Table des matières
Jeudi 6 février 2003
- Présidence de M. Nicolas About, président -
Réforme des retraites - Audition de M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité
La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, sur la réforme des retraites.
M. Nicolas About, président, a rappelé les travaux de la commission dans ce domaine, notamment ses missions, au cours de l'été 2001, en Suède et en Italie, pour y étudier comment ces pays avaient pu réformer leur système de retraite.
Il a précisé que l'audition du ministre répondait au souci du Gouvernement de tenir le Parlement pleinement informé des orientations, de la méthode et du calendrier retenus pour conduire une réforme indispensable à la survie de nos régimes de retraite par répartition.
Evoquant le titre du rapport d'information de la commission paru en 1999 « Réforme des retraites : peut-on encore attendre ? », M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a répondu à cette question par la négative et a souligné qu'il fallait désormais agir avec détermination, car tout délai supplémentaire ne faisait que saper davantage ce pilier de notre équilibre social, prendre ses responsabilités, car tout délai exposerait au risque d'un affrontement entre générations et à des injustices inacceptables, engager le sauvetage de notre système par répartition, car ce sont les salariés les plus modestes qui souffriraient le plus de son naufrage.
Il a constaté que, sous l'autorité du Président de la République, le Gouvernement avait désormais engagé la réforme, le Premier ministre ayant choisi le Conseil économique et social, assemblée qui rassemble l'ensemble des forces économiques et sociales de notre pays, pour prononcer un discours sur le constat, la méthode et les grands principes qui guideront l'action du Gouvernement.
S'agissant du constat, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a souligné qu'il commençait à être connu et même peut-être partagé par un nombre croissant de nos concitoyens, de sorte qu'il était possible d'espérer bâtir un consensus national sur l'avenir des retraites. Il a constaté, à cet égard, que les syndicats, pour la première fois, s'étaient réunis autour de principes communs, que le mot « réforme » n'était plus tabou, c'est dire que le constat sur l'urgence et l'action était intégré, que l'enjeu de la réforme, qui était précisément l'objectif central du Gouvernement, était clair : sauver le régime par répartition, enfin, que la demande d'un dialogue nourri avec les partenaires sociaux avait été entendue par le Gouvernement qui avait la volonté d'aller aussi loin qu'il est possible dans le rapprochement des différentes propositions.
Rappelant que le Premier ministre lui avait confié la conduite de la réforme pour parvenir à présenter au Parlement un projet de loi avant la fin du premier semestre 2003, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a souligné que ce délai laissait le temps à la concertation et à la négociation, sans trop laisser « le temps au temps ». Il a affirmé, à cet égard, que le calendrier serait tenu.
Puis M. François Fillon a rappelé les perspectives financières des régimes de retraite : tous régimes confondus, le besoin de financement est de 50 milliards d'euros en 2020, dont 28 pour les régimes de la fonction publique et 15 pour le régime général ; il est de 100 à 120 milliards d'euros en 2040 ; le rapport du Conseil d'orientation des retraites (COR) a montré que, si aucune réforme n'est engagée d'ici 2040, soit le montant des retraites sera -par rapport au revenu d'activité- quasiment divisé par deux, soit le taux de cotisation sera augmenté de 60 %.
Il a considéré qu'il fallait sortir la France de cette alternative inacceptable, mais que la réforme ne saurait pour autant être limitée à des nécessités financières ou des logiques comptables.
Il a souligné que la réforme des retraites était véritablement un enjeu de société, posant tout un faisceau de questions traversant notre modèle social transformé par le choc démographique.
Mais il a estimé également qu'il fallait voir dans cette formidable évolution un défi positif à relever, conduisant à revoir notre politique familiale, à réajuster notre regard sur le rôle des « seniors », en particulier dans le monde du travail, à revoir la formation des hommes et des femmes tout au long de la vie, sans doute même à porter un autre regard sur une politique d'immigration choisie, maîtrisée et assumée.
M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a rappelé que les défis posés par le vieillissement de la population, l'allongement de la durée de la vie, le travail des salariés expérimentés étaient des questions que se posaient nos voisins européens, exactement dans les mêmes termes que nous.
Evoquant, à cet égard, le déplacement dans quatre pays européens qu'il a effectué en compagnie de représentants d'organisations syndicales et des présidents des commissions des affaires sociales des deux assemblées, il a constaté que, partout, l'enjeu dépassait les clivages politiques et que les réponses apportées n'obéissaient pas à des partis pris idéologiques.
La situation de l'Allemagne, de la Suède et de la Finlande, qui sont des pays à forte tradition sociale, montre que l'on peut conjuguer maintien d'une bonne protection sociale et réforme des retraites ; c'est même la réforme qui est le garant du maintien d'une protection sociale, puisqu'elle permet d'en assurer la pérennité.
Chaque pays a son histoire sociale et ses traditions. S'il n'y a pas de « modèle » à copier, ni de réforme « clefs en main » à importer, il y a, en revanche, de bonnes idées : le système d'information des assurés retenu dans la réforme suédoise, le plan visant à relever le travail des salariés expérimentés en Finlande, le dispositif permettant aux salariés espagnols de plus de 65 ans de travailler partiellement.
Dans ces pays, il n'y pas d'opposition systématique des partenaires sociaux et des forces politiques autour des mécanismes d'épargne retraite, qui peuvent être individuels ou collectifs, obligatoires ou facultatifs ; les réformes présentent toutes un caractère continu et progressif : continu, parce qu'elles font l'objet d'évaluations et d'adaptations à échéance régulière, progressif, parce qu'il n'y a pas de « grand soir » ou de « big bang » des retraites.
Puis M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a abordé la méthode retenue par le Gouvernement, fondée sur un dialogue direct avec les Français et leurs représentants.
Il a rappelé qu'il avait d'abord reçu, avec M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, l'ensemble des formations représentées au Parlement pour un tour d'horizon complet, qu'il resterait à leur écoute tout au long de la réforme et qu'il leur proposerait de se retrouver au printemps, lorsque le contenu de la réforme serait précisé.
Il a souligné que le dialogue avec les partenaires sociaux serait naturellement privilégié : en février, par un échange de points de vue sur les principes fondamentaux de la réforme ; en mars, par un dialogue formalisé et approfondi autour des décisions à prendre.
Le moment venu, plusieurs groupes de travail seront constitués : un « groupe confédéral » au niveau des confédérations pour assurer la synthèse, le ministère de la fonction publique conduisant des consultations sur les sujets « fonction publique » avec les syndicats de fonctionnaires. D'autres groupes plus spécialisés, dont la liste doit en rester ouverte à ce stade, seront mis en place en fonction des besoins que la discussion fera apparaître.
Dans le cadre de ce dialogue avec les partenaires sociaux, le Gouvernement fera part ensuite de ses premières propositions, en laissant suffisamment de temps pour que le projet de loi puisse être discuté avant la fin du premier semestre 2003.
En parallèle, des débats seront organisés dans chaque Conseil économique et social régional pour engager et nourrir le dialogue local. Le Gouvernement engagera également une campagne nationale d'information directe des Français sur les grands enjeux de l'avenir de nos retraites.
M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a déclaré que le Gouvernement souhaitait négocier avec les partenaires sociaux et qu'il entendait s'en donner les moyens, ce qui signifiait donner une durée suffisante au débat et au dialogue. Mais il était clair que, si ce dialogue n'aboutissait pas, la réforme ne s'arrêterait pas en chemin car elle relevait de la responsabilité du Gouvernement et du Parlement devant le pays.
M. François Fillon a souligné que la méthode du Gouvernement était ensuite fondée sur un choix : celui de la réforme progressive et continue.
L'horizon de la réforme est fixé à 2020. C'est une échéance raisonnable mais ambitieuse. Raisonnable, parce qu'elle fait l'objet d'un consensus parmi les experts et les partenaires sociaux. Ambitieuse, parce qu'il s'agit de lancer une étape significative d'un processus de réforme.
Le projet qui sera présenté au Parlement comportera des mesures importantes pour l'équilibre des régimes à l'horizon 2020, mais il enclenchera également un processus d'adaptation et de révision en continu. L'idée de réforme des retraites en France doit être pacifiée et assumée par le corps social au-delà des aléas de la vie politique nationale.
M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a rappelé enfin que la méthode du Gouvernement était mise au service de trois grands objectifs confirmés par le Premier ministre devant le Conseil économique et social.
Le premier objectif est la sécurité : la réforme doit garantir le financement de nos régimes de retraite. Il s'agit d'assurer l'équilibre financier de notre système par répartition, pour que chacun puisse bénéficier d'une pension aussi satisfaisante que possible. Pour ce faire, trois paramètres principaux existent : le taux de cotisation, la durée de cotisation et le montant des prestations. Aucun paramètre ne permettra à lui seul de résoudre le problème. L'effort doit être équilibré entre ces paramètres.
M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a insisté sur le fait qu'un équilibre futur des régimes de retraite ne pouvait être durablement bâti sur une baisse continue du montant des pensions, ou sur la seule augmentation des cotisations ; la question que pose l'allongement de l'espérance de vie sur le partage entre le travail et la retraite ne pouvait être ignorée.
En effet, aujourd'hui, le temps de travail est environ le double du temps de retraite. Toute augmentation de l'espérance de vie bénéficie entièrement à la retraite. Un partage de cette augmentation de l'espérance de vie entre temps de travail et temps de retraite peut contribuer à la maîtrise de l'équilibre général. Une augmentation de la durée effective d'activité doit être envisagée, indépendamment du débat sur la durée de cotisation. Le monde du travail doit évoluer en donnant une place accrue aux salariés expérimentés.
M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a précisé, à cet égard, qu'à la demande du Premier ministre une conférence consacrée à l'assurance emploi serait organisée rapidement avec les partenaires sociaux pour définir des propositions concrètes afin de favoriser l'emploi par un véritable droit à la formation tout au long de la vie. C'est un véritable pacte pour l'emploi des plus de 50 ans qui doit être en particulier défini, et c'est d'abord aux partenaires sociaux de s'y engager. Ce pacte doit être l'un des éléments forts qui permettra à la France de réaliser l'objectif prioritaire d'augmentation du taux d'activité des « seniors », c'est-à-dire de faire progresser l'âge moyen de cessation d'activité, aujourd'hui inférieur à 60 ans.
M. François Fillon a souligné que l'objectif de sécurité des retraites passait également par une transparence réelle, permettant à chacun de suivre à la fois le bon déroulement et, le cas échéant, les ajustements apportés dans le cadre de la réforme en continu. Dans cet esprit de suivi auquel devraient être associés les partenaires sociaux, deux outils pourraient être privilégiés.
Premièrement, le droit à l'information de chacun sur sa retraite doit être concrétisé. De même qu'en Suède, chaque salarié dispose d'un bilan annuel de ses droits, de même pourrait être mis en place un dispositif adapté qui, à la fois, sécuriserait les Français, mais leur donnerait également le pouvoir de choisir, en fonction de données objectives et personnelles, le moment et les conditions de leur départ à la retraite.
Deuxièmement, un mécanisme institutionnel original devra être instauré, assurant le suivi de la réforme en continu : pour écarter les inquiétudes, le pilotage des régimes de retraite doit être partagé par tous les Français. Il s'agit d'alimenter et d'éclairer les décisions d'ajustement qui pourraient à l'avenir s'avérer nécessaires dans le cadre de rendez-vous, par exemple tous les cinq ans. Deux questions devront tout particulièrement faire l'objet de ces rendez-vous : celle du suivi de l'évolution des taux de remplacement et celle du partage des gains d'espérance de vie entre temps de retraite et temps de travail.
M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a considéré que l'objectif de sécurité reposait enfin, pour le long terme, sur la constitution du fonds de réserve pour les retraites qui est un investissement pour l'avenir devant permettre d'assurer une partie du financement des retraites entre 2020 et 2040. Ce fonds de réserve ne constitue pas un remède miracle, mais contribuera à renforcer l'ensemble du système, à condition qu'il soit abondé. Aujourd'hui, le rythme d'abondement est insuffisant pour atteindre les 152 milliards d'euros initialement prévus. Aussi, l'objectif doit-il être précisé et surtout les moyens d'y parvenir doivent-ils être définis.
Puis M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a abordé le deuxième grand objectif de la réforme : l'équité entre les Français face à la retraite.
L'équité lui a paru d'abord être l'équité entre les régimes.
Aujourd'hui, la notion de durée d'assurance et le niveau des taux de cotisations salariés diffèrent selon l'histoire des régimes, avec des justifications qui leur sont propres et que l'on doit réévaluer. La notion d'équité ne peut amener à une uniformisation automatique et irréfléchie. Aussi le Gouvernement entend-il respecter les logiques et les calendriers de négociation propres à chaque régime, en particulier pour les régimes spéciaux d'entreprise.
Ces derniers s'inscrivent dans des logiques d'entreprise et devront évoluer dans le cadre de véritables projets d'entreprise.
Par ailleurs, la prise en compte des spécificités de la fonction publique ne doit pas faire obstacle aux exigences de l'équité qui veulent que la situation de personnes placées dans des situations comparables soit harmonisée. L'intention du Gouvernement est d'enclencher une convergence progressive des situations entre le public et le privé dans le souci de l'intérêt général. La question de la durée de cotisation sera donc bien posée.
Cette convergence doit partir de la définition d'un « socle commun », en matière de retraite. C'est la définition de ce socle avec les partenaires sociaux qui permettra à la réforme de refonder la solidarité nationale autour des retraites.
L'équité entre les régimes commande, en outre, de se pencher sur les mécanismes de compensation démographique. L'épisode de l'automne dernier, avec la réaction des partenaires sociaux membres du conseil d'administration de la caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), en a montré la nécessité. La complexité de ces mécanismes est telle qu'ils ne sont plus compris. La solidarité entre les régimes doit donc être réaffirmée, mais sur la base de garanties de transparence et d'objectivité.
Au titre de l'objectif d'équité, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a également évoqué l'égalité entre les hommes et les femmes en ce qui concerne les avantages familiaux.
Certains de ces avantages, pour les fonctionnaires, ont été remis en cause par la jurisprudence communautaire, au nom de l'égalité entre les hommes et les femmes. De manière générale, ils reposent sur des fondements dont une nouvelle évaluation est opportune. Le Gouvernement ouvrira cette discussion en liaison notamment avec le mouvement familial.
M. François Fillon a considéré que l'équité entre les générations consistait à assurer aux retraités actuels qu'ils ne seraient pas touchés par la réforme -le Gouvernement leur donnera une garantie solennelle sur le maintien de leur pouvoir d'achat par un engagement de la Nation, dans la loi-, mais également à limiter, dans la mesure du possible, la progression des cotisations.
Compte tenu du haut niveau qu'ont atteint les prélèvements obligatoires en France, il apparaît exclu de se contenter de laisser dériver le système, en agissant sur le seul taux de cotisations. Une telle option serait économiquement irresponsable et socialement insoutenable. La solidarité entre les générations doit aussi prendre en considération les droits des actifs futurs.
Enfin, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a estimé que l'équité entre les Français exigeait que l'esprit de justice sociale anime la réforme et que soit pris en compte, à ce titre, le sort des plus modestes, ceux qui ont été faiblement rémunérés durant leur vie active, celui des conjoints survivants, notamment ceux -et le plus souvent celles- qui ne disposent que de la pension de réversion pour vivre, celui de ceux qui ont travaillé dans plusieurs régimes, afin que les modes de calcul ne pénalisent pas leur parcours professionnel.
Sur tous ces points, ainsi que sur la question complexe et évolutive de la pénibilité, la réforme doit pouvoir procéder à des avancées, mais avec réalisme et sans surenchère.
Abordant le troisième objectif de la réforme, celui d'une plus grande liberté de chacun dans le choix de sa retraite, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a énuméré les voies et moyens d'assouplir notre système de retraite :
- améliorer le niveau des pensions de ceux qui souhaitent travailler plus longtemps, mais aussi permettre à ceux qui souhaitent partir plus tôt de le faire dans certaines limites : leur retraite devra alors en tenir compte ;
- mettre fin à une rupture trop brutale entre activité et retraite par le recours au travail à temps partiel, à la retraite progressive et au cumul emploi-retraite. A cet égard, il a semblé au ministre « suicidaire » d'opposer l'activité des salariés âgés et l'entrée des jeunes dans le monde du travail. La France est, dans ce domaine, le parfait contre exemple : elle cumule un des taux d'activité des « seniors » les plus faibles d'Europe, notamment à cause des départs anticipés et des préretraites avec un des taux de chômage des jeunes les plus élevés. La preuve est ainsi apportée qu'un « senior » qui s'en va n'ouvre pas mécaniquement une place à un jeune qui arrive ;
- ouvrir la possibilité de rachat d'annuités par des cotisations volontaires, dans des conditions à définir, ainsi qu'un accès facultatif à une épargne retraite disponible, soit à titre individuel, soit à titre collectif, dans le cadre des entreprises ou des branches, et donnant le droit de compléter la pension du régime par répartition. M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a considéré que le débat devait avoir lieu sur ce « troisième étage », même s'il est entendu que les régimes généraux fondés sur la capitalisation sont étrangers à notre histoire sociale. Les Français doivent pouvoir, par ce biais, améliorer le taux de remplacement à partir duquel s'établira leur niveau de vie après la fin de leur carrière professionnelle. Tous nos voisins ont ouvert ce débat. Même si l'on choisissait de ne pas le faire, les Français auraient de toute manière recours aux mécanismes existants pour compléter leur retraite. Mais ce seraient les plus aisés et les mieux informés qui y réussiraient le mieux. Offrir à tous les Français une faculté d'épargne retraite volontaire clairement organisée par la loi en complément des régimes par répartition est une mesure de justice sociale face à la retraite. Elle n'est pas la solution miracle au problème des retraites. Elle ne peut être qu'un complément accessoire que l'on doit rendre juste, efficace et accessible à tous ;
- enfin, réfléchir à la situation de ceux qui ont un grand nombre d'annuités avant 60 ans parce qu'ils ont commencé à travailler très tôt, et à ceux qui ont exercé des métiers pénibles.
M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a considéré que le débat sur cette question était ouvert. Une mesure générale, faisant reposer l'équilibre des régimes sur la seule notion de durée d'assurance, serait malheureusement beaucoup trop coûteuse, mais une réponse doit être trouvée par un vrai dialogue avec les partenaires sociaux.
En concluant, M. François Fillon a fait part de la volonté du Gouvernement de travailler sans préjugé, sans esprit partisan, mais avec détermination, avec le devoir d'aboutir, avant la fin du premier semestre 2003, à une étape décisive dans la sauvegarde de nos régimes de retraite par répartition.
M. Dominique Leclerc s'est félicité de la volonté du Gouvernement de présenter et d'expliquer devant le Sénat les grandes orientations, la méthode et le calendrier de la réforme des retraites, officiellement lancée par le Premier ministre devant le Conseil économique et social.
Il a rappelé la volonté du Premier ministre de mettre en place un dialogue social formalisé aussi approfondi et conclusif que possible mais également les propos du ministre à l'Assemblée nationale selon lesquels le Gouvernement souhaitait négocier avec les partenaires sociaux. Aussi s'est-il interrogé sur la nature et la portée respectives du dialogue et de la négociation.
S'agissant de la place du débat dans la réforme engagée, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a estimé que l'avenir des retraites était un sujet de société qui ne pouvait concerner que les salariés et les entreprises ; touchant des questions telles la natalité ou l'immigration, la réforme concernait nécessairement la Nation tout entière et il ne pouvait être question de demander au Parlement, dans ce domaine, de se contenter de ratifier un accord. Il a toutefois jugé qu'il était nécessaire d'aller aussi loin que possible dans la concertation avec les partenaires sociaux qui ont des responsabilités éminentes en matière de retraites, citant notamment leur rôle dans la gestion des caisses de retraite complémentaire. Il a souligné que le souhait du Gouvernement était, dans un premier temps, de discuter avec les partenaires sociaux des principes généraux de la réforme, principes à partir desquels le Gouvernement allait faire des propositions qui feraient elles-mêmes l'objet d'une concertation avant d'être soumises au Parlement. Il a constaté que la négociation entre les partenaires sociaux était nécessaire sur des sujets comme la place des salariés expérimentés dans l'entreprise ou la prise en compte de la pénibilité.
M. Claude Domeizel a noté que les propositions du Premier ministre rejoignaient, sur beaucoup de points, les conclusions du premier rapport du conseil d'orientation des retraites, mis en place par le précédent gouvernement. Il a toutefois regretté que le terme de « négociation » ne soit apparu, à aucun moment, dans la déclaration du Premier ministre devant le Conseil économique et social.
Il s'est particulièrement inquiété de la situation de certains salariés, entrés très tôt dans le monde du travail et qui atteignent les 40 annuités de cotisations avant l'âge de 60 ans. Il a considéré, à cet égard, que la question de l'évolution des critères de la pénibilité des métiers exercés était au coeur du problème des retraites.
Concernant le calendrier de la réforme, il a émis un doute quant à la possibilité de parvenir en trois mois à un accord sur une question sur laquelle certains pays, comme la Suède, avaient mis dix ans à s'accorder.
Il s'est enfin interrogé sur la transformation éventuelle de l'épargne salariale en épargne retraite, ainsi que sur le rôle qui pourrait être celui du COR dans le suivi de la réforme.
M. Jean Chérioux a insisté sur la nécessité d'une coordination des politiques européennes en matière de retraite, compte tenu des conséquences d'une telle réforme sur la compétitivité et sur l'emploi.
M. Guy Fischer s'est interrogé sur les motifs d'une accélération soudaine du rythme de la réforme des retraites et sur l'absence de toute interrogation quant à la possibilité de dégager des ressources nouvelles pour financer les régimes par répartition. Il a estimé que l'augmentation de la durée effective d'activité, évoquée par le ministre, contrastait avec le souhait de 95 % des Français de prendre leur retraite à 60 ans. Il a également jugé que l'encouragement de l'épargne retraite et le recours au marché financier n'apportaient aucune réponse au problème de financement des régimes par répartition.
Il a souhaité savoir s'il était envisagé de conclure le débat sur la réforme des retraites par un référendum.
M. Jean-Pierre Fourcade a rappelé que l'effort demandé aux Français pour la réforme des retraites devait être équilibré et réparti entre actifs et retraités. Il a approuvé le principe de liberté fixé par le Gouvernement. Dans cette perspective, il a insisté sur la nécessité de deux mesures : donner la possibilité, à ceux qui veulent travailler plus longtemps, d'obtenir une pension améliorée et faciliter le rachat d'annuités afin que chacun puisse gérer sa retraite.
Il a estimé, par ailleurs, qu'il existait un risque important de demandes reconventionnelles portant, certes, sur des questions légitimes, mais aggravant le besoin de financement des régimes. Il a, enfin, souligné la nécessité de simplifier l'architecture des différents régimes de retraite et a considéré que cette simplification mériterait de figurer parmi les objectifs de la réforme au même titre que la sécurité, l'équité et la liberté.
M. Gilbert Chabroux a souligné que le constat sur la situation des retraites en France et l'enjeu de la réforme étaient désormais partagés par tous les acteurs. Il s'est cependant inquiété de l'incidence des différentes mesures envisagées sur l'emploi, s'agissant notamment de l'allongement souhaité de la durée effective d'activité.
Il a concédé que le taux d'activité des plus de 50 ans était l'un des plus faibles d'Europe mais il a estimé qu'un renvoi de cette question à la seule négociation collective était insuffisant. Citant la contribution Delalande, il a rappelé que l'Etat disposait de moyens d'infléchir ce taux d'activité.
M. Roland Muzeau a jugé que le Gouvernement n'envisageait la convergence entre les différents systèmes de retraite que dans le sens d'un allongement de la durée de cotisation. Il s'est également inquiété des déclarations du MEDEF, selon lequel un allongement à quarante-deux ans et demi devait être envisagé.
Il a regretté qu'aux côtés des paramètres mécaniques que sont le taux de cotisation, la durée de cotisation ou le niveau des pensions, ne soient à aucun moment envisagés des compléments de financement au bénéfice des régimes de retraite sous la forme, notamment, d'une réflexion sur une nouvelle assiette des cotisations ou une taxation des mouvements financiers.
Il a enfin voulu attirer l'attention sur les dangers liés à l'épargne salariale, en rappelant les conséquences de la faillite d'ENRON.
M. André Lardeux s'est interrogé sur l'objet de la Conférence de mobilisation nationale pour la formation tout au long de la vie et l'emploi et sur son articulation avec les négociations des partenaires sociaux déjà engagées sur la formation professionnelle et avec les futures négociations sur les licenciements. Il a, par ailleurs, considéré qu'un des objectifs de la réforme pourrait être de maintenir constant le rapport entre actifs et retraités.
M. Jean-Louis Lorrain s'est félicité du lien fait par le Premier ministre entre la réforme des retraites et le dynamisme démographique que doit favoriser une politique familiale active. Il lui a semblé paradoxal, à ce titre, que, dans le passé, les recettes de la branche famille aient été prélevées pour alimenter le fonds de réserve des retraites.
M. Bernard Seillier a approuvé les trois principes de sécurité, de liberté et d'équité fixés par le Premier ministre pour la réforme. Il a estimé, au nom de ces principes, que les droits acquis des salariés devaient être préservés, au besoin en introduisant une modulation en fonction de l'avancement dans la vie professionnelle.
Mme Claire-Lise Campion s'est inquiétée d'une remise en cause des avantages familiaux. Elle a également souligné le fait que les femmes bénéficiaient souvent de retraites plus faibles, du fait d'inégalités de salaires persistantes et des pertes de durée d'activité liées aux naissances.
M. Alain Vasselle a rappelé que le fonds de réserve des retraites devait normalement être alimenté par les excédents du fonds de solidarité vieillesse. Il a demandé au ministre de préciser les intentions du Gouvernement, quant à la simplification des mécanismes financiers qui, compte tenu de l'absence d'excédents, se sont instaurés entre les divers fonds.
M. Nicolas About, président, s'est interrogé sur une éventuelle réforme des droits à la retraite des personnes lourdement handicapées. Il a également souhaité savoir si un prolongement du fonctionnement du compte épargne-temps tout au long de la vie était envisagé. Il a enfin estimé que la validation des annuités de cotisations au prorata des périodes réellement travaillées permettrait sans doute des économies substantielles pour l'assurance vieillesse.
En réponse aux différents intervenants, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a rappelé qu'il concevait la présente audition comme un échange de vues et qu'il abordait la réforme sans idée préconçue hormis bien entendu les principes généraux qu'il venait d'exposer.
S'agissant de la durée de cotisations, il a estimé qu'il n'était pas possible d'ignorer ce paramètre dans la discussion. Il a, à ce propos, observé que tous les pays européens ayant engagé une réforme des retraites avaient choisi d'allonger la durée de cotisations, conduisant de la sorte à porter souvent bien au-delà de 65 ans l'âge de la retraite, et que ce paramètre serait sans aucun doute au coeur du débat à venir. Il a indiqué que le Premier ministre avait, d'ores et déjà, écarté toute perspective d'alignement entre le privé et le public sur la base d'une durée des cotisations de trente-sept années et demie, cette hypothèse étant à l'évidence irréaliste, compte tenu des besoins de financement à venir.
S'agissant d'un éventuel départ à la retraite avant l'âge de 60 ans pour ceux ayant déjà atteint le maximum d'annuités, il a estimé que la situation actuelle ne pourrait sans doute rester en l'état. Il a toutefois souligné le coût -plus de 13 milliards d'euros- d'une mesure générale permettant à tous de prendre leur retraite avant 60 ans, dès lors qu'ils auront une durée de cotisations leur ouvrant droit à une retraite à taux plein, estimant que ce coût expliquait sans doute pourquoi le précédent gouvernement avait refusé une proposition de loi présentée par le groupe communiste en ce sens. Il a alors considéré qu'il serait sans doute souhaitable de trouver, dans un souci de justice, une solution intermédiaire entre la situation actuelle et une mesure générale.
S'agissant de l'épargne salariale et de l'épargne retraite, il a observé que ces deux systèmes n'avaient ni le même fondement, ni le même objectif, ni la même durée. Il a toutefois considéré que l'idée d'une éventuelle « réutilisation » de l'épargne salariale pour l'épargne retraite devait être explorée de manière pragmatique. Rappelant que la priorité était d'assurer le meilleur taux de remplacement dans le cadre de la retraite par répartition, il a estimé que l'épargne retraite ne pourrait être considérée que comme un simple complément mais qu'elle devait être accessible au plus grand nombre, ce qui n'était pas le cas aujourd'hui.
Abordant la dimension européenne, M. François Fillon a indiqué que des initiatives venaient d'être prises par le Conseil et la Commission afin de comparer, par la voie d'une méthode ouverte de coordination, les régimes des différents pays. Il a toutefois considéré que le choix de la nature du régime de retraite restait un choix national, la mission d'une politique européenne d'harmonisation devant être avant tout de veiller à prévenir toute éventuelle distorsion de concurrence induite par les politiques sociales.
Insistant sur l'urgence de la réforme, il a regretté le retard accumulé. Il a toutefois constaté que la réforme était déjà engagée depuis une dizaine d'années, citant notamment la publication du Livre blanc en 1991, la réforme de 1993, la tentative de réforme de 1995 et la mise en place du COR et du fonds de réserve des retraites. Il a considéré que ces étapes avaient contribué à faire évoluer les mentalités. Il a notamment reconnu que les travaux du COR avaient été positifs en permettant d'aboutir à un constat partagé et d'engager la réforme dans un climat apaisé.
S'agissant de l'âge de la retraite, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a indiqué que le Gouvernement n'entendait pas remettre en cause l'âge légal actuellement fixé à 60 ans. Souscrivant à la récente déclaration commune des organisations syndicales, il a considéré que l'âge de 60 ans constituait un « âge pivot » autour duquel devaient s'articuler les éléments de choix individuels à introduire ou à améliorer. Il a observé qu'il était aujourd'hui possible de travailler au-delà de 60 ans mais que cela n'améliorait pas les droits pour la retraite. Il a également constaté que l'âge effectif de cessation d'activité était actuellement inférieur à 60 ans et que la priorité était de maintenir les salariés âgés dans l'emploi.
Reconnaissant que la réforme engagée présentait effectivement le risque soulevé par M. Jean-Pierre Fourcade, il a précisé, à titre d'exemple, que la prise en compte des primes des fonctionnaires pour le calcul de leur pension représentait un coût d'environ 10 milliards d'euros et a rappelé que la possibilité de partir en retraite avec quarante annuités de cotisations se traduisait par des dépenses supplémentaires d'environ 13 milliards d'euros. Il a toutefois indiqué compter sur la sagesse des parties prenantes au débat pour éviter la multiplication de telles demandes reconventionnelles. Il s'est montré, en outre, très intéressé par l'idée d'ajouter le principe de simplicité aux trois autres principes définis par le Gouvernement : sécurité, équité et liberté.
S'agissant de l'impact de la réforme sur l'emploi, il a souligné qu'une augmentation des cotisations aurait un impact défavorable et que le départ massif de salariés expérimentés se traduisait par une perte de compétence pour notre système de production qui n'était pas sans incidence sur le taux de croissance. Rappelant que notre pays était à la fois celui dans lequel le taux de chômage des jeunes était le plus élevé et le taux d'activité des plus de 50 ans était le plus bas, il a souligné l'importance de rompre avec une vision malthusienne du marché du travail. A cet égard, il a souligné les effets pervers de la contribution dite Delalande, indiquant que les entreprises hésitaient à recruter des personnes de plus de 50 ans. Il a alors formulé le voeu que les partenaires sociaux aboutissent à un accord visant à favoriser l'activité des salariés les plus âgés.
S'agissant de la conférence de mobilisation nationale pour la formation tout au long de la vie et l'emploi annoncée par le Premier ministre, il a précisé que le souhait du Gouvernement était que la négociation actuelle sur la formation professionnelle soit élargie à la question de l'emploi des salariés âgés et de l'insertion des jeunes. Il a indiqué qu'il ne s'agissait pas, pour le Gouvernement, de reprendre en main les négociations mais au contraire d'appuyer la démarche initiée par les partenaires sociaux tout en leur indiquant le point de vue du Gouvernement.
Replaçant la réforme des retraites dans le cadre de l'évolution plus générale de notre système de protection sociale, il a insisté sur la nécessité de simplifier les flux financiers entre les branches famille et vieillesse de la sécurité sociale mais aussi entre la sécurité sociale et l'Etat. A ce propos, il a rappelé que M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, avait annoncé la création d'un groupe de travail sur ce thème et que le Président de la République avait solennellement exprimé le souhait, à l'occasion des voeux aux forces vives, que la réforme des retraites ne devait pas conduire à « renoncer à d'autres besoins prioritaires de la Nation comme la santé, la politique familiale, l'éducation ou la recherche ». Dans ce cadre, il a jugé souhaitable de rendre notre politique familiale plus efficace, indiquant qu'une élévation du taux de fécondité de 1,8 à 2,1 se traduirait par une diminution de 10 % des besoins de financement de nos régimes de retraite à l'horizon 2040.
Il a confirmé que les actuels retraités ne seraient pas visés par la réforme. Il a indiqué que celle-ci devrait être progressive afin que les personnes qui sont proches de l'âge de la retraite puissent garder une nécessaire visibilité pour la préparation de leur retraite.
S'agissant du fonds de réserve des retraites, il a observé qu'il ne pourrait jouer un rôle qu'à la condition d'avoir des recettes suffisantes. Il a constaté, à cet égard, que les recettes prévisibles issues des privatisations étaient limitées par l'ampleur du programme déjà réalisé sous la précédente législature et qu'il en était à l'évidence de même des perspectives d'excédents du fonds de solidarité vieillesse et de la caisse nationale d'assurance vieillesse.
En réponse à M. Nicolas About, président, il a indiqué que le Gouvernement étudierait avec attention la situation des handicapés au regard de la retraite. S'agissant du compte épargne-temps, il a souligné que son régime venait d'être modifié par la loi du 17 janvier 2003 et que les partenaires sociaux ne manifestaient pas un enthousiasme excessif à l'idée de le réformer à nouveau. Il a enfin estimé que la simplification des conditions actuelles de validation des annuités ne manquerait pas d'être aussi au coeur du débat.
Consommation de tabac chez les jeunes - Examen du rapport
Puis la commission a procédé à l'examen du rapport deM. Dominique Larifla sur la proposition de loi n° 77 (2002-2003) visant à restreindre la consommation detabac chez les jeunes.
Après avoir précisé que la proposition de loi visait à dissuader les jeunes de fumer, en interdisant la vente ou l'offre à titre gratuit de tabac aux mineurs, M. Dominique Larifla, rapporteur, a rappelé que le Sénat avait déjà adopté, sur proposition de sa commission des affaires sociales, une disposition similaire à l'occasion de l'examen de la loi n° 91-32 du 10 janvier 1991, relative à la lutte contre l'alcoolisme et le tabagisme, dite « loi Evin ». Cette disposition ayant été, finalement, rejetée en commission mixte paritaire, la lutte contre le tabagisme des jeunes s'est donc inscrite, au cours de la décennie écoulée, dans le cadre général de cette loi.
M. Dominique Larifla a indiqué que la proposition d'une interdiction spécifique de la vente de tabac aux mineurs est récemment redevenue d'actualité et a, ainsi, fait l'objet de plusieurs propositions de loi et rapports officiels. Il a ajouté que ces initiatives s'expliquent par le constat, préoccupant, du niveau élevé de consommation de tabac dans la jeunesse française, comme l'attestent diverses enquêtes sanitaires conduites tant au niveau national qu'européen.
M. Dominique Larifla a ensuite précisé que le dispositif prévu par la proposition de loi s'inspire, d'une part, des législations étrangères visant à interdire ou à restreindre l'accès des jeunes au tabac et, d'autre part, des mesures déjà prises, en France, pour la protection des mineurs contre l'alcoolisme. Il a toutefois souligné qu'en dépit de ces exemples ou de ces précédents, le principe même de l'interdiction de la vente de tabac aux mineurs fait encore l'objet d'un vaste débat, tant en France qu'à l'étranger. Diverses critiques ou interrogations relatives à son effectivité ou à son efficacité sont, en effet, formulées à l'encontre d'une telle mesure.
Sans prétendre ignorer ce débat, M. Dominique Larifla, rapporteur, s'est néanmoins déclaré favorable à l'interdiction de la vente de tabac aux mineurs, prévue dans la proposition de loi. Il a notamment estimé que cette interdiction permettrait de dissuader, même imparfaitement, les jeunes de commencer à fumer à un âge où ils sont particulièrement vulnérables et où se détermine leur futur comportement d'adulte à l'égard du tabac. Il a souligné que cette mesure renforce également la cohérence de la règle sociale, particulièrement aux yeux des jeunes : le tabac, publiquement dénoncé comme étant une substance toxique, ne serait plus, désormais, en vente libre, à l'instar de l'alcool et des drogues illicites. Il a précisé qu'une telle disposition législative donnerait une caution juridique aux débitants de tabac qui refuseraient de vendre du tabac aux mineurs, alors que l'état actuel de la législation et de la jurisprudence les expose au risque d'une condamnation pour refus de vente.
Par ailleurs, et sans sous-estimer les difficultés pratiques de son application, il a indiqué que celles-ci ne seraient guère différentes de celles déjà rencontrées pour faire respecter l'interdiction de vente d'alcool aux mineurs, dont personne ne remet pourtant en cause le principe et la nécessité, avant de rappeler qu'à la différence de l'alcool, la vente du tabac était, dans notre pays, le monopole des débitants de tabac, qui sont des préposés de l'administration des douanes.
M. Dominique Larifla, rapporteur, a également insisté sur le fait que l'interdiction de vente de tabac aux mineurs ne pouvait prétendre, à elle seule, résoudre le problème du tabagisme des jeunes et que son succès dépendra d'autres facteurs. A cet égard, il a estimé que l'exemple fourni par les adultes, notamment les enseignants, et le strict respect des dispositions de la « loi Evin », dans le cadre scolaire, seront des éléments déterminants.
M. Dominique Larifla a ensuite jugé nécessaire d'apporter plusieurs modifications au dispositif de la proposition de loi. Il lui a ainsi semblé préférable, tant pour des raisons d'opportunité que d'efficacité, de fixer à seize ans, au lieu de dix-huit ans, l'âge limite de l'interdiction de la vente de tabac aux mineurs. Il a également proposé d'assortir cette interdiction de sanctions, directement inspirées de celles qui sont déjà appliquées pour l'interdiction de la vente d'alcool aux mineurs ou pour l'accès des mineurs aux salles de cinéma. Enfin, il a estimé que la décision de faire prendre en charge, par l'assurance maladie, les substituts nicotiniques en faveur des mineurs de moins de dix-huit ans, comme le préconise la proposition de loi, devrait être étayée par des évaluations scientifiques et financières qui ne sont pas disponibles aujourd'hui. Il a donc souhaité que le Gouvernement procède à ces évaluations, puis en transmette les conclusions au Parlement.
M. Gilbert Chabroux a fait part de sa perplexité en ce qui concerne l'efficacité et l'effectivité de l'interdiction de la vente de tabac aux mineurs, qui relève, selon lui, d'une approche trop partielle. Il a estimé que la lutte contre le tabagisme devait s'inscrire dans un cadre plus général et s'attacher, notamment, à garantir la protection des non-fumeurs et à renforcer les mesures réellement dissuasives, telle l'augmentation régulière du prix du tabac.
M. Alain Vasselle, évoquant l'exemple de l'Allemagne cité par le rapporteur, s'est interrogé sur les règles régissant dans notre pays, notamment pour les mineurs, la possibilité de fumer en public. Ayant souligné les effets pervers auxquels pourrait donner lieu l'entrée en vigueur d'une interdiction de vente de tabac aux mineurs, il a également estimé qu'il est nécessaire de déterminer avec précision les avantages et les inconvénients des mesures de cet ordre avant d'en envisager l'adoption.
M. Alain Gournac a avoué sa perplexité quant aux multiples difficultés pratiques auxquelles donnera lieu l'application de l'interdiction de vente de tabac aux mineurs. Il a estimé que cette interdiction ne pourra qu'inciter les jeunes à vouloir braver l'interdit et, donc, à se mettre à fumer. Il a regretté, par ailleurs, que d'autres fléaux qui menacent la jeunesse, comme les drogues illicites, ne fassent pas l'objet d'actions prioritaires. D'une manière plus générale, il a exprimé sa crainte que l'adoption de telles mesures législatives, qui ne sont généralement pas appliquées, aboutisse à priver la loi de toute autorité aux yeux de nos concitoyens.
M. Jean-Louis Lorrain a attiré l'attention du rapporteur sur les conclusions de la commission d'évaluation de la « loi Evin », notamment en ce qui concerne les problèmes liés au contrôle de l'identité des mineurs. Il a également souhaité l'harmonisation, au niveau européen, de la lutte contre le tabagisme et la contrebande, cette dernière affectant plus particulièrement les régions frontalières de notre pays, avant de s'interroger sur le rôle de certains fabricants de tabac en ce domaine. Enfin, il a estimé que la lutte contre le tabagisme des mineurs ne pouvait se limiter à des mesures ponctuelles comme l'interdiction de vente, mais devait, plutôt, s'inscrire dans le cadre d'une démarche globale et cohérente de santé publique.
En réponse, M. Dominique Larifla, rapporteur, a notamment fait part des observations suivantes :
- si l'interdiction de la vente de tabac aux mineurs ne prétend pas résoudre, à elle seule, le problème complexe du tabagisme des jeunes, elle permet, néanmoins, « d'attaquer le mal à la racine » ;
- son succès et son efficacité devront, bien entendu, être renforcés par d'autres mesures et, notamment, le respect des interdictions de fumer en milieu scolaire. A cet égard, on ne peut donc que regretter qu'il ait fallu près de dix ans à l'éducation nationale pour publier une circulaire d'application de la « loi Evin » ;
- dix ans après l'adoption de cette loi, l'opinion publique paraît désormais prête à accepter ce type de mesure ;
- sans sous-estimer les difficultés liées à l'appréciation de l'âge des mineurs par les débitants de tabac, il convient de rappeler que ces derniers sont des commerçants de proximité, connaissant « de visu » environ 80 % de leur clientèle selon les propres termes de leurs représentants professionnels. Dès lors, le rôle pédagogique des débitants auprès des jeunes sera essentiel pour le succès du dispositif prévu ;
- le Gouvernement réfléchissait également, dans le cadre du projet de loi de programmation quinquennale de santé publique, à la question de l'interdiction de la vente de tabac aux mineurs associée à d'autres mesures de lutte contre le tabagisme.
M. Nicolas About, président, a rappelé que le Sénat avait déjà adopté, en 1990, une disposition visant à interdire la vente de tabac aux mineurs de moins de seize ans. Il a également indiqué que le débat parlementaire devrait permettre de préciser la position du législateur à ce sujet, que ce soit lors de l'examen de la proposition de loi ou du projet de loi de programmation.
Puis la commission a adopté les propositions du rapporteur qui constituent les conclusions de la commission sur la proposition de loi.
Nomination de rapporteur
Enfin la commission a nommé M. Jean-Pierre Godefroy en qualité de rapporteur sur la proposition de loi n° 124 (2002-2003), présentée par M. Jean-Marc Pastor et les membres du groupe socialiste et apparenté, tendant à assurer la présence de médecins généralistes dans les zones médicalement dépeuplées