Commission des affaires sociales - bulletin

Table des matières

Mardi 21 novembre 2000

- Présidence de M. Jean Delaneau, président -

Création d'une commission d'enquête sur les conditions d'utilisation des farines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage et les conséquences qui en résultent pour la santé des consommateurs - Examen du rapport

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Claude Huriet sur la proposition de résolution n° 73 (2000-2001) de MM. Jean Arthuis, Guy Cabanel, Henri de Raincourt et Josselin de Rohan, tendant à la création d'une commission d'enquête sur les conditions d'utilisation des farines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage et les conséquences qui en résultent pour la santé des consommateurs.

M. Claude Huriet, rapporteur, a précisé que les auteurs de la proposition de résolution rappelaient, dans l'exposé des motifs, " la gravité des développements récents de la crise liée à l'alimentation animale et à l'épidémie d'encéphalopathie spongiforme bovine " ainsi que la " forte inquiétude chez nos concitoyens " et estimaient que " le Parlement (...) ne peut être absent d'un débat aussi essentiel pour la santé des consommateurs. Il est de son rôle de donner à nos concitoyens et à tous les acteurs concernés tous les éléments de jugement sur des questions aussi graves ".

M. Claude Huriet, rapporteur, a indiqué que la commission d'enquête devrait notamment, selon les auteurs de la proposition de résolution :

" - déterminer les conditions et le périmètre des contrôles opérés par les pouvoirs publics sur l'importation et l'utilisation de farines animales, et en particulier britanniques ;

" - évaluer les éventuelles solutions de substitution et d'élimination de ces farines animales ;

" - vérifier la bonne application du système de traçabilité des produits mis en place depuis 1996 ;

" - s'assurer du respect du principe de précaution à tous les niveaux de la chaîne agro-alimentaire ;

" - mesurer les efforts engagés par l'Etat en matière d'identification de l'agent de l'encéphalopathie spongiforme bovine. "

Il a souligné que, pour les auteurs de la proposition de résolution, " tous ces éléments doivent contribuer à assurer la transparence et la précaution, deux principes indispensables à la protection de la santé de nos concitoyens ".

M. Claude Huriet, rapporteur, a expliqué que la commission devait examiner l'opportunité de la création d'une telle commission d'enquête.

Il a rappelé qu'elle avait été saisie il y a un peu plus d'un an d'une proposition de résolution présentée par Mme Odette Terrade et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à créer une commission d'enquête sur la sécurité sanitaire et alimentaire des produits destinés à la consommation animale et humaine en France et dans l'Union européenne.

M. Claude Huriet, rapporteur, a souligné que la commission n'avait pas été alors favorable à la constitution d'une telle commission d'enquête. Elle avait, en effet, considéré que ses auteurs attendaient des travaux du Sénat moins une véritable " enquête " qu'une étude approfondie et des propositions. Elle avait dès lors estimé que les dispositions de l'article 21 du Règlement du Sénat, qui prévoient que le Sénat peut, sur leur demande, octroyer aux commissions permanentes ou spéciales l'autorisation de désigner des missions d'information sur les questions relevant de leur compétence, apparaissaient plus adaptées pour parvenir au résultat recherché par les auteurs de la proposition de résolution.

M. Claude Huriet, rapporteur, a fait valoir que la sécurité sanitaire des aliments constituait en effet une compétence de la commission des affaires sociales, à qui il appartenait d'examiner toutes les questions relatives à la santé de l'homme, et notamment du consommateur.

Il a rappelé que la commission avait, sur ces sujets, fait usage de sa compétence en constituant, en 1996, une mission d'information sur les conditions du renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme, dont le rapport d'information a été annexé au procès-verbal de la séance du 30 janvier 1997. Les travaux de cette mission avaient conduit au dépôt d'une proposition de loi adoptée définitivement par le Parlement le 18 juin 1998.

M. Claude Huriet, rapporteur, a estimé que la loi du 1er juillet 1998 issue des travaux de la commission avait constitué une réforme majeure de l'administration sanitaire française, de la veille sanitaire au contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme. Les nouvelles institutions créées par cette loi, l'Institut de veille sanitaire, l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé et l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments, avaient été installées au printemps 1999.

M. Claude Huriet, rapporteur, a rappelé que la commission avait estimé en conséquence qu'établir un bilan du fonctionnement de ces agences, moins de six mois après leur mise en place, aurait été prématuré. Elle avait d'ailleurs relevé qu'en ce qui concerne la gestion de l'affaire dite de " la vache folle ", l'intervention de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments avait été exemplaire. C'est en effet sur le fondement d'un rapport des experts de l'Agence que le Gouvernement français avait décidé, le 1er octobre 1999, d'interrompre la procédure de levée de l'embargo sur l'importation de viande bovine d'origine britannique.

M. Claude Huriet, rapporteur, a souligné que la commission, soucieuse d'un suivi attentif de ce dossier, avait organisé, le 25 mai 2000, une journée d'auditions publiques consacrées à l'application de la loi et, plus largement, à l'état des lieux et aux perspectives dans le domaine de la sécurité sanitaire, en France et en Europe. Elle avait manifesté l'intention de connaître, à cette occasion, le point de vue des agences, celui des producteurs, des consommateurs, des experts, des journalistes spécialistes de ces questions, des responsables ministériels concernés ainsi que celui du Commissaire européen chargé de la protection de la santé et des consommateurs. Cette journée d'auditions avait donné lieu à la publication d'un rapport d'information.

M. Claude Huriet, rapporteur, a constaté que, saisie d'une demande identique de constitution de commission d'enquête, l'Assemblée nationale avait fait, pour sa part, un choix différent en décidant, le 7 octobre 1999, la création d'une commission d'enquête sur la transparence et la sécurité sanitaire de la filière alimentaire en France. Cette commission d'enquête, présidée par M. Félix Leyzour, député des Côtes d'Armor, et dont M. Daniel Chevallier, député des Hautes-Alpes, était le rapporteur, avait rendu ses conclusions le 29 mars 2000. Elle s'était notamment interrogée sur l'interdiction des farines animales, dont, en définitive, les inconvénients lui étaient apparus, au terme d'un large débat, plus grands que les avantages.

M. Claude Huriet, rapporteur, a souligné qu'en quelques mois le contexte avait pour le moins évolué.

Il a rappelé que le 25 octobre 2000 le Président de la République déclarait en effet au salon international de l'alimentation : " Il n'est pas admissible que, dix ans après leur interdiction, des traces de farines animales puissent encore être trouvées dans l'alimentation des bovins. La question de l'interdiction de ces farines pour l'alimentation de tous les animaux d'élevage doit être posée afin d'empêcher toute contamination croisée ". Le mardi 7 novembre, le Président de la République réaffirmait cette conviction : " Nous devons sans retard interdire les farines animales et prendre le cap du dépistagesystématique de la maladie, afin de limiter, autant qu'il est techniquement possible, les risques de contamination. "

M. Claude Huriet, rapporteur, a indiqué que le Premier ministre avait, quant à lui, annoncé le 14 novembre un renforcement du dispositif de sécurité sanitaire reposant sur sept volets : la suspension de l'utilisation des farines de viande et d'os dans l'alimentation des porcs, des volailles, des poissons ainsi que des animaux domestiques, la poursuite des mesures de retrait des tissus à risques, le renforcement des moyens de contrôle sur l'ensemble de la chaîne alimentaire, l'extension du dépistage de l'ESB par les tests biologiques, la préparation de mesures de retrait de la chaîne alimentaire de certaines catégories de bovins, le renforcement des mesures de précaution et de sécurisation pour la santé de l'homme et un renforcement de la recherche.

M. Claude Huriet, rapporteur, a jugé qu'à la lumière de ces événements récents la création d'une commission d'enquête sur les conditions d'utilisation des farines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage et les conséquences qui en résultent pour la santé des consommateurs apparaissait pleinement justifiée.

Il a considéré qu'à un moment où l'opinion publique semblait gagnée par une profonde inquiétude, cette commission d'enquête pourrait dresser un constat objectif de la situation et formuler des propositions pour l'avenir.

Il a rappelé que la première cause de l'émergence de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) en France résidait dans les farines de viandes et d'os (FVO) importées du Royaume-Uni, destinées à l'alimentation du bétail. Le système de fabrication des FVO incorporait à l'origine la totalité du cerveau et de la moelle épinière, là où l'agent pathogène -le prion- est essentiellement présent lorsque les animaux sont malades. Des changements dans le processus de fabrication de ces farines (diminution de la température et de la pression), décidés en Grande-Bretagne au début des années 1980, avaient accéléré la transmission de cet agent au sein de l'espèce. A ce jour, on avait détecté 180.000 bovins britanniques atteints de l'ESB.

M. Claude Huriet, rapporteur, a indiqué que, tirant les conclusions de la mise en évidence de ce mode de contamination, la France avait décidé en juillet 1990 de retirer les farines animales de l'alimentation des bovins. En décembre 1994, l'interdiction avait été étendue à l'ensemble des ruminants (bovins, ovins et caprins).

M. Claude Huriet, rapporteur, a expliqué qu'étaient cependant apparus parallèlement des cas français dits NAIF, c'est-à-dire nés après l'interdiction des farines, attribués à la fraude puis à la " contamination croisée " : les farines destinées aux porcs et aux volailles auraient " pollué " plus ou moins accidentellement les aliments destinés aux bovins. Combien y avait-t-il aujourd'hui en France de bovins apparemment sains contaminés par l'agent pathogène responsable de l'encéphalopathie spongiforme bovine ? Rien en l'état actuel des données épidémiologiques ne permettait de le dire. Le premier cas d'ESB avait été repéré en France en 1991 : depuis, environ 180 cas avaient été identifiés, dont une quarantaine grâce aux tests récemment développés et qui étaient appliqués sur des bovins morts.

M. Claude Huriet, rapporteur, a constaté que l'agent de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) avait, semble-t-il, réussi à franchir la barrière d'espèce et à atteindre l'homme par voie alimentaire. Il a indiqué que le nombre de décès dus à la nouvelle forme de la maladie de Creutzfeldt-Jakob, liée à la maladie de la " vache folle ", faisait craindre en Grande-Bretagne une épidémie de grande ampleur. Selon les dernières statistiques officielles, 84 cas mortels avaient déjà été recensés dans le pays. " Une large partie du Royaume-Uni court un risque grave " expliquaient il y a quelques mois trois des meilleurs spécialistes internationaux de cette maladie.

M. Claude Huriet a considéré que se trouvait ainsi posée la question de l'exposition des populations européennes à l'agent de la maladie de la " vache folle ". Il a estimé que cette question concernait tout particulièrement la France, où la population avait été plus exposée au risque infectieux que celle des autres pays européens, du fait des importations massives de farines et de viandes bovines britanniques. Il a relevé qu'on n'avait cependant recensé à ce jour dans notre pays que trois cas de la nouvelle variante de la maladie de Creutzfeldt-Jakob.

M. Claude Huriet a souligné que la commission d'enquête devrait donc apporter sa contribution à une meilleure compréhension de cette problématique complexe dans un contexte où les incertitudes scientifiques restaient grandes.

Après avoir estimé que l'exposé des motifs de la proposition de résolution couvrait largement le champ des investigations qui pourraient être menées par la commission d'enquête, il a souhaité formuler trois observations.

Il a tout d'abord rappelé, comme l'avait affirmé le Président de la République, que " Dans cette crise, aucun impératif ne peut être placé plus haut que l'exigence de la santé publique. (...) Aucune objection économique, aucune contrainte technique ne peuvent être retenues qui seraient contraires à cet impératif. Tout doit donc être mis en oeuvre pour parvenir à une sécurité maximale. "

Il a déclaré qu'il souscrivait pleinement à cette exigence.

En guise de deuxième observation, M. Claude Huriet, rapporteur, a jugé que dans des matières aussi complexes, la démarche retenue devait être avant tout scientifique. Elle supposait à la fois prudence et objectivité.

Il a rappelé que le temps d'incubation de la nouvelle forme de la maladie de Creutzfeldt-Jakob restait inconnu. Dès lors, les mesures prises depuis le début des années 1990 pouvaient limiter les risques à l'avenir ; elles n'empêcheraient vraisemblablement pas l'émergence de nouveaux cas dans les prochaines années.

M. Claude Huriet, rapporteur, a considéré qu'il convenait donc, en s'appuyant sur les données scientifiques les plus récentes, de répondre aussi objectivement que possible aux attentes et aux inquiétudes de l'opinion publique.

Formulant sa troisième observation, il a indiqué qu'il s'agissait de rechercher les dysfonctionnements éventuels et de comprendre le contexte dans lequel certaines décisions avaient pu été prises. Au demeurant, les investigations de la commission d'enquête devraient naturellement porter sur les moyens mis en oeuvre par les pouvoirs publics - et les différents services publics - pour répondre au défi sanitaire que représentaient la maladie de la vache folle et ses conséquences pour la santé humaine.

M. Philippe Nogrix a mis l'accent sur la nécessité d'évaluer la façon dont les contrôles des importations britanniques avaient été effectués. Après avoir souhaité une amélioration des connaissances en matière de nutrition animale, il a souligné que les industriels de l'agro-alimentaire avaient édicté des normes de qualité particulièrement exigeantes. Il a souhaité que la commission d'enquête puisse faire la lumière sur les événements passés afin de prévenir des crises futures.

M. Jean Chérioux a souhaité savoir si la commission d'enquête élargirait son champ d'étude à d'autres pays européens.

M. Michel Esneu a rappelé que la moitié des exportations britanniques de farines avaient été achetées par la France entre 1980 et 1990. Il s'est inquiété de l'utilisation qui avait pu être faite de ces farines.

M. Francis Giraud a souligné l'impératif de protection de la santé des consommateurs. Il a fait un parallèle avec la forme de la maladie de Creutzfeldt-Jakob provoquée par l'utilisation des hormones de croissance. Il a fait valoir que les incertitudes scientifiques restaient considérables sur ces questions. Il a souhaité savoir quelles étaient les caractéristiques de la nouvelle forme de la maladie de Creutzfeldt-Jakob imputable à l'encéphalopathie spongiforme bovine. Il a jugé que les réactions récentes de l'opinion publique avaient parfois eu un caractère irrationnel.

M. Bernard Cazeau a indiqué qu'il n'était pas opposé à la constitution d'une commission d'enquête. Il a souligné que la crise de la vache folle découlait d'une décision prise pour des motifs économiques par les industriels britanniques de l'alimentation animale. Il a considéré qu'en donnant des produits carnés à des herbivores on avait pris un risque évident. Il a souhaité que la commission d'enquête ne donne pas lieu à une utilisation politique et a demandé jusqu'à quelle date la commission d'enquête remonterait dans le cadre de ses travaux.

M. Jean Delaneau, président, a rappelé que la commission d'enquête aurait toute latitude quant à l'organisation de ses travaux. Evoquant la récente visite d'une usine de fabrication de farines animales, qu'il avait effectuée au Vietnam, il a considéré qu'il y avait nécessairement des risques de contaminations croisées, sauf à prévoir deux chaînes de fabrication distinctes.

M. François Autain s'est interrogé sur les raisons qui avaient conduit le Gouvernement à décider l'interdiction de l'utilisation des farines animales pour l'ensemble des animaux d'élevage. Il s'est demandé si cette décision résultait d'un principe de précaution -les farines animales apparaissant dangereuses même pour les porcs et les volailles- ou d'une simple impossibilité technique à fabriquer des farines qui ne seraient pas contaminées. Il a relevé que le débat sur cette décision s'était déroulé dans une certaine confusion.

M. Jacques Bimbenet a signalé qu'il était possible de fabriquer des farines qui ne comporteraient pas d'éléments carnés.

M. Martial Taugourdeau a souligné qu'il convenait tout d'abord d'avouer notre ignorance devant une situation marquée par de grandes incertitudes scientifiques. Il a relevé que le statut scientifique du prion n'était pas clairement défini. Il a rappelé que la crise de la vache folle découlait des décisions prises par certains industriels de diminuer la température de chauffage des farines animales.

M. Philippe Nogrix a souligné que les établissements produisant des farines animales faisaient l'objet d'une autorisation et d'un contrôle par les services vétérinaires.

M. Claude Huriet, rapporteur, a constaté que le débat témoignait à l'évidence de l'intérêt porté par les membres de la commission à cette question. Il a jugé qu'il conviendrait à la commission d'enquête de décider de l'organisation de ses travaux et d'apporter du même coup un certain nombre de réponses aux questions posées par les commissaires. Il a rappelé le calendrier des décisions prises par la France : interdiction de l'importation des farines britanniques en 1989, interdiction de l'utilisation des farines animales pour les bovins en 1990 et interdiction de l'utilisation de ces farines pour tous les ruminants en 1994.

Il a souligné les interrogations fortes qui subsistaient sur la nature de la maladie et sur les caractéristiques de son agent pathogène, le prion. Il a rappelé que la maladie de Creutzfeldt-Jakob restait essentiellement une maladie sporadique et que la nouvelle forme de cette maladie ne concernait que quelques cas.

Evoquant la multiplicité des interlocuteurs, M. Claude Huriet, rapporteur, a souligné que c'était précisément pour cette raison que le Sénat avait souhaité créer des Agences de sécurité sanitaire et mettre en place un dispositif plus cohérent et plus efficace. Il a relevé que la crise de la vache folle ne pouvait en aucun cas être imputable à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments, qui n'était opérationnelle que depuis dix-huit mois. Il a signalé que l'Agence s'était cependant illustrée en s'opposant à la Commission européenne sur la question de la levée de l'embargo sur les viandes britanniques.

Il a formulé le souhait que la commission d'enquête n'adopte pas une démarche politique qui nuirait à la crédibilité de ses conclusions.

M. Jean Delaneau, président, a souligné que l'objet de la commission d'enquête n'était pas de rechercher des responsabilités.

M. Claude Huriet, rapporteur, a indiqué qu'il s'agissait bien de se pencher, le cas échéant, sur les dysfonctionnements d'organismes et de services et qu'il importait avant tout que la commission d'enquête analyse le contexte dans lequel certaines décisions avaient été prises.

La commission a adopté la proposition de résolution dans le texte qui lui était soumis.

Projet de loi de finances pour 2001 - Audition de Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, sur les crédits de l'emploi et de la formation professionnelle, de la santé et de la solidarité

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, sur le projet de loi de finances pour 2001 (crédits de l'emploi et de la formation professionnelle, de la santé et de la solidarité).

Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a tout d'abord rappelé que le budget de l'emploi pour 2001 diminuait légèrement, à structure constante, de 1,9 %, à 119,8 milliards de francs, alors que le budget de la santé et de la solidarité progressait, quant à lui, à structure constante, de 3,1 %, pour atteindre 93,6 milliards de francs.

Evoquant les modifications des différents périmètres, elle a souligné que, pour le budget de l'emploi, les compensations d'exonérations de cotisations sociales étaient transférées au fonds de financement des trente-cinq heures (FOREC) pour près de 7 milliards de francs, ce qui contribuait à la clarification des financements.

Concernant le budget de la solidarité et de la santé, elle a rappelé que, conformément à ce que le Premier ministre avait annoncé lors de la conférence de la famille en juin 1999, l'Etat reprenait à sa charge en 2001 les dépenses de fonctionnement et d'intervention du fonds d'action sociale des travailleurs immigrés et de leurs familles (FASTIF), soulageant ainsi le budget de la branche famille de plus d'un milliard de francs de dépenses.

Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a insisté sur les quatre volets essentiels de l'action de son ministère : l'emploi, la formation professionnelle, la santé, la solidarité et la lutte contre les exclusions.

S'agissant de la réduction du chômage tout d'abord, elle a précisé que la politique du Gouvernement utilisait une très large palette d'instruments, dont une partie seulement était financée par les crédits du budget de l'emploi.

Elle a souligné que l'action du Gouvernement passait d'abord par la réduction du temps de travail. Elle a rappelé que les allégements de charges sociales des entreprises étaient désormais financés par le FOREC, la seule mesure qui restait financée sur le budget de l'Etat concernant les trente-cinq heures étant les dépenses d'appui-conseil aux entreprises, et d'abord aux petites et moyennes entreprises (PME), pour les aider à définir leur nouvelle organisation du travail. Elle a précisé que les crédits à ce titre seraient portés à 280 millions de francs pour 2001, contre 150 millions de francs en 2000.

Elle a constaté que le programme emplois-jeunes, autre action prioritaire du Gouvernement, était un réel succès. Au 30 septembre 2000, 272.600 jeunes avaient été recrutés dans le cadre du dispositif. Le budget 2001 permettait de financer 31.000 créations d'emplois supplémentaires, ce qui, compte tenu des départs intervenus sur des postes déjà créés, devrait conduire à 66.000 embauches. Fin 2001, 350.000 jeunes auraient été recrutés dans le cadre de ce dispositif.

Après avoir rappelé que l'effort de professionnalisation des jeunes constituait une priorité déjà bien engagée sur le terrain, elle a indiqué que le financement des formations était assuré par l'engagement des employeurs, le partenariat avec les conseils régionaux et la contribution du fonds social européen (FSE). Au total, près de 2 milliards de francs étaient mobilisés pour le financement des actions de professionnalisation.

Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a fait part du souhait du Gouvernement que les futurs emplois créés soient maintenus au-delà des cinq ans de l'aide de l'Etat lorsqu'ils ont fait la preuve de leur utilité pour répondre à des besoins nouveaux. La question posée est en fait d'une part, celle de la solvabilisation des emplois, incluant, dans un certain nombre de cas, le maintien d'une aide au poste par l'Etat, d'autre part, celle des perspectives offertes aux jeunes à l'issue de leur contrat de cinq ans. Elle a déclaré que des décisions seraient prochainement arrêtées par le Gouvernement sur ces deux questions.

Elle a indiqué que la priorité accordée aux allégements de charges pour la réduction du temps de travail et aux emplois-jeunes conduisait à limiter le financement du recours aux mesures d'âge.

Elle a rappelé que les dotations budgétaires consacrées aux allocations spéciales du fonds national pour l'emploi, dont le coût atteignait près de 10 milliards de francs en 1997, seraient ramenées à 2,2 milliards de francs en 2001, cette réduction du coût des allocations spéciales du FNE expliquant, à elle seule, la diminution du budget de l'emploi pour 2001.

Parallèlement, le nouveau dispositif de cessation anticipée d'activité de certains travailleurs salariés, qui s'appliquait aux salariés exerçant des tâches particulièrement pénibles, monterait en charge l'an prochain ; 16.000 entrées nouvelles seraient prévues pour les préretraites progressives, contre 13.500 en 2001.

Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a rappelé que la politique du Gouvernement visait également à lutter contre l'exclusion dans le domaine de l'emploi. Si l'amélioration de la situation économique touche maintenant toutes les couches sociales de la population, y compris celles qui éprouvent les plus grandes difficultés comme le montrait la diminution du nombre de Rmistes, il convient encore de faire face aux situations d'exclusion durable et de précarité. Elle a souligné que la démarche constante du Gouvernement consistait à adapter et à recentrer les dispositifs aidés d'accès à l'emploi, afin qu'ils soient utilisés par ceux qui en ont le plus besoin.

Après avoir rappelé que les contrats emploi-solidarité (CES) seraient encore au nombre de 260.000 en 2001 contre 330.000 en 2000, elle a considéré que la politique de recentrage sur les publics prioritaires avait permis d'augmenter leur proportion de 55 % en 1997 à 82 % en septembre 2000. Elle a ajouté que, parmi les différentes catégories d'employeurs de CES, elle veillerait à ce que ceux qui privilégiaient l'insertion des publics plus en difficulté soient confortés dans leur démarche.

Le nombre de contrats emplois consolidés continuant, quant à lui, de progresser par rapport à l'exécution 2000, permettrait, en 2001, 50.000 entrées supplémentaires. Ces contrats seront ouverts aux publics sans perspective d'emploi et pas seulement aux anciens bénéficiaires de CES.

Le contrat initiative-emploi a également fait l'objet d'un véritable ciblage sur les publics les plus en difficulté, qui représentent maintenant plus de 80 % des effectifs. 125.000 entrées nouvelles sont prévues en 2001, contre 150.000 en exécution 2000. Enfin, 135.000 nouveaux stages de formation en faveur des chômeurs de longue durée seront financés en 2001, contre près de 180.000 prévus en exécution 2000.

Les autres dispositifs en faveur des populations exclues, en particulier le programme TRACE pour les jeunes confrontés à de graves difficultés sociales et familiales, l'insertion par l'économique et le dispositif d'encouragement au développement d'entreprises nouvelles dit EDEN pour aider les jeunes et les bénéficiaires de minima sociaux à créer leur propre entreprise, disposeront de moyens en augmentation accompagnant la montée en charge de ces dispositifs.

Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a précisé que, pour mettre en oeuvre les nombreuses réformes engagées, 135 emplois supplémentaires étaient créés sur le budget emploi au ministère dans le projet de loi de finances pour 2001, l'effort étant particulièrement important pour les inspecteurs et contrôleurs du travail, pour lesquels 20 postes d'inspecteurs et 80 de contrôleurs étaient créés.

Après avoir rappelé que la subvention de l'Etat à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) augmenterait de plus de 8 % en 2001, pour atteindre près de 7 milliards de francs, elle a déclaré que ces moyens nouveaux permettront à l'Agence de créer 410 postes nouveaux et d'améliorer ses prestations, conformément à son contrat de progrès.

Elle a estimé que l'Agence avait la lourde responsabilité de concrétiser les engagements pris par la France à Luxembourg dans le cadre du plan national d'action pour l'emploi. Elle devait offrir en effet un " nouveau départ " aux jeunes entrant dans leur sixième mois de chômage, aux adultes entrant dans leur douzième mois de chômage, ainsi qu'aux publics menacés d'exclusion et, dans le cadre de la nouvelle convention du régime d'assurance chômage pour laquelle le Gouvernement a engagé le processus d'agrément, proposer aux chômeurs un accompagnement individualisé pour faciliter leur retour à l'emploi et éviter des durées trop longues de chômage.

S'agissant de la formation professionnelle, Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a rappelé que son budget demeurait stable avec un montant de 34 milliards de francs, l'essentiel des moyens étant consacré à la professionnalisation des jeunes et à l'insertion des demandeurs d'emploi.

Après avoir rappelé que l'effort de l'Etat en matière de contrats d'apprentissage et de qualification se poursuivait, elle a précisé que 13 milliards de francs étaient affectés à cette action. Toutefois, elle a souligné que le contexte économique de forte croissance avait conduit le Gouvernement à envisager la remise en cause d'aides forfaitaires à l'embauche introduites au plus fort de la crise. Elle a indiqué que ces aides, supprimées pour les contrats de qualification, devraient être réservées aux petites entreprises pour les contrats d'apprentissage.

La subvention à l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) progresserait de plus de 4 % en 2001 pour atteindre 4,5 milliards de francs, cette évolution étant destinée à traduire les ambitions du plan national d'action pour l'emploi (PNAE) et du troisième contrat de progrès et à permettre de financer les programmes propres de l'AFPA et de développer des prestations d'orientation pour la construction de parcours de formation au bénéfice des demandeurs d'emploi.

Concernant la réforme de la formation professionnelle, elle a indiqué que le Gouvernement avait mené les premières réflexions, notamment la reconnaissance de l'expérience professionnelle dont les principes étaient inscrits dans le projet de loi de modernisation sociale. Elle a souligné que les partenaires sociaux s'apprêtaient à poursuivre ces réflexions dans le cadre d'une négociation interprofessionnelle. Elle a souhaité que le travail législatif et le dialogue social permettraient la mise en oeuvre d'une réforme ample et cohérente.

S'agissant des actions financées par le budget de l'Etat dans le domaine de la santé, qui ne représentent qu'une petite partie des dépenses de politique de santé publique, Mme Elisabeth Guigou a considéré que la récente crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine témoignait de la nécessité de renforcer les moyens de contrôle sur l'ensemble de la chaîne alimentaire. Elle a souligné, qu'à ce titre, un plan pluriannuel avait été annoncé mardi 14 novembre par le Premier ministre. Elle a rappelé qu'une de ces mesures avait un impact direct sur le budget du ministère : le plan pluriannuel de création de 150 postes de médecins, pharmaciens-inspecteurs, inspecteurs et contrôleurs du travail, ainsi que de 25 postes d'ingénieurs sanitaires. Elle a indiqué que ces recrutements s'ajouteraient à ceux d'ores et déjà prévus par le projet de loi de finances pour 2001, qui étaient importants.

Mme Elisabeth Guigou a souligné que ces renforcements d'effectifs s'inséraient dans une politique globale de renforcement méthodique des capacités d'expertise, mais aussi de gestion des risques sanitaires. Elle a ainsi rappelé que la loi de 1998 relative à la sécurité sanitaire avait créé des agences ou étendu leur champ de compétences en les dotant de moyens budgétaires importants, ce qui leur avait permis d'être très rapidement en état d'apporter au Gouvernement toute l'expertise nécessaire.

Elle a cité l'exemple de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) pour les sujets alimentaires et a souligné la progression de ses moyens dans le budget 2001, notamment par le renforcement de ses capacités d'expertise. En ce qui concerne l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) ou l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES), l'affectation de ressources propres était privilégiée par rapport à une augmentation des subventions. Pour l'Institut de veille sanitaire ou l'Etablissement français des greffes, le niveau du fonds de roulement justifiait une stabilisation de la subvention malgré le développement des activités.

Elle a souligné que le budget 2001 traduisait en outre la préoccupation du Gouvernement en matière de santé liée à l'environnement. Elle a rappelé que l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale devait voir le jour dans les prochaines semaines et que son financement était prévu au budget 2001.

Mme Elisabeth Guigou a indiqué que le projet de loi de finances marquait un effort également sur les crédits d'évaluation et de gestion des risques sanitaires et sur la promotion de la santé à travers les programmes nationaux et régionaux de santé, en particulier pour des pathologies telles que les maladies cancéreuses, qui faisaient l'objet d'un programme national 2000-2005.

Dans les domaines de la lutte contre le SIDA et contre les pratiques addictives, les moyens nouveaux permettraient notamment d'amplifier la prévention et l'accès aux soins. Les crédits de la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) seraient en particulier renforcés de près de 20 millions de francs. En outre, une ouverture de crédits de 550 millions de francs dans le collectif 2000 permettrait d'accorder aux malades séropositifs bénéficiant d'une indemnisation de l'Etat la totalité des montants qui leur sont dus alors que jusqu'à présent le dernier quart ne leur était servi que lorsqu'ils développaient leur maladie.

Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a noté qu'en matière d'offre de soins, le protocole hospitalier signé entre le Gouvernement et les organisations syndicales le 14 mars dernier prévoyait d'amplifier le soutien financier de l'Etat aux opérations d'investissement hospitalier accompagnant la recomposition de l'offre de soins.

Elle a souligné que des crédits d'investissement avaient été ouverts au collectif de printemps au titre du fonds d'investissement pour la modernisation des hôpitaux (FIMHO), le fonds de restructuration et de modernisation hospitalière, pour 600 millions de francs d'autorisations de programme et 100 millions de francs de crédits de paiement. Pour 2001, le niveau des autorisations de programme progressait encore par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale 2000, passant de 200 millions de francs à 500 millions de francs.

Elle a observé que le protocole prévoyait également que des crédits d'Etat soient ouverts dans les hôpitaux pour assurer les remplacements. 2 milliards de francs avaient été ouverts dans le collectif de printemps 2000 et un montant identique serait ouvert en gestion 2001, conformément aux engagements pris.

Toujours en application du protocole, les crédits alloués au financement des formations paramédicales et des bourses allaient également progresser pour assurer l'augmentation annoncée du nombre de places de formation offertes, à savoir 24.000 postes supplémentaires sur 3 ans. Les crédits augmenteraient ainsi de près de 70 millions de francs en 2001 soit + 8,8 %. A cela, s'ajouteraient 100 millions de francs de crédits ouverts au collectif de fin d'année 2000.

Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a présenté le quatrième volet de sa politique relatif à la solidarité et à la lutte contre les exclusions.

Elle a fait remarquer que l'année 2000 avait été la première année d'application de la couverture maladie universelle. Elle a souligné que les crédits inscrits pour 2001, à hauteur de 6,6 milliards de francs, devraient permettre, en prenant en compte les reports de crédits en 2000, de financer la montée en charge du dispositif, ainsi que les mesures nouvelles décidées dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

En matière d'hébergement social, 500 nouvelles places en centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) seraient créées en 2001 et les investissements de rénovation des centres se poursuivraient en 2001, dans le cadre de la contractualisation avec les régions.

Rappelant que la réponse à l'exclusion ne passait pas seulement par la création de places en institutions, elle a noté qu'une partie des crédits nouveaux visait à renforcer les mesures d'appui social individualisé (ASI), dispensées par des opérateurs sociaux pour aider les personnes en difficulté à accéder à l'insertion professionnelle et à l'emploi. Les crédits ouverts en 2001 permettraient de financer près de 50.000 mesures d'ASI.

Concernant les fonds d'aide aux jeunes (FAJ), qui permettent d'accorder une aide financière ou de financer l'accompagnement d'un projet d'insertion, elle a rappelé qu'une circulaire visant à une meilleure mobilisation de cette aide avait été adressée aux préfets en juillet 2000 et que l'objectif était de faire progresser de 10 % la consommation des crédits des FAJ en 2001.

S'agissant de l'hébergement d'urgence, Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a noté que des crédits à hauteur de 184 millions de francs financeraient un plan d'accueil en Ile-de-France. Elle a estimé que les moyens en ce domaine étaient toutefois particulièrement sollicités par l'augmentation massive des demandes d'asile constatée au cours de ces derniers mois. Pour faire face à cet afflux de demandes, la capacité des centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA), qui atteignait 3.800 places fin 1999, avait été accrue de 1.020 places nouvelles en 2000. Cet effort sera poursuivi : 125 millions de francs seront affectés en 2001 à ces créations de places, dont 40 millions de francs inscrits au collectif budgétaire pour 2000.

Après avoir précisé que le budget comprenait des moyens nouveaux en faveur des droits des femmes, de l'économie solidaire, de l'enfance et de la famille, des rapatriés et des anciens supplétifs de l'armée française en Algérie, Mme Elisabeth Guigou a souhaité évoquer l'action du Gouvernement en faveur des personnes âgées et des handicapés.

Concernant les personnes âgées, elle a rappelé que le Gouvernement conduisait une politique d'ensemble en vue du maintien et du soutien à domicile. Soulignant l'importance d'une mise en cohérence des dispositifs existants et d'une recomposition de l'offre de services dans le cadre d'une démarche d'approche globale et personnalisée, elle a estimé que, dans ce contexte, la création d'un réseau de coordination gérontologique assurant un maillage du territoire national à partir des " échelons de proximité " était une priorité.

Elle a considéré que les centres locaux d'information et de coordination (CLIC) seraient les supports de ce réseau territorialisé, car ils avaient une vocation pluridisciplinaire pour prendre en compte tous les aspects de la vie quotidienne des personnes âgées, qu'il s'agisse des soins à l'accompagnement de la personne, de la qualité et du confort d'usage de l'habitat et de son environnement, mais aussi de la vie sociale, culturelle et citoyenne. Elle a rappelé qu'après la mise en place de 25 centres pilotes en 2000, le Premier ministre avait annoncé la création de 1.000 centres supplémentaires à l'horizon de 5 ans et elle a précisé que 140 centres devaient être créés en 2001.

Les contrats de Plan 2000-2006 devraient par ailleurs permettre d'achever l'humanisation des hospices et d'accélérer la modernisation des maisons de retraite en y consacrant près de 1,3 milliard sur 7 ans.

S'agissant des personnes âgées, Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, a rappelé que le Gouvernement, prenant acte de certaines lacunes de la prestation spécifique dépendance, entendait réformer en profondeur les conditions de prise en charge de la dépendance et garantir le soutien de la collectivité aux personnes ayant perdu leur autonomie. Elle a d'ailleurs précisé qu'un projet de loi était en cours de préparation sur ce sujet et qu'elle comptait le présenter au Parlement dès le début de l'année prochaine.

Concernant les personnes handicapées, elle a indiqué que le plan triennal (2001-2003) en faveur des handicapés du 25 janvier 2000 avait prévu la poursuite de créations de places dans les établissements spécialisés. Rappelant que les centres d'aide par le travail (CAT) occupaient une place centrale pour la prise en charge des personnes handicapées ayant une capacité réduite mais réelle de travail, elle a indiqué que 1.500 places de CAT supplémentaires, sur les 8.500 places prévues par le plan triennal, seraient créées par le budget pour 2001, afin de répondre, en particulier, aux attentes de jeunes adultes en attente d'une prise en charge plus adaptée.

Elle a précisé que le plan du 25 janvier 2000 avait, en outre, fortement mis l'accent sur l'intégration des personnes handicapées en milieu de vie ordinaire et notamment la généralisation à tous les départements des " sites pour la vie autonome " : le budget pour 2001 finançait ainsi une augmentation de plus de mille auxiliaires de vie et la création de 25 nouveaux sites pour la vie autonome qui constituent des lieux uniques de traitement administratif et financier des demandes, d'évaluation médico-sociale et de coordination des interventions des partenaires financiers.

En conclusion, elle a estimé que le budget pour 2001 mettait en oeuvre les priorités du ministère de l'emploi et de la solidarité en les adaptant au contexte créé par le retour d'une croissance économique forte. Elle a précisé que les moyens dégagés par l'amélioration de la situation de l'emploi étaient alloués à une meilleure prise en charge des publics prioritaires et à la croissance des crédits consacrés à la santé et à la solidarité.

Elle a considéré que la solidarité était donc la ligne directrice du budget, que la traduction budgétaire de cette ligne directrice était forte, comme était forte la volonté d'agir du Gouvernement.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis des crédits consacrés au travail et à l'emploi, a tout d'abord observé que la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail promettait d'être particulièrement difficile dans les petites et moyennes entreprises (PME). Il a remarqué qu'en sus de l'augmentation des aides au conseil prévue dès l'origine dans le projet de loi de finances, le ministère de l'emploi avait laissé entendre qu'il préparait plusieurs dispositions d'accompagnement. Il a souhaité connaître les pistes de réflexion du Gouvernement.

Evoquant les emplois-jeunes, il a rappelé que la commission des affaires sociales venait de dresser un bilan à mi-parcours du programme " nouveaux services - nouveaux emplois " et a souhaité connaître l'opinion du Gouvernement sur les propositions que comportait ce rapport. Revenant sur les déclarations de la ministre à l'Assemblée nationale, il a souhaité savoir si le nombre de 350.000 emplois-jeunes fin 2001 correspondait à un stock ou à un flux et à laquelle de ces deux interprétations correspondait la somme de 22 milliards de francs inscrite au projet de budget.

Après avoir observé que la nouvelle convention relative à l'assurance chômage modifiait les missions de l'UNEDIC dans le sens d'une plus grande activation des dépenses passives, il a remarqué que plusieurs des nouvelles missions qui lui étaient reconnues nécessitaient des modifications législatives (versement de l'allocation d'aide de retour à l'emploi au cours des périodes de formation prévue dans le cadre du projet d'action personnalisé (PAP), aide à la mobilité géographique, aide à la formation, accès privilégié au contrat de qualification adulte). Il a souhaité savoir quand le Gouvernement entendait déposer un projet de loi sur ce sujet.

Ayant rappelé que la prise de fonctions de la ministre était intervenue deux mois avant la fin de la présidence française de l'Union européenne, il a souhaité savoir quel bilan pouvait être tiré de cette présidence dans le domaine de l'emploi et quelle serait la place de l'emploi au sommet de Nice.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis des crédits consacrés à la formation professionnelle, a fait part de ses craintes sur les conséquences de la suppression par le Gouvernement des aides forfaitaires à l'embauche de jeunes sous contrat d'apprentissage et sous contrat de qualification. Constatant que le projet de budget réduisait de 1 milliard de francs les crédits consacrés à l'allocation formation reclassement (AFR) et que la nouvelle convention UNEDIC prévoyait sa suppression à compter du 1er juillet 2001, elle s'est interrogée sur la future participation de l'Etat à la formation des chômeurs. Elle s'est également interrogée sur les prélèvements opérés par l'Etat sur les fonds disponibles en matière de formation professionnelle, observant que le projet de budget prévoyait une nouvelle ponction de 150 millions de francs sur les disponibilités du Comité paritaire du congé individuel de formation (COPACIF). Elle s'est enfin inquiétée du souci réel de mener à bien la réforme de la formation professionnelle annoncée par le Gouvernement prévoyant la mise en place d'un droit individuel à la formation tout au long de la vie au moment où les prélèvements de l'Etat sur le COPACIF restreignaient les possibilités de financement du congé individuel de formation (CIF).

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis des crédits consacrés à la santé, a constaté que la plupart des textes réglementaires relatifs aux règles de sécurité sanitaire applicables aux produits de santé n'étaient toujours pas publiés deux ans après la promulgation de la loi du 1er juillet 1998. Il a demandé à la ministre comment elle expliquait un tel retard.

Il a formulé le souhait que la ministre présente le budget de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments, en précisant notamment le montant des subventions accordées par les différents ministères. Il a souhaité savoir si le Gouvernement entendait doter cette agence de ressources propres, autres que celles concernant le médicament vétérinaire.

S'agissant de l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES), il a constaté que seuls dix établissements sur un total de 3.700 avaient été accrédités. Il s'est interrogé sur les raisons susceptibles d'expliquer le retard pris par la procédure d'accréditation.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis des crédits consacrés à la solidarité, s'est d'abord interrogé sur les mesures de réforme des COTOREP que le Gouvernement entendait conduire à la suite du récent rapport du Conseil économique et social. Il a souligné la nécessité de reconnaître un statut à la personne handicapée âgée, afin de faciliter le financement des établissements d'hébergement innovants en ce domaine. Il s'est interrogé sur la situation des organismes sociaux et médico-sociaux pour lesquels les accords relatifs à la réduction du temps de travail n'avaient pas été agréés. Il a rappelé la nécessité d'accroître les places d'hébergement pour les enfants polyhandicapés en déplorant que les parents soient parfois orientés vers des établissements spécialisés en Belgique bénéficiant d'une convention internationale permettant le financement par la sécurité sociale française.

Répondant tout d'abord aux questions posées par M. Louis Souvet, rapporteur pour avis des crédits consacrés au travail et à l'emploi, Mme Elisabeth Guigou a tenu à souligner que la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail n'avait pas donné lieu aux catastrophes annoncées. Elle a observé que 40 % des conventions signées l'avaient été par des entreprises comprenant moins de vingt salariés. Elle a néanmoins estimé compréhensible l'appréhension des PME un peu plus d'un an avant la date d'entrée en vigueur de la nouvelle durée légale du travail applicable aux entreprises de moins de vingt salariés. Elle a estimé nécessaire un effort de pédagogie, afin d'inciter ces entreprises à utiliser toutes les potentialités de la loi prévues en termes d'aides, de souplesse et d'appui-conseil. Elle a considéré qu'il serait irresponsable de laisser penser que le Gouvernement pourrait modifier les dispositions prévues par la loi tendant à la baisse de la durée légale du travail dans l'ensemble des entreprises. Elle a cependant déclaré que le Gouvernement ne s'interdisait pas de créer de nouvelles aides, afin de répondre à des difficultés particulières qui pourraient ressortir des diagnostics effectués sur le terrain. Evoquant les pénuries de main-d'oeuvre et les difficultés de recrutement, elle a estimé que celles-ci n'étaient pas anormales dans un contexte de croissance, et ne pouvaient pas être attribuées à l'application des trente-cinq heures.

Revenant sur le nombre d'emplois-jeunes, elle a déclaré que celui-ci correspondait à 258.000 postes occupés fin septembre 2000, soit 272.600 embauches et que l'écart tenait compte des départs constatés du fait, par exemple, de la réussite à des concours de la fonction publique de certains bénéficiaires du dispositif. Elle a estimé que le nombre d'emplois-jeunes recrutés atteindrait les 350.000 à la fin de l'année 2001, soit une hausse de 66.000 recrutements, compte tenu des départs déjà enregistrés concernant les postes existants.

Evoquant la nouvelle convention d'assurance chômage, elle a reconnu que sa mise en oeuvre nécessiterait effectivement des adaptations législatives, afin d'autoriser l'UNEDIC à affecter une partie de ses ressources à des actions ne relevant pas directement de l'assurance chômage. Elle a observé que le débat de principe sur cette question avait déjà été tranché lorsque le législateur avait autorisé ce type d'action à travers les conventions de conversion et l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE). Elle a estimé que le Gouvernement allait présenter sans tarder un projet de loi comportant des modifications des dispositifs visés par la nouvelle convention d'assurance chômage. Elle s'est félicitée, par ailleurs, des améliorations introduites à l'issue des négociations avec les pouvoirs publics qui se sont traduites notamment par une suppression de la dégressivité des allocations, le renforcement des accompagnements individuels par l'ANPE, l'absence de durcissement des sanctions, la préservation du rôle du service public de l'emploi et une baisse mesurée et progressive des cotisations sociales.

Elle a estimé que la présidence française de l'Union européenne se traduisait par une action déterminée en faveur de la création d'emplois de qualité, des progrès en matière de lutte contre les discriminations, ainsi que très certainement par l'adoption à Nice de l'agenda social qui constitue une avancée remarquable. Elle a rappelé que la politique du Gouvernement s'inscrivait dans la poursuite du processus, décidé à Luxembourg, des lignes directrices pour l'emploi et s'appliquait, au niveau national, à travers la mise en oeuvre du plan national d'action pour l'emploi.

Abordant le thème de la formation professionnelle, Mme Elisabeth Guigou a indiqué que l'Assemblée nationale, après avoir dans un premier temps supprimé l'article 57 du projet de loi de finances prévoyant la suppression de la prime au contrat d'apprentissage dans les entreprises de plus de dix salariés, avait, dans un second temps, à l'occasion d'une seconde délibération demandée par le Gouvernement, adopté cet article tout en limitant son application aux entreprises de plus de vingt salariés. Elle a également indiqué que le Gouvernement allait publier un décret supprimant la prime des contrats de qualification en faveur des jeunes, cette mesure devant être effective à partir du 1er janvier 2001.

Confirmant que les crédits en faveur de l'AFR diminuaient de 1 milliard de francs, elle a déclaré que cette baisse ne faisait que tirer les conséquences de la nouvelle convention UNEDIC. Elle a estimé qu'il était encore prématuré de définir les éventuelles interventions de l'Etat en faveur de la formation des chômeurs.

Après avoir observé que les disponibilités du COPACIF allaient augmenter en 2000 de 388 millions de francs au titre du CIF et de 551 millions de francs au titre du capital de temps de formation, elle a rappelé que la loi de finances pour 2000 prévoyait un prélèvement de 500 millions de francs sur ces disponibilités par la mise en place d'un fonds de concours destiné à financer les contrats d'apprentissage. Elle a toutefois indiqué que les partenaires sociaux avaient refusé de verser les 500 millions de francs à ce fonds de concours et qu'en conséquence le collectif budgétaire de fin d'année proposait un prélèvement d'autorité.

Elle a également reconnu que le projet de loi de finances pour 2001 prévoyait un nouveau prélèvement de 150 millions de francs sur les disponibilités du COPACIF. Elle a précisé que ce nouveau prélèvement était d'un montant moins important que celui prévu pour 2000, dans la mesure où la situation de trésorerie du COPACIF ne permettait pas de prélever davantage. Elle a cependant considéré que ces prélèvements ne fragilisaient pas le développement du congé individuel de formation, observant que leur nombre devait augmenter de 20 % et que l'importance des demandes non satisfaites de CIF tenait aussi à la mauvaise qualité des projets présentés.

Concernant la réforme du dispositif de formation professionnelle, elle a rappelé que de nouvelles dispositions législatives seraient proposées lors de l'examen du projet de loi de modernisation sociale.

S'agissant de l'application de la loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme, Mme Elisabeth Guigou a reconnu que, seuls, 24 décrets étaient intervenus sur un total de 53 prévus par la loi. Elle a souligné que les textes non encore publiés portaient sur des sujets complexes, qui nécessitaient la consultation des professionnels concernés, et s'est engagée à faire en sorte que la préparation des décrets restant à publier soit accélérée.

Evoquant le budget de l'AFSSA, elle a précisé que celui-ci atteindrait 400 millions de francs en 2001, soit une progression de 15 % par rapport à 2000. Elle a souligné que la subvention du ministère de la santé augmenterait de 18,5 % en 2001 pour atteindre 27 millions de francs. Elle a fait valoir que l'AFSSA bénéficierait, en outre, de 40 emplois nouveaux en 2001.

S'agissant de l'ANAES, elle a indiqué que la procédure d'accréditation avait débuté au début de l'été 1999 et que près de 400 établissements y étaient désormais engagés. Elle a considéré que la procédure d'accréditation monterait en puissance en 2001.

Répondant à M. Jean Chérioux, rapporteur, Mme Elisabeth Guigou a souhaité une amélioration du fonctionnement des COTOREP à travers une amélioration de la qualité de l'évaluation médico-sociale. L'objectif devrait être de parvenir à une fusion des deux sections des COTOREP afin de permettre une évaluation globale de la personne dans son environnement. A cette fin, des délégations inter-services seront expérimentées dans plusieurs départements et des contrats d'objectif viendront renforcer le dispositif. Par ailleurs, la fonction de médecin coordonnateur sera généralisée, afin que l'évaluation s'appuie sur des techniciens et des compétences reconnus.

Concernant les personnes handicapées vieillissantes, elle a précisé que l'objectif du Gouvernement était de développer et de diversifier les formules, afin que ces personnes puissent exercer leur droit au libre choix de la solution d'accueil. Rappelant que la loi du 30 juin 1975 n'avait pas prévu de dispositions particulières, elle a indiqué que la possibilité de demeurer, au-delà de l'âge de soixante ans, au sein d'une structure d'accueil pour adultes handicapés ne devrait jamais être écartée par principe.

S'agissant des établissements sociaux et médico-sociaux en attente d'agrément au titre de la réduction du temps de travail, elle a estimé que les conséquences seraient limitées pour les établissements concernés qui sont peu nombreux, et pour lesquels l'impact sur la masse salariale serait très limité. Elle a rappelé que les accords relatifs à la réduction du temps de travail avaient presque tous été examinés par la commission nationale d'agrément prévue à l'article 16 de la loi du 30 juin 1975 avec un taux d'agrément de 73 %. Elle a indiqué que si les difficultés venaient à se présenter ponctuellement pour certaines associations, les situations seraient examinées au cas par cas pour assurer la continuité des prises en charge et de la qualité des services.

Concernant les enfants polyhandicapés, elle a reconnu qu'il existait un important besoin de places mais elle a indiqué que, pour la période de 2000 à 2003, le Gouvernement avait décidé de consacrer 120 millions de francs à la création de sections d'établissements spécialisés pour enfants très lourdement handicapés et elle a rappelé que les maisons d'accueil spécialisées faisaient partie des moyens institutionnels de prise en charge des enfants polyhandicapés.

M. Alain Gournac a souhaité connaître le sentiment de la ministre sur le bilan à mi-parcours des emplois-jeunes réalisé par la commission. Il s'est également inquiété des pénuries de main-d'oeuvre dont il a pu mesurer l'importance sur le terrain dans les secteurs aussi divers que le bâtiment et les travaux publics (BTP), l'informatique et le nettoyage industriel.

M. André Jourdain s'est déclaré préoccupé par les difficultés rencontrées par les entreprises pour appliquer la réduction du temps de travail. Il a souligné que les salariés n'étaient pas satisfaits du gel des salaires consécutif aux accords signés dans les entreprises. Il a observé qu'on constatait, sur le terrain, une augmentation du travail clandestin en raison de la baisse du temps de travail. Il a estimé par ailleurs nécessaire de mettre en oeuvre des contrats de travail particulier favorisant la première insertion professionnelle. Il a rappelé, en outre, que, depuis deux ans, la Commission européenne avait, à travers ses recommandations, promu le développement de nouvelles formes de travail parmi lesquelles le multisalariat en temps partagé. Il a indiqué que le Sénat avait, à son initiative, adopté une proposition de loi à ce sujet le 11 mars 1999 et a souhaité connaître la position de la ministre sur ce sujet, sachant que cette proposition de loi n'avait toujours pas été examinée à l'Assemblée nationale.

M. Bernard Cazeau s'est inquiété des fortes réticences que suscitait chez les infirmiers libéraux le projet de soins infirmiers (PSI). Il a indiqué que certains syndicats d'infirmiers libéraux prévoyaient d'organiser le 30 novembre une manifestation nationale à Paris pour protester contre le PSI.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a déclaré qu'elle souscrivait complètement à la démarche du Gouvernement tendant à favoriser le retour à l'emploi et à aider particulièrement les personnes en grande difficulté. Elle a néanmoins fait part de ses craintes concernant la diminution du nombre de contrats emploi-solidarité (CES), considérant que celle-ci pourrait fragiliser le fonctionnement de nombre d'associations qui se plaignaient déjà de certaines rigidités dans le recours à ce type de contrats aidés et militaient pour davantage de souplesse et de gestion déconcentrée.

Après avoir constaté que les femmes, à la recherche d'un emploi, profitaient moins du retour de la croissance, Mme Marie-Madeleine Dieulangard s'est interrogée sur le financement des actions en faveur des droits des femmes en saluant le rôle joué par le Centre national d'information et de documentation des femmes et des familles (CNIDFF).

Elle s'est déclarée préoccupée par la perte de vitesse du programme TRACE et les difficultés rencontrées par les contrats de qualification adulte.

Evoquant la mise en place des trente-cinq heures dans les PME, elle s'est inquiétée de la forte demande en conseil qui devrait difficilement trouver une réponse compte tenu du nombre limité de cabinets de conseil.

M. Roland Muzeau a estimé logique que le nombre d'entrées dans les dispositifs d'emploi aidé baisse sensiblement dans un contexte marqué par le retour de la croissance. Il a néanmoins observé que des inégalités subsistaient dans l'accès à l'emploi et touchaient particulièrement les populations étrangères qui pouvaient se trouver victimes de discriminations à l'embauche. Il a considéré que cette situation était inacceptable et a souhaité savoir quelles actions pourraient être menées de concert entre le ministère de l'emploi et le ministère délégué à la ville.

Mme Nelly Olin a souligné les retards d'instruction des dossiers par les COTOREP. Elle a regretté l'insuffisance du nombre de prospecteurs placiers ainsi que des équipes de suivi et de reclassement professionnel pour les personnes handicapées. Elle a confirmé que, dans certains cas, les organismes d'aide pour les personnes handicapées conseillaient aux parents la recherche d'une solution d'hébergement dans un établissement belge.

En réponse aux intervenants, Mme Elisabeth Guigou a souhaité rappeler, une nouvelle fois, que la mise en oeuvre des trente-cinq heures n'avait pas provoqué les catastrophes annoncées. Elle a souligné que le taux de chômage avait été considérablement réduit depuis 1997 et que les créations d'emploi n'avaient jamais été aussi nombreuses. Elle a néanmoins estimé que le Gouvernement ne devait pas relâcher ses efforts, compte tenu du fait qu'il restait 2,3 millions de chômeurs. Elle a évoqué une étude récente de la Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES) qui constatait qu'il n'y avait pas de lien, jusqu'à présent, entre le développement de la pénurie de main-d'oeuvre dans certains secteurs d'activité et la baisse du temps de travail. Elle a néanmoins reconnu que des tensions pouvaient exister dans certains cas et a souligné la nécessité de disposer d'un recensement précis, par bassin d'emploi et par secteur d'activité, des difficultés de recrutement rencontrées par les entreprises. Evoquant la réduction du temps de travail dans les PME, elle a réaffirmé la nécessité de faire preuve de pédagogie à travers la diffusion des " bonnes pratiques " et de favoriser de nouvelles formes d'emploi à travers, par exemple, les groupements d'employeurs.

Revenant sur les emplois-jeunes, elle a confirmé qu'elle porterait la plus grande attention au rapport présenté par la commission des affaires sociales. Elle a réaffirmé son intention de favoriser l'accès à des activités pérennes. Elle a estimé que 50 % des emplois créés dans les associations étaient déjà solvabilisés et que, pour les emplois restants, le Gouvernement n'excluait pas un prolongement de l'aide d'une manière dégressive. Elle a souligné que le problème se posait en des termes différents pour les collectivités locales, celles-ci ayant déjà prévu des débouchés, à l'exception peut-être de certaines communes confrontées à des problèmes spécifiques, du fait de l'existence, sur leur territoire, de quartiers difficiles. Elle a précisé que le Gouvernement réfléchissait à la mise en place d'un mécanisme spécifique pour aider les communes pauvres et modestes. Elle a considéré que les adjoints de sécurité devraient trouver des débouchés à travers les concours d'accès aux métiers de la police, tandis que les 65.000 aides-éducateurs devraient pouvoir rejoindre le secteur privé. Elle a remarqué qu'il restait suffisamment de temps pour préciser les termes de la sortie du dispositif.

Mme Elisabeth Guigou a précisé que les moyens relatifs aux droits des femmes étaient renforcés dans le projet de budget et que les crédits, majorés de 7 millions de francs, atteindraient 107 millions de francs pour 2001.

Evoquant la baisse du nombre des CES, elle a estimé nécessaire la mise en place d'une politique favorisant une gestion déconcentrée et souple de ces contrats aidés, afin de répondre, notamment, aux besoins du secteur associatif.

S'agissant du PSI, Mme Elisabeth Guigou a souligné qu'il s'agissait d'un sujet difficile dans la mesure où ce dispositif, qui constituait l'aboutissement d'une réflexion menée conjointement par la Fédération nationale des infirmiers et la CNAMTS, était contesté par un certain nombre d'organisations syndicales regroupées au sein d'une structure intitulée Convergence infirmière. Elle a relevé que Convergence infirmière n'était pas opposée au principe du PSI, mais à ses modalités. Elle a souhaité par conséquent que s'ouvre une nouvelle négociation afin de sortir de l'impasse.

Elle a considéré que la lutte contre les discriminations à l'embauche constituait une des priorités du Gouvernement et qu'elle-même y était particulièrement sensible, compte tenu de son expérience d'élue locale. Elle a rappelé les mesures déjà adoptées par le Gouvernement, comme la mise en place d'un service téléphonique gratuit. Elle a évoqué la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, qui renversait la charge de la preuve. Elle a enfin précisé qu'elle envisageait de mener des actions communes au ministère de l'emploi et au ministère délégué à la ville pour lutter contre les discriminations à l'embauche touchant les habitants de certains quartiers.

Après avoir rappelé le rôle des groupements d'employeurs pour favoriser les embauches en commun, elle s'est montrée favorable à une réflexion sur le multisalariat en temps partagé.

Elle a enfin déclaré partager les observations formulées sur la nécessaire amélioration du fonctionnement des COTOREP.

Mercredi 22 novembre 2000

- Présidence de M. Jean Delaneau, président -

PLF pour 2001 - Ville - Vote sur le rapport pour avis

M. Jean Delaneau, président, a rappelé que la commission, lors de sa réunion du 26 octobre, avait souhaité réserver son avis définitif sur les crédits consacrés à la ville pour 2001.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a constaté que l'Assemblée nationale n'avait pas apporté de modifications au budget relatif à la ville lors de la séance publique du 13 novembre dernier.

Il a précisé que la commission des finances s'était prononcée pour le rejet des crédits relatifs à la ville en raison des imprécisions sur l'avenir des zones franches urbaines et de la complexité des financements résultant de l'interministérialité et de la contractualisation généralisée en matière de politique de la ville, qui conduisaient à une sollicitation accrue des collectivités locales.

Rappelant les objections qu'il avait émises lors de la présentation de son rapport en commission le 26 octobre dernier, à la fois sur le dispositif des adultes-relais et l'avenir des zones franches urbaines, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a proposé à la commission d'émettre un avis négatif sur le budget de la ville pour 2001.

Mme Nelly Olin a estimé que le projet de budget de la ville pour 2001 présentait des points positifs et des mesures nouvelles significatives. En revanche, elle a constaté les difficultés d'application sur le terrain des financements croisés, ainsi que la lourdeur de la mise en place des grands projets urbains (GPU). Elle a regretté les incertitudes où étaient laissés depuis longtemps les entrepreneurs installés dans les zones franches urbaines. Elle a souligné que l'effort d'investissement des communes concernées par des quartiers difficiles nécessitait un recours massif à l'emprunt. Admettant les avancées du budget de la politique de la ville, elle a souhaité s'abstenir sur ce budget.

M. Guy Fischer a rappelé que des financements croisés étaient mis en oeuvre en matière de politique de la ville, car les enjeux sont tels que les réponses à apporter ne peuvent être prises en charge par les seules communes concernées. Il a indiqué qu'il ne partageait pas la conclusion du rapporteur pour avis sur le projet de budget pour 2001.

M. Gilbert Chabroux a rappelé que la politique de la ville présentait plusieurs points positifs et s'est déclaré favorable à l'adoption du budget.

La commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la ville dans le projet de budget pour 2001.

PLF pour 2001 - Crédits consacrés au travail et à l'emploi - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Louis Souvet sur le projet de loi de finances pour 2001 (crédits consacrés au travail et à l'emploi).

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a indiqué tout d'abord que les crédits du ministère de l'emploi devraient s'élever à 111,8 milliards de francs en 2001. Il a fait remarquer que cette enveloppe ne permettait pas d'apprécier la totalité de l'effort de la Nation en faveur de l'emploi.

Il a observé que les crédits du ministère de l'emploi s'élevaient en 1999 à 162 milliards de francs compte tenu de la ristourne dégressive, des aides relatives à la loi " de Robien " et des aides relatives à la loi " Aubry I ". Il a noté qu'en 2000, ces crédits étaient retombés à 122 milliards de francs après le transfert des crédits relatifs à la ristourne dégressive au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC). L'année prochaine, il a estimé que le démantèlement du financement de la politique de l'emploi se poursuivrait du fait de l'inscription au FOREC des crédits relatifs aux aides prévues par la loi " de Robien " et la loi " Aubry I ".

Il a constaté que, seuls, les crédits relatifs à l'aide au conseil (280 millions de francs) devraient, en fait, subsister dans le projet de loi de finances.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a fait observer qu'à structures constantes, les crédits du ministère de l'emploi connaîtraient un léger repli (- 1,9 %) pour s'établir à 119,7 milliards de francs en 2001, contre 122 milliards de francs en 2000.

Il a indiqué que cette relative stabilité de l'enveloppe budgétaire s'accompagnait d'une évolution du budget de l'emploi au bénéfice des priorités du Gouvernement, au premier rang desquelles on retrouvait les emplois-jeunes. Il a, par ailleurs, observé de nombreuses diminutions de crédits s'expliquant par la baisse du chômage.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a souligné que cette baisse du chômage était importante et générale. Il a précisé que la dernière enquête trimestrielle de la direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES) estimait à 492.000 le nombre d'emplois créés entre le 1er octobre 1999 et le 30 septembre 2000, soit + 3,5 % en un an. Il a constaté qu'avec 119.000 emplois créés, le troisième trimestre confirmait la poursuite de la baisse du chômage, le taux de chômage étant revenu à 9,5 % de la population active.

Il a noté que la France se rapprochait, ce faisant, du taux de chômage de la zone euro, qui était de 9 % en septembre dernier.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a constaté que cette comparaison avec nos voisins européens apportait deux enseignements.

Il a estimé, dans un premier temps, que cette comparaison " tordait le cou " à l'idée selon laquelle les 35 heures et les emplois-jeunes seraient à l'origine de la baisse du taux de chômage français. Il a observé que, si ces deux dispositifs avaient créé des emplois, ils avaient aussi coûté très cher et que tout laissait à penser que, compte tenu des performances de nos partenaires européens, ces crédits budgétaires considérables auraient eu un rendement en termes de créations d'emplois tout aussi fort s'ils avaient été employés à d'autres fins.

Dans un second temps, il a considéré que la politique de l'emploi du Gouvernement apparaissait comme fortement décalée par rapport au cycle conjoncturel. Il a rappelé que les principales dispositions (35 heures, emplois-jeunes) constituaient des outils de gestion d'un déséquilibre défavorable à l'offre de travail (les chômeurs) alors que, de toute évidence, les tensions concernaient aujourd'hui également la demande de travail (les entreprises), comme en témoignait un taux d'utilisation des capacités de production supérieur à 80 %.

Il a jugé que l'urgence semblait résider depuis plusieurs mois dans une relance de la formation professionnelle, un assouplissement des heures supplémentaires et un véritable encouragement au développement et à la reprise d'entreprises.

Il a constaté que l'inadaptation de notre politique de l'emploi renforçait les risques d'aggravation des pénuries de main-d'oeuvre. Par ailleurs, compte tenu des tensions rencontrées sur le marché du travail en ce qui concernait certaines professions (bâtiment et travaux publics, cafés-hôtels-restaurants, informatique), M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a indiqué qu'on ne pouvait exclure un retour des tensions inflationnistes.

Concernant les 35 heures, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a rappelé que le récent débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale avait été l'occasion d'examiner l'étendue des dépenses résultant de ce dispositif.

Il a précisé que les dépenses du FOREC s'étaient élevées en 2000 à 67 milliards de francs et qu'elles devraient atteindre 85 milliards de francs en 2001. Il a souligné sa complète convergence de vue avec les conclusions de Charles Descours, rapporteur du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui avait dénoncé, dans son rapport, le " bricolage financier permanent " et le financement des 35 heures à travers la " vendange des excédents de la branche famille et du fonds de solidarité vieillesse ".

Il a déclaré que les services du ministère de l'emploi avaient présenté, au début du mois, des éléments d'analyse des 39.500 accords signés entre juin 1998 et juillet 2000. Il a indiqué que, selon cette étude, ces accords auraient permis une réduction du temps de travail pour 1,4 million de salariés et qu'ils faisaient référence à 115.000 emplois créés ou maintenus.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a considéré que les entreprises signataires étaient plutôt moyennes et grandes, de l'ordre de 60 salariés, en moyenne. Il a noté qu'alors que les entreprises de moins de 20 salariés regroupaient 37 % des effectifs du secteur privé, elles ne représentaient que 5 % des effectifs dont la durée du travail avait été réduite. Il a ajouté que cela s'expliquait par le délai supplémentaire dont elles bénéficiaient pour appliquer la nouvelle durée légale du travail.

Il a remarqué que les conventions étaient d'abord signées dans les services (60 % des salariés ayant réduit leur durée du travail), les activités les plus représentées étant le commerce, l'éducation-santé-action sociale et les services aux entreprises. Il a précisé cependant que, par rapport à son poids dans l'économie, l'industrie était surreprésentée, à travers notamment les industries agro-alimentaires et les biens de consommation.

Il a rappelé que l'ensemble des accords de réduction du temps de travail signés depuis juin 1998 prévoyait au total de créer ou de préserver 218.000 emplois dont 115.000 dans le cadre de conventions bénéficiant d'aides de l'Etat. Il a observé que ces emplois concernaient plus les ouvriers et les employés que les professions intermédiaires et les cadres.

Evoquant les conclusions mêmes d'une étude récente de la DARES, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a souligné que les créations ou maintiens d'emplois ne pouvaient être interprétés comme des créations nettes. Il a indiqué qu'il fallait en effet tenir compte de l'évolution des effectifs qui se serait produite en l'absence de réduction du temps de travail. Il a remarqué que, par ailleurs, des emplois créés pouvaient s'avérer non pérennes si l'équilibre économique des entreprises n'était pas assuré. Enfin, il a considéré que la concurrence et la redistribution des activités entre les entreprises signataires et les autres pouvaient conduire à des résultats nets globalement différents de ceux observés dans le seul champ des entreprises conventionnées.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a souligné que ces quelques éléments l'amenaient à formuler la conclusion suivante : si l'on connaît à peu près le coût des 35 heures, le plus grand flou demeure quant aux résultats de cette mesure en termes de créations d'emplois. Il a considéré que tout laissait à penser que le Gouvernement entretenait la confusion en attribuant aux trente-cinq heures des créations d'emplois qui relevaient davantage du retour de la croissance générale en Europe et des allégements de charges sociales mis en place depuis 1993.

Il a précisé que le programme " nouveaux services-nouveaux emplois " qui constituait la deuxième priorité du Gouvernement se présentait sous un jour un peu différent. Il a fait remarquer que la loi du 16 octobre 1997 modifiée par la loi du 29 juillet 1998 visait à aider à la création d'activités d'utilité sociale dans les domaines de la culture, du sport, du social, de l'éducation ou de la police à travers l'embauche de jeunes.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a rappelé que ce programme concernait les jeunes de moins de 26 ans sans emploi, les moins de 30 ans non indemnisables par l'UNEDIC, les moins de 30 ans handicapés et les jeunes des DOM bénéficiant de contrats d'insertion par l'activité. Il a constaté que l'aide financière forfaitaire de l'Etat, attribuée durant cinq ans, était revalorisée annuellement proportionnellement à l'évolution du salaire minimum de croissance, son montant étant fixé à 98.043 francs par poste et par an depuis le 1er juillet 2000.

Il a signalé que l'enveloppe consacrée au programme " emplois-jeunes " dans le projet de budget pour 2001 s'élevait à 22 milliards de francs.

Il a mentionné le fait que Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, considérait que, fin 2001, 350.000 jeunes devraient avoir été recrutés dans le cadre de ce dispositif.

Il a ajouté que l'audition du ministre n'avait pas permis de clarifier véritablement les intentions du Gouvernement concernant la sortie des jeunes de ce dispositif. Il a rappelé qu'il convenait de distinguer entre le nombre de jeunes qui seraient passés dans le dispositif entre octobre 1997 et décembre 2001 et le nombre de jeunes effectivement en poste à la fin 2001, lequel devrait être inférieur à 300.000.

Sur le plan financier, M. Louis Souvet a souligné que la ministre avait seulement indiqué que les associations devraient continuer à percevoir de manière temporaire et dégressive des aides, au terme des cinq ans de contrats, afin de favoriser la pérennisation des postes. Il a remarqué que, selon la ministre, le problème ne se posait pas dans les collectivités locales, compte tenu du fait que, hors celles confrontées à des quartiers difficiles, elles avaient déjà toutes prévu des modalités de pérennisation ne nécessitant pas d'aides de l'Etat.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a rappelé que les conclusions du bilan dressé par la commission avaient confirmé l'analyse faite lors de la discussion de la loi du 16 octobre 1997 ainsi que les conclusions du premier bilan qu'il avait lui-même esquissé à l'occasion de l'examen des crédits relatifs au travail et à l'emploi dans le projet de loi de finances pour 1999.

Il a rappelé les pistes de réflexion qui constituaient l'apport indéniable du rapport présenté par M. Alain Gournac.

Il a précisé que la commission avait proposé de mieux associer les entreprises à la professionnalisation des emplois-jeunes et de favoriser leur insertion professionnelle par le développement du tutorat-référent. Il a indiqué qu'elle avait évoqué une régionalisation du dispositif et ainsi que le développement du multisalariat en temps partagé afin de permettre à des jeunes d'exercer une partie de leur activité sous statut " emploi-jeune " et une autre partie dans une entreprise. Il a observé qu'elle avait également proposé de favoriser la création ou la reprise d'entreprises par les jeunes.

Il a souligné que ces propositions, qui avaient été largement saluées, constituaient une bonne illustration de l'attitude constructive du Sénat.

Il a observé que ce rapport mettait en évidence les hésitations du Gouvernement qui peinait à définir de nouvelles frontières pour la politique de l'emploi hors des trente-cinq heures et des emplois-jeunes, lorsqu'il n'hésitait pas sur la conduite même à tenir à l'égard de ces deux dispositifs " phare ".

Il a signalé que ce nouveau souffle était pourtant indispensable compte tenu de la baisse du chômage qui modifiait les attentes. Il a observé que le budget pour 2001 constatait le retour de la croissance, puisqu'on observait une baisse de 9,3 % des crédits consacrés à l'insertion de publics en difficulté, qui s'établiraient à 23 milliards de francs en 2001 contre 25,4 milliards de francs en 2000, une baisse de 27,5 % des crédits consacrés aux contrats emploi-solidarité (CES) (6,53 milliards de francs en 2001 contre 9 milliards de francs en 2000) et une baisse de 11,2 % des crédits affectés au programme en faveur des chômeurs de longue durée (stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE), stages d'accès à l'entreprise (SAE)) qui devraient revenir à 2,54 milliards de francs en 2001, après avoir atteint 2,86 milliards de francs en 2000.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a précisé que ces baisses de crédits se retrouvaient dans l'évolution du nombre d'entrées dans chaque dispositif le nombre d'entrées en SIFE baissant de plus de 18 % à 90.000, et celui du nombre d'entrées en CES devant baisser, quant à lui, de 27 % pour revenir à 260.000 en 2001, contre 331.000 en 2000.

Il a considéré par ailleurs que l'on devrait assister à une baisse de 62 % du nombre des nouveaux bénéficiaires des allocations spéciales du fonds national de l'emploi (FNE) (7.200 contre 19.000 en 2000) et a constaté, qu'en fait, seuls les contrats emploi consolidé (CEC) devraient bénéficier de crédits en hausse de 4,7 % à 5,57 milliards de francs en 2001 contre 5,32 milliards de francs en 2000, ces crédits correspondant à 50.000 entrées dans le dispositif contre 47.000 en 2000.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a fait remarquer que le débat à l'Assemblée nationale avait montré l'inquiétude des rapporteurs de la majorité, MM. Gérard Bapt et Jean-Claude Boulard, devant cette évolution. Il a rappelé que M. Gérard Bapt avait proposé la mise en place d'un " parcours individualisé, concrétisé par une convention individuelle d'engagement et utilisant les instruments disponibles " afin de permettre une prise en charge globale des personnes les plus éloignées de l'emploi.

Il a noté que cette inquiétude des rapporteurs de l'Assemblée nationale était légitime et traduisait un sentiment partagé selon lequel ce projet de budget n'allait pas assez loin dans " l'activation des dépenses passives ".

Il a observé que les seuls progrès concernaient l'augmentation de 8,7 % des moyens affectés à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) qui devraient passer de 6,4 milliards de francs en 2000 à 6,9 milliards de francs en 2001, permettant la création de 433 nouveaux postes budgétaires.

Il a précisé que les moyens de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) devraient augmenter de près de 4 %, à 4,9 milliards de francs. Il a considéré que la collaboration renforcée entre ces deux acteurs essentiels du service public de l'emploi devrait se poursuivre. Il a constaté que ce projet de budget ne prenait néanmoins pas véritablement la mesure des changements intervenus sur le marché du travail comme ceux consécutifs à l'adoption d'une nouvelle convention d'assurance chômage.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a ajouté que cette nouvelle convention d'assurance chômage constituait une avancée décisive dans la lutte contre le chômage structurel, celle-ci devant se traduire dès le 1er janvier 2001 par une baisse des cotisations sociales de 0,38 point.

Il a rappelé que la nouvelle convention d'assurance chômage prévoyait, par ailleurs, d'affecter des moyens importants, près de 6 milliards de francs, à la mise en place de parcours individualisés définis dans le cadre du nouveau " projet d'action personnalisé " (PAP).

Il a considéré que ces moyens serviraient à améliorer les formations des chômeurs indemnisés, à favoriser leur mobilité et à inciter les entreprises à les recruter.

Il a remarqué que le Gouvernement n'avait pas prévu de fournir un effort comparable en faveur des chômeurs non indemnisés.

Il a fait observer qu'il y avait certes le programme trajet d'accès à l'emploi (TRACE) dont les crédits augmentaient de 8,4 % à plus de 501 millions de francs, mais a regretté, comme le rapporteur spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale, que le projet de budget ne présente pas un programme TRACE à destination des adultes qui, à partir d'outils existants comme le contrat de qualification adulte, ou à travers des dispositifs nouveaux, aurait pu constituer une vraie politique de lutte contre le chômage structurel.

Concernant la " clarification " des relations financières entre l'Etat et l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a déclaré que les partenaires sociaux avaient accepté de rétrocéder à l'Etat 15 milliards de francs en deux ans (7 milliards de francs en 2001 et 8 milliards de francs en 2002). Il a noté que, par ailleurs, le régime d'assurance chômage ne recevrait pas en 2002 une subvention à hauteur de 5 milliards de francs prévue pour participer au remboursement de prêts contractés dans les " mauvaises années ". Enfin, il a fait remarquer que l'Etat ne devrait plus, à terme, participer au financement de l'AFR, ce qui devrait représenter un transfert de charges évalué à 10 milliards de francs.

Il a ajouté qu'au total, la nouvelle convention d'assurance chômage devrait se traduire par un effort financier du régime d'assurance chômage équivalent à 30 milliards de francs.

Il a fait remarquer, en revanche, que rien n'avait été prévu concernant la prise en charge des CES et des emplois-jeunes, qui restaient donc exclus de fait de l'assurance chômage.

Il a souligné enfin que le projet de budget ne comprenait plus les crédits relatifs à la compensation du coût induit par le transfert de l'inscription des chômeurs de l'ANPE aux Associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC). Il a signalé que jusqu'alors l'Etat dédommageait l'UNEDIC à hauteur de 200 millions de francs alors que le coût réel avoisinait plutôt le double. M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a constaté que la décision du Gouvernement de mettre fin, de manière unilatérale, à cette compensation ne devrait pas améliorer les relations entre l'Etat et les partenaires sociaux.

Il a ensuite évoqué les moyens accordés à l'administration générale du ministère de l'emploi.

Il a rappelé que les crédits augmentaient de 7,2 %, à 3,7 milliards de francs en 2001, contre 3,45 milliards de francs en 2000. Il a fait valoir que la hausse était particulièrement importante en ce qui concernait les dépenses de personnel qui s'élèveraient de 8,4 %, à 2,73 milliards de francs en 2001.

Il a précisé que la commission des finances du Sénat venait de publier un rapport analysant la situation, la gestion et les rémunérations des personnels du ministère de l'emploi.

Il a rappelé que les deux rapporteurs, MM. Joseph Ostermann et Gérard Braun, avaient notamment diagnostiqué des problèmes de " management " des effectifs ainsi que, plus généralement, des dysfonctionnements dans la gestion prévisionnelle des personnels.

A la lumière de cette analyse, il a constaté que l'on pouvait s'interroger sur le bien-fondé, sinon de la hausse des crédits de l'administration du ministère, en tous cas de l'emploi qui en était fait.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a évoqué, par ailleurs, trois articles rattachés pour leur examen aux crédits du travail et de l'emploi.

Il a précisé que l'article 58 supprimait l'exonération de cotisations d'allocations familiales concernant les entreprises des zones de revitalisation rurale et les entreprises nouvelles exonérées d'impôt.

Il a rappelé que cet article tirait, selon le Gouvernement, les conséquences de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale induites par la création des allégements de cotisations sociales réservés aux entreprises ayant réduit leur temps de travail.

Il a indiqué que la commission des finances, comme la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale avaient proposé de supprimer cet article en estimant prématurée la suppression de cette exonération.

Il a signalé que le Gouvernement avait proposé d'amender l'article 58 afin de conserver aux entreprises de moins de 20 salariés le bénéfice de cette exonération de cotisations familiales.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a considéré ne pas être satisfait par cette nouvelle rédaction, puisqu'elle réaffirmait le principe selon lequel à partir du moment où la durée légale du travail était abaissée, il était obligatoire d'abaisser la durée collective du travail dans l'entreprise pour que celle-ci bénéficie des allégements de charges sociales. En conséquence, il a proposé d'adopter un amendement de suppression de l'article 58 modifié.

Il a rappelé que l'article 59 avait pour objet de proroger l'expérimentation du contrat de qualification adulte destiné aux demandeurs d'emploi de 26 ans et plus. Il s'est montré favorable à ce dispositif et a donc proposé d'adopter cet article.

Enfin, il a observé que l'article 60 prévoyait la prorogation de l'expérimentation du dispositif d'aide au développement d'entreprises nouvelles. Il a proposé d'adopter cet article, la commission étant favorable à ce dispositif, ses réserves portant plus sur son caractère restrictif que confirmaient les difficultés rencontrées aujourd'hui par le Gouvernement pour le mettre en oeuvre.

Il a évoqué enfin l'article 59 bis introduit lors de la discussion à l'Assemblée nationale à l'initiative de MM. Gérard Bapt et Jacques Barrot. Il a souligné que cet article visait à tenir compte de l'effort particulier qu'avaient réalisé les entreprises de travail temporaire en développant la formation en alternance, en les excluant de l'obligation de versement d'une retenue de 35 % opérée au bénéfice de l'organisme collecteur interprofessionnel sur la contribution de 0,4 % pour la formation en alternance.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a proposé d'adopter cet article 59 bis, qui répondait au souci de mieux prendre en compte les efforts en faveur du développement de l'emploi de certains secteurs d'activité.

En conclusion, et après avoir, à nouveau, rappelé le caractère inadapté de la politique de l'emploi menée par le Gouvernement aux nouveaux enjeux de la croissance, il a proposé d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés au travail et à l'emploi dans le budget pour 2001.

Par ailleurs, il a suggéré d'adopter les articles 59, 59 bis et 60 rattachés à l'examen des crédits " travail et emploi ", et d'adopter un amendement de suppression de l'article 58.

M. Alain Gournac a indiqué partager le constat et les conclusions dressés par le rapporteur pour avis concernant l'évolution et l'utilisation des crédits budgétaires relatifs au travail et à l'emploi. Il a considéré qu'il y avait effectivement des pénuries de main-d'oeuvre dans certains secteurs d'activité et que la mise en oeuvre des 35 heures n'y était sans doute pas étrangère. Il a estimé que la réduction du temps de travail ne se ferait pas sans risque dans les entreprises de moins de vingt salariés. Il a souligné tout l'intérêt qu'il y avait à procéder à des comparaisons internationales pour relativiser le caractère exceptionnel des performances de l'économie française qui devaient plus au retour généralisé de la croissance qu'à la politique de l'emploi mise en oeuvre par le Gouvernement.

M. Jean Chérioux a affirmé partager les conclusions du rapporteur pour avis. Il a estimé que les comparaisons européennes étaient indispensables pour bien comprendre les raisons de l'évolution du chômage depuis une vingtaine d'années en France et en Europe. Il a souhaité que le rapport écrit puisse comporter une courbe montrant cette évolution en France comme chez nos principaux partenaires en nombre de chômeurs et en pourcentage de la population active.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a estimé que le rapport était très détaillé. Elle a néanmoins regretté un jugement trop critique sur la politique de l'emploi menée par le Gouvernement. Elle a considéré qu'il n'y avait pas de lien démontré entre l'apparition de pénurie de main-d'oeuvre et les principales dispositions mises en oeuvre depuis 1997. Elle a par ailleurs reconnu partager certaines analyses du rapporteur, notamment celles relatives à la nécessité d'apporter une attention particulière aux chômeurs les plus éloignés de l'emploi à travers le développement de parcours individualisés. Elle a souhaité que le Gouvernement mette l'accent sur le développement de la formation professionnelle initiale et continue.

M. André Jourdain a estimé qu'il demeurait nécessaire de favoriser la reprise de l'emploi et de lever les obstacles que pouvaient rencontrer certaines entreprises dans leurs démarches de recrutement. Il a rappelé que la commission n'était pas hostile au principe des 35 heures, mais seulement aux modalités retenues par le Gouvernement à travers les deux lois " Aubry ".

M. Guy Fischer a considéré que le rapporteur pour avis avait été très sévère avec la politique de l'emploi menée par le Gouvernement, alors que tout le monde s'accordait à considérer qu'elle avait favorisé la baisse du chômage. Il a rappelé que si certaines entreprises pouvaient rencontrer effectivement des difficultés de recrutement, celles-ci faisaient suite à des baisses massives d'effectifs dans les années 1980 et 1990. Il a estimé que ces problèmes de pénurie de main-d'oeuvre posaient la question de l'organisation des filières de formation. Il a souligné que le groupe communiste républicain et citoyen ne partageait pas le point de vue selon lequel des tensions salariales pourraient favoriser une reprise de l'inflation. Il a insisté sur le fait que la mise en place des 35 heures avait permis des réorganisations du temps de travail et des créations d'emplois. Il a considéré que l'enjeu résidait maintenant dans l'adoption de mesures permettant d'améliorer la situation des salariés employés à temps partiel ou dans des conditions précaires.

En réponse aux différents intervenants, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a rappelé qu'il avait essayé d'être objectif dans la présentation des faits, ce qui ne l'empêchait pas de ne pas approuver la politique de l'emploi du Gouvernement qui, comme il l'avait montré, pouvait apparaître comme inadaptée sur plusieurs points. Il a souligné que la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail s'était traduite le plus souvent par un gel des salaires qui ne satisfaisait pas les salariés. Il a estimé que de nombreuses entreprises n'avaient pas forcément les moyens d'accorder des augmentations de salaires supplémentaires et a regretté que les 35 heures aient limité la hausse du pouvoir d'achat.

A l'issue de ce débat, la commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits du travail et de l'emploi pour 2001. Elle a émis un avis favorable à l'adoption des articles 59, 59 bis et 60 et adopté un amendement de suppression de l'article 58, rattachés à l'examen de ces crédits.

PLF pour 2001 - Crédits consacrés à la formation professionnelle - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Annick Bocandé sur le projet de loi de finances pour 2001 (crédits consacrés à la formation professionnelle).

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a tout d'abord déploré la faible lisibilité des documents budgétaires concernant les crédits de la formation professionnelle. Après avoir observé que, ni le bleu budgétaire qui évalue les crédits de l'agrégat " participation de l'Etat à la formation professionnelle " pour 2001 à 26,1 milliards de francs, ni le jaune qui chiffre le projet de budget de la formation professionnelle pour 2001 à 34,3 milliards de francs, ne permettaient d'isoler de manière pertinente l'ensemble des crédits relatifs à la formation professionnelle, elle a estimé qu'un effort de clarification des documents budgétaires était nécessaire.

Choisissant de fonder son analyse sur le périmètre dit du " budget de la formation professionnelle pour 2001 " présenté par le jaune, elle a indiqué que les crédits pour 2001 diminuaient de 0,3 % et a considéré que le projet de budget devait donc s'interpréter comme un budget de continuité.

Elle a toutefois exprimé la ferme conviction que la politique de formation professionnelle avait un rôle important à jouer dans un nouveau contexte caractérisé à la fois par l'apparition de pénurie de main-d'oeuvre dans certains secteurs et par le maintien d'une exclusion durable de l'emploi pour de nombreux chômeurs.

Elle a cependant observé que ce nouveau contexte n'était pour l'instant guère favorable à la formation. Elle a ainsi constaté que la reprise de l'emploi se faisait parfois au détriment de la formation, de nombreuses personnes préférant en effet refuser des offres de formation ou arrêter des programmes en cours pour trouver directement un emploi. Elle a jugé à ce propos que ces attitudes risquaient de se révéler à " courte vue " en cas de retournement de la conjoncture. Elle a également indiqué que l'effort global en faveur de la formation tendait à marquer le pas depuis 1993, la part des dépenses de formation dans le PIB étant revenue de 1,89 % à cette date à 1,67 % en 1998.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a alors regretté que la nécessaire réforme en profondeur du système de formation professionnelle, sans cesse annoncée, soit toujours reportée. A cet égard, elle a indiqué que le projet de loi de modernisation sociale, qui ouvrait quelques pistes intéressantes, ne devrait pas pouvoir être adopté avant la fin de l'année 2001 et que le projet de loi visant à instituer un droit individuel à la formation tout au long de la vie restait dans les limbes. Elle s'est néanmoins félicitée que, face à l'immobilisme du Gouvernement, les partenaires sociaux aient pris l'initiative d'engager une négociation interprofessionnelle afin de réformer le système de formation professionnelle.

Elle a alors considéré que c'est dans ce contexte finalement en demi-teinte pour la formation qu'il fallait replacer le projet de budget pour 2001.

S'agissant du financement des formations par alternance, elle a estimé que la progression de 7 % des crédits ne suffisait pas à laisser croire que le développement de l'alternance constituait une priorité pour le Gouvernement. Elle a ainsi regretté que le projet de budget supprime les primes à l'embauche d'apprentis dans les entreprises de plus de vingt salariés et les primes au contrat de qualification en faveur des jeunes.

Déplorant ce " mauvais coup " porté aux formations en alternance au moment où leur développement devient pourtant une priorité dans une perspective de gestion prévisionnelle des emplois, elle a indiqué qu'elle proposerait à la commission d'adopter un amendement de suppression de l'article 57 du projet de loi de finances supprimant la prime à l'embauche d'apprentis dans les entreprises de plus de vingt salariés.

Elle a cependant observé qu'elle n'était pas en mesure de s'opposer à la suppression de la prime au contrat de qualification, celle-ci étant du domaine réglementaire, et s'est alors interrogée sur la cohérence juridique d'une situation où deux primes, dont la vocation est pourtant identique, relèvent d'un régime juridique différent.

S'agissant du programme national de formation professionnelle, elle a précisé que les crédits pour 2001 étaient en augmentation de 3,7 % et atteignaient 3,1 milliards de francs. Elle a indiqué que ce programme avait pour objet de mettre en oeuvre diverses mesures en faveur des publics les plus en difficulté, mais aussi d'assurer la formation des militants syndicaux ou de subventionner des organismes de formation. Elle s'est alors interrogée sur la cohérence d'un tel programme eu égard à la nature pour le moins diversifiée de ses actions et a souhaité que le débat budgétaire soit chaque année l'occasion d'un réel examen de ce programme et d'une définition concertée de ses priorités.

S'agissant de la politique contractuelle de formation des salariés, elle a regretté que les crédits inscrits à ce titre diminuent de 15 %, alors qu'il s'agit d'un dispositif très intéressant et respectueux du dialogue social.

S'agissant des dotations de l'Etat aux contrats de plan Etat-région, elle a précisé que la participation de l'Etat pour la période 2000-2006 s'élèvera globalement à 4 milliards de francs et que, pour 2001, 421 millions de francs étaient inscrits au budget, en augmentation de 6 % par rapport à 2000.

S'agissant de l'allocation formation remplacement (AFR), elle a noté que la participation de l'Etat à son financement diminuerait de 1 milliard de francs en 2001 pour atteindre 1,5 milliard de francs. Considérant que l'Etat anticipait de la sorte sur la suppression de l'AFR à compter du 1er juillet 2001, prévue par la nouvelle convention UNEDIC, elle a remarqué qu'à partir de cette date la nature de la participation de l'Etat au financement de la formation des chômeurs n'était ni définie, ni budgétée. Elle a alors exprimé la crainte qu'il s'agisse là d'un signe d'une volonté de désengagement de la part de l'Etat d'une responsabilité qui lui appartient pourtant directement au titre de la solidarité nationale.

S'agissant des expérimentations menées dans les régions dans le cadre de la préparation de la prochaine réforme de la formation professionnelle, elle a souligné que les crédits qui lui ont été consacrés n'étaient consommés qu'à hauteur de 2 %. Elle s'est interrogée sur le souci effectif de l'Etat de favoriser ces expérimentations.

S'agissant des crédits relatifs à la dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle et l'apprentissage, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a observé que ceux-ci augmentaient de 3,5 % pour atteindre 8,2 milliards de francs en 2001.

S'agissant de l'AFPA, elle a précisé que la subvention de fonctionnement de l'Etat à l'AFPA augmenterait de 4,2 % pour atteindre 4,5 milliards de francs en 2001. Elle a estimé qu'une telle augmentation s'inscrivait normalement dans le cadre du contrat de progrès 1999-2003.

Après avoir constaté que l'exécution du contrat de progrès apparaissait satisfaisante en dépit d'un léger décrochage par rapport aux objectifs chiffrés, elle a estimé que la réorientation de l'activité de l'AFPA restait difficile et a considéré que le nouveau contexte, caractérisé par la reprise de l'emploi et la nouvelle convention UNEDIC, nécessitait sans doute une révision du contrat de progrès. Elle a jugé qu'une telle révision devait alors être l'occasion de la mise en place d'une meilleure décentralisation de l'AFPA, celle-ci restant encore insuffisante.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a ensuite abordé la question des prélèvements opérés par l'Etat sur les fonds de la formation professionnelle. Après avoir constaté que de 1996 à 2000 près de 4 milliards de francs avaient été ainsi prélevés, elle a considéré que le caractère récurrent de ces prélèvements soulignait en définitive l'urgence d'une réforme du mode de financement de la formation professionnelle.

Elle a précisé que le projet de loi de finances pour 2001 prévoyait un nouveau prélèvement de 150 millions de francs sur les disponibilités du Comité paritaire du congé individuel de formation (COPACIF), fonds national habilité à recueillir les excédents financiers des organismes collecteurs paritaires agréés (OCPA) au titre du congé individuel de formation et du capital de temps de formation. Précisant qu'un tel prélèvement n'avait pas à être autorisé par une disposition législative spécifique, car l'article 131 de la loi de finances pour 2000 avait prévu que les excédents du COPACIF peuvent " exceptionnellement concourir aux actions de l'Etat en matière de formation professionnelle ", elle a souligné que le caractère exceptionnel prévu par la loi semblait se transformer en annualité.

Elle a alors insisté sur les conséquences de ces prélèvements successifs, considérant qu'elles étaient particulièrement graves pour le développement de la formation professionnelle que prétend pourtant vouloir favoriser le Gouvernement.

Elle a précisé que la situation financière de l'Association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL) et du COPACIF devenait très préoccupante, leurs trésoreries devant être nulles, voire déficitaires, à la fin de l'année 2001, selon les dernières projections.

Elle a alors exprimé la crainte que les flux d'entrée en formation par alternance ne se restreignent, les OCPA n'étant plus en mesure de garantir leur financement compte tenu de la situation de trésorerie de l'AGEFAL chargée de la mutualisation des fonds de l'alternance.

Elle s'est également inquiétée de l'avenir du congé individuel de formation (CIF). Constatant qu'actuellement seule la moitié des demandes de CIF pouvait être effectivement financée, elle a exprimé la crainte que les prélèvements opérés sur le COPACIF n'amplifient ce phénomène. Elle a ainsi précisé qu'en 2000 et 2001 ce serait 6.500 demandes qui ne pourraient être satisfaites à cause de la ponction de 650 millions de francs sur les excédents du COPACIF opérée au titre de ces deux années.

Elle a alors jugé que ces prélèvements successifs témoignaient en réalité d'une politique strictement comptable de la formation professionnelle, peu en accord avec le souci affiché de mettre en place un droit individuel à la formation tout au long de la vie.

Considérant que l'examen des crédits mettait en évidence que la formation n'est pas réellement une priorité du Gouvernement et regrettant le manque d'ambition politique dans ce domaine pourtant capital, elle a proposé d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la formation professionnelle et d'adopter un amendement de suppression de l'article 57 qui leur est rattaché.

M. André Jourdain a à son tour souligné la contradiction existant entre la volonté exprimée par Mme Nicole Péry de favoriser la formation tout au long de la vie et les ponctions opérées sur les fonds finançant le CIF.

M. Guy Vissac a rappelé l'importance de l'apprentissage considérant qu'il s'agissait d'un système de formation initiale particulièrement adapté à la fois aux jeunes et au marché du travail. Il a insisté sur la nécessaire poursuite de la décentralisation de l'apprentissage et a regretté la diminution relative des financements de l'Etat en ce domaine. S'agissant de l'AFPA, il a considéré que le contrat de progrès n'avait pas porté tous ses fruits et a suggéré une plus grande décentralisation de cet organisme.

Mme Nelly Olin a, à son tour, souligné la nécessité de favoriser l'orientation des jeunes vers l'apprentissage. Elle a également déploré l'absence de toute obligation de formation pour les emplois-jeunes.

M. Alain Gournac a jugé que notre système de formation initiale restait trop théorique et trop éloigné du monde du travail et s'est prononcé en faveur du développement des formations en alternance. S'agissant des emplois-jeunes, après avoir lui aussi regretté l'absence de toute obligation de formation, il a estimé que les formations mises en place étaient le plus souvent tardives et largement inadaptées. Il a également regretté les obstacles existant au développement du CIF et a notamment déploré les prélèvements de l'Etat sur les excédents du COPACIF.

M. Bernard Cazeau a pour sa part considéré que la réduction du temps de travail ne se faisait au détriment ni de la formation, ni de l'emploi. Il a considéré que les 35 heures pouvaient au contraire permettre de limiter les tensions apparues dans certains secteurs du marché du travail, en renforçant l'attractivité de certains métiers jusqu'à présent caractérisés par des horaires de travail très importants et des heures supplémentaires pas toujours rémunérées. Il a également estimé que les emplois-jeunes avaient été l'un des facteurs importants de la reprise de l'emploi dans notre pays.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a constaté l'accroissement du nombre de ruptures dans les cursus de formation liées à la reprise de l'emploi et la faible attractivité de l'apprentissage dans certains secteurs. Elle s'est alors interrogée sur les moyens de remédier à ces états de fait. Elle a également considéré que les emplois-jeunes avaient constitué un moyen utile pour permettre une première insertion professionnelle des jeunes.

En réponse aux différents intervenants, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a estimé que la contradiction entre le discours du Gouvernement et la politique proposée s'expliquait avant tout par la primauté d'une conception trop simplement budgétaire.

Elle a rappelé qu'elle était très favorable à un développement des formations en alternance pour les jeunes de tous les niveaux, observant que les entreprises recrutaient prioritairement les jeunes ayant suivi ces formations dans la mesure où elles leur offrent une connaissance réelle du monde du travail. Elle a estimé qu'une réelle politique en faveur de l'alternance était une politique de long terme, aussi bien pour les entreprises, afin d'assurer la gestion prévisionnelle des emplois, que pour l'Etat, afin de garantir l'attractivité continue de ces formations. Elle a alors regretté le relatif désengagement financier de l'Etat pour le financement des formations en alternance.

S'agissant de la décentralisation, elle a précisé qu'elle y était également très favorable car elle assurait une réelle adéquation entre les actions de formation et les réalités du terrain. Elle s'est alors prononcée en faveur d'une plus grande régionalisation des formations en alternance mais aussi de l'AFPA.

S'agissant des emplois-jeunes, elle a rappelé que le Gouvernement avait précisé dès l'origine qu'il ne s'agissait pas d'un dispositif de formation. Elle a toutefois regretté que la loi n'ait pas institué une obligation de formation qui aurait permis une réelle professionnalisation des jeunes les plus en difficulté et qui aurait alors permis aux emplois-jeunes de jouer leur rôle de passerelle vers le secteur marchand. Elle a à cet égard regretté le très faible effort de formation fourni pour les emplois-jeunes de l'éducation nationale.

Rappelant que le budget était avant tout la traduction financière des choix politiques, elle a estimé que le coût des 35 heures et des emplois-jeunes n'avait pas permis de présenter un budget ambitieux en matière de formation professionnelle. Elle a regretté que le Gouvernement ait privilégié les mesures immédiates sur l'investissement à long terme.

S'agissant des ruptures constatées des programmes de formation, elle a considéré qu'il s'agissait là de démarches " à courte vue ". Elle a estimé nécessaire de renforcer l'effort de formation continue dans les entreprises et a espéré que la mise en place à venir d'un nouveau dispositif de validation des acquis professionnels devrait permettre de compenser les conséquences d'une rupture anticipée des programmes de formation.

Reconnaissant que les formations en alternance n'attiraient pas les jeunes dans certains secteurs, elle a exprimé la crainte que la mise en place des 35 heures ne les rende pas plus attractives. Elle a alors jugé que les professions concernées devaient faire un effort d'information en direction des jeunes, mais aussi chercher à renforcer leur attractivité.

La commission a alors, sur proposition du rapporteur pour avis, donné un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la formation professionnelle et a adopté un amendement de suppression de l'article 57 du projet de loi de finances qui leur est rattaché.

PLF 2001 - Crédits consacrés au budget annexe des prestations sociales agricoles - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Louis Boyer sur le projet de loi de finances pour 2001 (crédits consacrés au budget des prestations sociales agricoles).

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a tout d'abord considéré que le projet de BAPSA pour 2001 franchissait un palier supplémentaire dans la complexité, en raison de dispositions inscrites à la fois dans le projet de loi de finances et dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il a estimé que la question de la pertinence de discuter d'un régime de protection sociale, dans le cadre d'un budget annexe à une loi de finances, était une nouvelle fois posée. Il a précisé que la proposition de loi organique n° 2540 (Assemblée nationale, 11e législature) relative aux lois de finances de M. Didier Migaud présentait la particularité de supprimer les budgets annexes et qu'il serait nécessaire, dans ce cas, de donner au régime agricole une place particulière au cours de l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale. Il a observé que d'ores et déjà, la présence du ministre chargé de l'agriculture, au banc du Gouvernement à l'occasion de la discussion d'articles relatifs au régime agricole dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, aurait été logique.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a présenté ensuite les grandes lignes du BAPSA pour 2001.

Il a observé que le BAPSA progressait de 1,5 % par rapport à 2000. Il a indiqué que les prestations familiales du régime agricole repartaient à la hausse, évolution rompant avec les tendances récentes. Il a précisé que les dépenses d'assurance maladie, maternité et invalidité progressaient de 2,28 %. Il a noté que les dépenses d'assurance vieillesse constituaient le principal poste de dépenses du BAPSA, avec 50,9 milliards de francs.

Revenant sur la mesure de revalorisation des retraites les plus basses proposée par le Gouvernement, il a expliqué qu'elle consistait à ajouter 150 francs mensuels supplémentaires aux pensions de retraite les plus basses des chefs d'exploitation et des veufs et veuves et à revaloriser de 300 francs mensuels la retraite des conjoints. Il a précisé que le coût de cette mesure était de 1,2 milliard de francs en 2001 et de 1,6 milliard de francs en année pleine. Il a constaté que, pour les chefs d'exploitation, l'objectif du minimum vieillesse pourrait être atteint dès l'année prochaine, sous réserve d'une " dernière étape " de 1,9 milliard de francs.

Il s'est félicité que cette mesure ait été présentée dès le projet de loi de finances initial, et non, comme les années précédentes, par voie d'amendement déposé par le Gouvernement à l'Assemblée nationale.

Il a considéré que le financement de la mesure était en revanche critiquable. Il a expliqué que, comme l'année dernière, l'article 24 du projet de loi de finances, en affectant 1,35 milliard de francs de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S) au BAPSA, prévoyait de déroger explicitement à une règle posée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. Il s'est montré surpris qu'une dépense pérenne soit ainsi financée par une recette exceptionnelle. Il a rappelé que la commission ne s'était pas opposée à l'affectation des excédents de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) au fonds de solidarité vieillesse (FSV) et à la perte par le BAPSA de cette recette théorique mais a estimé qu'il aurait été préférable que le Gouvernement assume le coût de cette mesure de revalorisation, en augmentant, à due concurrence, la subvention d'équilibre ou en augmentant très légèrement la part de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée au BAPSA.

Abordant les recettes du BAPSA, il a indiqué que les contributions professionnelles -16,68 milliards de francs- subissaient une légère régression de 0,30 %. Il a précisé que cette baisse était apparente, en raison de la surévaluation de ces contributions en septembre 1999.

Il a indiqué que les prévisions de taxes affectées -29,2 milliards de francs- progressaient de seulement 1,8 %, en raison de la disparition de la cotisation sur les polices d'assurance automobile, désormais complètement affectée à la CNAMTS. Il a considéré que les transferts des organismes de protection sociale diminuaient de 4,2 %, pour atteindre 36,9 milliards de francs. Il a précisé que les versements du fonds de solidarité vieillesse baissaient à un rythme très important (- 26,6 %), ce qui rend compte de l'effort entrepris depuis cinq ans pour revaloriser les retraites agricoles. Il a ajouté que les transferts liés à la compensation démographique étaient en diminution de 3,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2000. Il a enfin précisé que les contributions du budget général augmentaient de manière sensible.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a abordé trois questions relatives à la protection sociale agricole.

Il a tout d'abord indiqué que l'effort d'amélioration des retraites agricoles devait être poursuivi. Il a observé qu'en l'absence d'une réforme des retraites, il était cependant difficile de fixer des objectifs. Il a précisé qu'il était avant tout nécessaire de doter le régime agricole d'un régime complémentaire obligatoire, un " deuxième étage " lui faisant aujourd'hui défaut. Il a précisé que le rapport prévu à l'article 3 de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999, qui devait paraître dans les trois mois suivant la promulgation de la loi, n'avait toujours pas été rendu public. Il a ajouté que ce rapport devait notamment " étudier les possibilités juridiques et financières de la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire ".

Il a considéré qu'il était également devenu urgent de simplifier les règles d'attribution des pensions, les revalorisations successives et les modifications régulières du mode de calcul ayant pour effet de rendre le système très complexe.

Il a observé qu'il était désormais nécessaire de proposer aux retraités agricoles une mensualisation de leurs pensions. Précisant que le régime agricole était le dernier régime de protection sociale à verser aux retraités une pension trimestrielle, il a estimé que l'argument du coût, invoqué pour retarder cette " décision inéluctable ", n'apparaissait pas fondé, à partir du moment où ce coût -8,8 milliards de francs- est seulement un coût de trésorerie. Il a observé que la proposition de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole de recourir à l'emprunt était intéressante, compte tenu du fait que le régime agricole " vit déjà à crédit " une grande partie de l'année.

Il a souligné que la question du financement à moyen terme du BAPSA se posait. Il a constaté que la compensation démographique diminuerait de manière mécanique, au fur et à mesure de la dégradation du rapport démographique des régimes contributeurs. Il a observé que les quatre " petites " taxes affectées au BAPSA, la taxe sur les farines, la taxe sur les tabacs, la taxe sur les corps gras alimentaires et le " préciput " de droits sur les alcools, pourraient être supprimées sans dommage, au nom de la simplification de notre système fiscal et de la meilleure compréhension du financement de la protection sociale. Il a estimé que l'augmentation de la part de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée au BAPSA ou l'augmentation de la subvention d'équilibre restaient les seules possibilités à moyen terme pour financer le régime de protection sociale des exploitants agricoles.

Il a rappelé que la loi du 22 décembre 1966, qui a défini le régime de l'assurance pour les accidents du travail et de la vie privée des exploitants agricoles, avait fixé le principe d'une obligation d'assurance et que cette obligation n'était pas toujours respectée. Soulignant que la rente d'accident du travail était aujourd'hui très faible, il a constaté qu'en raison de ces insuffisances, la branche maladie du régime agricole prenait en charge des dépenses relevant de la branche accidents du travail. Il a précisé que l'avant-projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 prévoyait la création d'un nouveau régime d'accident du travail des exploitants agricoles, mais que la création de cette nouvelle branche avait été disjointe du projet de loi de financement pour être renvoyée au projet de loi de modernisation sociale. Il a indiqué que, selon le Gouvernement, le Conseil d'Etat avait considéré que nombre de ces dispositions n'avaient pas d'incidence sur l'équilibre financier du régime. Il a rappelé que ne disposant pas de l'avis du Conseil d'Etat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, il se garderait bien de rentrer dans ce débat juridique.

Puis M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a décrit les grands traits de la réforme envisagée : maintien d'un régime concurrentiel incluant la MSA et les assureurs privés, mais dans un cadre beaucoup plus réglementé que le précédent, rôle central confié à la MSA, éclatement en deux de la notion actuelle de risque de la vie professionnelle et de la vie privée, le premier ressortissant au nouveau régime et le second à l'assurance maladie, définition de l'assiette sous une forme forfaitaire, création d'indemnités journalières et création d'un fonds de réserve national spécifique, géré uniquement par la MSA, destiné à provisionner les risques.

Il a observé que le dispositif n'était pas exempt de défauts, comme le montraient les réactions des assureurs privés. Il a considéré qu'il était cependant urgent de redéfinir la branche accidents du travail du régime des exploitants agricoles.

En conclusion, il a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption du projet du BAPSA pour 2001.

M. André Jourdain a félicité le rapporteur pour avis pour avoir mis en avant les deux questions majeures de la protection sociale agricole : la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire et la redéfinition d'une branche accidents du travail.

M. Bernard Cazeau a approuvé les orientations générales du rapport. Il a considéré que la démarche régulière de revalorisation des retraites agricoles montrait toute sa pertinence, en évitant les conflits avec les autres professions non salariées. Il a estimé qu'il était impossible de parvenir à un objectif de " 75 % du SMIC ", pour les pensions de retraite les plus basses, sans mettre en place un régime de retraite complémentaire obligatoire.

M. Michel Esneu a félicité le rapporteur pour la clarté de son exposé. Il a considéré que la mise en place d'un régime de retraite complémentaire obligatoire était nécessaire. Il a rappelé que les exploitants agricoles n'avaient plus la possibilité de bénéficier du capital de leur exploitation. Il s'est inquiété du peu d'attrait représenté aujourd'hui par la profession d'exploitant agricole.

En réponse aux intervenants, M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a confirmé qu'il insisterait, dans son intervention en séance publique, sur la création de ce régime de retraite complémentaire et la redéfinition d'une branche accidents du travail. Il a rappelé, en outre, les efforts réalisés depuis 1994 en faveur des veuves et des conjoints d'exploitants.

La commission a émis un avis favorable à l'adoption du projet de budget annexe des prestations sociales agricoles pour 2001.

Jeudi 23 novembre 2000

- Présidence de M. Jean Delaneau, président, puis de M. Alain Gournac, secrétaire et enfin, de M. Louis Boyer, vice-président -

Nomination d'un rapporteur

La commission a tout d'abord nommé M. Alain Gournac, rapporteur de la proposition de loi n° 44 (2000-2001) de MM. Alain Gournac, Jean Arthuis, Pierre Laffitte, Henri de Raincourt et Josselin de Rohan, permettant de faire face aux pénuries de main-d'oeuvre et de lever les obstacles à la poursuite de la croissance économique.

M. Jean Delaneau, président, a précisé que, sous réserve des décisions de la conférence des présidents, les conclusions de la commission sur cette proposition pourraient être inscrites à l'ordre du jour des travaux du Sénat le 14 décembre 2000.

PLF pour 2001 - Crédits consacrés aux anciens combattants - Nouvel examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à un nouvel examen du rapport pour avis de M. Marcel Lesbros sur le projet de loi de finances pour 2001 (crédits consacrés aux anciens combattants), suite aux modifications apportées en première lecture par l'Assemblée nationale.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis des crédits consacrés aux anciens combattants, a rappelé que la commission avait examiné, le 26 octobre dernier, le projet de budget pour 2001 relatif aux anciens combattants et que celle-ci avait alors donné un avis défavorable à son adoption.

Après avoir indiqué que son examen en première lecture à l'Assemblée nationale s'était traduit le 3 novembre à la fois par une légère majoration des crédits et par l'adoption d'articles additionnels rattachés à ce budget, il a précisé qu'il importait d'examiner à nouveau ce budget non seulement pour donner un avis sur les trois nouveaux articles rattachés, mais aussi pour juger si les modifications intervenues étaient de nature à remettre en cause l'avis adopté par notre commission le 26 octobre dernier.

Il a constaté que la première modification résidait dans la majoration de 15 millions de francs des crédits, destinée à abonder la subvention d'action sociale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), notamment en faveur des veuves. Il a observé que cette majoration allait dans le bon sens, le projet initial se traduisant par une réduction des crédits d'action sociale de l'ONAC.

Il a toutefois constaté qu'elle ne modifiait pas sensiblement l'équilibre général du budget puisqu'elle ne représentait en effet que 0,06 % des crédits et qu'elle restait inférieure de moitié à la majoration des crédits intervenue l'année passée en première lecture à l'Assemblée nationale. Il a également considéré que la politique en faveur des veuves d'anciens combattants ne pouvait se réduire à une simple politique ponctuelle d'action sociale.

La commission a ensuite procédé à l'examen des trois nouveaux articles additionnels.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a indiqué que l'article 53 bis (nouveau) répondait au souci de préserver la spécificité de la retraite mutualiste, en excluant les entreprises d'assurance du champ des organismes habilités à la gérer.

Déclarant partager les préoccupations exprimées par cet article, il a fait part de sa perplexité face à la rédaction " hasardeuse " de cet article, rappelant que le Gouvernement s'apprêtait à refondre le code de la mutualité par ordonnance. Il a souligné que sa portée était principalement symbolique et se voulait être un signal adressé au Gouvernement, qui a d'ailleurs déjà donné des assurances au monde combattant sur ce point.

Il s'est interrogé aussi sur sa compatibilité avec le droit européen.

M. Marcel Lesbros a donc proposé de s'en tenir à un avis de sagesse.

Présentant l'article 53 ter (nouveau), il a indiqué qu'il visait à lever la forclusion de fait pesant sur les demandes nouvelles d'attribution de la retraite du combattant -au taux " cristallisé "- pour les anciens combattants d'outre-mer.

Il a ajouté que, sous une apparence de premier pas en faveur de la " décristallisation ", cet article était en réalité très restrictif et risquait de se traduire par un retour en arrière sur le plan législatif.

Il a souligné que, seule, une interprétation abusive de la législation en vigueur par l'administration interdisait l'attribution de droits nouveaux.

Il a alors exprimé la crainte qu'une telle disposition ne se traduise acontrario par l'interdiction de toute ouverture de droits nouveaux hormis la seule attribution de la retraite du combattant.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, insistant sur ces réserves, a donc proposé de s'en remettre à la sagesse du Sénat quant à l'adoption de cet article dans l'attente des explications du Gouvernement en séance publique.

Il a indiqué que l'article 53 quater (nouveau) prévoyait la mise en place d'une commission chargée de réfléchir sur la décristallisation.

Déclarant n'être pas favorable à la multiplication des commissions adhoc, il a rappelé qu'en matière de décristallisation les constats étaient déjà établis et que seul manquait le courage dans la prise de décision.

Il a toutefois proposé de donner un avis favorable à l'adoption de cet article, estimant qu'une telle commission pourrait éventuellement contribuer à débloquer la situation.

Après avoir indiqué qu'au total les modifications apportées par l'Assemblée nationale ne lui paraissaient pas suffisantes pour devoir modifier l'avis de la commission sur ce budget, il a proposé de maintenir l'avis défavorable sur les crédits, de donner un avis de sagesse sur les articles 53 bis et 53 ter et de donner un avis favorable à l'adoption de l'article 53 quater.

M. André Jourdain s'est interrogé sur la compatibilité des dispositions introduites par l'Assemblée nationale dans le nouvel article 53 ter avec le droit européen. Il s'est en outre demandé s'il n'aurait pas été plus opportun d'attendre le projet de loi de ratification de l'ordonnance portant refonte du code de la mutualité pour légiférer en matière de rente mutualiste si les spécificités de celles-ci n'étaient pas garanties par l'ordonnance.

M. Guy Fischer, après avoir déclaré ne pas partager l'avis défavorable déjà émis par la commission tout en s'associant aux réflexions particulières du rapporteur pour avis, a jugé qu'il s'agissait du moins mauvais budget présenté ces dernières années. Il a indiqué que son groupe s'abstiendrait sans doute, à moins que le Gouvernement ne fasse de nouvelles propositions.

M. Claude Huriet est revenu sur le dispositif d'indemnisation des orphelins des déportés d'origine juive et a observé notamment que l'indemnisation ne pouvait pas s'appliquer à ceux d'entre eux qui n'étaient pas morts en déportation non plus qu'à l'ensemble des orphelins de déportés. Il s'est alors interrogé sur la possibilité d'une amélioration du dispositif.

M. Alain Gournac, tout en se déclarant favorable au dispositif d'indemnisation des orphelins des déportés juifs, s'est toutefois interrogé sur la possibilité de l'étendre à l'ensemble des orphelins de déportés sans distinction d'aucune sorte.

M. Louis Boyer a estimé qu'une telle mesure devait effectivement être étendue à tous les orphelins par souci d'équité.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a reconnu que l'article introduit à l'Assemblée nationale, concernant le code de la mutualité, était effectivement d'une rédaction imparfaite et pouvait soulever une question d'incompatibilité avec le droit européen.

S'agissant de la question de l'indemnisation des orphelins de déportés d'origine juive, il a rappelé qu'il avait abordé cette question dans son rapport pour avis et qu'il avait souhaité, à cette occasion, que soient étudiées les conditions dans lesquelles avaient été indemnisés les orphelins pour juger de l'opportunité de l'extension de l'indemnisation. Il a rappelé que les indemnisations qui avaient été versées au lendemain de la guerre lui paraissaient relativement faibles. Il a néanmoins précisé que les crédits relatifs à cette indemnisation n'étaient pas inscrits au budget des anciens combattants, mais au budget des services généraux du Premier ministre.

La commission a alors confirmé son avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs aux anciens combattants. Elle a émis un avis de sagesse quant à l'adoption des articles 53 bis et 53 ter. Elle a émis un avis favorable à l'adoption de l'article 53 quater.

PLF pour 2001 - Crédits consacrés à la solidarité - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Chérioux sur le projet de loi de finances pour 2001 (crédits consacrés à la solidarité).

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a rappelé, en préambule, que le budget relatif à la solidarité représentait 85 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2001.

Il a évoqué le rattachement du fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leur famille (FASTIF) à ce budget, en rappelant le contexte dans lequel cette mesure avait été prévue en contrepartie de la débudgétisation de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (MARS).

Abordant les actions relatives à la lutte contre l'exclusion, M. Jean Chérioux a souligné que les dotations du revenu minimum d'insertion (RMI), de l'allocation de parent isolé (API) et de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) absorbaient près de 90 % des moyens nouveaux dans le domaine de la solidarité.

S'agissant du RMI, il a commenté les évolutions récentes du nombre de bénéficiaires et de la dotation budgétaire. Il a souligné que si la conjoncture économique avait bien un effet positif pour le RMI, les évolutions constatées étaient également tributaires des changements de la réglementation, notamment du relèvement des plafonds de ressources et des mécanismes d'intéressement.

S'agissant de la couverture maladie universelle (CMU), M. Jean Chérioux a mis l'accent sur l'insuffisante consommation des crédits alloués au dispositif en soulignant le décalage entre le coût réel de la CMU pour l'Etat et l'insatisfaction croissante que suscitait ce dispositif, notamment pour les titulaires de l'AAH et du minimum vieillesse.

Concernant l'AAH, M. Jean Chérioux a souligné que cette dotation se caractérisait, cette année encore, par une forte augmentation de ses bénéficiaires et de la dotation budgétaire correspondante.

Evoquant les crédits relatifs aux centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), il s'est inquiété des efforts d'investissement encore à réaliser pour accueillir les familles dans des conditions décentes, ainsi que de la forte augmentation de la population immigrée en situation irrégulière accueillie dans ces centres.

S'agissant des établissements de formation des travailleurs sociaux (EFTS), il a regretté que la dotation soit en retrait par rapport aux évaluations qui avaient été présentées aux responsables des organismes de formation, en matière de calcul du forfait de rémunération des formateurs et de prise en charge des étudiants.

Abordant la politique en faveur des personnes handicapées, M. Jean Chérioux a tout d'abord rappelé les grandes lignes du programme triennal présenté par le Premier ministre, le 25 janvier 2000, devant le conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), en faveur de l'accès des handicapés aux milieux de vie ordinaire.

Il a regretté que le Gouvernement n'ait toujours pas préparé une réforme des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) qui faisaient l'objet de diverses critiques dans un récent rapport du Conseil économique et social. Il s'est inquiété par ailleurs des retards dans la mise en place des " sites pour la vie autonome ".

Il s'est préoccupé des imprécisions du statut des personnes handicapées vieillissantes de plus de 60 ans accueillies dans un établissement.

Il a vivement regretté la persistance de nombreux problèmes en matière d'accessibilité des personnes handicapées au domaine public et privé.

Abordant enfin la situation du secteur social et médico-social pris en charge par les départements, M. Jean Chérioux a souligné les initiatives qui avaient été prises par les départements depuis quinze ans notamment en faveur des handicapés, ainsi que le caractère positif du rapprochement de la dépense moyenne par habitant entre les départements depuis quinze ans.

En revanche, il s'est inquiété d'un retour à une forte hausse des dépenses en 2001, en raison de la mise en oeuvre d'un avenant relatif à la rémunération des cadres, de la réforme annoncée de la prestation spécifique dépendance (PSD) et de la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail (RTT).

A cet égard, il a souligné les problèmes que posaient la faible taille des établissements concernés et la difficulté de maintenir une qualité de service équivalente pour les personnes accueillies.

Il a regretté enfin la remise en cause par certaines décisions de cours d'appel de la validation législative, prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, en matière d'équivalence des heures de veille.

En conclusion, M. Jean Chérioux a constaté que ce budget préparait insuffisamment l'avenir et il a regretté le retard pris dans l'examen de la réforme de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales et du projet de loi de modernisation sociale. Il a donc proposé d'émettre un avis défavorable sur les crédits en question.

M. Marcel Lesbros a souligné le rôle utile des foyers de vie mis en place à l'initiative des départements et destinés à l'accueil des adultes handicapés.

M. Claude Huriet a souligné la difficulté que soulevait, pour les responsables des CHRS, la réduction du nombre de contrats emploi-solidarité pouvant être proposés aux personnes en détresse accueillies dans ces centres.

M. Philippe Nogrix a mis l'accent sur la nécessité de renforcer les dispositifs visant à rendre plus attractifs le retour à une activité professionnelle pour les titulaires du RMI. Il a souligné le rôle important des établissements de formation des professionnels du secteur social, en insistant sur les récentes évolutions auxquelles étaient confrontés les travailleurs sociaux. Concernant la réduction du temps de travail dans le secteur social et médico-social, il s'est interrogé sur le réalisme des accords salariaux agréés par la commission nationale d'agrément de l'article 16 de la loi du 30 juin 1975, en s'interrogeant notamment sur la crédibilité des mesures de gel des rémunérations envisagées dans ces accords. Il a souhaité que la révision de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 soit rapidement inscrite à l'ordre du jour du Parlement.

M. Guy Fischer a regretté le manque persistant de places d'hébergement pour les adultes handicapés dans les institutions sociales et médico-sociales, malgré l'effort annoncé dans le plan du 25 janvier 2000. Se référant à la situation du département du Rhône, il s'est inquiété que les CHRS soient budgétairement au bord de " l'asphyxie ", en raison de la réduction des marges de manoeuvre liée à la réduction du temps de travail et de l'afflux important de personnes immigrées en situation irrégulière accueillies dans ces centres. Il a estimé que la mission des COTOREP avait été altérée, dès lors que ces organismes n'avaient plus pour attribution de verser l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP).

M. Alain Gournac a souhaité un effort important en faveur des organismes de formation des travailleurs sociaux, en raison du rôle essentiel joué par ces professionnels dans la lutte contre l'exclusion. Il s'est inquiété du manque de places dans les établissements pour personnes handicapées et il a souhaité qu'une réforme précise, sans ambiguïté, que les personnes handicapées vieillissantes ne perdaient pas au-delà de l'âge de 60 ans leurs droits à l'accueil dans un établissement pour personnes handicapées. Il a regretté les difficultés de mise en place des dispositifs de veille sociale, notamment sous forme de permanence téléphonique, dans certains départements, en soulignant que ces services devaient fonctionner de nuit comme de jour.

M. Alain Vasselle a souligné que, dans certains départements, les personnes handicapées titulaires de l'AAH, accueillies en établissement, ne disposaient, après avoir acquitté les frais de séjour en établissement, que d'une somme très modique pour leurs loisirs et leur habillement, ce qui pouvait poser problème à des familles dont les revenus sont modestes. Il a regretté, d'autre part, que certains organismes aient pris la décision de prévoir une récupération par l'établissement d'accueil de l'allocation logement versée aux personnes handicapées hébergées.

M. Jean Delaneau, président, a souhaité que la commission puisse travailler en amont sur le projet de loi portant réforme de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975.

En réponse aux divers intervenants, M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que les dispositifs d'intéressement étaient utiles pour les allocataires du RMI, mais il a souligné qu'il fallait tenir compte des effets d'aubaine pour les entreprises, ainsi que des résultats des mesures d'allégement des charges sociales sur les bas salaires qui avaient été mises en place au cours de ces dernières années.

Concernant les foyers de vie, il a reconnu leur grande utilité en rappelant que ces dispositifs faisaient partie de l'ensemble des initiatives prises par les départements en faveur des handicapés depuis la décentralisation de l'action sociale, illustrées également par la mise en place des foyers occupationnels ou des foyers à double tarification.

Concernant les CES, il a indiqué que les problèmes que soulevait la réduction de leur nombre et leur recentrage sur les publics prioritaires, avaient été abordés dans le rapport pour avis consacré aux crédits du travail et de l'emploi présenté par M. Louis Souvet.

Concernant le passage aux trente-cinq heures dans le secteur social et médico-social, il a souligné qu'au-delà de l'équilibre financier des accords, se posait la question du maintien de la même qualité de service pour les bénéficiaires de l'aide sociale.

Concernant les COTOREP, il a souligné que ces dernières étaient sans doute sorties du cadre de leur mission en attribuant de manière quasi automatique l'ACTP à des personnes de plus de 60 ans et en développant la notion de handicap social.

M. Jean Chérioux a relevé la diversité des situations en matière de calcul de la participation demandée aux personnes handicapées pour leur hébergement en établissement, les situations étaient relativement diverses.

Il a souligné que les CHRS étaient souvent en première ligne pour apporter une réponse d'urgence aux personnes et aux familles étrangères en situation de détresse.

A l'issue de ce débat, la commission a émis un avis défavorable sur les crédits consacrés à la solidarité.

Abordant l'examen des articles du projet de loi de finances rattachés à la discussion des crédits de la solidarité, M. Jean Chérioux a proposé d'émettre un avis favorable à l'article 54 relatif à la prorogation de certains droits ouverts par la loi du 29 juin 1994 aux anciens membres des formations supplétives de l'Armée française en Algérie, ainsi qu'à l'article 56 relatif à la " budgétisation " du FASTIF.

La commission a émis un avis favorable à l'adoption des articles 54 et 56.

PLF pour 2001 - Crédits consacrés à la santé - Examen du rapport pour avis

Puis, sous la présidence de M. Alain Gournac, secrétaire, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Louis Boyer sur le projet de loi de finances pour 2001 (crédits consacrés à la santé).

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué qu'au sein du budget de l'emploi et de la solidarité, le budget de la santé s'élevait, pour 2001, à 3,8 milliards de francs, en diminution de 200 millions de francs, soit 5 % par rapport à 2000.

Il a précisé que ces crédits se répartissaient en deux agrégats : l'agrégat " politique de santé publique ", qui recevait 2,307 milliards de francs, et l'agrégat " offre de soins ", auquel étaient affectés 1,484 milliard de francs. Le premier agrégat rassemblait les chapitres consacrés à la lutte contre les pratiques addictives et contre le SIDA, les crédits de prévention ainsi que les subventions aux agences et institut de sécurité et de veille sanitaire et à l'Etablissement français des greffes. Le second agrégat " offre de soins " comportait les crédits destinés aux agences régionales de l'hospitalisation, au fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers ainsi que les crédits destinés à la formation des professionnels de santé.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a rappelé que l'essentiel de l'effort en faveur de la santé publique était aujourd'hui financé par l'assurance maladie et se trouvait dès lors retracé en loi de financement de la sécurité sociale.

Evoquant la veille et la sécurité sanitaires, il a souligné que dans son intervention devant la commission, le 21 novembre, Mme Elisabeth Guigou avait mis l'accent sur la priorité que constituait cette action pour le Gouvernement. Il a observé que cette priorité ne se retrouvait malheureusement pas dans le projet de budget, qui témoignait d'un net relâchement de l'effort poursuivi depuis plusieurs années afin de doter les agences des moyens nécessaires à l'accomplissement de leurs missions.

Il a constaté que ce budget prévoyait en effet pour les agences soit des diminutions de subventions, soit des augmentations symboliques. Il a relevé que le Gouvernement justifiait sa démarche en indiquant qu'il avait entendu " privilégier l'affectation de ressources propres par rapport à une augmentation des subventions " ou que " le niveau du fonds de roulement de certains établissements justifiait une stabilisation de la subvention malgré le développement des activités ".

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a ainsi constaté que l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) recevrait en 2001 une subvention de l'Etat de 171 millions de francs, soit 3 millions de francs de moins que celle qui avait été accordée en 2000.

Il a indiqué que le Gouvernement justifiait cette diminution de subvention par l'affectation de nouvelles ressources propres, l'article 55 du projet de loi créant ainsi une redevance au profit de l'AFSSAPS pour l'inscription des dispositifs médicaux sur la liste prévue à l'article L. 165-1 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire pour le remboursement par l'assurance maladie. Le barème de cette redevance serait fixé par décret dans la limite de 30.000 francs. Le rendement attendu devrait atteindre 14,7 millions de francs en année pleine, et 7,4 millions de francs pour la première année.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a précisé, en outre, que l'Assemblée nationale avait adopté un article additionnel 55 bis, résultant d'un amendement présenté par le Gouvernement et instituant une taxe annuelle sur les dispositifs médicaux, assise sur le chiffre d'affaires. Le taux de cette taxe serait fixé par décret, entre un minimum de 0,15 % et un maximum de 0,4 % du chiffre d'affaires annuel hors taxes réalisé. Selon l'exposé des motifs de cet amendement, le rendement moyen en année pleine de cette taxe serait de l'ordre de 35 à 38 millions de francs.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a rappelé que la commission était favorable à ce que de nouvelles ressources soient affectées à l'AFSSAPS et qu'elle avait d'ailleurs fait observer par le passé qu'il n'était pas normal que, seule, l'industrie pharmaceutique contribuât au financement de l'Agence alors que cette dernière était désormais en charge de tous les produits de santé et des produits cosmétiques.

Il a observé que la commission avait toutefois toujours considéré que ces ressources propres ne pouvaient servir de prétexte à un désengagement financier de l'Etat. Il a fait valoir que les subventions de l'Etat étaient désormais très minoritaires dans le financement de l'Agence : ainsi, en 2000, sur un budget de 506 millions de francs, elles ne représentaient plus que 36 % des ressources de l'agence. Il a estimé que cette part devrait encore diminuer en 2001 compte tenu des nouvelles recettes affectées et de la diminution de la subvention budgétaire.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a considéré que le financement de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) gagnerait également à être complété. Il a rappelé que celui-ci ne comprenait aujourd'hui, en pratique, que des subventions publiques pour sa mission d'évaluation des risques sanitaires des aliments. Il a constaté qu'aucune nouvelle taxe n'avait été prévue à son bénéfice et qu'aucune taxe existante n'avait été affectée, même en partie, à l'Agence, à l'exception des redevances liées à l'activité de l'agence du médicament vétérinaire.

Il a regretté que l'agence, pour ses activités non vétérinaires, doive donc négocier l'intégralité de ses ressources avec les administrations centrales de la santé, de l'agriculture et de l'économie et des finances, dont la première préoccupation n'était pas toujours de favoriser le développement de l'agence.

Il a indiqué qu'en 2001, le budget de l'AFSSA serait en augmentation de 15 % et s'établirait à 400 millions de francs, dont 281 millions de francs de subventions, soit 70 % des ressources de l'agence, ces subventions provenant à 84 % du ministère de l'agriculture. Il a ajouté qu'en 2001, la subvention du ministère de la santé augmenterait de 4,2 millions de francs, pour atteindre 27 millions de francs, mais qu'elle ne représenterait toutefois que 6 % du budget de l'agence. Il a jugé qu'il s'agissait là d'un effort modeste eu égard aux enjeux et à une actualité brûlante...

Il a indiqué que la troisième institution créée par la loi du 1er juillet 1998, l'Institut de veille sanitaire, s'était vu dotée d'un budget de 145 millions de francs en 2000, en augmentation de 25 % par rapport à 1999. La subvention du ministère de la santé s'établirait en 2001 à 103,4 millions de francs, en hausse de seulement 2,2 millions de francs par rapport à 2000.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a souhaité souligner, à cette occasion, l'application très insuffisante de la loi du 1er  juillet 1998. Il a observé que si les mesures nécessaires à l'installation des institutions de veille et de sécurité sanitaire avaient bien été prises, la plupart des textes réglementaires relatifs aux règles de sécurité sanitaire applicables aux produits de santé n'étaient toujours pas publiés deux ans après la promulgation de la loi. Il a déploré qu'à ce jour, 35 dispositions ne soient toujours pas applicables faute de décret.

S'agissant de la prévention et de la lutte contre les pratiques addictives et le SIDA, il a relevé que les crédits inscrits aux différents chapitres pour ces programmes de santé publique diminuaient de 122 millions de francs, pour s'établir à 1,83 milliard de francs. Il a précisé que cette évolution recouvrait deux mouvements de sens contraire : 163 millions de francs de débudgétisation aux dépens de l'assurance maladie, puis, à titre supplémentaire, 20 millions de francs affectés à la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) et 24 millions de francs affectés à la prévention et à la promotion de la santé.

Ainsi, s'agissant des programmes et dispositifs de lutte contre les pratiques addictives, il a observé que les dépenses de ce chapitre diminuaient fortement de 82 millions de francs en raison du transfert à l'assurance maladie des dépenses de l'Etat en faveur des centres de prévention de l'alcoolisme, pour 89 millions de francs.

S'agissant de la lutte contre le SIDA et les maladies transmissibles, il a constaté que les crédits inscrits à ce chapitre diminuaient de 89 millions de francs du fait essentiellement du transfert à l'assurance maladie de la prise en charge des appartements de coordination thérapeutiques (ACT) pour 74 millions de francs.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a souligné que la commission avait eu, au moment de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, l'occasion de dénoncer ces transferts de charge aux dépens de l'assurance maladie. Il a rappelé que ces débudgétisations venaient s'ajouter aux 100 millions de francs que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 avait déjà transférés de l'Etat à l'assurance maladie pour financer l'intégralité des dépenses des centres de dépistage anonyme et gratuit, des centres de planification ou d'éducation familiale ainsi que les dépenses de désintoxication des toxicomanes réalisées avec hébergement dans les établissements de santé.

S'agissant de l'offre de soins, M. Louis Boyer a relevé que les dépenses diminuaient de 56,3 millions de francs, soit une baisse de 3,6 % par rapport à 2000. Evoquant les crédits consacrés à la formation des professions médicales et paramédicales, il a observé qu'ils augmentaient de 70,7 millions de francs (+ 8,9 %) en application du protocole hospitalier du 14 mars 2000 afin d'accroître les quotas infirmiers, soit 35 millions de francs de plus pour les écoles de formation (+ 13,6 %) et 35,7 millions de francs de plus pour les bourses (+ 14 %).

Abordant la subvention versée à l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES), il a regretté, à l'occasion de la présentation de son rapport, le retard pris pour le démarrage des procédures d'accréditation des établissements de santé. Il a convenu que l'Agence, dont le travail d'évaluation avait été apprécié, s'était vu confier, au fil des ans, des missions de plus en plus nombreuses qu'il lui semblait difficile d'assumer.

Il a cependant rappelé que l'ordonnance de 1996 avait prévu que tous les établissements de santé devraient être entrés dans la procédure d'accréditation avant la fin de l'année 2000. Il a constaté que ce calendrier ne pourrait être respecté : à la fin septembre, seuls, 198 établissements s'étaient engagés dans la procédure d'accréditation et, seuls, 10 comptes rendus d'accréditation avaient été transmis aux établissements concernés et aux agences régionales d'hospitalisation dont ils relevaient. Il restait donc 3.700 établissements de santé à accréditer.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a constaté que cet aspect ne semblait cependant pas véritablement préoccuper le Gouvernement, qui avait choisi de consacrer son énergie à une autre priorité : le désengagement de l'Etat du financement de l'ANAES.

Il a précisé que les ressources du budget de cette agence provenaient pour l'instant d'une subvention de l'Etat et d'une subvention de l'assurance maladie, celles-ci ayant respectivement représenté 53,5 et 107 millions de francs en 2000.

Il a indiqué que le paragraphe II de l'article 55 du projet de loi insérait dans le code de la santé publique un article L. 1414-12-1 instituant une contribution financière des établissements de santé versée pour la procédure d'accréditation à l'ANAES. Le montant de cette contribution serait fixé par décret après avis du conseil d'administration de l'agence et qu'elle dépendrait du nombre de lits et places autorisés et du nombre de sites accrédités. Elle serait comprise entre 15.000 et 350.000 francs et exigible dès la notification de la date de la visite d'accréditation. Elle serait rétroactive pour les établissements accrédités en 2000.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a fait observer que la création de cette taxe avait des conséquences pour le moins complexes. Il a rappelé que la contribution de l'assurance maladie était en effet indexée sur celle de l'Etat et a expliqué que, quand la subvention inscrite au budget de l'Etat diminuait de 15,5 millions de francs, comme c'était le cas pour 2001, celle de l'assurance maladie diminuerait deux fois plus, soit de 31 millions de francs. L'ANAES recevrait donc 46,5 millions de francs de subventions en moins en 2001.

Il a observé cependant que, parallèlement, la contribution devrait rapporter, en 2001, 50 millions de francs. Constatant que cette contribution serait financée par la dotation hospitalière, c'est-à-dire l'assurance maladie, il a estimé que la création de cette taxe permettait donc à l'Etat de diminuer sa contribution tout en faisant augmenter les sommes versées par l'assurance maladie à l'ANAES. Il a conclu que la création de cette taxe revenait à transférer 19 millions de francs de charge de l'Etat vers l'assurance maladie. Il a ajouté que, compte tenu du très lent démarrage de l'agence, l'affectation d'une nouvelle taxe paraissait pour le moins prématurée.

S'agissant du fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers, M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a rappelé qu'un chapitre budgétaire avait été créé en 1997 pour accueillir la dotation du fonds d'investissement pour la modernisation des hôpitaux (FIMHO) en 1998, soit 503 millions de francs en autorisations de programme et 153 millions de francs en crédits de paiement.

Il a indiqué que les subventions du FIMHO étaient accordées en priorité aux investissements restructurants, dont l'impact serait neutre pour les finances sociales. Il a fait valoir que les subventions ne couvraient jamais l'intégralité de l'opération, leur taux variant entre 20 et 50 %.

Il a précisé que la dotation du FIMHO s'élevait en 2000 à 200 millions d'autorisations de programme et 265 millions de francs de crédits de paiement. Il a indiqué qu'en 2001 le FIMHO serait rebaptisé fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers et qu'il se verrait doter de 500 millions de francs d'autorisations de programme, soit une augmentation de 150 %, et de 100 millions de francs de crédits de paiement, soit une diminution de 62 %. Il a expliqué que cette évolution contradictoire se justifiait par les grandes difficultés rencontrées par le FIMHO pour utiliser les crédits mis à sa disposition.

Il a rappelé que, dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de septembre 1999, la Cour des comptes avait établi un bilan très critique du fonctionnement de ce fonds. Elle notait que l'instruction des dossiers avait pris un grand retard, qui s'était traduit par un faible taux de consommation des crédits. Elle avait souligné qu'une forte proportion des dossiers sélectionnés par les ARH n'étaient pas éligibles au FIMHO.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a jugé que ce budget était ainsi à l'image des retards que connaissait la politique d'accréditation et de restructuration de l'offre hospitalière.

Il a déploré que les dépenses de santé publique et d'offre de soins ne constituent pas une priorité pour le Gouvernement : l'agrégat politique de santé publique voyait en 2001 ses dépenses diminuer de 5,9 %, revenant ainsi de 2,7 à 2,4 % du budget de la santé et de la solidarité. Quant à l'agrégat offre de soins, il voyait ses crédits diminuer de 3,6 %, revenant de 1,7 à 1,6 % des dépenses du ministère.

Il a estimé que ce budget témoignait à l'évidence d'une absence totale d'ambition. Pour cette raison, il a proposé d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la santé pour 2001.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a ensuite abordé les articles 55 et 55 bis du projet de loi rattachés aux crédits affectés à la santé, qu'il avait déjà largement évoqués dans son intervention.

S'agissant de l'article 55 et particulièrement de son paragraphe II créant une contribution au profit de l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES), il a souligné qu'il venait d'expliquer les raisons pour lesquelles il semblait peu opportun de créer aujourd'hui une telle contribution. Il a indiqué que la commission des finances devrait, pour sa part, déposer un amendement de suppression de ce paragraphe. Dans ces conditions, il a proposé d'émettre un avis de sagesse sur cet article.

S'agissant de l'article 55 bis, il a observé que la commission approuvait l'esprit de cette disposition, mais que la rédaction retenue posait de réels problèmes juridiques : il était en effet pour le moins surprenant que le Parlement vote une taxe sans en connaître son taux. Pour cette raison, il a proposé d'émettre également un avis de sagesse sur cet article.

M. Claude Huriet a considéré que les propos du rapporteur pour avis confirmait ses inquiétudes quant aux moyens financiers dont disposeraient les agences de sécurité sanitaire. Il a regretté que l'affectation de nouvelles ressources propres à l'AFSSAPS se fasse au prix d'une diminution de la dotation budgétaire dont elle bénéficiait. Il a rappelé que le législateur avait souhaité, au moment de la création de l'agence, que la part des subventions budgétaires ne soit pas inférieure à 40 % du budget de l'agence. Il s'est interrogé sur les conséquences qu'aurait un désengagement de l'Etat sur l'indépendance de l'agence.

Il a mis l'accent sur les incertitudes que comportait la rédaction de l'article 55 bis : il a jugé inacceptable que le dispositif proposé renvoie à un décret pour la fixation du taux de cette contribution sur le chiffre d'affaires dont on savait seulement qu'il serait compris entre 0,15 % et 0,4 % ; il a également souligné que l'évaluation de l'assiette potentielle de cette contribution semblait sujette à caution. Il a considéré qu'il revenait à la commission des finances de faire la lumière sur ces points.

Il a regretté que l'AFSSA ne soit toujours pas dotée de ressources propres et reste dépendante pour son financement de la dotation budgétaire du ministère de l'agriculture. Il s'est enquis du montant des crédits budgétaires accordés à la future agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE) et a souhaité connaître l'évolution de ceux consacrés à la lutte contre la SIDA, à un moment où cette maladie semblait connaître un début de recrudescence. Il a mis l'accent sur le risque de détournement des ressources destinées aux comités consultatifs de protection des personnes se prêtant à des recherches biomédicales  (CCPPRB) : il a indiqué que les organismes de recherches devaient verser, au titre des frais de fonctionnement de ces comités, une contribution forfaitaire au trésor public, contribution qui n'était, semble-t-il, que partiellement reversée aux CCPPRB.

M. Alain Gournac a estimé qu'il convenait effectivement de faire la lumière sur ce point.

M. Philippe Nogrix s'est enquis des efforts budgétaires accomplis en faveur de la formation des infirmières.

En réponse aux intervenants, M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a estimé que la diminution de la part relative des subventions dans le budget de l'AFSSAPS risquait effectivement de nuire à terme à l'indépendance de cette structure. Il a indiqué que le projet de budget prévoyait en 2001 une dotation de 17 millions de francs pour la future agence de sécurité sanitaire environnementale et une augmentation de 35 millions de francs de la dotation aux écoles de formation des sages-femmes et des infirmières. Il a rappelé qu'un grand nombre d'écoles d'infirmières avaient fermé au cours des dernières années, ce qui avait entraîné la pénurie actuelle de ces personnels.

A l'issue de ce débat, la commission a émis un avis défavorable sur les crédits consacrés à la solidarité et un avis de sagesse quant à l'adoption des articles 55 et 55 bis rattachés à l'examen de ces crédits.

PLF pour 2001 - Crédits consacrés à l'outre-mer - Examen du rapport pour avis

Enfin, sous la présidence de M. Louis Boyer, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Philippe Nogrix sur le projet de loi de finances pour 2001 (crédits consacrés à l'outre-mer).

Avant d'aborder les aspects sociaux du budget de l'outre-mer, M. Philippe Nogrix, rapporteur pour avis, a tenu à rendre hommage à l'action de Jean-Louis Lorrain, dont il reprend les fonctions de rapporteur pour avis et a regretté que son prédécesseur n'ait pas été davantage entendu par le Gouvernement.

Observant que les dotations du secrétariat d'Etat ne représentaient qu'entre 10 et 11 % de l'ensemble des crédits budgétaires affectés à l'outre-mer et qu'elles ne pouvaient donc résumer à elles seules la politique du Gouvernement à l'égard de l'outre-mer, il a rappelé, qu'en matière sociale, les crédits du secrétariat d'Etat ne recouvraient que les dispositifs relatifs à la politique de l'emploi et au logement social, les dépenses relatives à la solidarité, à la politique de la ville et à l'action sanitaire étant inscrites au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Il a ensuite insisté sur la situation sociale très préoccupante des départements d'outre-mer.

Il a ainsi précisé que les départements d'outre-mer (DOM) n'avaient que peu bénéficié de la reprise de l'emploi. Ainsi, en 1999, le nombre de chômeurs n'a diminué que de 0,3 %, alors qu'il baissait de près de 5 % en métropole. Dès lors, le taux de chômage se stabilise à des niveaux très élevés : de l'ordre de 30 % en Martinique et Guadeloupe, 22 % en Guyane et 35 % à la Réunion.

M. Philippe Nogrix, rapporteur pour avis, a également constaté que la montée de l'exclusion se confirmait. Il a précisé que, fin 1999, le nombre d'allocataires du revenu minimum d'insertion (RMI) atteignait 127.000, soit une progression de 7 % en un an. Il a estimé qu'une telle évolution était d'autant plus inquiétante qu'elle s'était poursuivie au premier semestre 2000 à un rythme de 3,1 %, alors que le nombre d'allocataires diminuait de 1,4 % en métropole.

Il a alors considéré que c'était dans ce contexte d'" urgence sociale " qu'il importait d'apprécier les aspects sociaux du projet de budget de l'outre-mer pour 2001.

Soulignant que le budget pour l'outre-mer en 2001 augmentait, à structure constante, de 6,2 % pour atteindre 6,8 milliards de francs, il a indiqué qu'une telle augmentation s'expliquait principalement par la prise en compte de la charge budgétaire supplémentaire liée à la loi d'orientation pour l'outre-mer, 325 millions de crédits supplémentaires étant inscrits à ce titre, montant à rapporter aux 393 millions de francs d'augmentation des dotations.

Il a précisé que, dans le budget de l'outre-mer, les deux chapitres budgétaires sur l'emploi et le logement, majorés de la créance de proratisation du RMI, représentaient 62 % des crédits ministériels.

S'agissant de l'emploi, M. Philippe Nogrix, rapporteur pour avis, a constaté que les crédits du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) augmentaient de 25 % en 2001 pour atteindre 2,6 milliards de francs.

Il a souligné que cette forte progression trouvait son origine dans deux mouvements bien distincts. Il a d'abord observé que 290 millions de francs de crédits supplémentaires permettraient de financer les 24.200 nouvelles mesures pour l'emploi prévues par la loi d'orientation.

M. Philippe Nogrix a ensuite indiqué que le second mouvement concernait l'effort budgétaire massif en faveur de la politique des emplois-jeunes, les crédits du FEDOM étant abondés de 168 millions de francs pour créer 3.000 nouveaux postes d'emplois-jeunes, portant leur nombre prévisible à 16.000 à la fin 2001.

Il a rappelé que les crédits consacrés à l'insertion dans le secteur marchand (contrat d'accès à l'emploi, projet initiative-jeune, congé solidarité, allocation de retour à l'activité) ne représentaient que 22 % des crédits, mais qu'en revanche la montée en charge des emplois-jeunes se poursuivait à un rythme rapide et que les crédits qui leur étaient consacrés représentaient près du tiers du total.

M. Philippe Nogrix a observé qu'en 2001 le FEDOM devrait donc permettre de financer 88.000 mesures d'insertion, contre 63.800 prévues pour 2000, même si cette année les mesures effectivement réalisées devraient avoisiner les 70.000.

Il a toutefois considéré que cet effort quantitatif certain ne pouvait faire illusion et qu'il serait préférable de réorienter massivement la politique de l'emploi vers le secteur marchand.

Il a ainsi souligné que, si les emplois-jeunes pouvaient avoir, de manière transitoire et pour un coût budgétaire élevé, des retombées positives, leur pérennisation risquait d'être d'autant plus problématique que leur solvabilisation à venir était très incertaine compte tenu de la situation financière des collectivités locales dans les DOM.

Aussi M. Philippe Nogrix, rapporteur pour avis, a-t-il jugé plus pertinent de concentrer les moyens de la politique de l'emploi sur trois directions.

Il a d'abord déclaré que la relance des contrats d'accès à l'emploi semblait nécessaire, car il s'agissait des seuls contrats d'insertion spécifique au secteur privé et qu'ils étaient les seuls contrats suffisamment longs pour permettre une insertion durable dans le monde professionnel. Il a alors regretté que le projet de budget en restreigne les crédits.

Il a ensuite estimé indispensable de renforcer les actions de formation professionnelle des jeunes et, en premier lieu, les formations par alternance, celles-ci restant peu développées. Il a ainsi souligné qu'en 1999, moins de 7.000 jeunes avaient conclu un contrat d'alternance.

Il a enfin souhaité une politique plus dynamique d'intéressement des allocataires du RMI. Il a indiqué qu'à l'heure actuelle, seuls, 5 % des allocataires du RMI dans les DOM relevaient d'une telle politique contre près de 14 % en métropole.

Abordant la politique du logement, il a estimé qu'elle constituait le " parent pauvre " de la loi d'orientation.

Rappelant la situation très dégradée du logement outre-mer, il a jugé nécessaire de mener dans ce domaine une politique ambitieuse.

Il a constaté que, le projet de budget prévoyait une augmentation apparente des crédits, la ligne budgétaire unique (LBU), voyant ses crédits augmenter de 3,5 %, pour atteindre 950 millions de francs. Il a souligné que ces crédits devraient permettre de financer la construction ou la réhabilitation de 15.000 logements en 2001, contre 13.400 en 2000.

Observant que le financement budgétaire de la politique du logement outre-mer dépassait les seuls crédits de la LBU inscrits en loi de finances initiale, il a indiqué que ceux-ci devraient être abondés par 76 % de la créance de proratisation du RMI.

Il a précisé que les crédits budgétaires globaux en faveur du logement s'élèveraient donc en 2001 à 1,439 milliard de francs contre 1,592 milliard de francs en 2000, en diminution de 9,6 %. Il a alors regretté que la diminution de la créance de proratisation du RMI ne soit pas entièrement compensée comme s'y était engagé le Gouvernement et se traduise par une diminution de l'effort budgétaire en faveur du logement.

Reconnaissant, en conclusion, que le projet de budget avait le mérite de permettre la mise en oeuvre rapide de la future loi d'orientation, il a néanmoins estimé qu'il restait marqué par deux défauts majeurs : un effort budgétaire en matière d'emploi mal orienté, l'absence de compensation de la diminution de créance de proratisation du RMI qui fragilise alors la politique de l'insertion et du logement.

Pour ces raisons, il a alors proposé d'émettre un avis défavorable à l'adoption du budget de l'outre-mer pour 2001, s'agissant de ses aspects sociaux.

Rappelant le constat dressé par la récente mission d'information de la commission en Guyane, M. Alain Gournac a souligné les difficultés de la politique de l'emploi et la dégradation de la situation sanitaire des DOM. Il a alors estimé que ce budget aurait dû être l'occasion de donner un signal fort en matière d'emploi et de santé publique vers ces départements.

M. Michel Esneu a rappelé que le logement social constituait dans les DOM un élément central d'insertion et a déploré que le projet de budget soit très restrictif sur ce point. Il a également regretté que le projet de budget ne soit pas plus ambitieux en matière de formation professionnelle et d'insertion des jeunes.

M. Guy Fischer a déclaré ne pas partager les conclusions du rapporteur. Il a cependant considéré que le projet de loi d'orientation, même s'il comportait des éléments positifs comme l'alignement du RMI, ne serait sans doute pas suffisant pour résoudre l'ensemble des problèmes sociaux des DOM comme en témoignent notamment les récentes émeutes survenues à Cayenne.

M. Philippe Nogrix, rapporteur pour avis, a rappelé que la commission avait fait, lors de l'examen du projet de loi d'orientation, d'importantes propositions susceptibles de redynamiser les politiques de l'emploi et de l'insertion, mais qu'elles avaient été rejetées par le Gouvernement.

S'agissant de la santé, il a indiqué que les crédits budgétaires correspondants n'étaient pas inscrits au budget de l'outre-mer, mais à celui du ministère de l'emploi et de la solidarité. Il a estimé qu'il serait souhaitable que ces crédits soient transférés au budget de l'outre-mer.

S'agissant de l'insertion, il a rappelé que la commission était favorable à l'alignement du RMI, mais souhaitait également un renforcement des dispositifs d'insertion. A cet égard, il a jugé nécessaire de développer les politiques d'intéressement dans les DOM, car dans ces départements le retour à l'emploi des allocataires du RMI reste très difficile.

Il a enfin estimé que la spécificité de la situation sociale des DOM appelait des réponses, non seulement rapides mais encore spécifiques et a regretté que le projet de budget n'apporte pas ces réponses.

La commission a alors, sur proposition de son rapporteur pour avis, émis un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à l'outre-mer (aspects sociaux).

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