Travaux de la commission des affaires sociales

Table des matières



Mardi 12 juin 2001

- Présidence de M. Jean Delaneau, président -

Contrôle social - Structures d'accueil de la petite enfance - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur des lois de financement de la sécurité sociale, sur sa mission de contrôle sur le fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance (FIPE).

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a en premier lieu rappelé qu'à l'occasion de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le Gouvernement avait demandé au Parlement l'autorisation de prélever 1,5 milliard de francs sur les excédents 1999 de la branche famille, afin de financer un fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance, le FIPE.

Il a ensuite souligné que la situation démographique favorable qu'avait connue la France au cours des dernières années, avec 780.000 naissances en 2000 contre 710.000 en 1994, avait accru des besoins en matière d'accueil déjà structurellement déficitaires.

Il s'est félicité de cette amélioration, mais a constaté qu'elle avait, pour conséquence, d'accroître les difficultés des familles pour accéder au mode de garde de leur choix.

Il a constaté que la diversité des modes de garde choisis par les parents traduisait certes les choix des différentes familles, mais résultait également bien souvent de solutions imposées, faute d'alternative.

Il a rappelé les résultats d'une étude du CREDOC selon laquelle, en 1990, 80 % des Français estimaient que le nombre d'équipements était insuffisant.

Il a constaté qu'aujourd'hui, la difficulté majeure rencontrée par les parents de petits enfants était un problème d'ordre quantitatif, les familles étant généralement satisfaites de la qualité des services, tout en souffrant du manque de places et que cette pénurie quantitative était aggravée par des inégalités territoriales importantes.

Il a rappelé, à ce titre, qu'il était établi que près de 50 % des structures collectives se trouvaient dans les douze départements les plus urbanisés de France, ces disparités traduisant un schéma d'aménagement du territoire insuffisant, mais également un dynamisme et des moyens variables selon les acteurs locaux.

Il a noté que c'était dans ce contexte que le Gouvernement avait annoncé la création du FIPE.

Il a rappelé que cette création était attendue depuis trois ans puisque, lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, le Gouvernement avait déclaré qu'il entendait favoriser les modes collectifs d'accueil.

Il a ensuite souligné que la création du FIPE annoncée par le Gouvernement constituait un effort budgétaire en trompe-l'oeil.

Il a précisé, à ce titre, que ce fonds spécial de 1,5 milliard de francs était financé sur les excédents de la branche famille pour 1999, que la loi famille de 1994 avait prévu un accompagnement des structures collectives de 3 milliards de francs et que, sur ces sommes, la CNAF admettait que seuls 2,13 milliards de francs avaient été dépensés.

Il a rappelé que ces crédits n'étaient plus susceptibles d'être engagés à compter du 31 décembre 1999 et étaient aujourd'hui recyclés par le prélèvement réalisé sur l'excédent 1999 en faveur du FIPE.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a estimé tout à fait louable que ces fonds aillent enfin aux familles, mais a souligné que 60 % de cette somme auraient déjà dû leur bénéficier.

Il a déclaré, en outre, que le choix d'une imputation sur l'exercice 1999 laissait perplexe, et s'est interrogé sur la raison qui avait conduit le Gouvernement à recourir à un tel mécanisme.

Il a rappelé que la branche famille disposait, au titre de l'exercice 1999, de 1,7 milliard de francs d'excédents et, au titre de l'excédent 2001, une fois financées toutes les mesures de la loi de financement de la sécurité sociale, de 1,9 milliard de francs.

Il a constaté que, si le Gouvernement avait fait le choix de mobiliser des excédents anciens sans le justifier, la CNAF apportait pour sa part des éléments de réponse.

Il a cité une réponse de la CNAF, considérant que le solde cumulé de ses excédents était « théorique et comptable, car il prend en compte toutes les situations liées à la comptabilisation des droits constatés, notamment les produits à recevoir et les provisions, dont les créances de la CNAF sur l'Etat au titre des mesures pour l'emploi. Ces divers montants dus à la branche famille obèrent lourdement sa trésorerie ».

Il a constaté en conséquence que le financement des 35 heures pesait lourdement sur les excédents de la branche famille et que les excédents 2000 et 2001 étaient mobilisés à cet effet. Sauf à risquer un affichage dégradé des comptes du régime général, seuls les excédents de 1999 étaient mobilisables pour financer le FIPE.

S'agissant des conditions dans lesquelles la création du FIPE avait été soumise au Parlement, il a jugé qu'il n'était pas excessif de dire que tout était non seulement décidé, mais également mis en oeuvre avant même que le projet de loi de financement de la sécurité sociale n'ait été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.

Il a rappelé que Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées, lui avait remis au banc des commissions, ainsi qu'à M. Charles Descours, lors de la discussion de l'article relatif au FIPE, une plaquette témoignant que toutes les modalités étaient fixées.

Il a constaté que le dispositif était verrouillé bien au-delà de ce que M. Charles Descours et lui-même avaient pu alors imaginer puisque, déjà, le 13 septembre 2000, la commission d'action sociale de la CNAF s'était prononcée favorablement sur les modalités opérationnelles de la mise en oeuvre du FIPE et que, le 29 septembre, le directeur de l'action sociale avait envoyé aux directeurs de caisses une lettre circulaire détaillant les modalités de mise en oeuvre du FIPE, véritable « décret d'application » de l'article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale qui n'existait pas encore.

Il a insisté sur l'impossibilité pour le Gouvernement de se défausser sur la CNAF de cette entorse au respect des prérogatives du Parlement, comme la ministre avait tenté de le faire en séance publique, puisque la branche famille n'aurait pu agir si vite, si elle n'avait pas disposé d'instructions précises de son ministère de tutelle.

Il a ainsi considéré que le souci « d'aller vite » ne pouvait constituer une excuse dès lors de surcroît que la précipitation s'était révélée contre-productive.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a ainsi considéré que le bilan de la mise en oeuvre du FIPE était équivoque.

Il a en premier lieu noté que le FIPE avait constitué une « fenêtre de tir » qui avait permis à de nombreux projets d'aboutir et que la structure du financement des projets soulignait l'apport financier déterminant du fonds puisque, pour près de la moitié de ces projets, la part des dépenses qu'il finance représentait les trois quarts.

Il a, par ailleurs, souligné que, sans cet apport, il n'était pas certain que ces projets auraient pu être réalisés, tout en précisant qu'il était toutefois difficile de discerner ce qui relevait d'un « effet d'aubaine ».

Il a ensuite constaté que la montée en charge du fonds avait été rapide : d'après la CNAF, en fin d'année 2000, près des deux tiers des dossiers avaient été traités et avaient fait l'objet d'un engagement financier au titre du fonds d'investissement.

A ce titre, il a précisé qu'au 4 janvier 2001 -le fonds avait alors moins de deux semaines d'existence- 997 projets, représentant 840 millions de francs, étaient engagés. Beaucoup de ces projets avaient été préparés, il est vrai, grâce à d'autres formes d'incitations, notamment dans le cadre de la loi famille, mais n'avaient pu être réalisés.

Il a en conséquence constaté que le FIPE avait permis de traiter des dossiers déjà prêts ce qui expliquait le chiffre atteint au 30 mars 2001 de 1.311 dossiers pour 1,2 milliard de francs d'engagements.

Il a toutefois noté que les objectifs quantitatifs annoncés par le Gouvernement -l'accueil collectif de 30.000 à 40.000 enfants supplémentaires- ne seraient pas atteints.

Il a expliqué ce décalage par les possibilités ouvertes par le FIPE aux gestionnaires de ces structures de procéder à des améliorations et à des transplantations d'équipements existants.

Il a précisé que la CNAF avait constaté que la création nette de places était de 11.387 sur un total de places concernées de 21.623, que cette analyse portant sur 60 % des crédits permettait de penser que seulement une place sur deux, financée par le FIPE, était une place supplémentaire.

Il a noté qu'au total, le fonds ne devrait pas permettre la création de plus de 18.000 places contre les 30.000 à 40.000 annoncées et confirmées, lors de la conférence de la Famille du 11 juin 2001, par le Premier ministre.

Il a néanmoins observé que, si le bilan quantitatif n'était pas à la hauteur des annonces, des améliorations d'ordre qualitatif étaient à saluer.

Il a souligné l'amélioration de la qualité du service fourni aux parents par les progrès de la mise aux normes ou la transplantation des places existantes dans de nouvelles structures.

Il a constaté, en second lieu, qu'un nombre significatif de projets présentaient un caractère innovant, que ce soit des amplitudes horaires significatives, la création de « lieux passerelles » ou l'accueil d'enfants handicapés.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a jugé que le défaut principal du FIPE résultait de la précipitation qui avait présidé à sa mise en oeuvre en raison de la volonté du Gouvernement « d'aller vite tout en partant tard ».

A ce titre, il a indiqué qu'une date-butoir avait été fixée au 30 novembre 2000, date à laquelle tous les dossiers relatifs aux exercices antérieurs à 2000, les exercices 2000 et 2001 devaient avoir été examinés par les conseils d'administration des CAF.

Il a ajouté que des pressions avaient été exercées sur les caisses afin que le traitement des dossiers relatifs à 2002 soient avancés sur 2001 et, en conséquence, examinés avant ce même 30 novembre 2000.

Enfin, il a déploré qu'il ait été rapidement entendu que tout dossier relatif à un exercice ultérieur ne serait pas susceptible de recevoir un financement, s'il était déposé après le 30 avril 2001.

Il a regretté les conséquences de cette précipitation, puisqu'elle avait empêché les conseils d'administration des CAF de jouer un premier rôle de filtrage, et d'exercer une activité de conseil auprès des gestionnaires. Des dossiers nombreux avaient été validés et transmis à la CNAF, alors que parfois ils auraient pu être améliorés.

Il a également constaté que cette procédure avait eu pour conséquence de désavantager certains gestionnaires, notamment les petites collectivités ou les associations intercommunales qui disposent de moins de moyens et pour lesquelles la réalisation d'un projet demande davantage d'expertise et de concertation.

Il a constaté que, pour profiter du FIPE, il fallait en réalité disposer préalablement d'un projet déjà « défini » et qu'en conséquence la démarche du FIPE, si elle avait incontestablement servi de « fenêtre de tir », ne s'en trouvait pas moins triplement limitée.

Il a indiqué, en premier lieu, que le choix de recourir à un fonds exceptionnel n'était pas pertinent, puisque la demande était connue et qu'il était manifeste que les crédits seraient rapidement épuisés, la CNAF estimant aujourd'hui devoir faire face à des demandes représentant plus de 2 milliards de francs, alors qu'elle ne dispose que de 1,5 milliard de francs pour y répondre.

A ce titre, il a rappelé que la CNAF avait dû déclarer à ses partenaires qu'elle était dans l'obligation de geler tous les projets reçus après le 30 avril 2001, refermant la « fenêtre de tir » à peine ouverte.

Il a indiqué que le Gouvernement, devant les appels pressants de la CNAF, avait annoncé lors de la conférence de la famille, lundi dernier, qu'il consentait à une rallonge de 1 milliard de francs supplémentaire mais que, outre le caractère déjà insuffisant de cette enveloppe, il était regrettable que la gestion de ce dossier ne soit pas plus sereine, puisqu'après avoir annoncé, depuis plusieurs mois, l'arrêt des financements, le Gouvernement annonçait soudainement que des dossiers pourraient être à nouveau déposés et financés.

Il a ensuite indiqué que la seconde limite à cette démarche était le caractère insuffisant de l'accompagnement des structures au titre de leur fonctionnement, même si une augmentation des dotations du fonds d'action sociale de la CNAF -le fonds national d'action sociale (FNAS)- avait été justifiée par ce souci.

Il a constaté que cette augmentation était tout à fait insuffisante, de l'avis même de la CNAF, puisque cette dernière allait devoir verser des subventions à « guichet ouvert », ses prestations de services n'étant pas, au contraire du FIPE, limitatives, et les places nouvelles, voire les réaménagements, générant de très fortes dépenses de fonctionnement.

Il a précisé, en outre, que l'insuffisance des moyens humains était importante puisque les CAF constataient dès aujourd'hui une pénurie d'éducateurs de jeunes enfants et de puéricultrices, l'application des 35 heures à ces personnels allant d'ailleurs entraîner des difficultés accrues.

Il a donc constaté que la construction de structures nouvelles n'avait pas été accompagnée des moyens de fonctionnement nécessaires rendant leur gestion hypothétique, sauf à demander aux gestionnaires et aux familles un effort financier accru.

Il a enfin indiqué que la troisième limite de ce fonds avait été de mettre en lumière le manque d'organisation et de planification géographique dans l'implantation des structures d'accueil, ces structures étant très inégalement réparties sur le territoire. Il a regretté que le FIPE n'ait pas constitué -bien au contraire- un moyen de résorber ces écarts. Les départements urbains, mais également certains départements plus ruraux dont les acteurs de ce secteur sont particulièrement dynamiques, ont accru l'avance qu'ils avaient.

Il a, en conséquence, formulé le voeu, au moment où le Gouvernement annonce la mise en place d'une nouvelle tranche de financement, que les constatations et observations présentées contribuent à la mise en place d'un cadre garantissant une meilleure visibilité aux maîtres d'oeuvre et une plus grande sérénité dans l'examen des dossiers ; il a indiqué que l'annonce d'une reconduction du FIPE dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 lui semblait en outre rendre plus nécessaire que jamais un débat de fond sur l'affectation des excédents de la branche famille dont, désormais, la politique familiale ne reçoit que la portion congrue.

M. Alain Gournac a regretté que le fonds d'investissement en faveur des crèches présente les mêmes effets d'annonce que la mise en place des emplois-jeunes. Il a exprimé ses craintes quant à la mise en oeuvre de la deuxième tranche de ce fonds récemment annoncée. Il a en outre rappelé que la question du fonctionnement de ces structures avait déjà fait l'objet d'un débat en commission. Il a, enfin, constaté avec le rapporteur que la mise en place du fonds d'investissement pour les crèches n'avait pas fait l'objet d'une coordination territoriale pourtant nécessaire.

M. Guy Fischer a souhaité saluer un certain nombre d'éléments de la communication du rapporteur. Il s'est réjoui en outre du choix fait par le Gouvernement de privilégier ou de réorienter les politiques publiques d'accueil de la petite enfance vers les structures collectives, même s'il a déploré que les crédits alloués à cette fin soient insuffisants.

Il a constaté de surcroît, un changement dans les pratiques pédagogiques qui avait pour effet de retarder la scolarisation des enfants après deux ans. Il a en conséquence souligné que ces pratiques, qui diffèrent l'accès aux classes maternelles, créaient des besoins accrus en termes d'accueil.

M. Alain Vasselle a regretté l'absence d'une position équilibrée entre les crèches municipales et les crèches à domicile. Il a en outre rappelé que la mise à charge de la majoration de pension pour enfant précédemment assurée par le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et transférée à la branche famille hypothéquait très largement l'avenir financier de cette dernière.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a souhaité faire un double constat. En premier lieu, elle a rappelé que le FIPE était par nature un fonds d'investissement pour les structures d'accueil collectif. Elle a ensuite fait état de l'incontestable succès de ce fonds. Elle a en outre rappelé que si la France bénéficiait d'un taux de natalité supérieur à celui constaté dans les autres pays européens, cela était dû pour partie à la croissance économique retrouvée, qui a levé les craintes des familles quant à leurs perspectives d'avenir. Elle a enfin remarqué que le fonctionnement des crèches constituait une forte charge pour les collectivités territoriales et que le fonctionnement des contrats enfance, qui les lient aux caisses d'allocations familiales, nécessitaient des améliorations.

M. Roland Muzeau a constaté l'utilisation très rapide des crédits ouverts par ce fonds et a rejoint le rapporteur sur la nécessité de mieux équilibrer sur le territoire les ressources en fonction des besoins.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a manifesté son désaccord sur le constat fait par Mme Marie-Madeleine Dieulangard sur le bon fonctionnement du FIPE. Il a souhaité en outre souligner que, malgré les contraintes qu'ils supposaient, les financements versés par la CNAF constituaient un apport important dans le fonctionnement des crèches et que la convention d'objectif et de gestion, dont la signature est annoncée comme imminente, est susceptible d'apporter des améliorations significatives.

En réponse à M. Alain Gournac, il a insisté sur l'inquiétude dont lui a fait part Mme Nicole Prud'homme, présidente de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), relative à l'impact du coût de fonctionnement des crèches sur le fonds national d'action sociale (FNAS), aux dépens nécessairement des autres actions de ce fonds.

En réponse à M. Guy Fischer, il a constaté que l'accès des familles défavorisées aux structures d'accueil demeurait encore limité. Il a souhaité ensuite préciser, sur la question de la scolarisation, que celle-ci faisait l'objet de modes évolutives depuis une trentaine d'années. Il a néanmoins constaté que le développement des lieux passerelles et une amplitude horaire accrue des structures créées grâce au FIPE constituaient des avancées significatives.

En réponse à M. Alain Vasselle, il a déclaré que les crèches familiales étaient défavorisées s'agissant des subventions de fonctionnement qu'elles reçoivent par rapport aux crèches collectives. Il a également rappelé que la question de l'affectation des excédents de la branche famille demeurait entière et que des éclaircissements avaient d'ailleurs été réclamés la veille, lors de la Conférence de la famille, par les partenaires sociaux.

M. Jean Delaneau, président, a souhaité que le rapporteur puisse maintenir une grande vigilance quant à l'évolution du dispositif au cours des prochains mois.

La commission a approuvé les conclusions présentées par M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, et a autorisé leur publication sous la forme d'un rapport d'information.

Affaires sociales - Mise en place d'une allocation d'autonomie pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Roland Muzeau sur la proposition de loi n° 134 (2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la mise en place d'une allocation d'autonomie pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans.

M. Jean Delaneau, président, a tout d'abord salué M. Roland Muzeau, intervenant, pour la première fois, en tant que rapporteur de la commission.

M. Roland Muzeau, rapporteur, a considéré que la jeunesse, longtemps regardée comme un âge d'or, est aujourd'hui considérée par beaucoup de jeunes adultes comme une période difficile, les jeunes trouvant plus tardivement et plus difficilement les moyens de conquérir ce qu'ils considèrent comme les attributs de la vie d'adulte, c'est-à-dire leur indépendance financière.

Il a en conséquence constaté que, presque naturellement, les jeunes se tournent vers leurs aînés et vers les pouvoirs publics pour que « leur longue marche vers l'autonomie » soit facilitée.

Il a ensuite rappelé que, devant cette attente forte, le groupe communiste a déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale une proposition de loi visant à créer une allocation d'autonomie pour les jeunes de 16 à 25 ans, mais que la triple nécessité de parfaire le diagnostic, d'attendre la remise de plusieurs contributions sur la question, et également de mieux cibler les moyens mis en oeuvre pour faciliter cette accession, avait conduit la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale à proposer la création d'une commission chargée d'établir un diagnostic partagé sur la question et de formuler des propositions consensuelles.

M. Roland Muzeau, rapporteur, a constaté que, si la création d'une commission auprès du Premier ministre était possible par la voie réglementaire, le choix de la voie législative permet aujourd'hui de dresser un premier constat et de faire savoir aux jeunes qu'ils ne sont pas oubliés.

Il a en premier lieu souligné qu'il est délicat de dresser un tableau uniforme de la situation des jeunes adultes mais que, néanmoins, un constat pouvait être fait pour tous : l'insertion dans la vie active, source de l'autonomie financière, est moins précoce que par le passé.

Il a ensuite noté que, conséquence de l'effort réalisé par la Nation pour que les jeunes soient mieux formés, un plus grand nombre d'entre eux ont accès à une formation supérieure ; l'espérance de scolarisation est ainsi de dix-neuf années, un jeune entrant, en moyenne, à l'école à trois ans et en sortant à vingt-deux ans.

Il a constaté que l'allongement de la période des études avait pour conséquence de retarder la possibilité des jeunes d'avoir un logement, de réaliser leur vie affective et d'accéder à des loisirs.

Mais l'allongement de la durée des études n'est pas seule à expliquer la longue route des jeunes dans la quête de leur autonomie financière car, à la sortie de leurs études, courtes ou longues, nombreux sont ceux qui éprouvent de réelles difficultés pour s'insérer sur le marché du travail.

A ce titre, M. Roland Muzeau, rapporteur, a souligné que la précarisation du travail des jeunes est un phénomène déploré par tous, les chiffres étant sans appel puisqu'en 1998, 11,9 % de la population active étaient au chômage, ce chiffre s'élevait même à 20,9 % des jeunes de moins de 25 ans.

Il a noté que ce taux de chômage, même si les jeunes avaient le plus bénéficié de l'amélioration de l'emploi, restait élevé par rapport à d'autres pays de l'Europe du nord, et a constaté que, sans insertion professionnelle, les jeunes ne disposent pas de ressources leur permettant de construire leurs projets.

Il a regretté que, pour trouver à s'insérer, beaucoup d'entre eux doivent accepter des formules d'emploi précarisées, dites Formes Particulières d'Emploi.

Il a précisé que, les jeunes salariés de moins de 29 ans ne sont plus que 66 % à être titulaires d'un CDI en 1999, alors qu'ils étaient 73 % à en bénéficier dix ans auparavant.

Il a ensuite indiqué que le niveau de leur rémunération est plus faible que celui perçu par leur parents au même âge et a rappelé le constat attristant fait par M. Hubert Brin, rapporteur de l'avis adopté par le Conseil économique et social : l'écart de salaire entre un père âgé de 55 ans et son fils, de l'ordre de 1.600 francs par mois en 1964, atteignait 2.400 francs par mois en 1970, 4.800 francs par mois en 1985 et 5.400 francs par mois en 1993.

Il a ensuite cité le constat de Mme Ségolène Royal, ministre délégué à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées, qui avait pu parler de « désynchronisation des étapes traditionnelles d'accès à l'âge adulte », cette formule soulignant que, même en étude ou en difficulté d'insertion, les jeunes ont des projets d'adultes et que l'impossibilité de les réaliser suscitait des frustrations compréhensibles.

Il a souhaité que, parmi l'ensemble de ces jeunes, une attention toute particulière soit portée à ceux d'entre eux qui entrent, ou sont entrés, dans la spirale de l'exclusion.

Il a précisé, à ce titre, qu'handicapés par l'absence de qualification, les jeunes ne trouvent pas à s'insérer et sont durablement écartés de tout accès à l'autonomie.

Citant l'Observatoire national de la pauvreté, il a constaté que, sur les 146.000 jeunes qui avaient quitté le système éducatif sans qualification, moins de la moitié était parvenue à accéder à un travail stable et à un logement. Mais il a ensuite rappelé que la pauvreté n'est pas le seul apanage des jeunes sans qualification, des étudiants en étant victimes, notamment ceux dont les familles ne peuvent plus assurer la subsistance durant leurs études.

Il a noté à ce titre que 110.000 étudiants sont dans l'obligation de recourir à un travail « susceptible de compromettre leurs études » pour s'assurer un minimum vital, et a constaté que les filières d'excellence, qui nécessitent un investissement horaire maximal, se trouvent de fait fermées à ces jeunes.

Il a ensuite souligné que la société n'est pas sans réponse face à ces difficultés, parfois même à ces détresses, mais que ces actions en faveur des jeunes, éclatées en de nombreux dispositifs, ne semblaient pas à même de répondre à leurs attentes.

Il a, en premier lieu, décrit les mesures accompagnant les jeunes dans leur formation, précisant que, pour l'année scolaire 1999/2000, 453.000 étudiants percevaient une bourse, une petite moitié d'entre eux en percevant même le montant maximum, soit 21.402 francs.

Il a jugé ces bourses nécessaires et utiles, mais a souhaité qu'elles prennent davantage en compte l'éloignement du jeune qui a parfois dû quitter sa région d'origine pour poursuivre ses études.

Il a noté qu'à côté de ces bourses, les étudiants peuvent également percevoir des aides individualisées d'un montant variable et dont la gestion est décentralisée auprès des différents fonds sociaux, notamment le fonds de solidarité universitaire (FSU) qui a dispensé à lui seul près de 23 des 34 millions de francs distribués en 1999/2000.

Il a rappelé que le plan social étudiant a, pour sa part, affirmé l'objectif d'augmenter le nombre d'étudiants aidés et de soutenir les moins favorisés par le biais d'un relèvement substantiel du plafond de ressources ouvrant droit à une bourse ou à une revalorisation des taux.

Il a précisé que la branche famille de la sécurité sociale soutenait également les jeunes et leurs familles et a rappelé, à titre d'exemple, que 1,4 million de familles perçoit des allocations familiales au titre d'un jeune âgé entre 16 et 20 ans, que 14 % de l'ensemble des titulaires d'une aide au logement sont des jeunes, même s'il est regrettable que les prestations familiales de l'ensemble de sa famille doivent être diminuées pour que le jeune bénéficie lui-même des aides au logement, alors même que le départ d'un enfant poursuivant ses études n'entraîne généralement pas un déménagement de la famille.

Il a ensuite rappelé que, justifié par le fait que l'insertion constituait la meilleure clef pour accéder au bout du compte à une autonomie financière, des dispositifs ont été créés par les pouvoirs publics.

Il a noté que les jeunes adultes bénéficient d'aides à la formation par le biais des contrats d'apprentissage ou d'alternance, contrats d'adaptation, d'orientation ainsi que des dispositifs de formation professionnelle pilotés par les régions.

Il a souligné qu'en outre, plus de 260.000 jeunes avaient pu bénéficier des emplois-jeunes et qu'un nombre important bénéficie, tant dans le secteur privé que dans le secteur public, d'emplois aidés qui ont pour objet de permettre une insertion plus facile, notamment en leur permettant d'acquérir une première expérience.

Il a souhaité insister sur deux points particuliers pour saluer, en premier lieu, les actions menées par l'Agence nationale pour l'Emploi (ANPE) en faveur des jeunes au travers du programme nouveau départ, des clubs de demandeurs d'emploi, des stages d'accès à l'emploi ainsi que de la mise en place de tutorats actuellement en projet et pour évoquer, en second lieu, le programme TRACE, créé par la loi de lutte contre les exclusions, s'adressant à un public en difficulté et lui proposant un parcours d'accès à l'emploi, qui concerne aujourd'hui 60.000 jeunes et dont les premiers résultats sont significatifs.

Il a en outre noté qu'une extension de ce programme a été annoncée durant la Conférence de la famille 2001 du 11 juin dernier.

Il a toutefois constaté que, pour important que soit l'ensemble de ces dispositifs, ils laissent à beaucoup le sentiment d'un demi-échec, ce système de soutien ne permettant pas à beaucoup de jeunes de sortir d'un sentiment de « dépendance » prolongé à l'égard de leur famille, institution qu'ils plébiscitent par ailleurs, non sans exprimer le sentiment confus de constituer à la fois pour elle une charge lourde tout en étant dans l'impossibilité de réaliser leurs projets.

Il a constaté que, de ce sentiment, était née une forte revendication pour la mise en place d'un dispositif ciblé permettant l'accession de tous les jeunes à une autonomie financière et que la force avec laquelle cette question avait été posée justifiait qu'elle soit placée au centre du débat public.

Il a noté ensuite que les contributions à ce débat, malgré les sensibilités différentes qu'elles expriment, convergent sur un point : la formation et l'emploi constituent les clefs pour accéder à l'autonomie.

Il a rappelé que le Commissariat général au plan a confié à M. Dominique Charvet le soin d'animer une commission de réflexion qui, en mars dernier, a rendu public son rapport intitulé « Jeunesse le devoir d'avenir ».

Il a indiqué que cette réflexion entend dépasser la question de la seule autonomie des jeunes pour poser celle de la « structuration de leur avenir ».

Il a noté que, pour permettre aux jeunes de se trouver soit en formation, soit en emploi, le rapport du Commissariat général au plan proposait l'établissement d'un droit à formation d'une durée de vingt ans, sorte de créance qu'aurait tout individu sur la société, l'utilisation de ce droit étant accompagnée d'une rémunération de 1.200 à 1.700 francs par mois.

Il a précisé que le financement d'un tel dispositif, estimé par le Commissariat au plan à 61 milliards de francs, serait assuré en partie par le redéploiement de 43 milliards de francs de prestations familiales.

Il a ensuite indiqué que le Conseil économique et social avait confié à M. Hubert Brin le soin d'établir un projet d'avis qui a été adopté le 28 mars dernier.

Il a mentionné que cet avis, intitulé Familles et insertion économique et sociale des adultes de 18 à 25 ans, partait du même constat que le Commissariat au plan, à savoir que l'accession à l'autonomie des jeunes passe par la formation et l'emploi et avait proposé à ce titre la création d'un « prêt et d'une contribution de formation insertion professionnelle » permettant au jeune de contracter un prêt de 1.000 francs mensuel, à des conditions avantageuses, lui permettant de recevoir en supplément une allocation de 1.000 francs, ce qui porte le dispositif, prêt et allocation à un soutien mensuel de 2.000 francs.

Il a observé qu'à la différence des propositions du Commissariat au plan, l'avis du Conseil économique et social ne prévoyait pas le redéploiement des aides consacrées aux familles au titre de leurs jeunes adultes.

Il a ensuite constaté que, si une convergence existait sur l'objectif à atteindre, c'est-à-dire l'accession à l'autonomie par la formation et l'emploi, un autre consensus semblait se dessiner sur le refus de l'instauration d'un RMI pour les 18-25 ans, qui laisserait sans réponse la question posée par les jeunes. Il a précisé que ce constat était fait par la quasi-totalité des acteurs.

Il a ensuite indiqué que la Conférence de la famille qui s'était tenue le 11 juin 2001, avait permis quelques avancées, notamment par le biais d'une amélioration de leur accès au logement, mais qu'elle avait laissé en suspens la question d'une solution plus générale pour leur accession à l'autonomie.

Il a noté que l'objet de la présente proposition de loi restait donc d'une totale actualité, et a cité M. Hubert Brin, président de l'UNAF, qui avait « noté avec intérêt la création de la Commission «  Autonomie de la jeunesse » à condition que celle-ci puisse voir rapidement l'aboutissement de propositions pour améliorer la situation des jeunes ».

Il a enfin rappelé que le premier rôle de la commission que la proposition de loi propose de créer devrait être de rassembler les informations issues des nombreuses sources d'études et de réaliser un diagnostic partagé.

Il a indiqué que son second rôle était de favoriser des consensus, non pas seulement sur le constat, mais sur les solutions à apporter et qu'à cette fin, la composition très large de la commission constituait une garantie supplémentaire dans la recherche de ces consensus.

Il a précisé que le troisième rôle de cette commission était donc de préparer la décision publique, afin qu'elle ne constitue pas un alibi mais permette l'élaboration d'une réponse aux attentes exprimées aujourd'hui par les jeunes.

M. Roland Muzeau, rapporteur, a conclu son intervention en proposant à la commission d'adopter la présente proposition de loi sans modification.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a trouvé intéressant que le rapporteur ait proposé de dépasser la seule question d'une allocation pour les jeunes, pour poser celle de la structuration de leur avenir.

Elle a indiqué qu'elle voterait la création de cette commission nationale pour l'autonomie des jeunes, tout en souhaitant que des représentants de la commission nationale des missions locales puissent y figurer, eu égard au travail considérable accompli sur le terrain en faveur des jeunes par les missions locales et les permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO).

M. Alain Vasselle s'est interrogé à double titre sur l'esprit de la proposition de loi. Il a demandé en premier lieu au rapporteur si le projet d'une allocation avait vocation à constituer un droit universel. En second lieu, il a souligné qu'à son sens, l'instauration d'une allocation, pour les jeunes âgés de 16 à 18 ans, soulevait des risques considérables.

M. Michel Esneu a constaté que beaucoup de jeunes poursuivent des études de plus en plus longues et a craint, à ce titre, que la création d'une allocation ne les incite à retarder leur entrée dans la vie active.

M. Jean Chérioux a déclaré partager le sentiment de ses collègues sur les risques qu'il y avait à envisager d'accorder une allocation aux jeunes entre 16 et 18 ans. Il a ensuite souligné que la sortie d'une dépendance financière à l'égard des familles ne lui semblait pas résolue par la substitution d'une autre dépendance, celle créée par une allocation versée par l'Etat.

Il a en outre précisé qu'à son sens, l'autonomie des jeunes signifiait la capacité pour eux à se prendre en charge.

M. Jean-Louis Lorrain a souhaité d'abord rappeler que les situations des jeunes présentaient une grande diversité et que la question de leur autonomie devait se poser en termes plus larges que leur seule autonomie financière.

Il a enfin souligné que les efforts des pouvoirs publics devraient être, au moins dans un premier temps, concentrés sur ceux dont les difficultés sont les plus manifestes.

M. Alain Gournac a indiqué partager une grande partie des déclarations du rapporteur. Il a toutefois exprimé son inquiétude quant à la création d'une allocation pour les 16-18 ans. Il s'est en outre interrogé sur la situation des jeunes en rupture avec leur famille et a considéré que la création d'une allocation ne saurait, à elle seule, résoudre les difficultés qui y sont liées.

M. Bernard Seillier a déclaré que la question posée par la proposition de loi était d'une très grande gravité. Il a rappelé la difficulté des fonctions exercées par les missions locales et la qualité du travail que celles-ci effectuent.

Il a en outre constaté qu'une part importante des difficultés des jeunes était probablement imputable à l'évolution du code du travail qui, par sa rigidité accrue, nécessitait aujourd'hui un véritable parcours d'insertion que certains jeunes n'arrivent pas à mener à bien.

Il a pour autant constaté que certains employeurs cherchaient aujourd'hui des salariés, sans parvenir à les recruter.

Il a rappelé enfin qu'il était impératif que la réflexion sur une allocation d'autonomie pour les jeunes insiste fortement sur le lien qui doit exister entre cette allocation, la formation et l'accès à l'emploi.

Mme Claire-Lise Campion a jugé utile la proposition de loi. Elle a en outre attiré l'attention de la commission sur les critères selon lesquels une allocation pourrait éventuellement être créée, à savoir la nécessité impérative de présenter un projet personnel de formation ou d'insertion.

M. Louis Souvet a estimé, pour sa part, que l'âge de 16 ans était trop précoce pour qu'un jeune puisse percevoir une allocation assurant sa complète autonomie.

M. Guy Fischer a souligné que la proposition de loi initiale n'avait pas pour finalité de créer une forme d'assistanat, mais tendait à ouvrir la possibilité de privilégier un parcours permettant une meilleure insertion professionnelle. Il a ensuite insisté sur le fait que cette proposition avait grandement évolué depuis son origine.

En réponse aux différents intervenants, M. Roland Muzeau, rapporteur, a rappelé que la structure même du rapport présenté à la commission n'était pas bâtie sur la proposition de loi originelle.

Il a confirmé qu'à aucun moment il n'avait été avancé que la recherche d'une accession des jeunes à l'autonomie ne pouvait se construire en rupture avec la famille. Il a également souligné qu'il ne pouvait être question de favoriser la rupture des jeunes de 16 ans avec leur milieu familial.

Il a en conséquence constaté que le seul objet de l'article unique de cette proposition était de favoriser une réflexion sur la question de l'accession des jeunes à l'autonomie.

En réponse à M. Alain Gournac et aux divers intervenants, M. Roland Muzeau, rapporteur, a rappelé que l'âge de 16 ans avait été retenu parce qu'il constituait l'âge légal minimum à partir duquel un jeune peut entrer dans la vie active, parce que cet âge constitue la fin de l'obligation scolaire et l'âge minimum pour accéder à de nombreux programmes d'insertion, tels que le programme trajet d'accès à l'emploi (TRACE).

Il a en outre évoqué la question des bourses qui, pour être nécessaires et utiles, n'en sont pas moins sujettes à des revalorisations trop modestes et prennent insuffisamment en compte le critère d'éloignement territorial des étudiants.

M. Jean Delaneau, président, a constaté que le débat en commission et celui qui aura lieu en séance publique proposaient quelques axes de réflexions pour la future commission dont la création, au demeurant, ne nécessitait pas l'intervention d'une loi.

La commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté sans modification l'article unique de la proposition de loi.

Sécurité sociale - Amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Bernard Seillier sur la proposition de loi n° 303 (2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre lesaccidents du travail et les maladies professionnelles.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a rappelé que cette proposition de loi avait connu une « histoire parlementaire » déjà riche.

En effet, ce texte était présent dans l'avant-projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, communiqué en septembre 2000 aux partenaires sociaux. Le Conseil d'Etat a souhaité la disjonction de cette disposition en raison de la nécessité d'un examen approfondi, peu compatible avec la discussion d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale, soumise à des délais constitutionnels d'examen très resserrés. Une première proposition de loi a été déposée à l'Assemblée nationale par M. Jacques Rebillard, député de Saône-et-Loire, et plusieurs de ses collègues membres du groupe radical, citoyen et vert. A la suite de l'intervention de M. Charles de Courson, député de la Marne et rapporteur spécial du BAPSA, invoquant l'article 40 de la Constitution, cette proposition de loi -manifestement irrecevable- a été retirée. M. Jacques Rebillard et ses collègues ont déposé une seconde « mouture », respectant la figure imposée de l'article 40, tout en appelant explicitement le Gouvernement à l'amender en séance publique. Ce dernier s'est exécuté sans surprise, le 3 mai dernier.

M. Bernard Seillier, rapporteur, n'a pas souhaité commenter cette procédure, concernant une autre assemblée parlementaire. Il a regretté, en revanche, la déclaration de l'urgence sur un sujet aussi important.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a expliqué qu'un consensus existait : l'assurance obligatoire des exploitants agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles est aujourd'hui un système déficient.

La loi du 22 décembre 1966 a institué le principe de l'assurance obligatoire pour couvrir les accidents, qu'ils relèvent de la vie privée ou du travail, et les maladies professionnelles agricoles : l'assurance accidents des exploitants agricoles (AAEXA). Son financement, y compris le service des rentes et leur revalorisation, est supporté par les seules cotisations mises à la charge des intéressés par les organismes assureurs.

Les exploitants agricoles sont tenus de souscrire un contrat d'assurance auprès de l'organisme de leur choix. Moyennant le paiement de primes librement négociées, cette assurance obligatoire garantit le remboursement des soins sans ticket modérateur et le versement d'une pension d'invalidité lorsque l'assuré se voit reconnaître un taux d'inaptitude d'au moins 66 % à l'exercice de la profession agricole.

La loi de 1966 a été complétée par la loi du 25 octobre 1972, qui a institué un régime complémentaire facultatif, qui permet au chef d'exploitation, et aux membres de sa famille, de bénéficier, moyennant prime supplémentaire, d'indemnités journalières, de rentes et de prestations en cas de décès pour les seuls accidents du travail et maladies professionnelles.

En raison de la surtaxation de ces contrats complémentaires, leur nombre a fortement diminué. Mais le déclin des contrats dits « loi de 1972 » ne signifie pas, pour autant, que les exploitants ne recourent pas à une protection complémentaire : les assureurs leur proposent des garanties globales « assurances de personnes ».

La société d'assurance mutuelle GROUPAMA représente les deux tiers du marché. La partie obligatoire, pour le « groupe familial », représente un coût annuel de l'ordre de 1.525 francs par an. GROUPAMA propose des couvertures complémentaires représentant un coût compris entre 2.000 et 2.500 francs qui sont systématiquement choisies par les exploitants. En fonction de leur souhait de bénéficier ou non d'indemnités journalières, par exemple, ils s'acquittent ainsi, pour l'ensemble du « groupe familial », d'une charge totale de l'ordre de 3.500 francs à 4.000 francs par an.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a détaillé les défaillances du régime actuel :

- de nombreuses prestations ne sont pas prévues dans le cadre de l'assurance obligatoire de base ;

- le montant des pensions d'invalidité servies est très faible : 24.300 francs par an en cas d'inaptitude totale et 18.000 francs en cas d'inaptitude partielle (incapacité de deux tiers) ;

- le contrôle de l'obligation d'assurance n'est pas assuré; alors que la loi de 1966 laissait ce soin aux services départementaux de l'inspection du travail, de l'emploi et de la politique sociale agricole (ITEPSA), en raison d'une absence de moyens, et plus encore de volonté, ces dispositions sont restées lettre morte ;

- en raison de l'absence de contrôle de l'obligation d'assurance, la connaissance du risque est particulièrement imprécise et un certain nombre d'exploitants agricoles ne sont pas assurés ;

-  les exploitants agricoles ne bénéficient pas d'une politique de prévention.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a rappelé que l'implication de la Mutualité sociale agricole (MSA) sur cette question était ancienne. Il a en outre évoqué le rapport présenté au congrès de mars 1999 de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), qui avait fortement critiqué le régime actuel de l'AAEXA.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a présenté ensuite le texte de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale dont la première innovation est de distinguer les accidents de la vie privée et les accidents du travail : les accidents de la vie privée ressortiront, comme dans tous les autres régimes de sécurité sociale, de l'assurance maladie.

Par ailleurs, les prestations servies seront améliorées dans des conditions fixées par décret :

- des indemnités journalières sont créées  ;

- le niveau des rentes est augmenté : par exemple, en cas d'incapacité totale, la rente sera triplée, passant de 24.300 francs à 70.000 francs ;

- une rente sera versée aux ayants droit de la victime en cas de décès du chef d'exploitation ;

- de même, des frais funéraires sont prévus à hauteur de 7.500 francs.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a indiqué que la proposition de loi faisait le choix de créer une quatrième branche « accidents du travail et maladies professionnelles » au sein du régime de sécurité sociale des exploitants agricoles. Il a ajouté que si le texte maintenait le principe du libre choix de l'organisme assureur, les cotisations seraient désormais fixées de manière réglementaire : les assureurs joueraient ainsi un rôle de « prestataires de services ».

Il a précisé que les caisses de mutualité sociale agricole joueraient un rôle pivot dans la gestion du nouveau régime (certification de l'immatriculation des assurés, contrôle du respect de l'obligation d'assurance, centralisation et répartition des ressources du régime entre les différents organismes assureurs, classement des exploitations agricoles par catégorie de risque, recueil des informations nécessaires au bon fonctionnement du régime et conduite des actions de prévention des risques professionnels) et que les praticiens conseils des caisses de MSA exerceraient la plénitude du contrôle médical.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a estimé que le texte souffrait de quelques imperfections en passant sous silence certaines spécificités du monde agricole, telle l'adoption du mécanisme de l'incapacité permanente ou du tableau des maladies professionnelles du code de la sécurité sociale.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a considéré en outre que le financement de la réforme apparaissait bien fragile.

Il a précisé qu'elle était en principe « autofinancée » par des cotisations des exploitants agricoles, calculées sur une assiette forfaitaire et modulées en fonction des catégories de risques propres à chaque exploitation.

Il a ajouté que, selon les calculs du ministère de l'agriculture, le montant des cotisations forfaitaires annuelles moyennes par exploitation serait de l'ordre de 1.730 francs et que la comparaison avec les 1.525 francs aujourd'hui nécessaires chez GROUPAMA, pour des prestations bien inférieures, pouvait apparaître flatteuse.  

Il a observé que ces calculs avaient toutefois été effectués à partir des éléments de tarification applicables pour les salariés agricoles, alors même que les risques professionnels sont plus importants pour les exploitants.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a indiqué que la transformation de cotisations librement définies en cotisations fixées par arrêté du ministre de l'agriculture avait mécaniquement pour effet d'augmenter le volume des prélèvements obligatoires.

Il a observé que des dépenses du ressort de l'AAEXA étaient aujourd'hui à la charge de l'AMEXA, l'assurance maladie des exploitants agricoles.

Il a précisé que ce transfert s'expliquait d'abord par la couverture très insuffisante du risque accidents du travail et par l'existence d'exploitants non couverts, que la MSA prend en charge pour des raisons d'équité.

Citant le rapporteur spécial du BAPSA à l'Assemblée nationale, qui avait évoqué des transferts de l'ordre de 2 milliards de francs, il a considéré que ce chiffre était exagéré. Il a toutefois indiqué que les responsables de la Caisse centrale de la MSA, qu'il avait auditionnés, confirmaient un transfert important de l'AAEXA à l'AMEXA, peut-être supérieur à 1 milliard de francs.

Il a observé que les compagnies d'assurance ne contestaient pas l'existence d'un tel transfert, mais qu'elles estimaient, cependant, qu'il était limité aux dépenses hospitalières et de nature transitoire.

Il a précisé que les accidents de la vie privée, aujourd'hui pris en charge par l'AAEXA, seraient désormais du ressort de l'AMEXA, ce qui représentait un transfert, en sens inverse, de l'ordre de 220 à 320 millions de francs.

Il a estimé qu'une pression « à la hausse » s'exercerait sur les prestations de l'AMEXA en raison de la présence, dans cette assurance, d'un ticket modérateur et de l'absence d'indemnités journalières.

Il a observé qu'il serait difficile de maintenir des pensions d'invalidité relevant de l'AMEXA au montant aussi faible (moins de 24.000 francs par an), alors que les pensions servies par l'AAEXA auront été fortement revalorisées. Il a ajouté que le coût d'un alignement des pensions invalidité sur le niveau des prestations accidents du travail s'élèverait à 500 millions de francs en coût « brut » et à 400 millions de francs en coût « net », compte tenu des économies réalisées par le Fonds spécial invalidité (FSI).

Il a constaté que cette évolution probable des prestations AMEXA aurait pour conséquence inéluctable une augmentation des charges publiques, le régime de protection sociale des exploitants agricoles étant, compte tenu de sa situation démographique particulière, pris en charge par la solidarité nationale à hauteur de 80 %.

Il a estimé que le financement des rentes, dans un contexte de diminution des actifs cotisants, poserait inévitablement un problème à long terme, même si le texte prévoit un « fonds de réserve » bénéficiant de provisions.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a présenté alors ses propositions.

Il a constaté que la nécessité d'améliorer la couverture sociale des exploitants agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles faisait l'unanimité autour de trois principes :

- l'universalité de l'assurance : aucun exploitant agricole ne doit plus échapper à cette obligation ;

- l'amélioration des garanties proposées : les rentes d'inaptitude à la profession agricole doivent être relevées ;

- la définition d'une politique de prévention: une telle politique est la seule susceptible de diminuer le nombre d'accidents du travail en agriculture.

Il a considéré que cette politique de prévention nécessitait une connaissance statistique approfondie du « risque » accidents du travail et qu'en conséquence, il était nécessaire de séparer les accidents de la vie privée des accidents du travail.

Il a observé que la disparition du régime concurrentiel n'était pas pour autant la seule voie pour améliorer la couverture sociale des exploitants agricoles contre le risque des accidents du travail et des maladies professionnelles.

Il a précisé que deux techniques s'opposaient :

- soit la création d'une « branche » classique de la sécurité sociale, où les cotisations seraient fixées par arrêté ministériel et les prestations définies par la loi ;

- soit le maintien d'un régime concurrentiel, où les prestations minimales seraient strictement définies par la loi, mais où la liberté de cotisation serait préservée.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a concédé que la création d'une « branche » accidents du travail et maladies professionnelles pour les exploitants agricoles, dans les mêmes conditions que les branches existantes, était incontestablement cohérente avec l'organisation de notre protection sociale, mais qu'il était avant tout nécessaire de respecter l'intérêt général et l'intérêt des exploitants agricoles.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a rappelé que les longs débats parlementaires ayant permis le vote de la loi de 1966 avaient été marqués par deux soucis expliquant le choix finalement retenu d'un mécanisme d'assurance :

- le souci de ne pas grever les charges publiques ;

- le souci de ne pas augmenter les charges des exploitants agricoles.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a fait valoir que les termes du débat d'aujourd'hui étaient strictement identiques.

Il a proposé de maintenir un régime concurrentiel pour une raison principale : il n'apparaît pas opportun d'augmenter le montant des charges publiques et des prélèvements obligatoires.

En conséquence, les primes ou cotisations versées par les assurés doivent être fixées librement par les organismes assureurs, ce qui permettra une véritable concurrence entre les différents acteurs. Deux garde-fous pourront être posés à cette liberté de tarification :

- les cotisations correspondant aux garanties minimales obligatoires ne pourront pas excéder un plafond fixé par arrêté du ministre de l'agriculture ;

- les cotisations seront modulées par le classement des exploitations dans des catégories de risques, définies par la Caisse centrale de Mutualité sociale agricole.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a proposé de maintenir un régime concurrentiel pour une raison supplémentaire : il importe que les charges des agriculteurs restent à un niveau modéré.

Le système proposé par l'Assemblée nationale présente pour les agriculteurs l'inconvénient d'être un « carcan », en prévoyant l'intégralité des garanties prévues dans le régime général.

Si le relèvement des pensions d'invalidité et l'inclusion d'indemnités journalières dans le régime obligatoire sont souhaitables, il n'en va pas de même des rentes servies aux ayants droit. Naturellement, un tel dispositif est généreux, mais il risque de constituer progressivement une lourde charge pour le régime.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a indiqué que le maintien d'un régime concurrentiel n'était pas incompatible avec la plupart des nouvelles missions confiées à la Mutualité sociale agricole.

Il s'est déclaré favorable à ce qu'elle joue un rôle clef dans trois domaines : le contrôle de l'obligation d'assurance, l'animation de la prévention et le contrôle médical.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a considéré que l'enjeu était avant tout de faire bénéficier les exploitants agricoles d'une meilleure protection sociale, au meilleur coût, et de diminuer le nombre d'accidents du travail.

M. Alain Vasselle a jugé que les propositions du rapporteur, reposant sur une analyse fouillée du texte de la proposition de loi, étaient équilibrées.

Il s'est interrogé sur la modulation des cotisations en fonction des catégories de risques au regard de la nécessité de neutraliser la charge financière entre les exploitations.

M. Michel Esneu a reconnu que le sujet était difficile et s'est félicité, dans ces conditions, de la clarté de l'exposé du rapporteur. Il a estimé que la séparation des risques de la vie privée et des accidents du travail allait dans le bon sens. Il a considéré que le maintien d'un régime concurrentiel était de nature à limiter les charges des exploitants agricoles.

M. Marcel Lesbros a estimé qu'il n'était pas nécessaire de faire de ce texte « une question philosophique ». Il a indiqué que la combinaison d'un régime concurrentiel et de garanties supplémentaires accordées aux agriculteurs était la meilleure solution. Il a observé que ce schéma, proposé par le rapporteur, pourrait du reste faire l'objet d'une évaluation, et d'une correction éventuelle, après quelques années de fonctionnement.

M. Guy Fischer a considéré que ce texte était attendu par le monde agricole, compte tenu des trois faiblesses du régime actuel soulignées par le rapporteur. Il a observé que la proposition de loi faisait l'objet d'une « bataille d'influences », qui méritait d'être analysée. Il a indiqué que les amendements substantiels du Gouvernement avait permis d'améliorer le texte en première lecture pour créer un véritable régime de base de sécurité sociale obligatoire. Il a fait part, à ce stade de la discussion, de son abstention sur les propositions du rapporteur.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a confirmé le consensus sur les objectifs poursuivis et le caractère déterminant de la prévention. Elle a indiqué préférer le texte transmis par l'Assemblée nationale et a fait part, à ce stade de la discussion, de son abstention.

M. Jean-Louis Lorrain a demandé si le régime local d'Alsace Moselle était concerné par la réforme.

M. Louis Souvet a considéré que les exploitants agricoles constituaient aujourd'hui une « sous-classe sociale », particulièrement touchée par les accidents du travail. Il a estimé que les propositions du rapporteur étaient empreintes de bon sens.

M. Jean Delaneau, président, a regretté la déclaration d'urgence sur ce texte, alors qu'un rapprochement entre les positions de GROUPAMA et celles de la mutualité sociale agricole (MSA) était possible avec du temps.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a estimé que ses propositions anticipaient sur ce que pourrait ou ce qu'aurait pu donner un rapprochement entre la MSA et GROUPAMA. Il a indiqué que le dispositif de « concurrence régulée » qu'il présentait apportait des garanties aux exploitants agricoles, sans pour autant augmenter les prélèvements obligatoires.

Répondant à M. Alain Vasselle, il a indiqué que la recherche d'une mutualisation du risque était quelque peu contradictoire avec le maintien d'un régime concurrentiel.

Répondant à M. Jean-Louis Lorrain, il a confirmé que l'article premier de la proposition de loi excluait explicitement le régime local d'Alsace-Moselle du champ d'application de la réforme.

Puis la commission a procédé à l'examen des articles de la proposition de loi.

A l'article premier (nouveau régime d'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles des exploitants agricoles (AAEXA)), la commission a adopté, sur proposition de M. Bernard Seillier, rapporteur, trente-trois amendements :

- à l'article L. 752-1 du code rural, un amendement maintenant dans le champ de l'AAEXA les retraités, anciens non-salariés agricoles, qui continuent de participer de manière occasionnelle aux travaux de l'exploitation ;

- à l'article L. 752-2 dudit code, un amendement supprimant l'obligation pour l'assuré d'apporter la preuve du caractère professionnel d'un accident de la circulation, un amendement rédactionnel et un amendement substituant les maladies inscrites au tableau des maladies professionnelles agricoles aux maladies définies par le titre VI du livre IV du code de la sécurité sociale ;

- à l'article L. 752-3 dudit code, un amendement supprimant l'inclusion dans la garantie obligatoire de base de rentes servies aux ayants droit ;

- à l'article L. 752-5 dudit code, un amendement rédactionnel et un amendement supprimant la majoration du montant des indemnités journalières à l'issue d'une période déterminée ;

- à l'article L. 752-6 dudit code, six amendements remplaçant la notion d'incapacité permanente ou partielle par celle d'inaptitude à l'exercice de la profession agricole ;

- à l'article L. 752-7 dudit code, deux amendements transformant le versement de rentes aux ayants droit en simple faculté ;

- à l'article L. 752-8 dudit code, un amendement précisant le régime de la prescription spécifiquement applicable en AAEXA ;

- un amendement insérant dans ledit code un article L. 752-10-1 nouveau précisant que les modalités d'application de certaines dispositions relatives aux prestations nécessiteraient un décret ;

- à l'article L. 752-11-A dudit code, un amendement rédactionnel, un amendement supprimant le rôle de caisse pivot confié à la MSA et un amendement renvoyant, pour la détermination des modalités du contrôle de l'obligation d'assurance, à une convention conclue entre un ou plusieurs organismes regroupant les assureurs et la caisse centrale de MSA ;

- à l'article L. 752-11 dudit code, un amendement posant le principe de la liberté tarifaire pour l'AAEXA et organisant une procédure d'affiliation d'office pour les personnes non couvertes par cette assurance ;

- à l'article L. 752-12 dudit code, un amendement supprimant la procédure d'habilitation des organismes assureurs par le ministère de l'agriculture ;

- à l'article L. 752-13 dudit code, un amendement de conséquence supprimant les sanctions encourues par les assureurs non habilités ;

- à l'article L. 752-13-1 dudit code, un amendement de conséquence du maintien d'un régime concurrentiel et un amendement précisant l'existence d'un plafond pour les cotisations ou primes correspondant aux garanties minimales ;

- trois amendements de suppression des articles L. 752-13-2, L. 752-13-3 et L. 752-13-4 ;

- à l'article L. 752-13-5 dudit code, un amendement renvoyant au pouvoir réglementaire la fixation des conséquences du non-paiement de la prime ou de la cotisation due au titre de l'AAEXA ;

- à l'article L. 752-17-1 dudit code, deux amendements de conséquence ;

- à l'article L. 752-20 dudit code, un amendement de conséquence et un amendement de précision.

A l'article 3 bis (organisation du régime de protection sociale des exploitants agricoles), la commission a adopté un amendement supprimant le pouvoir de contrôle confié aux agents de caisses de MSA.

A l'article 3 quinquies (organisation des caisses de mutualité sociale agricole), la commission a adopté un amendement de suppression du caractère obligatoire des sections accidents du travail et maladies professionnelles des caisses de MSA.

A l'article 5 (insaisissabilité des rentes AAEXA), la commission a adopté un amendement de suppression du régime de prescription des cotisations AAEXA.

A l'article 8 (date d'entrée en vigueur), la commission a adopté un amendement remplaçant la date du 1er janvier 2002 par la date du 1er avril 2002.

A l'article 9 (modalités d'extinction des contrats d'assurance complémentaire facultative), la commission a adopté un amendement de conséquence et un amendement supprimant la fixation par arrêté ministériel du montant des cotisations dues au titre de l'AAEXA.

La commission a alors adopté l'ensemble de la proposition de loi ainsi amendée.

Mercredi 13 juin 2001

- Présidence de M. Jean Delaneau, président -

Affaires sociales - Prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et allocation personnalisée d'autonomie - Examen du rapport en nouvelle lecture

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Alain Vasselle sur le projet de loi n° 367 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a en premier lieu rappelé que le Sénat, saisi de dix-neuf articles en première lecture du projet de loi relatif à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, avait adopté huit articles conformes et en avait modifié huit autres, dans une rédaction qui n'était en aucun cas incompatible avec la logique du texte. Il a souligné à ce titre que le Sénat avait simplement cherché à adopter une rédaction plus lisible et à inscrire dans le projet de loi des précisions qui figuraient dans la loi instituant la prestation spécifique dépendance (PSD) et qui lui semblaient utiles.

Il a ensuite précisé que le Sénat avait supprimé trois articles : les articles 7, 8 et 14 bis, la suppression de ce dernier article, qui créait un comité scientifique chargé d'adapter les outils d'évaluation de la dépendance, ne signifiant pas non plus un désaccord sur le fond puisque le Sénat avait estimé que cette mission aurait été mieux prise en compte par le comité national de coordination gérontologique, que l'article 2 du projet de loi se propose de supprimer.

Il a rappelé que le Sénat avait en outre adopté trois articles additionnels, les articles 9 bis, 14 ter et 15 ter qui ne paraissaient pas non plus contraires à l'esprit de ce projet de loi.

Il a indiqué qu'en revanche, la suppression des articles 7 et 8, et l'introduction parallèle de trois articles additionnels, les articles 1 bis, 1 ter et 2 A, résultaient de l'opposition du Sénat aux modalités de financement retenues, soulignant les cinq raisons majeures qui avaient conduit le Sénat à retenir le principe d'un financement alternatif.

Il a noté premièrement que le projet de l'APA représente une grave menace pour les finances locales.

Il a précisé en second lieu que le financement de l'APA faisait peser une lourde menace sur la sécurité sociale. Il a souligné, à ce titre, que le « fonds national de financement de la prestation autonomie » se voyait affecter deux recettes émanant de la sécurité sociale, une contribution versée au fonds par les régimes de base d'assurance vieillesse, dont la constitutionnalité apparaît incertaine, et une fraction de la CSG, alors que l'Etat est le grand absent du financement de l'APA.

Il a constaté que la CSG faisait en réalité l'objet d'un double détournement, le premier détournement consistant à lui demander de financer une allocation qui n'est pas une prestation de sécurité sociale, le second détournement de la CSG étant de lui faire financer un fonds de formation professionnelle, à travers la création, au sein du fonds de financement de l'APA, d'un autre fonds, « le fonds de modernisation de l'aide à domicile ». Estimant que l'objectif général de former les salariés des associations d'aide à domicile et de contribuer ainsi à la professionnalisation de ce secteur était évidemment louable, il a constaté toutefois que les actions de ce fonds étaient de surcroît des plus floues et n'avaient pas davantage été précisées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Il a indiqué que se posaient de graves questions de principe, à savoir qu'un fonds de formation soit financé par la CSG, dont l'objet est de financer de manière exclusive la sécurité sociale.

Il a rappelé à cet égard que le Gouvernement avait refusé d'appliquer l'article 16 de la loi du 24 janvier 1997 portant création de la PSD prévoyant une formation pour les salariés de l'aide à domicile, l'Etat n'acceptant, en somme, de former les salariés des associations d'aide à domicile que lorsqu'un tel financement est assuré par la sécurité sociale.

Il a justifié ainsi le choix du Sénat de « rétablir », en quelque sorte, cette disposition restée inappliquée.

Il a constaté en troisième lieu que le financement de l'APA n'est pas assuré puisque le coût total de la prestation « en vitesse de croisière » serait de 23 milliards de francs, et qu'il manquerait ainsi, en 2004, 6,5 milliards de francs.

Il a constaté que le rapport prévu par le Gouvernement à l'article 13 sera prématuré. Seul, le bilan de la seule année 2002 qui risque fort d'être une année de montée en charge du dispositif, sera alors disponible. Il a ainsi justifié le choix du Sénat de procéder à une nouvelle rédaction de cet article, retenant notamment le principe d'une évaluation bisannuelle.

Il a, en quatrième lieu, souligné que ce financement échappe à tout contrôle car même géré par le FSV, le « Fonds de financement de l'APA » ne constituera pas en tant que tel un « organisme concourant au financement des régimes de base » et, en conséquence, échappera au contrôle du Parlement lors de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale, n'apparaissant pas davantage en loi de finances. Il a souligné qu'un tel recul des prérogatives du Parlement en matière de finances sociales était particulièrement grave.

Il a, en cinquième lieu, considéré que ce financement était contradictoire avec les autres priorités affichées par le Gouvernement puisque le détournement au profit du « fonds autonomie » d'une partie de la CSG affectée au FSV allait à l'inverse de la « politique » définie le 21 mars 2000 par le Premier ministre pour l'alimentation du Fonds de réserve des retraites.

Il a rappelé que les « excédents » du FSV sont, en effet, censés être la première source d'alimentation de ce fonds. Or, afin de financer les 35 heures, le Gouvernement avait déjà supprimé l'affectation des droits sur les alcools au FSV (11,5 milliards de francs en 2001) et diminué une première fois le taux de CSG affectée au FSV (7,5 milliards de francs en 2001).

Il a souligné que les recettes du FSV -c'est-à-dire les moyens financiers de garantir l'avenir des retraites- étaient ainsi amputées annuellement de plus de 24 milliards de francs (19 milliards de francs résultant de la loi de financement pour 2001, 5 milliards de francs au titre du financement de l'allocation personnalisée à l'autonomie).

Il a rappelé que le rapport de contrôle qu'il avait présenté à la commission le 19 avril dernier faisait apparaître que les « 1.000 milliards » du fonds de réserve risquaient de ne pas être atteints, puisque, du fait de la politique du Gouvernement, les années 2000, 2001 et 2002 montraient que le « tableau de marche » était bien mal engagé.

Il a indiqué que le FSV serait amené à dégager de toute façon des excédents du fait de la diminution du nombre des allocataires du minimum vieillesse, mais que ces excédents n'étaient toutefois pas multipliables à l'infini. Il a rappelé que lors de son audition en commission sur le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel (DDOSEC), Mme Élisabeth Guigou s'était engagée à fournir des explications détaillées sur la masse des excédents du FSV, censés atteindre 650 milliards de francs au lieu des 400 milliards de francs annoncés par le Premier ministre en mars 2000. Il a précisé que ces informations ne lui avaient pas été communiquées.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a rappelé que le Sénat avait supprimé le « fonds de financement de l'APA » et avait retenu le principe d'un financement alternatif, reposant sur une tout autre logique.

Il a indiqué que les modalités de ce financement alternatif avaient été définies par la commission des finances, saisie pour avis de ce projet de loi, et par son rapporteur, M. Michel Mercier, avec lequel une étroite collaboration s'était engagée.

Il a rappelé que le Sénat avait ainsi créé une dotation spéciale au sein de la DGF des départements, l'Etat, et non la sécurité sociale, finançant ainsi la moitié des dépenses supplémentaires nées de l'APA, l'effort financier demandé aux départements étant ainsi mesuré et contrôlé.

Il a constaté qu'au total, 5 articles montraient un véritable « clivage » entre les deux assemblées et a rappelé que ces divergences sur le dispositif financier n'avaient pas permis à la commission mixte paritaire, réunie le 29 mai dernier, d'aboutir.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a précisé que l'Assemblée nationale, lors de l'examen du projet de loi en nouvelle lecture, ne s'était pas limitée à rétablir son dispositif financier de première lecture.

A ce titre, il a rappelé que le Sénat avait souhaité apporter un certain nombre de précisions et de garanties figurant dans la loi du 24 janvier 1997, parfaitement compatibles avec le texte du Gouvernement, comme l'information des maires, la possibilité de la personne âgée de se faire assister de son médecin ou encore le contrôle régulier de l'effectivité de l'aide apportée. Il a regretté que ces précisions et ces garanties aient été systématiquement supprimées par l'Assemblée nationale, qui a entendu revenir pour l'essentiel à son texte initial.

Il a déploré que lorsque la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale entendait se rallier au texte du Sénat, le Gouvernement ait pris, lui-même, l'initiative de demander à l'Assemblée nationale de n'en rien faire.

Il a regretté à ce titre le destin de l'article 9 bis adopté à l'initiative de M. Charles Descours, qui majorait la déduction fiscale pour les dépenses d'hébergement en établissement en portant son taux de 25 % à 50 %.

Il a précisé que cet article visait à contribuer à une meilleure égalité de traitement entre aide à domicile et hébergement en établissement.

Il a rappelé que le souhait de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale était de voir cet article adopté conforme, qu'un tel amendement avait été adopté par ladite commission en première lecture, puis retiré en séance publique à la demande du Gouvernement. Il a noté que le rapporteur de l'Assemblée nationale soulignait ainsi dans son rapport de nouvelle lecture « l'importance de cet article adopté par le Sénat » mais qu'une telle importance n'avait pas résisté à un amendement de suppression déposé par le Gouvernement...

Il a noté que l'Assemblée nationale avait en outre modifié son propre texte sur des points centraux pour l'écarter davantage encore des préoccupations exprimées par le Sénat.

Il a déploré qu'elle soit finalement revenue au mécanisme de « la commission d'instruction », présidée par le président du conseil général ou son représentant, et qui doit « proposer » au même président du conseil général les décisions qu'il doit prendre. Le texte prévoyait que les modalités de fonctionnement de cette commission, « qui réunit notamment les représentants du département et des organismes de sécurité sociale », seront précisées par décret, le rapporteur s'est interrogé sur sa conformité au principe de libre administration des collectivités locales.

Il a enfin noté qu'en ce qui concerne le financement, l'Assemblée nationale s'était livrée en séance publique à un véritable travail de commission sur les règles de répartition du concours du « fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie ». Il a déploré, à cet égard, que tout ait été fait pour que le Parlement soit tenu à l'écart des simulations réalisées par la Direction générale des collectivités territoriales (DGCL).

Après avoir exposé la complexité du mécanisme mis en place, M. Alain Vasselle, rapporteur, a souligné que le fonds, ne pouvant pas dépenser au-delà des recettes disponibles, sera ainsi soumis en permanence à des arbitrages entre la compensation partielle qu'il doit aux départements au titre de trois critères différents et les mécanismes de péréquation mis en place pour tenter de soulager au maximum la charge des départements les plus « vulnérables ».

Il a constaté que le Gouvernement avait souhaité en outre annoncer la création d'un « groupe de suivi » de la tarification, d'un « groupe de réflexion » sur le devenir des petites structures d'hébergement et d'une réflexion sur la « mise à plat » des aides aux logements pour les personnes hébergées en institutions ; le Gouvernement a demandé, de surcroît, que lui soient laissées « encore quelques semaines pour formaliser l'esquisse » du dispositif qu'il propose pour l'examen des demandes d'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a souligné que se trouvait ainsi illustrée la démarche du Gouvernement tendant à proposer dans l'urgence au Parlement un texte non abouti et non financé.

Il a rappelé que le Gouvernement avait déploré que « le petit jeu de la navette parlementaire (le contraigne) à une gymnastique complexe dont (il) espère (que) le projet de loi sortira indemne ».

Il a regretté que cette conception du dialogue entre les Assemblées, passablement éloignée des termes et de l'esprit de l'article 45 de la Constitution, confirme le souci du Gouvernement de n'autoriser à l'Assemblée nationale que des remords sur son propre texte, au demeurant fort insuffisants pour en corriger les ambiguïtés et les imperfections et, en tout état de cause, incapables de lui donner une base financière viable.

Il a proposé en conséquence à la commission l'adoption d'une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi.

M. Alain Gournac a remercié le rapporteur pour la clarté de son exposé particulièrement utile face à la rédaction obscure du projet de loi. Il s'est déclaré choqué par les propos de la ministre chargée des personnes âgées relatifs à la « gymnastique » de la navette parlementaire dont le Gouvernement espère que son projet de loi initial « sortira indemne ».

Il s'est dit extrêmement préoccupé de l'évolution d'une situation qui conduisait le Gouvernement à tenir de moins en moins compte de l'avis du Parlement.

M. Jean Chérioux a remercié le rapporteur pour son exposé et a déploré l'illisibilité du dispositif proposé par le Gouvernement. Il a également fait part de sa préoccupation devant l'habitude que prenait ce dernier de « passer ses textes en force ». Il a en conséquence déclaré souscrire intégralement à la démarche du rapporteur tendant à opposer la question préalable à la discussion de ce projet de loi.

M. Gilbert Chabroux a considéré que le projet de loi pouvait certes être perfectible mais qu'il constituait une première étape vers la création d'un cinquième risque et présentait des progrès sensibles par rapport à la prestation spécifique dépendance (PSD). Il a en conséquence déclaré que son groupe ne voterait pas la question préalable proposée par le rapporteur.

M. Guy Fischer a pris acte de la position du rapporteur et de la commission sur ce qu'il considère comme un dossier très important. Il a constaté que l'APA marquait une étape nouvelle dans la prise en charge des problèmes de la perte d'autonomie des personnes âgées qui ne sera désormais plus réservée aux plus démunis et aux plus dépendants.

Il a souligné que ses critiques sur le financement très complexe de l'APA n'étaient pas atténuées et a rappelé son inquiétude pour l'équilibre des finances locales.

Il a enfin souhaité insister sur les difficultés posées par la réforme de la tarification et ses conséquences pour les établissements et les familles concernées par la dépendance.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a souhaité remercier ses collègues pour le soutien qu'ils apportaient à sa démarche. Il a regretté le manque de lisibilité de l'APA qui porte en germe des risques pour les familles et les acteurs de la gestion de l'APA. Il a souligné à nouveau que le contrôle du Parlement ne pourrait pas s'exercer sur ce dispositif.

M. Philippe Nogrix a insisté sur le fait que le Gouvernement avait prétendu agir en concertation avec l'association des départements de France (ADF) et que cette dernière avait en réalité été flouée.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a alors adopté une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi.

Contrôle social - Comptes de la sécurité sociale en 2000 et 2001 - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. Charles Descours, rapporteur des lois de financement de la sécurité sociale, sur lescomptes de la sécurité sociale en 2000 et 2001.

M. Charles Descours, rapporteur, a indiqué que l'analyse des comptes du régime général de sécurité sociale, pour 2000 et 2001, met en évidence des excédents historiques qui, résultant d'une conjoncture exceptionnelle, présentent, de ce fait, un caractère éminemment précaire. Il a regretté que, loin d'inciter le Gouvernement à la prudence et à la responsabilité, ces excédents précaires lui servent de prétexte pour faire participer la sécurité sociale au financement des trente-cinq heures. Il a souligné que ce retour des « charges indues », qui compromet les efforts entrepris, ces dernières années, pour clarifier les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, est d'autant plus préoccupant que les excédents actuellement constatés ne sauraient masquer très longtemps la persistance de graves déséquilibres structurels, notamment en ce qui concerne l'assurance maladie et les retraites.

M. Charles Descours, rapporteur, a précisé qu'en 2000, le solde excédentaire du régime général atteint, en encaissements-décaissements, 5,2 milliards de francs, contre une évaluation de 3 milliards par la Commission des comptes de septembre 2000. En 2001, ce solde excédentaire, encore prévisionnel, devrait atteindre 7,9 milliards de francs, contre une évaluation de 4,3 milliards dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'automne dernier. La tendance générale à l'amélioration de la situation financière du régime général, constatée depuis ces dernières années, est ainsi confirmée.

M. Charles Descours, rapporteur, a souligné que cette situation favorable traduit, en fait, une progression dynamique des recettes, qui est supérieure à celle des dépenses. Ainsi, en 2000, les recettes consolidées du régime général ont progressé de 4,4 % alors que les dépenses consolidées ont, la même année, augmenté de 4 %. Pour 2001, les prévisions d'évolution des recettes et des dépenses consolidées du régime général s'établissent, respectivement, à + 4,9 % et à + 4,7 %. Il a précisé que, selon les comptes de la commission de la sécurité sociale, ce sont les cotisations et la contribution sociale généralisée (CSG) qui assurent, pour l'essentiel, la dynamique d'ensemble de ces recettes. M. Charles Descours, rapporteur, a indiqué que le régime général bénéficie ainsi de la vigoureuse progression de l'emploi, soit plus 500.000 emplois nouveaux créés en 2000, dont 350.000 indépendamment des effets de la réduction du temps de travail, et de la forte augmentation de l'assiette salariale du secteur privé qui en résulte, estimée à + 6,3 % selon les données de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Il a toutefois constaté qu'en 2000 les recettes du régime général progressent moins vite que leur assiette salariale, qui en est pourtant leur principal déterminant, avant de préciser que cette divergence s'explique, d'une part, et à titre principal, par les effets des exonérations non compensées de cotisations et, d'autre part, et dans une moindre mesure, par la diminution des transferts ou des contributions publiques.

M. Charles Descours, rapporteur, a attiré l'attention de la commission sur le fait que la situation financière favorable du régime général étant étroitement tributaire des performances de l'économie française, tout ralentissement de la croissance ne pourra donc qu'éroder les excédents aujourd'hui constatés. Il a souligné que la Commission des comptes de la sécurité sociale insiste, à ce sujet, sur les « incertitudes » des prévisions qui sous-tendent les comptes prévisionnels du régime général pour 2001. La Commission des comptes estime ainsi que les hypothèses économiques ayant servi de cadre à ces comptes, déjà modifiées depuis septembre dernier, pourraient être à nouveau révisées, tout en rappelant, à cet égard, que la variation d'un point de la masse salariale représente une dizaine de milliards de francs de recettes, en plus ou en moins, pour le régime général.

M. Charles Descours, rapporteur, a indiqué que la progression toujours soutenue des dépenses du régime général était également susceptible, à terme, de compromettre ses excédents. Il a notamment évoqué la vigoureuse progression des dépenses de la branche maladie qui, bien que tributaires des « à-coups » de la liquidation dans les caisses primaires, s'inscrivent toujours dans une « trajectoire » ascendante, l'évolution plus modérée des dépenses de la branche accidents du travail, dont le « rebond » prévu pour 2001 traduit le financement, à hauteur de 1,5 milliard de francs, du fonds de l'indemnisation des victimes de l'amiante, la croissance également modérée des dépenses de la branche vieillesse, dont l'augmentation est toutefois plus marquée en 2001, du fait, principalement, d'une revalorisation des pensions de + 2,2 %, contre une revalorisation de + 0,5 % en 2000 et, enfin, les variations quelque peu erratiques des dépenses de la branche famille qui reflètent, pour l'essentiel, les effets du retour à l'universalité des allocations familiales et, en 2001, la prise en charge, par la CNAF, d'une majoration de pensions pour enfants, ainsi que sa participation, à hauteur de 1,7 milliard de francs, au financement du fonds national d'action sociale.

M. Charles Descours a ensuite précisé que la branche maladie, hors accidents du travail, est déficitaire de 6 milliards en 2000, et le serait de 3,6 milliards en 2001, l'excédent de la branche vieillesse passerait de 0,9 milliard en 2000 à 1,9 milliard en 2001, celui de la branche famille, soit 7,9 milliards en 2000 et 6,3 milliards en 2001, s'éroderait légèrement et, enfin, le solde excédentaire de la branche accidents du travail progresserait de 2,3 milliards en 2000 à 3,2 milliards en 2001.

M. Charles Descours, rapporteur, a indiqué que la vigoureuse progression des dépenses du régime général, jointe à un ralentissement plus prononcé que prévu de la croissance, pourrait, toutefois, placer la sécurité sociale dans une situation délicate au cours des prochaines années. Il a rappelé, à ce sujet, que, depuis quinze ans, le déficit du régime général a été la règle, et ses excédents, l'exception. Il a donc estimé qu'une gestion prudente et responsable des comptes sociaux devrait prendre en compte, pour préparer l'avenir, la règle plutôt que l'exception, avant de regretter que, confronté à la nécessité de trouver les moyens financiers nécessaires au financement de sa politique sociale, le Gouvernement a fait le pari exactement inverse en décidant de faire participer la sécurité sociale au financement des 35 heures.

M. Charles Descours, rapporteur, a regretté que l'invocation de la « théorie des retours », selon laquelle la sécurité sociale devrait participer au financement des trente-cinq heures en raison des recettes de cotisations supplémentaires résultant des emplois nouveaux crées grâce à la réduction du temps de travail, se traduit donc, en fait, par le retour des « charges indues » imputées par l'Etat à la sécurité sociale.

M. Charles Descours, rapporteur, a ainsi indiqué que les comptes définitifs du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) pour 2000, tels qu'établis par la Commission des comptes de la sécurité sociale, font apparaître un déficit de 13,3 milliards de francs en raison, d'une part, d'un rendement des recettes fiscales, soit 59,1 milliards, inférieures aux prévisions établies à 67 milliards, et, d'autre part, de dépenses (72,4 milliards de francs) manifestement sous-évaluées dans la prévision initiale (67 milliards prévus dans le cadre de la loi de financement). Il a précisé que, dans son intervention devant la commission des comptes, Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, invoquant la « théorie des retours », avait estimé que la situation financière particulièrement favorable de la sécurité sociale lui permettait, selon les propres termes de la ministre, « de prendre en charge l'écart de compensation en 2000 tout en maintenant son excédent ».

Tirant la conclusion de ces propos, M. Charles Descours, rapporteur, a confirmé à la commission que le déficit du FOREC pour 2000 sera bien pris en charge par la sécurité sociale et ce, en dépit des dispositions législatives en vigueur, et notamment de celles de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, dites « loi Veil 1994 », selon lesquelles toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale donne lieu à compensation intégrale au régime concerné par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application. Il a ajouté que, dans l'hypothèse où ces dispositions législatives auraient été respectées, le solde excédentaire du régime général pour 2000 ne se serait pas établi à 5,2 milliards de francs, mais à environ 18 milliards de francs. Il a, par ailleurs, rappelé que l'affectation, par la loi de financement de sécurité sociale pour 2000, d'une partie de prélèvement de 2 % sur les capitaux transférée au fonds de réserve des retraites afin de compenser la cession au FOREC, par ce dernier, de la fraction du droit de consommation sur les alcools dont il était bénéficiaire, s'était traduite, pour le régime général, par une perte de recettes de l'ordre de 5,5 milliards de francs.

M. Charles Descours, rapporteur, a ainsi estimé que, pour le seul régime général, la création « virtuelle » du FOREC se traduit donc par un coût global d'environ 18 milliards de francs. Il a également souligné que, selon les chiffres du rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, il apparaît que cette création « virtuelle » a permis au budget de l'Etat, entre, d'une part, les pertes de recettes fiscales affectées au FOREC et, d'autre part, la charge des exonérations de cotisations transférées à ce fonds, de réaliser une économie de 6,2 milliards de francs.

M. Charles Descours, rapporteur, a ensuite indiqué que, pour 2001, le niveau de la participation financière de la sécurité sociale et, plus particulièrement, du régime général, au financement du déficit du FOREC s'avère plus difficile à déterminer. En effet, selon les évaluations de la Commission des comptes, le déficit du FOREC pour 2001 n'atteindrait plus que 3,3 milliards de francs. Il s'est interrogé sur le réalisme de cette évaluation, en soulignant que le coût total des dépenses, évalué à 92 milliards de francs, contre 85 milliards dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, se situe, selon les termes mêmes du secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale, « dans la base de la fourchette des évaluations possibles » avant de rappeler que, dans le cadre de sa mission de contrôle sur le FOREC, il avait pris connaissance de prévisions plus pessimistes pour 2001, et variant, selon les sources, de 95 à 100 milliards de francs. Il s'est également interrogé sur la réalité des recettes supplémentaires dont devrait disposer le FOREC en 2001. En effet, selon le Gouvernement, la réduction de 13 à 3 milliards du déficit entre 2000 et 2001 résulterait de l'affectation de 8 milliards de francs de recettes supplémentaires, à savoir, d'une part, un transfert de 3,1 milliards de recettes fiscales, destiné à compenser les effets de la décision du Conseil constitutionnel de l'année dernière, et, d'autre part, les effets positifs de l'accélération de la mise à disposition de l'ACOSS des recettes des droits « tabacs et alcools » et de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), cette accélération devant ainsi susciter 5,4 milliards de recettes supplémentaires par rapport à l'exercice 2000.

M. Charles Descours, rapporteur, n'a pas contesté la réalité du transfert de 3,1 milliards de recettes fiscales, mais il a, en revanche, souligné que « l'effet d'aubaine » attendue de l'accélération du circuit de reversement avait déjà été pris en compte lors de l'établissement, en septembre 1999, des prévisions relatives aux recettes du FOREC pour 2000. Toutefois, les retards constatés dans la mise en place des procédures nécessaires à l'accélération de ce reversement, n'avaient pas permis, en 2000, de faire bénéficier le FOREC des recettes escomptées. Il a donc exprimé le souhait que, en 2001, les mêmes causes ne produiront pas les mêmes effets.

M. Charles Descours, rapporteur, a ensuite précisé que, si le besoin de financement du FOREC pour 2001 est ainsi difficile à déterminer, les propos de la ministre devant la Commission des comptes de la sécurité sociale, tout en confirmant, d'une part, la création du FOREC et, d'autre part, la mise à contribution de la sécurité sociale, n'ont, par ailleurs, fourni aucune indication précise quant au niveau ou aux modalités concrètes de cette contribution. Il a précisé que la ministre avait uniquement indiqué que le nouveau dispositif prévu en ce domaine ferait l'objet d'une concertation avec les partenaires sociaux et les parlementaires dans le cadre de la préparation du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, et que la fraction non compensée des allègements de charge serait, selon ses propres termes, « limitée et encadrée », et ne pourrait pas avoir pour effet, « par elle-même, de provoquer la mise en déficit de la sécurité sociale ». M. Charles Descours, rapporteur, a toutefois jugé utile de rappeler que, quel que soit le montant final de la participation du régime général au financement des trente-cinq heures, le circuit financier mis en place par la loi de financement de la sécurité sociale afin de compléter, en 2001, les recettes du FOREC s'était, d'ores et déjà, traduit pour ledit régime par un manque à gagner que la Commission des comptes de la sécurité sociale évalue aujourd'hui à, environ, 5 milliards de francs. Il a donc regretté qu'en invoquant une « théorie des retours » d'autant plus contestable que l'Etat lui-même s'en exonère, le Gouvernement compromette ainsi les efforts entrepris depuis les années 1994-1996 afin de clarifier les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.

M. Charles Descours, rapporteur, s'est également inquiété du fait que les excédents précaires du régime général ne sauraient masquer, très longtemps, la persistance de graves déséquilibres structurels. En effet, si la branche vieillesse du régime général connaît, en raison du départ à la retraite des classes creuses, un répit momentané, la confirmation de la vigoureuse progression des dépenses d'assurance maladie ne laisse pas d'inquiéter. En dépit de « rebasages » successifs, le cumul des dépassements de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) atteint ainsi 38,1 milliards de francs pour les années 1998 à 2000. Pour la seule année 2000, le dépassement de l'ONDAM par rapport à l'objectif fixé dans le cadre de la loi de financement devrait être de 17 milliards de francs en raison, principalement, de la forte progression des dépenses de soins de ville (+ 6 ,6 %) et de médicaments (+ 9,9 %). Pour 2001, la Commission des comptes de la sécurité sociale évalue le dépassement de l'ONDAM à 9 milliards de francs. M. Charles Descours, rapporteur, a estimé que cet indicateur, aussi imparfait soit-il, confirme donc la dérive des dépenses de l'assurance maladie, dont les conséquences financières ont été, jusqu'à présent, masquées par les effets positifs de la croissance sur les recettes du régime général. Il a ajouté que, se sentant toutefois dans l'obligation de réagir, et dans l'attente des conclusions de la concertation engagée avec les professionnels de santé, annoncées pour le début du mois prochain, le Gouvernement a présenté, à l'occasion de la réunion de la Commission, un plan visant à économiser 4 à 5 milliards de francs sur les dépenses de médicaments. Il a toutefois estimé que ce plan laisse une désagréable impression de « déjà vu » et n'apporte aucune réponse au problème de fond de l'assurance maladie.

M. Charles Descours, rapporteur, a conclu sa présentation des comptes du régime général pour 2000 et 2001 en estimant que, tant par son inaction que par sa volonté de réduire les comptes de la sécurité sociale au rang d'une simple variable d'ajustement de sa politique budgétaire, le Gouvernement avait délibérément placé une véritable « bombe à retardement » au coeur même des finances sociales. Il a souligné, à cet égard, la dangereuse conjonction du financement des 35 heures, des échéances démographiques de l'assurance vieillesse et de la dérive des dépenses d'assurance maladie, avant d'émettre la crainte qu'un retournement de conjoncture, plus sévère que prévu, ne vienne, dans les années à venir, et compte tenu des nouvelles « charges indues » qu'il doit supporter, compromettre gravement l'équilibre financier du régime général. Il a également regretté que les excédents du régime général n'aient pas été consacrés, plutôt qu'au financement des trente-cinq heures, à la diminution du montant de sa dette, ou, encore, au développement d'une politique familiale digne de ce nom. M. Charles Descours a ainsi estimé que, en dépit de la situation financière favorable du régime général, le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de juin 2001 était ainsi le rapport de toutes les incertitudes et de toutes les déceptions.

Après avoir souligné la complexité des circuits de financement de la sécurité sociale, M. Jean Chérioux s'est interrogé sur le montant de sa dette cumulée, compte tenu, notamment, des « charges indues » qui lui sont désormais affectées.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a souhaité connaître la part représentée, au sein des exonérations de cotisations sociales, par la réduction dégressive sur les bas salaires (« ristourne Juppé ») et l'aide incitative créée par la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 (« allégements « Aubry I »). Elle a également demandé au rapporteur de bien vouloir lui faire part de son analyse concernant la maîtrise des dépenses de médicaments, avant de lui soumettre l'idée d'une révision du barème des cotisations sociales pour les plus bas salaires. Enfin, elle a estimé que la prise en charge des majorations de pensions pour enfants par la caisse nationale d'allocations familiales relevait des missions de cet organisme.

M. Alain Vasselle s'est interrogé sur les conséquences financières des charges désormais transférées à la branche famille du régime général. Il a également estimé que les excédents du régime général devraient être prioritairement consacrés au financement du fonds de réserve des retraites, et non à celui des trente-cinq heures. Enfin, il a souhaité savoir si des manquements à l'obligation, posée par le code de la sécurité sociale, de compensation des charges imputées, par l'Etat, à la sécurité sociale avaient déjà été constatés et, dans l'affirmative, si ces manquements avaient été juridiquement sanctionnés.

En réponse, M. Charles Descours, rapporteur, a notamment indiqué que :

- le montant de la dette du régime général reprise par la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) s'établissait à 224 milliards de francs ; depuis cette reprise de dette, la CNAMTS notamment accumule une dette nouvelle résultant de ses déficits cumulés depuis 1998 ;

- la création du FOREC étant restée « virtuelle », aucun manquement à l'obligation de compensation financière, impartie à l'Etat par le code de la sécurité sociale, n'avait pu être, jusqu'à présent, constaté ;

- dans les comptes du FOREC pour 2000, la part de la « ristourne Juppé » et des allégements «Aubry I » était de 57 milliards de francs, sur un total de dépenses de 72 milliards ;

- le transfert à la caisse nationale d'allocations familiales des majorations de pensions pour enfants ne répondait pas à une nécessité fonctionnelle, mais était la conséquence des circuits financiers complexes définis dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, afin d'augmenter les recettes du FOREC ;

- la révision du barème des cotisations sociales sur les bas salaires, envisagée notamment par le ministère de l'économie et des finances, aboutirait, dans les faits, à « gommer » les allégements effectués au titre de la réduction du temps de travail et à faire disparaître, ainsi, la nécessité même de compenser leurs conséquences financières pour les régimes de sécurité sociale ;

- les « charges indues » imputées à la branche famille, notamment dans le cadre du circuit de financement du FOREC, peuvent être évaluées à 8,8 milliards de francs en 2000 et, en 2001, à 6,2 milliards de francs supplémentaires.

M. Charles Descours, rapporteur, a également estimé que les mécanismes de régulation des dépenses de médicaments devaient être conçus à « périmètre constant », afin de ne pas entraver le développement et la diffusion de nouvelles molécules. Toujours à ce sujet, il a également souligné la nécessité de garantir à l'industrie pharmaceutique un cadre fiscal et réglementaire stable, défini par un contrat pluriannuel.

Intervenant à ce sujet, M. Jean Delaneau, président, a souligné les redoutables effets pervers, pour l'industrie pharmaceutique française, de mécanismes de régulation trop complexes au regard des réalités incontournables auxquelles est aujourd'hui confrontée cette industrie.

Puis la commission a approuvé la communication de M. Charles Descours, rapporteur, et décidé d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Nomination d'un rapporteur

Enfin, la commission a nommé Mme Nelly Olin, rapporteur sur la proposition de loi n° 302 (2000-2001) présentée par M. Roger Karoutchi et plusieurs de ses collègues, relative à la protection des populations résidant àproximité des stations radioélectriques detéléphonie mobile.

M. Jean Delaneau, président, a fait état, à cette occasion, des travaux qu'entend mener prochainement l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques et a informé la commission que l'office avait chargé M. Claude Huriet d'une contribution sur « l'incidence éventuelle de la téléphonie mobile sur la santé ».

Jeudi 14 juin 2001

- Présidence de M. Jean Delaneau, président -

Contrôle social - Fonds médicaux et hospitaliers - Communication

La commission a entendu une communication de M. Charles Descours, rapporteur des lois de financement de la sécurité sociale, sur lesfonds médicaux et hospitaliers.

M. Charles Descours, rapporteur, a rappelé que d'importantes missions de protection sociale étaient désormais assumées par différents « fonds », dont le nombre s'était considérablement accru depuis 1993. Il a souligné que la multiplication, année après année, du nombre de ces fonds, amenait nécessairement le Parlement à s'interroger sur la finalité et la véritable utilité de ces structures aux statuts hétérogènes et aux missions les plus diverses.

Après avoir constaté que, dans le seul domaine de la santé, pas moins de six nouveaux fonds avaient ainsi été créés depuis 1996, il a indiqué qu'il lui avait semblé par conséquent utile, en sa qualité de rapporteur pour l'assurance maladie, d'examiner cette année, dans le cadre des travaux de suivi des lois de financement de la sécurité sociale, la situation des différents fonds médicaux et hospitaliers.

M. Charles Descours, rapporteur, a précisé qu'il avait fait parvenir, le 9 mai 2001, à Mme Élisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, un questionnaire concernant le fonds de réorientation et de modernisation de la médecine libérale (FORMMEL), le fonds d'aide à la qualité des soins de ville (FAQSV), le fonds pour la modernisation des établissements de santé (FMES), le fonds pour la modernisation des cliniques privées (FMCP) et le fonds de promotion de l'information médicale et médico-économique (FPIM).

Il a ajouté que, dans un souci d'analyse exhaustive, il avait jugé pertinent d'ajouter à cette liste le fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers, ex-fonds d'investissement pour la modernisation des hôpitaux (FIMHO), qui concourait au financement des opérations de restructuration du tissu hospitalier public, mais qui relevait directement, compte tenu de sa nature budgétaire, de la compétence du rapporteur spécial de la commission des finances.

Après voir précisé qu'il avait souhaité établir une typologie des différents fonds avant d'en examiner l'activité et le bilan, M. Charles Descours, rapporteur, a tout d'abord mis en lumière l'extraordinaire prolifération des fonds médicaux et hospitaliers. Si le premier fonds avait été créé en 1996, le mouvement s'était nettement amplifié depuis 1997 : chaque année, de manière presque rituelle, le projet de loi de financement de la sécurité sociale comprenait la création d'un nouveau fonds. Certaines années étaient particulièrement fastes : en 1998, deux fonds furent créés, l'un en loi de financement de la sécurité sociale, l'autre en loi de finances !

M. Charles Descours, rapporteur, a indiqué que le fonds de réorientation et de modernisation de la médecine libérale (FORMMEL), premier du genre, avait été créé par l'article 4 de l'ordonnance du 24 avril 1996 relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de santé. Le FORMMEL avait vocation à financer, d'une part, l'allocation de remplacement (ADR) servie aux médecins dans le cadre du mécanisme d'incitation à la cessation anticipée d'activité (MICA) et, d'autre part, des actions d'accompagnement de l'informatisation des cabinets médicaux.

Un an et demi plus tard, l'article 25 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 instituait, pour cinq ans, le fonds d'accompagnement social pour la modernisation des établissements de santé (FASMO). Ce fonds avait pour objet de financer les contrats d'amélioration des conditions de travail des personnels, des actions de modernisation sociale arrêtées sur la base du projet social de l'établissement ainsi que des aides individuelles destinées à favoriser la modernisation et l'adaptation des personnels.

Le fonds d'investissement pour la modernisation des hôpitaux (FIHMO) avait, quant à lui, été créé par la loi de finances pour 1998, sous la forme du chapitre budgétaire 66-12 inscrit au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité. Ce fonds avait pour vocation d'attribuer des subventions d'investissement aux établissements de santé financés par dotation globale. Il avait pour objet, selon le Gouvernement, « d'accompagner la recomposition de l'offre, à travers le développement des complémentarités et le décloisonnement des secteurs public et privé, dans un contexte d'optimisation des ressources disponibles. Il permet en outre d'appuyer les restructurations lourdes conduites en interne par les établissements. »

Parallèlement était créé, par l'article 25 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le fonds d'aide à la qualité de soins de ville (FAQSV), avec pour missions de participer à l'amélioration de la qualité et de la coordination des soins dispensés en ville, de contribuer au financement d'actions concourant notamment à l'amélioration des pratiques professionnelles et à leur évaluation, de contribuer à la mise en place et au développement de formes coordonnées de prise en charge et notamment des réseaux de soins liant des professionnels de santé exerçant en ville à des établissements de santé.

Poursuivant cette chronologie, M. Charles Descours, rapporteur, a indiqué qu'un an plus tard, était institué, par l'article 33 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, le fonds de modernisation des cliniques privées (FMCP). Selon le Gouvernement, ce fonds avait pour objet d'accompagner des opérations de modernisation et d'adaptation de l'offre hospitalière privée. Il était censé constituer, dans ses objectifs, le pendant du FIHMO dont bénéficiaient les établissements sous dotation globale. Il visait, par le moyen d'aides à l'investissement, à accompagner la mise en oeuvre des SROS et des politiques d'amélioration de la sécurité et de la qualité des soins.

Enfin, l'article 47 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 avait créé un fonds de promotion de l'information médicale et médico-économique (FPIM), chargé, selon le Gouvernement, de « l'information à destination des professionnels de santé indépendante de l'industrie pharmaceutique sur l'utilisation des médicaments. »

M. Charles Descours, rapporteur, a constaté qu'à ce jour, le dernier-né des fonds médicaux et hospitaliers ne fonctionnait pas encore ; en effet, le décret qui devait déterminer les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds était, selon le Gouvernement, « en cours d'élaboration ».

Il a fait observer qu'afin sans doute d'égarer un peu plus ceux qui s'intéresseraient le cas échéant à ces fonds et qui auraient réussi à triompher de leurs sigles barbares, le Gouvernement procédait parfois à des changements de dénomination de certains fonds, sans que cela ait cependant le moindre impact sur leurs missions. Ainsi, le FASMO avait été récemment rebaptisé en fonds pour la modernisation des établissements de santé (FMES), tandis que le FIHMO devenait le fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers.

M. Charles Descours, rapporteur, a souligné que les fonds médicaux et hospitaliers se caractérisaient par une très grande disparité de statuts, qui traduisaient l'imagination créative de leurs concepteurs. Il a relevé que ces six fonds présentaient cependant une caractéristique commune : ils n'étaient pas dotés de la personnalité morale et étaient par conséquent gérés par d'autres structures. Le FORMMEL et le FAQSV étaient ainsi gérés par la CNAMTS, le FMES et le FMCP par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), le FPIM par l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) et le FIHMO, fonds budgétaire, par l'Etat.

M. Charles Descours, rapporteur, a fait valoir que si les modalités de gestion étaient particulièrement diverses, le financement restait toutefois presque toujours à la charge de l'assurance maladie. Il a précisé que les fonds médicaux et hospitaliers présentaient en effet une autre caractéristique commune : ils ne disposaient pas d'une fiscalité affectée ; à l'exception du FIHMO, financé intégralement par l'Etat, leurs ressources provenaient dès lors de contributions de l'assurance maladie ou de prélèvements sur des recettes affectées à celle-ci. Ainsi le FMES, le FAQSV et le FMCP étaient uniquement financés par une contribution versée par les régimes d'assurance maladie.

S'agissant du FORMMEL, M. Charles Descours, rapporteur, a expliqué que ses ressources étaient aujourd'hui essentiellement constituées par le produit d'une cotisation obligatoire proportionnelle aux revenus nets que les médecins tirent de leur activité conventionnée. Constatant que cette cotisation était financée à hauteur de 69 % par les régimes d'assurance maladie et de 31 % par les médecins, il a souligné que, là encore, l'assurance maladie fournissait donc l'essentiel de l'effort de financement de ce fonds.

Il a précisé que le fonds de promotion de l'information médicale et médico-économique (FPIM) bénéficiait, quant à lui, d'une autre forme de financement, qui mettait cette fois indirectement à contribution l'assurance maladie. En effet, les ressources du fonds étaient constituées par une fraction du produit de la contribution due par les laboratoires pharmaceutiques au titre de leurs dépenses de publicité, contribution qui était aujourd'hui intégralement affectée à la CNAMTS. Selon le Gouvernement, le fonds pourrait se voir doté de 130 millions de francs : les ressources de la CNAMTS seraient diminuées d'autant.

M. Charles Descours, rapporteur, a jugé que l'architecture d'ensemble de ces fonds faisait donc apparaître une indéniable complexité. Il a fait valoir qu'on serait bien en peine de discerner une quelconque logique dans cette vaste construction hétéroclite. Il a estimé que la prolifération des fonds s'apparentait à un processus de sédimentation où chaque nouveau fonds venait s'ajouter à ceux existants, sans véritable souci de cohérence.

S'attachant, dans un second temps, à dresser le bilan de l'activité de ces différents fonds, il a constaté que celui-ci était modeste, pour ne pas dire médiocre.

Évoquant les difficultés du FORMMEL, il a dit partager le sentiment exprimé par la Cour des comptes pour qui le bilan du MICA s'avérait au total médiocre. Il a constaté que malgré la diminution du nombre d'entrants dans le dispositif, la charge financière du MICA pour le FORMMEL atteignait aujourd'hui près de 1 milliard de francs. Il a indiqué que, dans ce contexte, et afin d'assurer l'équilibre à court terme du FORMMEL, il avait été nécessaire d'augmenter à deux reprises le taux de cotisation et donc la participation de l'assurance maladie.

S'agissant de l'aide apportée à l'informatisation des médecins, M. Charles Descours, rapporteur, a précisé que les comptes du FORMMEL faisaient apparaître nettement la décroissance de la charge que représentait cette section pour le fonds : 230 millions de francs en 1997, 234 millions de francs en 1998, 10 millions de francs en 1999 et 2000. Il a souligné qu'il aurait cependant souhaité pouvoir disposer d'un bilan actualisé des actions financées par le FORMMEL à ce titre, bilan qui, semble-t-il, n'existait pas. Il a rappelé que, pour sa part, dans son rapport de septembre 1999, la Cour des comptes avait porté un jugement critique sur le bilan de cette action qu'elle jugeait très insuffisant au regard des sommes dépensées par l'assurance maladie.

M. Charles Descours, rapporteur, a souligné que les débuts du FAQSV, du FASMO et du FIHMO avaient été pour le moins laborieux. Il a relevé que ces trois fonds présentaient des traits communs : un démarrage lent et tardif, une activité extrêmement limitée et, au final, des masses financières importantes qui restaient inutilisées.

Il a souligné que le FAQSV avait ainsi connu un sérieux « retard à l'allumage », sa mise en place s'étant faite avec beaucoup de retard. Le décret nécessaire à son installation n'était en effet paru que le 14 novembre 1999, soit près d'un an après la promulgation de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. Le comité national de gestion, placé auprès de la CNAMTS, n'avait dès lors été installé que le 4 mai 2000. Les premiers projets n'avaient été examinés qu'au cours du dernier trimestre 2000. Les dépenses du FAQSV étaient donc restées très limitées : nulles en 1999, elles ne devraient pas excéder 194 millions de francs en 2000, soit 39 % de la dotation accordée en 2000. Le solde du FAQSV à la fin de l'année 2000 était en conséquence excédentaire de 806 millions de francs, somme qui résultait, il convenait de le rappeler, d'une contribution des régimes d'assurance maladie.

Évoquant le FASMO, M. Charles Descours, rapporteur, a indiqué que ce fonds avait lui aussi connu une mise en place très tardive, le décret d'application n'étant paru qu'un an après le vote de la loi. Il a jugé que le bilan financier des trois premières années d'existence légale du FASMO était significatif de la faible activité de ce fonds : 138 millions de francs de dépenses pour 1 milliard de francs de recettes ! Il a fait observer que les 862 millions de francs du reliquat étaient autant qui avaient été prélevés sur les ressources des régimes d'assurance maladie et qui avaient donc accentué le déficit de la branche maladie.

S'agissant du FIHMO, il a rappelé que, dans son rapport de septembre 1999, la Cour des comptes avait formulé un bilan très critique du fonctionnement de ce fonds. Il a souligné que, deux ans plus tard, le constat qu'il était amené à dresser n'était guère différent. Il a constaté que si le Gouvernement pouvait se targuer d'avoir « débloqué » sur quatre ans -de 1998 à 2001- 2,05 milliards de francs pour la restructuration hospitalière, sous la forme d'ouverture d'autorisations de programmes (AP), seuls 282 millions de francs avaient été effectivement dépensés sur la même période, soit 14 % des AP votés par le Parlement. Il a estimé qu'on ne pouvait, dans ces conditions, qu'être extrêmement surpris de voir le FIMHO continuer à être abondé à chaque loi de finances. Il a jugé que le procédé consistant à inscrire des chiffres en trompe l'oeil qui ne revêtait aucune signification véritable était pour le moins très contestable. Il a considéré qu'il convenait donc de ne pas se laisser abuser par l'affichage d'autorisations de programme très importantes qui, comme toutes les " AP dormantes ", risquaient de devenir à brève échéance des " AP annulées ".

Évoquant le FMCP, M. Charles Descours, rapporteur, a estimé que ce fonds avait des ambitions nécessairement limitées. Il a rappelé que l'article 33 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 avait fixé le montant du fonds de modernisation des cliniques privées à 100 millions de francs. Il a constaté que si l'ensemble des crédits alloués aux ARH au titre de l'année 2000 avait été engagé et donné lieu à l'attribution de subventions aux établissements, aucun versement n'était intervenu en 2000.

Il a précisé que l'article 42 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 avait porté le montant du fonds à 150 millions de francs en 2001 afin, selon le Gouvernement, « d'accompagner plus activement les opérations de restructuration et de modernisation menées dans ce secteur ». Il a souligné que s'il était, à l'évidence, encore trop tôt pour porter un jugement sur l'activité du fonds de modernisation des cliniques privées, il apparaissait néanmoins que les ambitions de ce fonds seraient fatalement limitées par les moyens réduits dont il dispose. Il s'est dit convaincu que la dotation du fonds était ainsi notoirement insuffisante pour accompagner efficacement les restructurations nécessaires.

S'agissant du « petit dernier » de la famille des fonds médicaux et hospitaliers, le FPIM, M. Charles Descours, rapporteur, a relevé que celui-ci n'était toujours pas opérationnel, en l'absence de décret précisant les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds, et n'avait donc eu à ce jour aucune activité. Il s'est dit sceptique quant à l'utilité d'un tel fonds. Précisant qu'il concevait que le Gouvernement souhaite favoriser le développement d'une démarche d'information des prescripteurs indépendante, il a constaté cependant que rien n'empêchait l'AFSSAPS de remplir d'ores et déjà cette mission. S'il s'agissait simplement d'un problème de moyens financiers, il revenait au budget de l'Etat d'accorder à l'Agence la dotation nécessaire.

En guise de conclusion, M. Charles Descours, rapporteur, s'est interrogé sur l'utilité des fonds médicaux et hospitaliers. Il s'est dit bien en peine d'apporter une réponse définitive à cette interrogation, tant le bilan des différents fonds créés depuis 1996 apparaissait modeste, voire dérisoire. Il a reconnu que ces fonds étaient encore jeunes et qu'il fallait leur laisser le temps de prendre leur essor. Il a ajouté qu'il n'en restait pas moins inquiétant que des fonds créés pour cinq ans voient leur activité seulement démarrer trois ans après leur création.

Après avoir déclaré qu'il n'était pas hostile au principe même de la création de fonds sectoriels destinés à faciliter les réformes, il a jugé que le recours à cette pratique devait cependant rester exceptionnel et limité dans le temps. Il a par conséquent déploré la dérive actuelle, qui conduisait le Gouvernement à multiplier, de manière désordonnée, les fonds de toutes sortes. Désormais, chaque loi de financement comportait la création d'un nouveau fonds sans que l'on sache précisément à quoi avaient servi les fonds créés précédemment et quelle serait l'utilité du nouveau fonds ainsi institué. La loi de financement adoptée, et l'effet d'affichage probablement atteint, le Gouvernement se désintéressait généralement du fonctionnement du fonds, tardait dans la parution des décrets constitutifs et laissait les sommes recueillies sans affectation, alors même que les montants étaient parfois considérables.

M. Charles Descours, rapporteur, a jugé que la prolifération des fonds médicaux et hospitaliers conduisait ainsi à une parcellisation du financement de la protection sociale et, en définitive, à une certaine opacité des actions menées. Il a considéré que le mince bilan des réalisations de ces fonds révélait qu'ils avaient d'abord pour fonction de faire croire, à l'occasion de la discussion des lois de financement de la sécurité sociale, que tel ou tel secteur était « écouté » par les pouvoirs publics. La création de ces fonds procédait donc davantage d'un souci d'affichage que de la recherche d'une réelle efficacité. A ce jour, les fonds médicaux et hospitaliers relevaient avant tout de la gesticulation politique.

M. Jean Chérioux a estimé que le constat dressé par le rapporteur était inquiétant quant à l'état d'esprit des responsables de la politique de santé. Il a jugé que la création de ces fonds se résumait essentiellement à un effet d'affichage, dans un souci purement médiatique. Il a souhaité connaître le montant des dépenses annuelles des régimes d'assurance maladie au titre de ces fonds et le solde cumulé de ces derniers.

M. Alain Gournac s'est dit effaré de la complexité de l'architecture de ces fonds. Il a estimé que la multiplication des fonds aboutissait à une véritable parcellisation de la sécurité sociale et a jugé que le rapporteur devrait profiter de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 pour formuler des recommandations en la matière.

M. Guy Fischer a souligné que ces fonds se voulaient des outils pour accompagner des réformes en cours. Il s'est interrogé sur la justification du fonds de modernisation des cliniques privées : il s'est demandé s'il était véritablement nécessaire d'aider certains groupes privés, tels que la Générale de santé, dont l'introduction en bourse était imminente, et dont le chiffre d'affaires était déjà assuré, à 86 %, par la sécurité sociale, à mener des restructurations grâce à des fonds publics.

M. Jean Chérioux a souligné que le mélange des genres était effectivement choquant et que l'on ne voyait pas pourquoi on aiderait des cliniques privées sur des fonds publics.

M. Philippe Nogrix s'est demandé si la faible utilisation des sommes disponibles au sein de ces fonds ne résultait pas de procédures trop compliquées d'attribution des subventions. Il s'est interrogé sur la procédure de clôture d'un fonds.

En réponse aux différents intervenants, M. Charles Descours, rapporteur, a notamment indiqué que :

- la création d'un fonds avait d'abord pour objectif de donner satisfaction aux revendications exprimées sur le moment par tel ou tel secteur du monde de la santé ;

- pour autant, les missions de ces fonds n'étaient généralement pas inintéressantes ;

- les régimes d'assurance maladie avaient versé près de 2 milliards de francs en 2000 à ces différents fonds, ce qui avait accru d'autant le déficit de cette branche ; le solde cumulé des différents fonds entrant dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale s'établissait à 1,8 milliard de francs à la fin de l'année 2000 ;

- il y avait, à l'évidence, dans de nombreux secteurs de la santé de réels besoins et les retards dans les attributions de subventions provenaient probablement de procédures trop tatillonnes et trop centralisées.

M. Jean Delaneau, président, a estimé que le travail du rapporteur constituait une analyse unique et tout à fait inédite de la situation des différents fonds médicaux et hospitaliers.

Puis la commission a approuvé la communication de M. Charles Descours, rapporteur, et décidé d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.

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