation environnementale, cette suspension n'étant actuellement prévue que dans les cas où une étude d'impact est obligatoire et non réalisée. Il conviendrait également d'inscrire dans la loi la possibilité de faire expertiser les études d'impact par un organisme tiers, à la demande de l'administration, même si ces contre-expertises existent déjà souvent en fait. Enfin, il faudrait imposer une actualisation des études d'impact pour prendre en compte l'évolution des conditions environnementales.

M. Daniel Dubois, rapporteur, a rappelé l'importance de la question de la représentativité, en précisant que dans les organisations non gouvernementales ou les associations, il n'y a pas nécessairement de votes, et les positions prises par les dirigeants sont parfois remises en cause par leurs propres adhérents. Il a souhaité que la question de la représentativité soit approfondie et a interrogé Mme Emmanuelle Parola sur la place que devraient occuper les associations de consommateurs dans le groupe des cinq, considérant qu'un consommateur bien informé ferait évoluer les pratiques.

Il a également fait remarquer que le droit actuel, issu de la transposition d'une directive européenne, contient déjà des dispositions permettant d'agir lorsqu'il y a une faute de la société mère. Le projet de loi va plus loin, en permettant aux préfets d'agir dans les cas où il n'y aurait pas de faute de la société mère. Il a précisé que les représentants des entreprises étaient assez hostiles à cette évolution, craignant que cette possibilité d'agir se transforme en obligation d'agir. Il a souligné sa préférence pour une solution de responsabilité financière des entreprises, à hauteur de leur participation dans leurs filiales.

M. Christophe Aubel a indiqué que France Nature Environnement avait déjà modifié sa position en ce sens.

M. Daniel Dubois, rapporteur, rappelant que, avec le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, la France est face à un enjeu sociétal majeur, a souligné que la démarche du Grenelle prendra du temps à produire ses effets et, qui, au regard des contraintes concurrentielles, des équilibres doivent nécessairement être trouvés entre des enjeux contradictoires.

En ce qui concerne le contrôle social et environnemental, il a estimé que la France est plutôt en pointe, avec l'article 116 de la loi sur les nouvelles régulations économiques, même si cet article n'était pas assez bien appliqué. Plutôt que de sanctionner, il a exprimé sa préférence pour une méthode d'action qui fasse appel à la pédagogie, car le monde de l'entreprise est déjà convaincu aujourd'hui que le développement durable constitue un fort levier de développement et de croissance.

Enfin, il a souligné la nécessité d'une concertation avec les territoires et les communes ruraux pour élaborer un programme partagé de trame verte et bleue.

M. Dominique Braye, rapporteur, a estimé que France Nature Environnement était trop pessimiste sur la question de la performance énergétique des bâtiments, dans la mesure où le texte comporte des avancées importantes pour les bâtiments neufs (article 1er) mais aussi pour les bâtiments anciens (article 2), qui devront se mettre en conformité dans un délai de huit ans à partir de 2012. En outre, en matière de bâtiments à usage résidentiel, il existe déjà tout un arsenal incitant les propriétaires à faire des efforts pour améliorer la performance énergétique. Il a ensuite souligné l'intérêt du concept des « énergies grises », favorisées par le Grenelle, mais a demandé à ce que soit évalué l'impact de l'utilisation de celles-ci sur le prix des constructions.

Par ailleurs, il a indiqué que, comme l'a dit le Président de la République lors de son discours sur le Grand Paris, et comme le constatent les maires et élus locaux, les règles d'urbanisme sont souvent un frein aux projets, les procédures se compliquant à l'extrême. En ce qui concerne les continuités écologiques, il est prévu que les SCOT prennent en compte les schémas régionaux de cohérence écologique par le biais du « porter à connaissance ». Cette dimension est donc bien intégrée aux SCOT, dont elle constituera un volet parmi d'autres.

En ce qui concerne la consommation de l'espace, il a rappelé qu'on ne pouvait plus continuer à soustraire des surfaces agricoles l'équivalent d'un département tous les dix ans, mais a estimé que cet objectif était pris en compte par l'article 9 du projet de loi, qui prévoit un objectif chiffré de limitation de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain.

Enfin, sur la possibilité pour toute personne de saisir le juge pour faire rectifier ou compléter un projet, il a exprimé ses plus vives réserves, les élus voyant déjà leurs projets contestés par des associations, groupes d'intérêts opportunistes qui se cachent derrière des arguments nobles de protection de l'environnement. Mais ces recours abusifs se font au détriment de l'intérêt général et empêchent, par exemple, la réalisation de programmes de logements sociaux dans des communes soumises à la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Il a rappelé, sur ce point, les travaux de la commission des affaires économiques sur les recours abusifs dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi littoral.

Mme Evelyne Didier a interrogé la représentante de France Nature Environnement sur sa vision de la loi comme outil d'aménagement du territoire et M. Jean-Paul Emorine, président, a demandé comment l'association voyait l'intégration des outils de concertation de Natura 2000 dans les dispositions du projet de loi relatives aux trames verte et bleue.

M. Christophe Aubel a rappelé son attachement à la définition de critères de représentativité, et souhaité que les associations de consommateurs soient associées au cinquième groupe du comité de suivi du Grenelle de l'environnement. En ce qui concerne la définition des critères, il a renvoyé aux travaux de M. Bertrand Pancher, député, et précisé qu'il y avait une grande variété d'acteurs à prendre en compte : associations, fondations, associations expertes, très pointues mais peu représentatives.

Il a soutenu le principe d'un « phasage » pour la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement ainsi que celui d'un équilibre à rechercher entre les trois piliers : économique, social et environnemental. Cependant, il a souligné que le pilier environnemental était en retard et qu'il appartenait à la loi de combler celui-ci. Enfin, il a exprimé son accord avec une philosophie de la pédagogie et de l'incitation vis-à-vis des entreprises, tout en considérant que l'urgence écologique est telle qu'il faut non seulement récompenser les bons élèves, mais également sanctionner les mauvais.

S'agissant du dialogue avec les communes, M. Christophe Aubel a indiqué avoir demandé au comité opérationnel (COMOP) un approfondissement des méthodes permettant d'examiner les réalités locales avec les élus, et estimé que le projet de loi n'était pas suffisamment précis sur ce point. Prenant l'exemple de la situation d'une parcelle agricole concourant à la continuité écologique dans le cadre d'un PLU, il s'est interrogé sur les moyens de garantir la continuité de la trame dans le respect des intérêts du propriétaire, pour souligner la nécessité de favoriser davantage la négociation.

Puis, après avoir rappelé qu'une proposition d'amendement tendait à rendre le projet de loi plus explicite en matière d'articulation entre les trames bleue et verte, il a préconisé une meilleure prise en compte de cette problématique dans les réflexions préalables aux politiques d'aménagement du territoire. Il a enfin précisé que les « zones noyaux » relatives aux trames verte et bleue étaient des espaces bénéficiant déjà d'une protection particulière, tels que les zones Natura 2000, qu'il ne s'agissait ni d'étendre en surface, ni d'augmenter en nombre.

Mme Emmanuelle Parola a indiqué que les deux propositions d'amendements pénaux s'inscrivaient dans le droit fil des dispositions de la directive faisant obligation aux Etats membres de créer des sanctions effectives et proportionnées en cas d'inobservation des prescriptions environnementales nouvelles. Puis elle a souligné qu'il appartenait au juge de sanctionner les éventuels recours abusifs des associations dans le cadre de l'examen de leur intérêt à agir. M. Dominique Braye, rapporteur, ayant estimé que les recours abusifs contre la « loi littoral » démontraient l'inefficacité de ce dispositif et, par conséquent, la nécessité de mieux encadrer les recours, M. Christophe Aubel a souhaité que l'on se préoccupe des raisons pour lesquelles le dispositif n'est pas totalement efficace, plutôt que de priver l'ensemble des associations du droit à agir.

Revenant sur son intervention relative aux bâtiments neufs et anciens, M. Jean-Jacques Blanchon a souhaité que le texte apporte une cohérence au regard des engagements internationaux pris par la France en ce domaine et qu'il s'appuie davantage sur les grandes échéances fixées, notamment les années 2020 et 2050, qui doivent servir de guides pour l'élaboration des documents.

Après avoir fait état d'un retard de trois ans dans la mise en oeuvre d'un programme de logements sociaux en raison d'un recours présenté au nom de la mise en oeuvre de la loi littoral, pourtant reconnu finalement comme abusif, Mme Odette Herviaux a souhaité, pour responsabiliser les acteurs du dialogue environnemental à l'instar de ceux du dialogue social, la définition de critères clairs pour reconnaître la représentativité des associations de protection de l'environnement.

Mme Mireille Schurch a regretté que le projet de loi n'aborde pas de manière spécifique le problème, qu'elle a jugé crucial, de la consommation des espaces naturels agricoles et forestiers : observant que la surface d'un département était « consommée » tous les dix ans, elle aurait souhaité que des dispositions législatives permettent de lutter contre cette évolution, par exemple en soumettant l'élaboration des PLU à une évaluation permettant d'agréger leurs conséquences sur la réduction des surfaces naturelles.

Soulignant que la connaissance de l'état du patrimoine naturel constituait un enjeu essentiel, que le schéma régional de cohérence écologique, quel que soit son intérêt, ne permettait pas totalement de prendre en compte, M. Jean-François Le Grand a estimé nécessaire que la préconisation du groupe de travail n° 2 sur la biodiversité, tendant à créer un organe de dialogue et de concertation qui accueillerait l'ensemble de l'expertise disponible (Etat, associations...), soit incluse dans le projet de loi. Il a considéré que cette disposition permettrait du reste de limiter les recours juridiques, et notamment les recours abusifs. Il a enfin souhaité que le « porté à connaissance » soit également accessible à la justice.

Soulignant les difficultés pratiques de définir des critères objectifs de représentativité des associations, M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis de la commission des lois, a suggéré l'établissement d'une charte destinée à favoriser un dialogue équilibré entre les acteurs, aux engagements de laquelle devraient souscrire les associations souhaitant être reconnues comme représentatives.

En réponse, M. Christophe Aubel a indiqué que le comité de pilotage des associations de défense de l'environnement souhaitait davantage qu'une charte, en demandant expressément que des critères de représentativité des associations soient fixés par la loi, conformément aux recommandations du rapport Pancher (nombre d'adhérents au niveau national, transparence financière...). Il s'est par ailleurs déclaré favorable à la suggestion de M. Jean-François Le Grand, estimant comme lui que le renforcement du dialogue permettrait de diminuer les recours en justice, et observant que, de manière générale, cette question relevait de la définition d'instances de gouvernance adaptées. Enfin, reconnaissant qu'un certain retard avait été pris en matière de consommation de l'espace par rapport aux autres enjeux, il a estimé que la définition des trames bleue et verte apportait une première réponse.

Relevant que le projet de loi constituait la première étape d'une véritable prise de conscience, M. Jean-Jacques Blanchon a considéré qu'il serait nécessaire que la consommation des ressources naturelles non renouvelables, parmi lesquelles figurent les territoires naturels, soit abordée à l'avenir de manière différente en termes de comptabilité de la richesse nationale. Indiquant qu'un récent rapport du Centre d'analyse stratégique abordait cette question de la valeur à donner à la consommation de l'écosystème, il a estimé que la fiscalité devrait contribuer à décourager ce type de consommation.

M. Daniel Dubois, rapporteur, s'est déclaré intéressé par l'établissement d'une charte qui constituerait la clef de voûte entre la représentativité des associations, le dialogue avec les décideurs et le diagnostic à partager entre les acteurs.

En conclusion, M. Christophe Aubel a souligné l'intensité du dialogue qui s'est noué entre les associations de défense de l'environnement et les représentants du monde agricole sur un grand nombre de sujets, tels que la certification « haute valeur environnementale » (HVE) des exploitations ou l'usage des pesticides, et a rappelé que leurs propositions d'amendements visent à renforcer la transparence des procédures.

M. Dominique Braye, rapporteur, s'est félicité d'un des résultats qu'il a jugé essentiel du Grenelle de l'environnement, à savoir la « pacification » des relations entre associations, professionnels et décideurs par la reconnaissance et la compréhension des contraintes de chacun et l'évolution des différents points de vue.

Engagement national pour l'environnement - Audition de M. Pascal Ferey, président de la commission Environnement de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA)

Puis la commission a entendu M. Pascal Ferey, président de la commission Environnement de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), sur le projet de loi n° 155 (2008-2009) portant engagement national pour l'environnement.

Après avoir rappelé à titre liminaire l'enjeu du Grenelle de l'environnement pour le monde agricole, M. Jean-Paul Emorine, président, a remercié la FNSEA d'avoir accepté de s'exprimer devant la commission, d'autres organisations syndicales agricoles ayant été ou devant être également entendues par les rapporteurs.

Saluant la démarche constructive du Grenelle de l'environnement, M. Pascal Ferey s'est d'abord félicité des discussions fructueuses avec les ONG qui ont permis de parvenir à des points de convergence. De manière générale, la FNSEA souhaite éviter le retour, à travers le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, de mesures qui n'ont pas fait l'objet d'un consensus et que certains ministères n'étaient pas parvenus à imposer lors de l'examen de textes précédents.

Examinant successivement les principaux chapitres du projet de loi, M. Pascal Ferey a alors proposé à la commission plusieurs améliorations du texte.

Concernant la production d'énergie, il a d'abord rappelé l'intérêt du monde agricole pour les mesures autorisant les agriculteurs à équiper leurs bâtiments en panneaux photovoltaïques, tout en demandant au législateur de rester très attentif à ne pas dénaturer par ces mesures le statut d'agriculteur. Il conviendrait en effet d'éviter que des particuliers extérieurs au monde agricole se prévalent de ces dispositions pour des raisons purement fiscales ou pour contourner des contraintes urbanistiques.

Il a également regretté le retard pris par la France dans le déploiement des technologies de production d'énergie par méthanisation, attribué à la lourdeur réglementaire et aux pressions efficaces de grandes compagnies internationales, alors que le déploiement rapide de dispositifs combinés mixtes permettrait la production d'énergie et une fertilisation à moindres coûts.

M. Pascal Ferey a ensuite exprimé ses inquiétudes sur certaines dispositions du projet de loi relatives à la gestion de la ressource en eau.

S'agissant des captages, il a indiqué souhaiter la suppression de l'article 41 permettant aux préfets de limiter l'usage agricole des terres dans les aires d'alimentation de captage d'eau : si le monde agricole est prêt à consentir des efforts substantiels pour le partage de la ressource en eau, des contraintes réglementaires trop fortes pèseraient dangereusement sur le revenu agricole. La seule solution acceptable serait plutôt une compensation financière, qui ne fasse pas des agriculteurs la variable d'ajustement du Grenelle de l'environnement.

Sur l'article 50, il a estimé que la procédure permettant aux collectivités et agences de l'eau de s'assurer du respect des prescriptions environnementales par les particuliers devrait impérativement être mieux encadrée par l'autorité administrative, au travers notamment de l'intervention obligatoire et préalable du préfet.

La FNSEA souhaiterait en outre l'extension de la minoration de la redevance pour prélèvement d'eau due en zone de répartition des eaux (ZRE), lorsque existe un organisme unique de gestion collective de l'eau.

Tout en témoignant de son intérêt pour les trames verte et bleue, M. Pascal Ferey a refusé qu'un caractère opposable leur soit reconnu, rappelant les problèmes déjà posés par la définition des zones Natura 2000. Il a souhaité, en revanche, que tous les territoires soient bien inclus dans ces trames, y compris les zones périurbaines, et insisté également pour que les ruptures dans ces trames fassent l'objet d'une réflexion approfondie et ne permettent pas aux pouvoirs publics de s'exonérer à bon compte de leurs devoirs lorsqu'il s'agit de réaliser des infrastructures publiques. Rappelant que des indemnisations devraient être prévues au cas par cas pour compenser toute nouvelle obligation, il a insisté pour que soit toujours privilégié le contrat à la contrainte.

Concernant les liens entre les trames et le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), la FNSEA souhaiterait que la trame bleue ne soit pas incluse dans les SDAGE. En effet, la trame bleue est encore à l'état de projet au sein du comité opérationnel chargé du suivi du Grenelle sur cette question, et il est plutôt envisagé de confier sa mise en oeuvre aux régions. D'autre part, ce point n'a pas encore été pleinement discuté au sein des Comités de bassin.

S'agissant des zones humides, M. Pascal Ferey a relevé l'absence de consensus, lors du Grenelle, sur l'acquisition par les collectivités publiques de 20 000 hectares de zones humides à des fins de lutte contre l'artificialisation des sols. La FNSEA souhaiterait qu'une telle acquisition ne soit possible que dans des cas précis et sous certaines conditions limitatives : pour des terres en cours d'abandon ou menacées d'urbanisation et qu'il conviendrait de protéger. Elle demande donc que l'article 51 soit modifié, afin que les agences de l'eau ne soient pas détentrices des droits de préemption et d'expropriation sur les zones humides.

Après avoir salué la réglementation européenne issue de la directive communautaire sur l'utilisation des produits phytosanitaires, M. Pascal Ferey a estimé que l'accent devrait être mis désormais sur la formation des applicateurs. La FNSEA propose ainsi d'amender l'article 36 du projet de loi pour cibler prioritairement les chefs d'exploitation.

Constatant le gaspillage du foncier agricole français, il aurait souhaité le voir mieux protégé par le projet de loi et a insisté particulièrement sur la nécessité de :

- créer un zonage pérenne des terres agricoles, donnant une meilleure lisibilité à long terme ;

- préserver l'agriculture périurbaine de façon spécifique ;

- rendre obligatoire la réalisation d'un diagnostic agricole qui serait inclus dans le plan d'aménagement et de développement durable (PADD) des SCOT et des PLU ;

- rationaliser les procédures de concertation, lors de l'élaboration des documents d'urbanisme, en les limitant aux seules associations agréées.

Appelant l'attention des sénateurs sur les graves difficultés économiques des exploitations situées dans les communes soumises à la loi littorale, M. Pascal Ferey a regretté que les interdictions de construire mettent des obstacles parfois insurmontables à la continuation de certaines activités agricoles (élevage, conchyliculture) et appelé de ses voeux une adaptation intelligente de ce cadre juridique trop contraignant.

Enfin, concernant les déchets, il a souhaité que le projet de loi prenne en compte la spécificité du monde agricole, et intègre pleinement dans son dispositif les structures professionnelles déjà existantes comme ADIVALOR.

M. Jean-Paul Emorine, président, a insisté sur les problèmes posés par l'absence de définition claire des zones humides, précisant qu'un groupe de travail sur ce thème avait été mis en place par le ministère de l'agriculture et de la pêche (MAP). S'agissant de la production d'énergie par les exploitants agricoles, il a suggéré de s'en rapporter au régime fiscal existant sur ce point.

M. Bruno Sido, rapporteur, a interrogé l'intervenant sur la faisabilité des objectifs de formation des distributeurs et applicateurs de produits phytopharmaceutiques prévus à l'article 36, ainsi que sur la perception par le monde agricole du dispositif de certification environnementale prévu à l'article 42.

Approuvant l'idée que les SCOT doivent être des documents de programme, et non des « super PLU », M. Dominique Braye, rapporteur, a précisé que l'élargissement aux personnes morales concernerait uniquement les associations agrées et a souhaité connaître les types de déchets utilisés pour la méthanisation.

Citant ses points d'accord avec l'intervenant, M. François Patriat a évoqué le soutien à la production d'énergies renouvelables mais il a toutefois regretté un certain dévoiement de l'instrument fiscal et appelé à un rééquilibrage territorial. Mentionnant également la méthanisation, il a prôné une reconquête de l'agriculture dans les zones périurbaines, tant du fait de la demande en ce sens des populations urbaines que des économies de transport ainsi permises. Jugeant, en revanche, marginale la perte de foncier en milieu rural due à l'implantation d'extracteurs dont l'utilité est en outre avérée, il a demandé à l'intervenant si la procédure de certification des exploitations agricoles prévue par le projet de loi portant engagement national pour l'environnement pourrait profiter aux plus petites d'entre elles et s'il serait envisageable d'introduire dans le texte des critères d'évaluation de l'objectif de réduction des produits phytosanitaires acté dans le projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

Estimant, au vu de l'expérience menée dans son département, que la gestion de la bande littorale pouvait être réussie dès lors qu'une concertation suffisante avait lieu, M. Marcel Deneux a souligné que la position de certaines organisations agricoles durant l'examen du projet de loi de finances n'avait pas permis d'avancer en matière de fiscalité énergétique, et a appelé à développer la production d'énergie décentralisée.

S'inquiétant de la couverture croissante de terres agricoles en panneaux photovoltaïques au détriment de cultures alimentaires, Mme Evelyne Didier a souhaité que ces terres soient préservées au sein des PLU.

Observant que les zones sensibles d'un point de vue environnemental se voyaient octroyer une valeur économique, M. Jean-François Le Grand s'est étonné de ce que cette valeur ait été intégrée dans les baux environnementaux par le projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, alors qu'elle n'avait pas encore été définie. Interrogeant l'intervenant sur sa position à l'égard de l'opposabilité de la trame verte et bleue, il a souligné les contradictions intrinsèques à la loi littorale.

Critiquant le détournement de la loi en matière de construction de logements pour les exploitants sur leurs terres agricoles, M. Yannick Botrel a dit partager l'avis de l'intervenant s'agissant de l'agriculture en milieu périurbain. Jugeant que la situation, concernant la production d'énergie en milieu rural, dépendait fortement des régions considérées, il a souligné la sensibilité du public aux zones de protection des captages d'eau et la nécessité de sanctionner les personnes n'en respectant pas la réglementation.

Se disant moins préoccupé par le mitage lié aux activités agricoles que par celui résultant de l'implantation de résidences principales ou secondaires, M. Marc Daunis a souligné la mauvaise qualité générale des terres situées en zone périurbaine et insisté sur la nécessité d'y protéger les espaces à vocation agricole.

M. Jean-Paul Emorine, président, a estimé nécessaire de préciser la notion de périmètre immédiat de captage, et de prévoir un système d'indemnisation satisfaisant pour les périmètres rapprochés, versée en une seule fois au propriétaire et en plusieurs fois à l'exploitant.

En réponse aux divers intervenants, M. Pascal Ferey a apporté les éléments de précision suivants :

- la FNSEA est opposée à l'article 41, car un dispositif de protection des captages opérationnel a été prévu par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques ;

- la définition des zones humides par détermination géologique n'est pas acceptable. La présence de plantes hydrophiles devrait en constituer le seul critère. L'arrêté portant cette définition sera modifié. L'acquisition de zones humides par les agences de l'eau, qui n'ont pas de légitimité en la matière, ne devrait avoir lieu qu'en cas de risque de désertification ou d'urbanisation, en dernier recours, et sans qu'il soit fait référence à la notion d'expropriation ;

- le morcellement des exploitations agricoles et les pertes de foncier agricole sont à déplorer, d'autant plus que ces évolutions néfastes auraient pu être évitées en adaptant les COS dans les préconisations des SCOT ;

- la certification « haute valeur environnementale » (HVE) est opportune, car elle est facultative et redonne une initiative aux producteurs agricoles à l'encontre de la grande distribution ;

- la méthanisation devrait être développée par un soutien accru des pouvoirs publics aux porteurs de projets et par un assouplissement de la réglementation. Fiscalement, la FNSEA souhaite que les exploitants produisant de l'énergie conservent leur statut d'agriculteurs, sauf si cette activité représente plus de 20 % de leur chiffre d'affaires, auquel cas ils relèveraient du régime des bénéfices commerciaux.

Projet de règlement communautaire relatif aux catégories de produits de la vigne, aux pratiques oenologiques et aux restrictions qui s'y appliquent - Examen du rapport

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport sur la proposition de résolution européenne n° 324 (2008-2009) présentée, au nom de la commission des affaires européennes, par MM. Gérard César et Simon Sutour, en application de l'article 73 bis du Règlement, sur le projet de règlement relatif aux catégories de produits de la vigne, aux pratiques oenologiques et aux restrictions qui s'y appliquent.

M. Gérard César, rapporteur, a tout d'abord rappelé les caractéristiques du vin rosé. Longtemps assimilé à un vin de second rang par rapport au vin rouge ou blanc, il a acquis désormais ses lettres de noblesse et représente un marché substantiel. Premier vin à avoir été élaboré d'un point de vue historique, sa vinification -opération particulièrement délicate- est toujours réalisée à partir de raisins rouges, la macération de leur pellicule colorant le jus blanc qui en est tiré. Qu'il soit obtenu par saignée ou par pressurage direct, le vin rosé « traditionnel » est un vin à part et à part entière : ni un vin blanc, ni un vin rouge, ni un mélange des deux, il présente des spécificités en termes de couleur, de texture, de goût et de conservation faisant toute son originalité et sa qualité.

Le marché du vin rosé se porte bien, même s'il ne représente encore que 8 % de la quantité totale de vin produit de par le monde et 9 % de la consommation. La France est le premier producteur mondial de vin rosé, puisqu'elle produit 6,3 des 21,5 millions d'hectolitres élaborés annuellement, et ce, principalement en Provence, dans la Loire, le Rhône, le Bordelais et le Languedoc.

La consommation de vin rosé, en constante augmentation, représente 24 % de la consommation française totale de vin, soit plus que celle de vin blanc désormais. Cet engouement provient des caractéristiques du produit, qui correspondent bien aux attentes du public, notamment à celles des jeunes consommateurs et des femmes, ainsi que des efforts remarquables réalisés par la filière pour rendre le produit plus attractif, que ce soit en termes de qualité, de prix ou de communication. Pour ces raisons, le vin rosé élaboré de façon traditionnelle est aujourd'hui plébiscité par les Français : selon un récent sondage, 87 % d'entre eux sont opposés à son élaboration par coupage et 86 % n'en achèteraient pas, quand bien même son prix serait inférieur à celui du rosé traditionnel.

Evoquant ensuite le projet de révision de la réglementation européenne sur le vin rosé, M. Gérard César, rapporteur, a rappelé la réforme de l'organisation commune du marché du vin -l'OCM vitivinicole- l'année dernière, à propos de laquelle le Sénat avait voté à l'unanimité deux résolutions en 2007. Le règlement d'avril 2008 portant cette réforme a donné lieu à deux règlements d'application :

- l'un traitant uniquement des pratiques oenologiques et levant l'interdiction existant depuis l'OCM de 1999 de produire du vin rosé de table par coupage. Cette interdiction se justifiait par l'existence de régimes d'aides pour la distillation distincts pour les vins de table rouges et blancs. Ce régime ayant disparu, la Commission ne voit plus d'utilité au maintien de l'interdiction pour les seuls vins sans indication géographique et y décèle même une discrimination pesant sur des producteurs communautaires. Ces derniers ne peuvent, selon elle, concurrencer ceux des pays tiers, qui recourent au mélange rouge-blanc et vendent leur production sous le nom de rosé sur le territoire européen.

Le Gouvernement, a poursuivi M. Gérard César, rapporteur, a fait part de sa position à la Commission européenne au mois de janvier 2009, lors du vote indicatif sur le projet de règlement. Il s'est dit favorable à la consultation de l'OMC, qui prend au moins trois mois, et a souhaité que cette période soit utilisée pour trouver un compromis. Il a finalement obtenu de la Commission un report du vote au 19 juin prochain, soit après l'élection du Parlement européen. La Commission ne semble cependant pas prête à revenir sur sa position et entend supprimer l'interdiction de coupage pour les vins de table rosé. Elle dispose en effet d'une solide majorité qualifiée l'assurant d'un vote conforme à ses objectifs. Très isolée à cet égard, la France ne peut compter sur l'appui d'autres Etats membres. Certes, certains s'opposent également au règlement sur les pratiques oenologiques, mais sur des aspects différents, et la Commission pourrait facilement briser une éventuelle alliance en donnant à ces Etats une satisfaction partielle à leurs revendications pour isoler la France sur la question du vin rosé ;

- l'autre règlement, relatif à l'étiquetage, est présenté par la Commission comme permettant un compromis. Celle-ci propose ainsi d'identifier par une indication spécifique le « rosé traditionnel », par opposition au rosé issu de coupage. Cependant, cet étiquetage facultatif spécifique ne serait sans doute pas utilisé par les Etats membres recourant massivement au coupage. Surtout, les producteurs français ne sont pas preneurs d'un étiquetage « vin traditionnel » ne correspondant pas à l'image moderne qu'ils veulent donner à leurs produits.

La France ne dispose donc sur ce dossier que d'une marge de manoeuvre très réduite pour défendre les intérêts de sa filière. La réouverture du règlement de 2008 sur l'OCM vitivinicole serait, en théorie, une solution. Mais, outre la difficulté technique que cela représente, notre pays aurait sans doute plus à y perdre qu'à y gagner : les nombreuses avancées obtenues lors de la négociation de 2008 risquant en effet d'être remises en cause par certains pays et par la Commission.

Pourtant, a souligné M. Gérard César, rapporteur, les méthodes traditionnelles d'élaboration du vin rosé doivent absolument être préservées. Le vin rosé issu de coupage présente en effet des risques :

- de standardisation. Dès lors que l'introduction d'un volume infime -de l'ordre de 1 ou 2 %- de vin rouge dans du vin blanc suffit à lui donner l'apparence d'un vin rosé, certains producteurs seront tentés de colorer des quantités importantes de vin blanc provenant des cépages les plus répandus pour obtenir du « vin rosi ». La formidable palette de goûts et de couleurs des rosés traditionnels serait alors perdue au profit d'un produit interchangeable ;

- d'édulcoration. L'absence, dans les rosés coupés, des molécules donnant au vin sa rondeur pourrait être compensée par une macération plus longue, source d'une certaine rugosité. Pour y pallier, la tentation serait forte de l'enrichir, dénaturant ainsi le produit d'origine ;

- de confusion. Le consommateur achètera en effet un vin qui aura l'aspect extérieur du rosé, mais qui n'en aura absolument pas le goût. Ne retrouvant pas cette saveur si spécifique au rosé traditionnel, il ne sera pas incité à rééditer son acte d'achat et la consommation du produit s'en ressentira.

Appelant à soutenir le Gouvernement dans ses négociations avec la Commission européenne, en vue du vote sur les deux projets de règlement qui aura lieu le 19 juin prochain, M. Gérard César, rapporteur, a proposé l'adoption en ce sens de sa proposition, pour laquelle il a dit avoir auditionné les principaux acteurs de la filière, qui tous ont approuvé sa démarche.

Déclarant que le groupe socialiste le soutiendrait, M. Roland Courteau s'est insurgé contre la volonté de la Commission européenne de supprimer, en matière oenologique, le cadre réglementaire contraignant ayant justement permis d'obtenir des produits de qualité. Stigmatisant le risque de nivellement par le bas en découlant et refusant de voir dans l'étiquetage, qui brouillerait l'image des vins rosés, une solution, il a estimé plus opportun que la Commission soutienne la communication en faveur de ce secteur. Se disant en outre inquiet des conclusions du Livre vert sur les signes de qualité des produits agricoles élaboré par la Commission, il a souhaité que la France s'oppose clairement au projet de cette dernière relatif au vin rosé, jugeant qu'elle ne l'avait pas encore fait pour l'instant. Indiquant qu'un débat au Parlement européen avait eu lieu la veille sur le sujet et que la commissaire européenne à l'agriculture, Mme Mariann Fischer Boel, était restée inflexible, il a rapporté la proposition émise par certains parlementaires européens de réserver l'appellation « vin rosé » aux seuls vins élaborés de façon traditionnelle.

M. Daniel Soulage, après avoir fait part de son étonnement quant à l'attitude de la Commission européenne sur la question du vin rosé coupé, qui va à l'encontre des attentes de l'opinion publique en termes de traçabilité et d'authenticité des produits, a craint un nivellement vers le bas des exigences des consommateurs en matière de vin. Le fait d'écorner l'image du vin rosé risque de provoquer une baisse de sa consommation et de sa production.

M. Michel Bécot, s'est interrogé sur les motivations de la Commission européenne qui lui semblent pour l'heure absolument incompréhensibles.

Commentant les deux amendements socialistes présentés par M. Roland Courteau sur la proposition de résolution, M. Gérard Bailly a souhaité que le Gouvernement s'oppose « fermement » et non « clairement », comme le suggère le groupe socialiste, à la suppression de l'interdiction du coupage du vin rosé de table. En outre, il a craint que la demande d'une étude d'impact soit contreproductive et affaiblisse in fine la position française.

Mme Odette Herviaux, apportant son soutien à l'ensemble des intervenants, a souligné que la notion de qualité revêtait, pour les instances communautaires et les pays de l'Europe du Nord, une signification essentiellement sanitaire, qui ne correspond pas à l'approche française plus globale intégrant notamment les notions de goût et de terroir.

M. François Patriat, regrettant que la Commission européenne soit guidée principalement par la volonté d'accroître la concurrence sur le marché du vin, a plaidé pour que l'évolution des pratiques oenologiques soit raisonnée, justifiée et proportionnée aux buts recherchés. Il a craint en outre que les conditions de la concurrence entre les producteurs français et étrangers soient faussées par la mesure débattue.

M. Jean-Paul Emorine, président, a exhorté le Gouvernement à défendre la filière vitivinicole française car les atteintes actuelles à la réputation des producteurs français auront des effets délétères à moyen et long termes.

Puis, M. Gérard César, rapporteur, a apporté les éléments de réponse suivants :

- le soutien de la commission des affaires économiques du Sénat permettra de renforcer la position française lors des débats dans les instances communautaires ;

- la Commission européenne défend essentiellement des conceptions économiques fondées sur le libre-échange, peu compatibles avec les préoccupations liées aux terroirs et aux traditions viticoles ;

- la France, peinant à constituer une minorité de blocage en comité de règlementation, devra convaincre ses partenaires européens du bienfondé de sa position avant le 19 juin prochain ;

- le projet de résolution européenne examiné ne porte pas préjudice aux vins non tranquilles comme le champagne rosé ;

- le Parlement pourrait utilement nouer des relations avec l'Organisation internationale de la vigne et du vin (OIV), dont le rôle est essentiel en matière de pratiques oenologiques, ou avec le Conseil de l'oenotourisme récemment institué ;

- dans le cadre du règlement de 2008 du conseil portant OCM vitivinicole, les Etats-membres disposent d'enveloppes nationales pour répondre à des difficultés spécifiques ;

- dans le cadre du suivi des résolutions adoptées par la commission des affaires européennes du Sénat, un débat en séance publique pourrait être organisé le 28 mai prochain devant la Haute assemblée, qui permettra d'évoquer à nouveau la question du vin rosé coupé ;

M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé le contenu de l'article 73 bis du règlement du Sénat selon lequel la proposition de résolution d'une commission devient la résolution du Sénat au terme d'un délai de dix jours francs suivant la date de la distribution du rapport sauf si, dans ce délai, une autorité compétente demande qu'elle soit examinée par le Sénat.

Puis, la commission a procédé à l'examen des amendements sur la proposition de résolution.

L'amendement n° 1, présenté par MM. Yves Détraigne, Jean-Claude Etienne et Mme Françoise Férat, demandait au Gouvernement de s'opposer à la disposition permettant d'obtenir, pour les vins « sans indication géographique », du vin rosé par coupage de vins rouges et de vins blancs, afin de ne pas pénaliser les vins rosés de Champagne. Cet amendement étant satisfait par la proposition de résolution du rapporteur qui vise directement à s'opposer à la suppression de l'interdiction du coupage de vin sans indication géographique, il a été rejeté par la commission.

L'amendement n° 2, présenté par M. Roland Courteau et les membres du groupe socialiste, demandait à la Commission européenne une étude d'impact liée sur l'interdiction de coupage pour le vin rosé. Après une demande de rectification du rapporteur, acceptée par l'auteur de l'amendement, la commission a invité le Gouvernement « à demander à la Commission européenne, avant l'adoption du règlement d'application sur les pratiques oenologiques, de réaliser une étude d'impact sur les conséquences économiques, sociales et environnementales d'une levée de l'interdiction de coupage pour le vin rosé de table qui risque de mettre gravement en difficulté les viticulteurs recourant aux pratiques oenologiques traditionnelles. »

L'amendement n° 3, présenté également par M. Roland Courteau et les membres du groupe socialiste, invitait le Gouvernement à s'opposer « clairement » à la Commission européenne sur le dossier du vin rosé coupé. Cet amendement a été rejeté par la commission, celle-ci lui préférant l'adverbe « fermement ».

Puis la commission a adopté à l'unanimité la proposition de résolution européenne ainsi modifiée.

Présidence de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes - Audition de M. Jean-Ludovic Silicani, candidat proposé à la nomination à cette fonction

La commission a enfin procédé à l'audition de M. Jean-Ludovic Silicani, candidat proposé à la nomination comme président de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).

M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé que l'ARCEP avait été créée en 1997 comme autorité de régulation des télécommunications avant de voir son champ de compétences étendu à la régulation des activités postales en 2005. S'étant vu confier une compétence réglementaire et quasi juridictionnelle à travers le règlement des différends, elle exerce également, depuis la loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de l'audiovisuel et à la télévision du futur, une fonction de médiation. Il a invité M. Jean-Ludovic Silicani à se présenter et à donner sa vision de la stratégie et du rôle de l'ARCEP, notamment de ses relations avec le Parlement.

Après avoir évoqué sa formation, initiale comme ingénieur, mais aussi économique et juridique, M. Jean-Ludovic Silicani a fait valoir que sa carrière s'était organisée autour de trois thèmes : tout d'abord, la modernisation de l'Etat et du service public à travers les fonctions juridictionnelles exercées au Conseil d'Etat pendant plus de quinze ans, ses activités comme commissaire à la réforme de l'Etat auprès de deux Premiers ministres successifs entre 1995 et 1998, la rédaction du Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique en 2008 et, tout récemment, sa participation à la commission Balladur sur la réforme des collectivités territoriales. Ses activités ont également concerné le champ de la culture et des médias à travers le poste de directeur de l'administration générale au ministère de la culture et de la communication, puis comme directeur général de la Bibliothèque de France et, depuis 2001, comme président du Conseil supérieur de la propriété littéraire et artistique. Il a également exercé des responsabilités en matière économique dans le secteur des nouvelles technologies, comme rapporteur du Comité des industries stratégiques ou comme directeur auprès du président de l'Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR) et en tant que rapporteur à la section des travaux publics du Conseil d'Etat du projet de loi de modernisation du service public de La Poste et des télécommunications et du projet de loi sur les communications électroniques.

M. Jean-Ludovic Silicani a ensuite exposé sa vision du rôle d'une autorité administrative indépendante qui est un outil de l'Etat, certes indépendant du Gouvernement, mais soumis au contrôle du Parlement et du juge. Cette autorité exerce une fonction de régulation nécessaire au sein de l'économie de marché et notamment dans les secteurs récemment ouverts à la concurrence. Abordant ensuite les axes stratégiques de l'ARCEP, il a tout d'abord rendu un hommage appuyé à M. Jean-Claude Mallet, président démissionnaire, pour le travail remarquable accompli en quelques mois. Il a ensuite fait valoir que l'ARCEP participait à la mise en oeuvre des politiques publiques en matière de développement économique et d'emploi, de protection des consommateurs et en faveur d'un aménagement solidaire et équilibré du territoire. Le secteur de l'économie numérique, entre les services et les équipementiers, représente 50 à 60 milliards d'euros par an, soit 4 % du PIB, et il convient de veiller à une utilisation optimale des fréquences qui constituent un bien rare. Ainsi, lorsque le principe de la quatrième licence de téléphonie mobile et son prix auront été arrêtés par le Gouvernement, l'ARCEP sera chargée de l'appel d'offres et du choix de son attributaire. De même, elle interviendra pour l'attribution des fréquences libérées par le dividende numérique résultant de l'extinction progressive de la télévision analogique. Enfin, dans le cadre du « plan fibre » ainsi que du volet numérique inscrit dans le cadre du plan de relance pour lequel la Caisse des dépôts et consignations mobilisera 250 millions d'euros par an sur trois ans, l'ARCEP doit fixer le cadre juridique du développement de la fibre optique dans les zones denses comme en zones moins denses afin que tous les consommateurs puissent bénéficier du même accès aux services offerts. Ce cadre, défini avant la fin du mois de juin 2009, devra porter notamment sur les points de mutualisation et procéder à un choix technique complexe entre mono-fibre ou multi-fibres.

S'agissant de la protection des consommateurs, l'ARCEP entend veiller à la qualité des services postaux et téléphoniques mais aussi prendre en compte la santé du consommateur. Elle s'intéresse ainsi aux débats en cours sur l'impact des ondes électromagnétiques émises par les antennes et les terminaux. On peut à ce sujet considérer que la réallocation des fréquences libérées par le dividende numérique pourrait permettre d'abaisser la nocivité éventuelle des terminaux mobiles. Dans le débat sur l'évolution des prix en matière postale et de télécommunications, M. Jean-Ludovic Silicani a considéré qu'il fallait tenir compte du bas taux d'inflation et de la baisse des coûts permise par les évolutions technologiques. En tant qu'autorité de régulation sectorielle, l'ARCEP doit également favoriser une concurrence « optimale » à travers des prix permettant le maintien des marges des opérateurs pour qu'ils poursuivent leur effort de recherche et d'investissements. Enfin, l'ARCEP veille à faire baisser des prix qu'elle juge anormalement élevés notamment sur les terminaisons d'appels ou les numéros surtaxés.

En ce qui concerne l'aménagement solidaire et équilibré des territoires, l'ARCEP veille au développement de la téléphonie mobile de deuxième et troisième générations pour lequel les opérateurs ne respectent pas toutes leurs obligations. Il a souligné à ce sujet l'intérêt du comité des réseaux d'initiative publique (CRIP) qui associe l'ARCEP et les collectivités territoriales.

Rappelant enfin que l'ARCEP est une autorité collégiale composée de sept membres dont trois désignés par le Président de la République, deux par le Président du Sénat et deux par le Président de l'Assemblée nationale, il a indiqué qu'elle devait rechercher le plus souvent possible un consensus sur les décisions à prendre après s'être entourée des avis des instances compétentes et que, enfin, elle devait prendre le soin d'expliquer les décisions arrêtées qui sont souvent d'une très grande complexité, avec des enjeux considérables. Dans ce but, l'ARCEP doit entretenir des relations privilégiées avec les opérateurs et étroites avec toutes les institutions publiques, notamment avec le Parlement et les autres autorités indépendantes et en particulier avec l'Autorité de la concurrence et le Conseil supérieur de l'audiovisuel, en veillant à ce qu'il n'y ait aucun empiètement sur les compétences respectives de chaque instance.

M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné tout l'intérêt de la commission des affaires économiques du Sénat à développer des relations avec l'ARCEP, lors de la présentation du rapport annuel mais aussi sur des sujets spécifiques.

M. Bruno Retailleau a insisté sur le rôle de régulateur de l'ARCEP qui doit aboutir à la définition des meilleurs prix pour les consommateurs tout en préservant les capacités d'innovation et de recherche des opérateurs. Il a ensuite interrogé M. Jean-Ludovic Silicani sur les moyens mis en place par l'ARCEP pour assurer en priorité la couverture numérique du territoire, sur son degré d'indépendance vis-à-vis des opérateurs en téléphonie, sur la ligne d'équilibre qu'il entendait tenir vis-à-vis des médias afin de permettre au secteur des communications électroniques de se développer et sur le renforcement des liens souhaités par la commission des affaires économiques avec l'ARCEP.

En réponse, M. Jean-Ludovic Silicani a indiqué :

- les consommateurs doivent pouvoir bénéficier sur tout le territoire de l'ensemble des services postaux, des services téléphoniques et d'une couverture Internet satisfaisante. Il convient donc de veiller à ce que les opérateurs de téléphonie mobile respectent tous leurs engagements, ce qui n'est actuellement pas le cas au vu du bilan établi à la demande du Parlement, en cours de finalisation par l'ARCEP. Celle-ci a à sa disposition des mécanismes de sanctions conditionnelles qu'elle doit pouvoir utiliser ;

- l'ARCEP définira des objectifs et un cadre juridique pour des opérations nouvelles notamment en matière de couverture par la fibre optique. Ce cadre devra prévoir une certaine souplesse afin d'adapter les outils techniques et juridiques selon qu'il s'agit de zones denses ou rurales ;

- il convient d'améliorer la qualité des services postaux : le taux de 84 % de distribution du courrier à J + 1 n'est, à cet égard, pas totalement satisfaisant au regard de certains pays qui affichent un taux de 95 %.

Enfin, M. Jean-Ludovic Silicani a indiqué n'avoir aucun contact privilégié avec les opérateurs de téléphonie ou les acteurs audiovisuels et a fait valoir qu'il avait, dans l'exercice de ses responsabilités en matière culturelle, privilégié la gestion et l'expertise juridique plutôt que la participation à certains débats qui laissaient souvent plus de place à la passion qu'à la raison.

M. Hervé Maurey a fait part de son souci d'améliorer la couverture numérique du territoire, notamment en zone rurale et le respect de leurs obligations par les opérateurs. Evoquant l'engagement de M. Jean-Claude Mallet à faire prendre en compte cet objectif par l'ensemble des opérateurs, il a interrogé M. Jean-Ludovic Silicani sur sa propre détermination à ce sujet et il s'est demandé si l'attribution de la quatrième licence et les conséquences sur les prix ne risquaient pas de nuire à la couverture numérique du territoire. Dans sa réponse, M. Jean-Ludovic Silicani s'est déclaré prêt, en cas de non-respect par les opérateurs des objectifs de couverture du territoire pour la téléphonie de deuxième génération, à faire usage des sanctions disciplinaires mises à la disposition de l'ARCEP. Il a rappelé que le choix de délivrer une quatrième licence et la fixation de son prix appartenaient au Gouvernement et que le choix de l'opérateur, à l'issue de l'appel d'offres organisé par l'ARCEP, devait apporter toutes les garanties sur la qualité du service rendu et favoriser une concurrence équilibrée.

M. Didier Guillaume, revenant sur la priorité à donner à la couverture numérique du territoire, s'est demandé ce qui pouvait effectivement être fait pour les 5 % du territoire actuellement non couverts. Il s'est demandé également si l'ARCEP pouvait développer une activité de conseil auprès des collectivités territoriales en matière d'implantation d'antennes de téléphonie mobile et de couverture numérique. Quant à la qualité du service postal et à l'« obsession » d'améliorer le J+1, il s'est interrogé sur l'impact négatif induit par l'heure de dépôt des plis dans des zones peu desservies.

Mme Bariza Khiari a questionné M. Jean-Ludovic Silicani sur la façon dont il entendait préserver l'indépendance de l'ARCEP vis-à-vis du pouvoir exécutif.

M. Daniel Dubois s'est interrogé sur les moyens d'assurer la couverture numérique de tous les territoires, y compris les plus éloignés, éventuellement en recourant à une certaine mutualisation des moyens, afin de faire face au coût astronomique des technologies disponibles.

M. Jackie Pierre s'est demandé si le choix d'un quatrième opérateur ne risquait pas d'induire un désintérêt pour la couverture numérique des zones rurales, induisant de ce fait une participation financière accrue des collectivités. Il a considéré que la baisse des prix ne pourrait intervenir qu'une fois tous les consommateurs effectivement desservis.

En réponse, M. Jean-Ludovic Silicani a indiqué que :

- l'ARCEP pourrait se rapprocher de La Poste, pour réfléchir à une meilleure prise en compte de l'heure des levées comme élément d'appréciation de la qualité du service postal, notamment pour les entreprises ;

- les obligations de couverture du territoire sont de nature contractuelle pour les opérateurs, assorties de sanctions ; des négociations sur les délais pour rattraper le retard, des sanctions pécuniaires éventuelles et l'hypothèse d'un non-renouvellement de la licence constituent la palette des moyens efficaces à la disposition des pouvoirs publics ;

- au vu des conclusions du Grenelle des antennes, les pouvoirs publics pourront, éventuellement par la loi, renforcer la réglementation, que l'ARCEP devra alors appliquer dans son domaine de compétences ;

- le Conseil d'Etat dans ses fonctions de juge administratif est capable de faire preuve d'indépendance vis-à-vis du Gouvernement, comme l'atteste sa décision récente relative à la prise en compte des temps de parole du Président de la République dans les médias ;

- la couverture en téléphonie mobile a retenu comme modèle économique le développement de plusieurs réseaux mais il pourrait être intéressant, dans certains cas, de réfléchir à une mutualisation des moyens, notamment pour achever la couverture des zones peu denses, comme l'autorise une disposition législative récente ;

- le choix d'un quatrième opérateur et le prix de la licence relèvent du Gouvernement et peuvent contribuer à accroître le marché mais l'ARCEP devra alors veiller à ce que cela n'induise pas une baisse trop rapide des prix. Le CRIP permet d'associer les collectivités territoriales aux décisions de l'ARCEP et il conviendra sans doute de maintenir une forme de péréquation au bénéfice des communes rurales ;

- l'ARCEP tend, par la régulation qu'elle opère sur le secteur, à éviter toute fracture sociale ou territoriale en matière de téléphonie mobile et de couverture numérique.

Après l'audition, la commission a débattu de la candidature proposée. Tout en soulignant les qualités indéniables de M. Jean-Ludovic Silicani, M. Didier Guillaume a fait part de l'abstention du groupe socialiste lors du vote.

La commission, s'exprimant à bulletins secrets, a rendu, à l'unanimité des suffrages exprimés, un avis favorable à la nomination de M. Jean-Ludovic Silicani à la présidence de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.