Table des matières
Mardi 25 février 2003
- Présidence de M. Nicolas About, président -
Allocation personnalisée d'autonomie - Nomination d'un rapporteur et examen du rapport
La commission a tout d'abord procédé à la nomination de M. André Lardeux en qualité de rapporteur sur la proposition de loi n° 169 (2002-2003) présentée par M. Louis de Broissia et plusieurs de ses collègues relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, ainsi que sur la proposition de loi n° 178 (2002-2003), présentée par M. Michel Moreigne, portant modification de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. André Lardeux portant conjointement sur ces deux propositions.
M. André Lardeux, rapporteur, a souhaité, en premier lieu, rendre hommage à M. Alain Vasselle qui fut le rapporteur à la fois de la loi relative à la prestation spécifique dépendance (PSD) et de celle consacrée à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).
Il a ensuite rappelé que la prise en charge de la dépendance était une question ancienne qu'aucun gouvernement n'avait su, jusqu'à présent, traiter en définissant un cadre de prise en charge véritablement pérenne.
Il a également rappelé que la commission avait été à l'origine de la plupart des avancées en la matière, de la prestation expérimentale dépendance et de la prestation spécifique dépendance.
Il a souligné que le bilan fait ici et là de cette dernière n'avait pas été équitable, cette prestation ayant été injustement décriée pour n'avoir pas été l'avancée que beaucoup d'associations appelaient de leurs voeux.
Il a insisté sur la limite d'ordre financier rencontrée par le législateur de 1997 dont celui-ci n'avait pas voulu s'affranchir en reportant sur les collectivités locales une charge qu'il savait impossible à assumer.
Il a ensuite constaté que l'APA s'était greffée sur la PSD pour l'élargir, et que son succès prévisible n'était pas contestable puisque, en 2002, près de 750.000 personnes avaient bénéficié de la prestation.
M. André Lardeux, rapporteur, a néanmoins déploré que ce succès avait été compromis du fait de l'absence de plan de financement initial cohérent. Il a rappelé, à cet égard, que les estimations avancées pour les deux premières années prévoyaient un nombre de bénéficiaires inférieurs à 600.000, que ce nombre approcherait en 2003 près de 800.000 et que le surcoût pouvait être estimé entre 1 et 1,2 milliard d'euros.
Il a souligné que l'application des règles de droit mettait à la charge des seuls départements la facture complémentaire, que certains d'entre eux n'étaient pas en mesure d'assumer.
Il a, en conséquence, affirmé que, moins de deux ans après sa création, l'avenir de l'APA, qui n'avait été jusqu'à présent qu'une fuite en avant, était aujourd'hui mis en cause.
Pour autant les principes généraux de l'APA, et notamment d'une aide en nature gérée de manière décentralisée, restaient fondés mais un plan de financement pérenne devrait être, dans les mois prochains, décidé afin de prendre en charge une dépense sans cesse croissante, de même que des mesures permettant d'améliorer certains aspects de la prestation qui ne donnent pas satisfaction.
M. André Lardeux, rapporteur, a, à ce titre, souligné qu'un bilan complet de l'APA était prévu pour la fin du premier semestre de cette année et que ce bilan serait l'occasion de corriger les défauts révélés par la prestation et de préciser les contours d'un financement pérenne.
Il a indiqué que l'heure était à la sauvegarde de la prestation qui appelait encore un financement pour 2003. Le financement qu'avait permis de dégager une série de rencontres entre les Conseils généraux et l'Etat, conduisait à un partage du surcoût en trois tiers, un tiers étant supporté par les départements, un tiers par l'Etat qui remboursera un prêt destiné à financer l'allocation et un tiers par les bénéficiaires les plus aisés dont la participation devrait être augmentée.
M. André Lardeux, rapporteur, a souligné que l'objet de la proposition de loi n° 169 (2002-2003) déposée par M. Louis de Broissia et plusieurs de ses collègues était, en coordination avec un projet de décret soumis au Comité des finances locales, de mettre en oeuvre les dispositions de ce plan de sauvegarde de l'APA en 2003, en modifiant le fait générateur de l'ouverture du droit à l'APA, en assurant un meilleur contrôle de l'effectivité de l'aide versée et en autorisant le fonds de financement de l'APA (FFAPA), de recourir à un emprunt permettant de financer l'APA à hauteur de 400 millions supplémentaires.
Il a indiqué que les conclusions qu'il proposait à la commission s'inspiraient directement de cette proposition, la proposition de loi n° 178 (2002-2003) présentée par M. Michel Moreigne étant, par ailleurs, partiellement satisfaite dans son esprit.
Il a précisé que l'article premier proposait de modifier le fait générateur de l'ouverture du droit qui ne sera donc plus ouvert au moment du dépôt du dossier complet de demande, mais au moment où l'attribution de l'aide sera notifiée au bénéficiaire. Il a indiqué que cette proposition partait du constat que la plupart des personnes attendaient la notification de l'aide -c'est-à-dire la certitude du bénéfice de la prestation- pour recourir à un service.
Il a constaté, toutefois, la difficulté que pourraient rencontrer les bénéficiaires de l'APA en établissement pour lesquels cette modification introduisait une sorte de délai de carence.
Bien que s'interrogeant sur la pertinence de ce délai de carence, mais ne souhaitant pas déséquilibrer le plan de sauvegarde décidé, M. André Lardeux, rapporteur, a proposé à la commission de conserver le texte de la proposition en l'état.
L'article 2 prévoyait la possibilité pour les présidents de conseils généraux de demander aux bénéficiaires de l'aide de fournir tous les justificatifs de dépenses concernant l'aide reçue et attestant du versement de leur participation, permettant de s'assurer non seulement d'une utilisation de l'APA à bon escient mais également du versement de la participation du bénéficiaire, qui peut atteindre jusqu'à 90 % du plan d'aide.
M. André Lardeux, rapporteur, a proposé deux modifications par rapport à la rédaction initiale jugeant la référence cumulative « aux bulletins de salaire » et « à tout justificatif de dépenses » à la fois superfétatoire et erronée car, d'une part, les bulletins de salaire constituent des justificatifs de dépenses et, d'autre part, les bénéficiaires de l'aide à domicile ayant recours à des services prestataires, n'étant pas eux-mêmes employeurs légaux, ne peuvent produire de bulletins de salaire.
Il a ensuite proposé de préciser les conditions d'application du dispositif qui, dans la rédaction proposée par la proposition de loi, se trouvait dépourvu de toute sanction.
Il a ainsi souhaité que soit précisé que la non-production des justificatifs par le bénéficiaire dans un délai d'un mois entraîne la suspension du versement de l'aide.
Après avoir précisé que l'article 3 était de coordination avec l'article 2, il a indiqué que l'article 4 et dernier article de la proposition de loi n° 169 (2002-2003) prévoyait plusieurs modifications de fond quant aux modalités de fonctionnement et de financement du FFAPA.
Cet article proposait tout d'abord de porter à 90 %, le montant des disponibilités du FFAPA pouvant faire l'objet d'une avance aux départements ; il précisait, en outre, les conditions de réalisation d'un emprunt exceptionnel de 400 millions d'euros.
M. André Lardeux, rapporteur, a constaté que le texte proposait que le remboursement soit effectué par le fonds lui-même et que, dans cette hypothèse, les concours du fonds aux départements les années suivantes se trouvaient minorés, reportant ainsi la charge du remboursement de l'emprunt sur les conseils généraux.
Regrettant ce dispositif initial qui ne traduisait pas l'engagement fort pris par le Gouvernement lors de ses entretiens avec plusieurs présidents de conseils généraux que l'Etat prenne à sa charge le coût de cet emprunt, il a proposé que le texte précise que la charge et le remboursement de l'emprunt souscrit par le FFAPA soient assurés dans les conditions prévues par le plus prochain projet de loi de finances.
Il a ensuite indiqué que l'article 4 prévoyait qu'une fraction de l'emprunt contracté par le FFAPA soit consacrée aux départements particulièrement affectés, dont le montant serait fixé par décret dans la limite d'un plafond s'élevant à 20 % du total de l'emprunt, soit au maximum 80 millions d'euros.
Il a enfin proposé de compléter les conclusions de la commission en prévoyant, au sein du bilan de la prestation remis au Parlement d'ici la fin du prochain semestre, une liste de pistes argumentées permettant de mieux cibler l'allocation personnalisée d'autonomie sur les personnes pour lesquelles cette aide est véritablement essentielle.
M. Gilbert Chabroux a précisé qu'il ne s'exprimait pas sur le rapport présenté par M. André Lardeux mais que son intervention avait pour objet de dénoncer le démantèlement systématique des avancées sociales réalisées sous la précédente législature.
Mme Michelle Demessine a déclaré partager les propos tenus par M. Gilbert Chabroux en déplorant le recul important que constituaient les dispositions présentées par le rapporteur au regard de l'avancée sociale que constituait l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Elle a rappelé que son groupe politique, devant l'importance et l'ampleur de la question de la prise en charge de la dépendance, s'était toujours prononcé en faveur de la prise en charge de ce risque par la sécurité sociale.
M. Jean-Pierre Fourcade a souligné que toute avancée sociale non financée appelait nécessairement, tôt ou tard, des mesures correctrices. Quant à l'APA, il a fait part d'un triple sentiment en constatant tout d'abord l'erreur grave qu'avait constituée la suppression de toute récupération sur succession, en soulignant ensuite la difficulté suscitée par la prise en charge des personnes relevant du GIR 4 (groupe iso-ressources 4), qui représentent près d'un tiers des bénéficiaires de l'allocation et en observant enfin que l'article premier de la proposition de loi constituait une mesure d'économie non pérenne. Il a, en outre, estimé que le projet de décret, présenté au Comité des finances locales le 4 février 2003, proposait une modification des critères d'attribution de l'APA relativement sévère.
M. Alain Gournac a rappelé l'asphyxie financière que constitue l'APA pour les budgets de certains départements. Il a ensuite insisté sur l'utilité des mesures de contrôle de l'effectivité de l'aide proposée par la proposition de loi de M. Louis de Broissia et de plusieurs de ses collègues.
Il a ensuite souligné que la modification du fait générateur ouvrant droit à l'APA permettrait à certains départements d'éviter d'avoir à recourir à des procédures de récupération pour des allocations indûment versées.
M. Paul Blanc a affirmé que la proposition de loi de M. Louis de Broissia constituait un texte de transition et qu'il était nécessaire que l'ensemble du dispositif de l'APA soit réexaminé. Il a rappelé que les budgets des conseils généraux se trouvaient sous le risque de contraintes multiples liées notamment à la prise en charge des handicapés, des routes nationales ou aux dépenses d'entretien des collèges.
Il a enfin plaidé pour la promotion de l'assurance individuelle contre le risque lié à la perte progressive d'autonomie pour les personnes âgées.
Mme Claire-Lise Campion a déclaré que les propositions décrites par le rapporteur constituaient un véritable recul social, et qu'il était significatif de confronter les 400 millions d'euros d'économies proposées sur les dépenses d'APA avec le coût comparable de la réforme de l'impôt de solidarité sur la fortune. Elle a exprimé ses craintes que les conclusions de la commission sur la proposition de loi de M. Louis de Broissia se trouvent aggravées par l'adoption d'amendements extérieurs relatifs à l'introduction de la récupération sur succession ou à la suppression du bénéfice de l'APA pour les personnes relevant du GIR 4.
M. Jean Chérioux a constaté le glissement intervenu depuis plusieurs années dans notre système de prise en charge par l'aide sociale des personnes les plus démunies. Il a constaté que la question de la dépendance était devenue trop importante pour ne pas être gérée au niveau national. Il a enfin déploré que le précédent gouvernement ait pu créer une prestation aux apparences généreuses tout en la faisant financer par la sécurité sociale et les départements.
M. Guy Fischer a rappelé son attachement à la mise en place d'un cinquième risque pour assurer la prise en charge de la dépendance. Il a ensuite déploré l'oubli souvent fait du coût pour les départements de l'aide compensatrice pour tierce personne (ACTP).
M. Bernard Cazeau a constaté le caractère circonstanciel de la proposition de loi de M. Louis de Broissia et a interrogé le rapporteur sur les modalités de remboursement de l'emprunt prévu à l'article 4 de cette proposition.
M. André Vantomme a déclaré que l'on ne pouvait feindre de découvrir que l'Etat intervenait dans la définition des compétences des départements et a précisé que le département qu'il représentait, l'Oise, n'éprouvait pas le besoin d'augmenter sa fiscalité pour financer l'APA.
M. Nicolas About, président, a indiqué que la question de la prise en charge de la perte d'autonomie devait être analysée d'une manière globale en cherchant notamment à assurer la plus grande équité entre personnes âgées et personnes handicapées. Il a considéré à cet égard que la population relevant du GIR 4 présentait une grande diversité et que l'esprit de justice commandait que l'on puisse s'assurer de l'effectivité de l'aide apportée.
Il a souligné, en outre, la fragilité extrême du plan de financement de l'APA retenu par le précédent gouvernement et fait observer que la « part de l'Etat » était en réalité constituée par l'affectation de 0,1 point de contribution sociale généralisée (CSG) dont bénéficiait le fonds de solidarité vieillesse (FSV). Il a souligné que le FSV était aujourd'hui, de ce fait, en grande difficulté financière et ne pouvait, a fortiori, alimenter par ses excédents le fonds de réserve des retraites.
En réponse aux différents intervenants, M. André Lardeux, rapporteur, a déclaré que la présente proposition de loi visait non pas à démanteler l'APA, mais à la sauvegarder. Il a réaffirmé la nécessité d'assurer le contrôle de l'effectivité de l'aide apportée par cette prestation afin qu'une juste utilisation des deniers publics soit garantie. Il a dénoncé l'incohérence des positions tendant dans le même temps à refuser toute réforme de l'impôt de solidarité sur la fortune et à récuser le principe du recours sur succession. Sur cette dernière question, il a rappelé que l'économie générale des dispositifs d'aide sociale ne présentait aujourd'hui plus guère de cohérence. Il a insisté ensuite sur la nécessité d'assurer une meilleure adéquation entre les besoins des personnes et la distribution de l'aide, cette nécessité passant sans doute par une révision en profondeur des outils d'évaluation de la dépendance actuellement utilisés.
En réponse à M. Bernard Cazeau, il a précisé que les conclusions proposées à la commission renvoyaient à l'Etat, dans le cadre du plus prochain projet de loi de finances, la charge de rembourser l'emprunt que le fonds de financement de l'APA serait autorisé à contracter.
Puis la commission a adopté les articles premier à cinq, ainsi que l'intitulé du texte qui constituent ses conclusions sur les propositions de loi nos 169 et 178 (2002-2003).
Jeudi 27 février 2003
- Présidence de M. Nicolas About, président -
Allocation personnalisée d'autonomie - Examen des amendements
La commission a procédé à l'examen des amendements aux conclusions de la commission sur la proposition de loi n° 169 (2002-2003) modifiant la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie despersonnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, ainsi que sur la proposition de loi n° 178 (2002-2003), présentée par M. Michel Moreigne, portant modification de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.
La commission a, en premier lieu, donné un avis défavorable à la motion n° 1 présentée par Mme Michelle Demessine et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à opposer la question préalable, ainsi qu'à la motion n° 2 présentée par M. Gilbert Chabroux et les membres du groupe socialiste, tendant au renvoi en commission.
Avant l'article premier, elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 3 présenté par Mme Michelle Demessine et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à créer une prestation dépendance gérée par la sécurité sociale ainsi qu'à l'amendement n° 13 présenté par M. Michel Moreigne et les membres du groupe socialiste, tendant à créer une dotation de solidarité au profit de certains départements et abondée par les ressources du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (FFAPA).
A l'article premier (modification du fait générateur de l'ouverture du droit à l'allocation personnalisée d'autonomie), la commission a donné un avis défavorable aux amendements nos 4 et 15 proposant la suppression de cet article, présentés respectivement par Mme Michelle Demessine et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et par M. Bernard Cazeau et les membres du groupe socialiste. Elle a en revanche donné un avis favorable à l'amendement n° 20 présenté par le Gouvernement, visant à dissocier le régime d'ouverture du droit à l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) des bénéficiaires à domicile ou en établissement.
A l'article 2 (renforcement des conditions de contrôle de l'effectivité de l'aide apportée aux bénéficiaires de l'APA à domicile), elle a donné un avis défavorable aux amendements nos 5 et 16 proposant la suppression de cet article, présentés respectivement par Mme Michelle Demessine et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et par M. Bernard Cazeau et les membres du groupe socialiste.
A l'article 3 (possibilité pour les administrations en charge du contrôle de l'effectivité de l'aide de recourir aux informations dont disposent les différentes administrations publiques), elle a donné un avis défavorable aux amendements nos 6 et 17 proposant la suppression de cet article, présentés respectivement par Mme Michelle Demessine et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et par M. Bernard Cazeau et les membres du groupe socialiste. Elle a, en outre, demandé le retrait de l'amendement n° 3 présenté par M. Alain Vasselle, visant à assurer un contrôle qualitatif de l'allocation personnalisée d'autonomie.
Après l'article 3, elle a demandé le retrait de l'amendement no 8 présenté respectivement par MM. Philippe Adnot et Bernard Seillier, visant à prendre en compte le degré de dépendance pour le calcul de la participation du bénéficiaire de l'APA à domicile et de l'amendement n° 9 présenté par M. Philippe Adnot, tendant à introduire une récupération sur la succession des bénéficiaires de l'APA.
A l'article 4 (modification des modalités de fonctionnement et de financement du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie), elle a donné un avis défavorable aux amendements nos 7 et 18 visant à supprimer cet article, présentés respectivement par Mme Michelle Demessine et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et par M. Bernard Cazeau et les membres du groupe socialiste.
Après l'article 4, elle a souhaité demander l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 10 présenté par MM. Philippe Adnot et Bernard Seillier, tendant à introduire un article additionnel prévoyant une clause de sauvegarde pour les finances départementales.
A l'article 5 (modification de l'article 15 de la loi du 20 juillet 2001 afin de préciser le contenu du rapport tendant à effectuer un bilan de l'allocation personnalisée d'autonomie), elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 19 présenté par M. Bernard Cazeau et les membres du groupe socialiste, visant à supprimer cet article. Elle a, en outre, demandé le retrait de l'amendement n° 12 présenté par M. Alain Vasselle, prévoyant de préciser le contenu du rapport prévu à l'article 15 de la loi n° 2001-647 relative à l'APA.
Après l'article 5, elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 21 présenté par le Gouvernement, tendant à prévoir une régularisation des versements faits aux départements au titre du mécanisme garantissant le montant perçu au titre de la prestation spécifique dépendance (PSD) pour les nouveaux bénéficiaires de l'APA.