Travaux de la commission des affaires sociales
Mercredi 6 juillet 2005
- Présidence de M. Nicolas About, président -
Emploi - Mesures d'urgence pour l'emploi - Examen du rapport
La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Alain Gournac sur le projet de loi n° 454 (2004-2005) habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'urgence pour l'emploi.
A titre liminaire, M. Alain Gournac, rapporteur, a estimé que si le vote du 29 mai a répondu à des motivations très diverses, il a aussi révélé un malaise social profond, conséquence du niveau élevé du chômage qui frappe plus de 10 % de la population active et inquiète légitimement les Français, leur faisant envisager l'avenir avec crainte.
Malgré les nombreuses mesures prises par le précédent gouvernement en faveur de l'emploi, notamment l'adoption du plan de cohésion sociale, les résultats de cette politique sont demeurés jusqu'à présent trop limités en raison d'une conjoncture économique peu porteuse et des délais nécessaires à la mise en oeuvre des politiques publiques.
Ces observations ont conduit le Gouvernement de M. Dominique de Villepin à donner une nouvelle impulsion à la politique de lutte contre le chômage, dont le projet de loi d'habilitation constitue la traduction.
Evoquant les critiques exprimées, ici ou là, sur le recours aux ordonnances, M. Alain Gournac, rapporteur, les a jugées excessives. En effet, depuis 1958, plusieurs gouvernements ont utilisé cette procédure pour mettre en oeuvre des aspects de leur programme au contenu politique sensible, qu'il s'agisse des privatisations de 1986 ou des grandes réformes sociales de 1982 (retraite à soixante ans, cinquième semaine de congés payés, semaine de trente-neuf heures...).
Rappelant que la jurisprudence du Conseil constitutionnel a confirmé que l'urgence est bien un motif qui justifie le recours aux ordonnances, il a considéré qu'une réponse rapide doit être apportée aux difficultés économiques et sociales actuelles, afin que les propositions du Gouvernement soient effectives dès la rentrée prochaine.
M. Alain Gournac, rapporteur, a ensuite présenté les mesures d'urgence, qui s'organisent autour de quatre axes.
En premier lieu, elles visent à stimuler les créations d'emplois en simplifiant les procédures d'embauche et de licenciement. En effet, les petites entreprises hésitent souvent à embaucher, car elles craignent de ne pouvoir réduire leurs effectifs si leurs perspectives d'activité faiblissent ou si leur situation financière se dégrade. Afin de surmonter cet obstacle, le texte propose la création d'un nouveau contrat de travail à durée indéterminée : le contrat « nouvelles embauches » (CNE), réservé aux petites entreprises employant moins de vingt salariés. Pendant les deux années suivant la signature de ce contrat, le licenciement du salarié serait soumis à des procédures simplifiées par rapport au droit commun. Il avait d'abord été envisagé que ce contrat soit assorti d'une « période d'essai de deux ans », formule maladroite, abandonnée depuis lors. Désormais, en cas de rupture du contrat « nouvelles embauches » à l'initiative de l'employeur, le salarié bénéficiera de garanties, et notamment d'un préavis d'une durée proportionnelle à l'ancienneté du salarié, d'une indemnité de licenciement et d'un accompagnement personnalisé assuré par le service public de l'emploi.
Par ailleurs, un chèque emploi sera créé pour dispenser les entreprises de l'accomplissement de diverses formalités administratives et tenir lieu à la fois de contrat de travail et de titre de paiement.
Le deuxième axe d'action consiste à lutter contre les effets de seuil préjudiciables à la croissance des petites et moyennes entreprises.
M. Alain Gournac, rapporteur, a fait valoir que le franchissement du seuil de dix salariés entraîne, pour les entreprises, des sujétions financières supplémentaires : elles doivent s'acquitter de contributions au financement de la formation professionnelle continue, comme des transports en commun ou encore au fonds national d'aide au logement, soit un coût évalué à 5.000 euros par an pour l'embauche du dixième salarié. Il en a conclu qu'il n'est guère surprenant, dans ces conditions, que la France compte si peu d'entreprises de plus de dix salariés.
Pour que les entreprises franchissent plus facilement le cap du dixième salarié, le projet de loi propose que l'État prenne en charge, au moins en partie, les surcoûts occasionnés par la dixième embauche : les entreprises seraient dispensées d'effectuer les versements supplémentaires et l'État compenserait, auprès des organismes concernés, le manque à gagner.
Dans le même souci, les règles de décompte des effectifs seraient aménagées, de manière à ce que l'embauche de jeunes de moins de vingt-six ans n'entraîne pas de dépassement de seuil.
Le rapporteur a considéré que si cette mesure incitera à l'embauche de jeunes demandeurs d'emploi, elle présente aussi le risque d'affaiblir la représentation syndicale dans l'entreprise et de faire obstacle à la création d'institutions représentatives du personnel, qui sont soumises à des conditions de seuil. Il a donc souhaité qu'une réflexion soit engagée sur les moyens de renforcer la présence syndicale et de renforcer les institutions représentatives du personnel dans les entreprises, rappelant, à cet égard, le souci constant de la commission de favoriser le dialogue social dans l'entreprise.
En troisième lieu, le projet de loi d'habilitation propose d'ouvrir deux nouvelles voies d'insertion professionnelle.
M. Alain Gournac, rapporteur, a indiqué que la première de ces voies consiste à adapter, en métropole, le « service militaire adapté » existant outre-mer et qui permet à des jeunes peu qualifiés de s'engager dans un parcours d'insertion organisé par le ministère de la défense, avec un taux de réussite de l'ordre de 75 % ; 20.000 jeunes en difficulté pourraient bénéficier de ce nouveau dispositif d'ici à 2007.
La deuxième initiative porte sur les modalités d'accès à la fonction publique : tout d'abord, les administrations seraient autorisées à recruter leurs fonctionnaires de catégorie C par la voie de l'alternance, puis à les titulariser dans leur emploi après un examen professionnel afin de faciliter l'accès aux emplois publics de jeunes à faible niveau de formation initiale ; ensuite, les limites d'âge prévues pour les concours dans les trois fonctions publiques seraient supprimées, ce qui permettrait, notamment à des salariés du secteur privé, de connaître une « seconde carrière » en tant que fonctionnaires.
Enfin, le quatrième axe propose la création de deux nouvelles incitations fiscales à la reprise d'emploi : il s'agit, d'une part, de permettre aux chômeurs de longue durée de faire face plus facilement aux frais qu'occasionne la reprise d'un emploi, tels que les frais de garde des enfants, les frais de transport ou la perte de diverses aides ; d'autre part, d'inciter les jeunes de moins de vingt-six ans à accepter un emploi dans un secteur confronté à des pénuries de recrutement, comme le bâtiment et les travaux publics ou l'hôtellerie-restauration.
En conclusion, M. Alain Gournac, rapporteur, a invité la commission à approuver les propositions innovantes du projet de loi d'habilitation. L'effort budgétaire important, à ce titre lié, évalué à 4,5 milliards d'euros en 2006, explique que le Gouvernement ait décidé de marquer une pause dans la politique de baisse de l'impôt sur le revenu.
Il a estimé que ces propositions n'épuisent toutefois pas la réflexion qu'il convient de mener sur les politiques d'emploi. Il a souhaité qu'une réforme plus globale des procédures de licenciement soit envisagée et que le problème des seuils d'effectifs soit réglé, point sur lequel un écho favorable est susceptible d'être trouvé auprès des partenaires sociaux.
M. Gérard Dériot a approuvé les conclusions du rapporteur et a rappelé que le recours aux ordonnances est conforme à la Constitution lorsqu'il est justifié par l'urgence.
M. Jean-Pierre Godefroy s'est montré réservé sur la forme, contestant le recours à l'article 38 de la Constitution dans des conditions qui ne sont pas habituelles et s'est inquiété des intentions réelles du Gouvernement. Puis il a critiqué le contrat « nouvelles embauches » qui lui paraît peu protecteur des salariés et s'est indigné que les jeunes de moins de vingt-six ans ne soient pas comptés dans les effectifs des entreprises, ce qui porte atteinte, à son sens, à leurs droits syndicaux. Il s'est déclaré peu convaincu par les dispositifs de déductions fiscales proposés, notamment pour les jeunes de moins de vingt-six ans. Il a enfin appelé de ses voeux un débat plus ouvert sur le statut des jeunes participant au service militaire adapté (SMA), ainsi que sur la suppression de la limite d'âge dans la fonction publique.
M. Louis Souvet a tout d'abord rappelé que l'urgence figure bien au rang des justifications qui peuvent permettre l'utilisation des ordonnances dans un contexte où le taux de chômage élevé, les faillites d'entreprises et les suppressions d'emplois appellent des changements rapides. Il a demandé des éclaircissements sur les modifications apportées par l'Assemblée nationale au 3° de l'article premier. Il a par ailleurs souhaité que les jeunes chômeurs soient incités, voire contraints, à accepter les emplois disponibles dans les secteurs confrontés à une pénurie de main-d'oeuvre.
M. Michel Esneu a souligné l'enjeu majeur que représente la bataille pour l'emploi menée par le Gouvernement et qui justifie le recours à la procédure des ordonnances. Il y voit l'occasion de simplifier un système qui est devenu très complexe au fil du temps.
M. Roland Muzeau s'est montré incrédule face au délai court de cent jours que s'est assigné le Gouvernement alors même que le projet de loi d'habilitation ne propose aucune solution nouvelle. Il a regretté que certains sujets ne soient pas traités, notamment le problème de la précarité croissante des travailleurs, résultant pour partie de l'augmentation du nombre de salariés employés à temps partiel. Il a également émis des réserves sur le recours à l'immigration pour répondre aux exigences de recrutement dans certains secteurs délaissés. Il a enfin souligné l'absence d'application de mesures prises en début de législature, rendues inopérantes du fait de la non-publication des décrets.
M. André Lardeux s'est dit favorable aux mesures proposées, qui constituent une première réponse aux causes structurelles du chômage, mais a indiqué que les effets attendus pourraient prendre du temps. Il s'est réjoui des progrès apportés par le contrat « nouvelles embauches » et par la neutralisation des effets de seuils consécutifs à l'embauche du dixième salarié. Il a enfin appelé de ses voeux une utilisation plus dynamique des dépenses pour l'emploi, ainsi qu'une réforme approfondie du code du travail.
Mme Isabelle Debré a rappelé que le caractère exceptionnel de la situation de l'emploi en France justifie une action rapide, ce que permet le recours aux ordonnances. Elle s'est montrée optimiste sur le soutien et le pragmatisme que l'on peut attendre des organisations syndicales dans ce contexte particulier.
M. Paul Blanc a souligné que l'opposition n'a pas proposé de supprimer le recours aux ordonnances par une réforme constitutionnelle lorsqu'elle en a eu l'occasion, ce qui suppose qu'elle en accepte aujourd'hui l'utilisation. Il s'est montré favorable à un changement radical de la politique de l'emploi, constatant que les remèdes utilisés jusqu'à présent n'ont pas été suffisamment efficaces.
Mme Marie-Thérèse Hermange a rappelé le caractère habituel du recours aux ordonnances lorsque l'urgence l'impose. Elle a affirmé son soutien plein et entier aux mesures d'assouplissement proposées. Elle a en revanche émis des réserves sur les dispositions fiscales et souhaité qu'une réflexion soit menée sur les effets négatifs des délocalisations. Elle a, à cet égard, évoqué l'existence d'un dispositif européen qui pourrait être une voie à explorer.
Mme Janine Rozier a estimé prioritaire de remettre en avant la valeur du travail et plus spécifiquement du travail manuel, dans un contexte général où les loisirs et le temps libre ont pris le pas sur une culture de l'activité.
M. Jean-Pierre Michel a convenu que le recours aux ordonnances est conforme à la Constitution, mais a noté que celui-ci intervient en cours de législature, ce qui n'est pas l'usage. Cette circonstance met en évidence, à son sens, l'échec de la majorité actuelle dans la bataille pour l'emploi. Il a rappelé enfin son attachement au code du travail, fruit des luttes syndicales depuis la fin du dix-neuvième siècle et dont le contrat à durée indéterminée constitue le coeur.
Mme Bernadette Dupont a appelé à une réelle unité nationale face au défi que représente la réduction du chômage, qui suppose une évolution profonde du code du travail et du système éducatif pour les adapter notamment à la mondialisation de l'économie.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe a rappelé l'adhésion du groupe union centriste-union pour la démocratie française aux solutions innovantes proposées par ce texte pour contribuer à résoudre le problème du chômage. Il a cependant souhaité que des précisions relatives au contrat nouvelles embauches soient apportées, estimant indispensable d'offrir des garanties aux salariés.
En réponse à M. Roland Muzeau, M. Alain Gournac, rapporteur, a souligné que le ministère du travail entretient de bons rapports avec les organisations syndicales qui demeurent favorables à l'établissement d'un dialogue et sont prêtes à faire des propositions. Il a ensuite rappelé que le Gouvernement a résolu les problèmes suscités par l'application des trente-cinq heures en parvenant à harmoniser les salaires minima.
En réponse à Mme Bernadette Dupont, M. Alain Gournac, rapporteur, a regretté également que l'unité nationale ne soit pas au rendez-vous de la bataille pour l'emploi qui requiert pourtant un soutien plein et entier de tous.
Il a répondu à M. Louis Souvet que l'amendement introduit par l'Assemblée nationale au 3° de l'article premier a pour objet de permettre au Gouvernement de transposer au seuil de vingt salariés le dispositif de lissage actuellement applicable pour l'embauche du dixième salarié.
M. Jean-Pierre Godefroy a rappelé que l'opposition a su faire preuve, à de nombreuses reprises, de bonne volonté en contribuant à la solidarité nationale, notamment à l'occasion de l'enlèvement des otages et lors du deuxième tour de l'élection présidentielle.
La commission a ensuite adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement à l'alinéa 6° de l'article premier, visant à préciser que le futur chèque emploi puisse tenir lieu également de contrat de travail et de bulletin de paie.
La commission a enfin approuvé le projet de loi d'habilitation ainsi modifié.
Mesures d'urgence pour l'emploi - Désignation candidats pour faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire
La commission a procédé à la désignation de sept candidats titulaires et de sept candidats suppléants appelés à faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'urgence pour l'emploi.
Ont été désignés comme candidats titulaires : MM. Nicolas About, Alain Gournac, Mme Françoise Henneron, M. André Lardeux, Mme Janine Rozier, MM. Jean-Pierre Godefroy et Roland Muzeau et comme candidats suppléants : M. Paul Blanc, Mme Isabelle Debré, M. Guy Fischer, Mmes Marie-Thérèse Hermange, Gisèle Printz, MM. Bernard Seillier et Jean-Marie Vanlerenberghe.
Jeudi 7 juillet 2005
- Présidence de M. Jean-Marc Juilhard, secrétaire -
Emploi - Mesures d'urgence pour l'emploi - Examen des amendements
La commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 454 (2004-2005), habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'urgence pour l'emploi.
La commission a donné un avis défavorable à la motion n° 22 présentée par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité. Elle a émis le même avis à la motion n° 1, présentée par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à opposer la question préalable.
A l'article premier (champ d'habilitation), la commission a émis un avis défavorable aux amendements de suppression nos 2 et 3, présentés par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 4 des mêmes auteurs, tendant à écarter le recours au contrat « nouvelles embauches » pour la profession des assistantes maternelles. Elle a en revanche émis un avis défavorable à l'amendement n° 23, présenté par Mmes Alima Boumediene-Thiery et Marie-Christine Blandin, M. Jean Desessard et Mme Dominique Voynet, tendant à réserver l'utilisation du contrat « nouvelles embauches » aux entreprises de moins de dix salariés, ainsi qu'à l'amendement n° 24 des mêmes auteurs, visant à limiter à 90 jours la durée pendant laquelle les modalités de licenciement simplifiées trouveraient à s'appliquer. La commission a aussi donné un avis défavorable à l'amendement n° 5, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir que la rupture des contrats « nouvelles embauches » soit nécessairement motivée. Elle a émis le même avis sur l'amendement n° 13, présenté par les membres du groupe de l'union centriste-union pour la démocratie française, tendant à encadrer les modalités du travail à temps partiel pour les titulaires du contrat « nouvelles embauches ». Elle a également émis un avis défavorable à l'amendement n° 6, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à aligner les conditions d'indemnisation, en cas de rupture de contrat « nouvelles embauches », sur celles applicables au contrat à durée déterminée. Elle a laissé à la sagesse du Sénat, en espérant qu'il y soit favorable, le soin d'apprécier l'amendement n° 14, présenté par les membres du groupe de l'union centriste-union pour la démocratie française, prévoyant une évaluation du contrat « nouvelles embauches ».
La commission a donné un avis défavorable aux amendements présentés par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, nos 7 visant à supprimer le revenu de remplacement prévu en cas de rupture de contrat « nouvelles embauches », et 15 tendant à garantir aux titulaires de contrat « nouvelles embauches » des conditions d'indemnisation et de suivi, en cas de licenciement, plus favorables que celles du droit commun. Elle a également émis un avis défavorable à l'amendement n° 25 présenté par Mmes Alima Boumediene-Thiery et Marie-Christine Blandin, M. Jean Desessard et Mme Dominique Voynet tendant à financer le revenu de remplacement par une taxe sur l'emploi précaire, ainsi qu'à l'amendement n° 26, des mêmes auteurs, tendant à créer, au profit des titulaires de contrat « nouvelles embauches », une aide au logement spécifique. Elle s'en est remise à la sagesse du Sénat pour apprécier l'amendement n° 30, présenté par le Gouvernement, tendant à mettre à la charge des entreprises une nouvelle contribution destinée à financer le revenu de remplacement et l'accompagnement renforcé des titulaires de contrat « nouvelles embauches ». Elle a jugé intéressant l'amendement n° 16, présenté par les membres du groupe de l'union centriste-union pour la démocratie française, tendant à prévoir une coordination, au niveau du bassin d'emploi, des services de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et de l'association pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC) mais, compte tenu des difficultés pratiques de sa mise en oeuvre, elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur ce point.
La commission a ensuite émis un avis défavorable à l'amendement n° 8, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer la disposition relative à l'allégement des charges supportées par les entreprises à compter de l'embauche du dixième salarié. Elle a ensuite souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 17, présenté par les membres du groupe de l'union centriste-union pour la démocratie française, tendant à supprimer l'allégement des charges supportées par les entreprises au titre de leur contribution au financement des transports publics, amendement auquel elle est a priori favorable. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 9, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer l'aménagement des règles de décompte des effectifs en fonction de l'âge des salariés embauchés.
M. Jean-Pierre Godefroy a rappelé qu'il lui semble anormal qu'un salarié de moins de vingt-six ans soit de facto privé du droit d'expression de ses droits syndicaux. Mme Bernadette Dupont a souhaité que la plus grande attention soit portée, dans le même ordre d'idée, aux droits des travailleurs handicapés.
La commission a ensuite émis un avis défavorable à l'amendement n° 27, présenté par Mmes Alima Boumediene-Thiery et Marie-Christine Blandin, M. Jean Desessard et Mme Dominique Voynet, supprimant l'extension en métropole du « service militaire adapté » existant outre-mer. Elle a émis le même avis à l'amendement n° 10, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer l'instauration du chèque emploi. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 18, présenté par les membres du groupe de l'union centriste-union pour la démocratie française, tendant à autoriser l'embauche en contrat à durée déterminée de titulaires de revenus minimum d'insertion âgés de plus de 54 ans par une collectivité territoriale ou un établissement public. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 19, des mêmes auteurs, tendant à habiliter le Gouvernement à autoriser le cumul entre un revenu du travail, d'une part, et un revenu de remplacement et ses droits connexes, d'autre part.
La commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 11, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer l'incitation fiscale prévue pour les chômeurs de longue durée titulaires de minima sociaux qui reprennent un emploi, ainsi qu'à l'amendement n° 12, des mêmes auteurs, tendant à supprimer l'incitation fiscale prévue au bénéfice des jeunes de moins de 26 ans qui acceptent un emploi dans un secteur confronté à des difficultés de recrutement. Elle a également émis un avis défavorable à l'amendement n° 28, déposé par Mmes Alima Boumediene-Thiery et Marie-Christine Blandin, M. Jean Desessard et Mme Dominique Voynet, visant à écarter le bénéfice de cette seconde incitation fiscale lorsque l'employeur a procédé à des licenciements économiques au cours de l'année. La commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 20, présenté par les membres du groupe de l'union centriste-union pour la démocratie française, tendant à habiliter le Gouvernement à modifier par ordonnance le mode de financement de la sécurité sociale. La commission a émis enfin un avis défavorable à l'amendement n° 29, présenté par Mmes Alima Boumediene-Thiery et Marie-Christine Blandin, M. Jean Desessard et Mme Dominique Voynet, prévoyant la création d'un dispositif de contrôle et d'évaluation des emplois créés.