Travaux de la commission des affaires sociales
Mardi 12 avril 2005
- Présidence de M. Nicolas About, président -
Droits des malades et fin de vie - Examen des amendements
Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen des amendements sur la proposition de loi n° 90 (2004-2005), adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux droits des malades et à la fin de vie, dont M. Gérard Dériot est le rapporteur.
M. Gérard Dériot, rapporteur, a précisé au préalable que de nombreux amendements présentés par les membres des groupes socialiste, apparentés et rattachés, et communiste républicain et citoyen, tendent à instituer un dispositif d'aide à mourir. Considérant que cette approche relève d'une toute autre philosophie que celle défendue par le texte, il proposera d'y donner un avis défavorable.
M. Jean-Pierre Michel a indiqué que le groupe socialiste souhaite que les débats en séance publique permettent une discussion de fond sur ces questions et a souhaité que le temps nécessaire y soit consacré.
Avant l'article premier, la commission a émis un avis défavorable aux amendements, portant article additionnel, nos 60 et 62, présentés par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à instaurer un droit à l'assistance médicalisée pour mourir, 71, des mêmes auteurs, ajoutant aux quatre cas d'exonération de poursuites pénales des médecins prévus dans la proposition de loi, celui de l'aide médicalisée pour mourir et 30, déposé par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à consacrer le droit d'obtenir une aide active à mourir.
A l'article premier (interdiction et définition de l'obstination déraisonnable), elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 49 présenté par M. Nicolas About, ayant pour objet de préciser les conditions dans lesquelles les soins peuvent être interrompus lorsqu'ils relèvent d'une obstination déraisonnable, d'indiquer explicitement que cette décision est prise par le médecin qui doit en informer son patient et de remplacer le terme de « mourant » par celui de « malade ».
La commission a souhaité le retrait, faute de quoi elle y serait défavorable, de l'amendement n° 12 présenté par Mme Anne-Marie Payet, MM. Michel Mercier, Jean-Paul Amoudry, Denis Badré, Claude Biwer, Jean Boyer, Adrien Giraud et Jean-Claude Merceron, ayant pour objet d'inscrire dans la loi le principe de proportionnalité des soins au but recherché.
Elle a donné un avis favorable à l'amendement no 20 présenté par les membres du groupe de l'union centriste-union pour la démocratie française, sous réserve de sa modification rédactionnelle pour préciser la nature des traitements « inutiles » susceptibles d'être suspendus. Elle a en revanche donné un avis défavorable aux amendements nos 7 et 85, présentés par M. Bernard Seillier et 14, déposé par Mme Anne-Marie Payet, MM. Michel Mercier, Jean-Paul Amoudry, Denis Badré, Claude Biwer, Jean Boyer, Adrien Giraud et Jean-Claude Merceron, ayant tous trois pour objet de poser le principe de proportionnalité des soins au but recherché.
Après un débat auquel ont pris part M. Nicolas About, président, Mme Bernadette Dupont, MM. Gérard Dériot, rapporteur, Alain Vasselle, François Autain, et Paul Blanc et qui a mis en lumière la difficulté d'apprécier les limites de l'acharnement thérapeutique, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 57 présenté par M. Jean-Claude Etienne, tendant à réserver l'opposition de l'obstination déraisonnable aux seuls patients en fin de vie.
La commission a ensuite émis un avis défavorable sur les amendements nos 24 et 26, présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant respectivement à élargir les dispositions relatives à la suspension des traitements médicaux et à prévoir le recueil du consentement de la personne. Elle s'est en revanche déclarée favorable à l'amendement rédactionnel n° 25 des mêmes auteurs, mais a constaté qu'il serait déjà satisfait si le Sénat adoptait l'amendement n° 49 de M. Nicolas About précédemment accepté.
Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 13 présenté par Mme Anne-Marie Payet, MM. Michel Mercier, Jean-Paul Amoudry, Denis Badré, Claude Biwer, Jean Boyer, Adrien Giraud, Jean-Claude Merceron et André Vallet, ayant pour objet d'inscrire dans la loi le principe selon lequel le malade a le droit d'être alimenté et hydraté, y compris de façon artificielle, ainsi que de se voir délivrer les soins d'hygiène et de maintien de la température que son état requiert.
A l'article 2 (traitements anti-douleur administrés au malade en fin de vie), la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 73 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à ouvrir à toutes les personnes souffrantes, qu'elles soient ou non en fin de vie, les traitements palliatifs dits « à double effet », consistant à soulager la douleur de la personne malade, quitte à abréger son existence.
Elle a aussi donné un avis défavorable aux amendements nos 8 et 15 rectifié présentés respectivement par M. Bernard Seillier et par Mme Anne-Marie Payet, MM. Jean-Paul Amoudry, Denis Badré, Claude Biwer, Jean Boyer, Adrien Giraud, Jean-Claude Merceron, André Vallet et Mme Gisèle Gautier, ayant tous deux pour objet de permettre un recours progressif aux soins palliatifs, lorsque les substances administrées au patient sont susceptibles d'abréger sa vie.
Elle a ensuite émis un avis favorable à l'amendement rédactionnel n° 27 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, sous réserve de sa rectification pour remplacer le mot « personne » par celui de « malade ». En réponse à la demande de rectification formulée par le rapporteur, M. François Autain a indiqué qu'il précisera sa position lors des débats en séance publique.
A cette occasion, M. Alain Vasselle s'est demandé si les personnes handicapées et tétraplégiques peuvent être considérées comme des personnes malades, au sens strict.
M. Nicolas About, président, a fait savoir qu'il retirait l'amendement n° 50 relatif au « consentement libre et éclairé » du malade à l'administration de traitements à double effet.
Elle a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 28, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, accordant aux personnes dont le médecin ne peut soulager la souffrance, d'obtenir une aide active à mourir, ainsi qu'à l'amendement n° 61, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, prévoyant l'introduction d'une clause de conscience pour les praticiens de santé qui ne souhaiteraient pas mettre en oeuvre l'assistance médicalisée pour mourir.
Après l'article 2, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 29, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, portant article additionnel, tendant à permettre au mourant de faire prévaloir sa volonté de refuser ou d'interrompre les soins palliatifs sur celle du médecin et accordant à celui-ci le bénéfice d'une clause de conscience.
A l'article 3 (droit de la personne d'interrompre ou de refuser tout traitement), la commission a donné un avis défavorable aux amendements nos 9 et 10 présentés par M. Bernard Seillier, prévoyant, d'une part, que le médecin doit tout mettre en oeuvre pour convaincre son malade d'accepter les soins qui lui sont indispensables et définissant, d'autre part, les contours de la notion d'arrêt de tout traitement. Elle a fait de même pour l'amendement n° 16 présenté par Mme Anne-Marie Payet, MM. Jean-Paul Amoudry, Denis Badré, Claude Biwer, Jean Boyer, Adrien Giraud et Jean-Claude Merceron, proposant d'écrire dans la loi la responsabilité du patient de se soigner avec des moyens normaux et proportionnés à son état et le devoir de l'équipe soignante de l'aider à accepter ces soins normaux.
Après l'article 3, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 51 présenté par M. Nicolas About, portant article additionnel et tendant à exiger, sous réserve des dispositions relatives à l'obstination déraisonnable, le consentement libre et éclairé du malade pour l'interruption d'un traitement.
A l'article 4 (procédure de refus de traitement applicable à la personne consciente qui n'est pas en fin de vie), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 31 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, prévoyant que le malade qui refuse un traitement doit réitérer sa décision dans un délai d'un mois maximum. Elle a donné un avis favorable à l'amendement rédactionnel n° 52 présenté par M. Nicolas About, afin de ne pas assimiler immédiatement un malade, qui indique qu'il souhaite interrompre certains traitements, à un mourant relevant des soins palliatifs.
A l'article 5 (procédure de limitation ou d'arrêt de traitement applicable à la personne inconsciente qui n'est pas en fin de vie), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 58 présenté par M. Jean-Claude Etienne, ayant pour objet de limiter aux seuls traitements relevant de l'obstination déraisonnable ceux qui peuvent être interrompus lorsque le malade est inconscient, mais n'est pas en fin de vie.
Cet amendement a toutefois donné lieu à un débat auquel ont pris part MM. Gérard Dériot, rapporteur, qui a souhaité que le cas du malade inconscient, mais qui n'est pas en fin de vie soit précisément expliqué en séance publique, Jean-Pierre Michel, qui a considéré qu'il n'était pas opportun de restreindre la nature des traitements visés et Jean-Pierre Godefroy, qui a jugé utile de s'en tenir à la rédaction de l'article 5, telle qu'elle a été votée par l'Assemblée nationale.
M. Nicolas About, président, a rappelé que la rédaction de cet article ouvre la possibilité d'élargir le champ d'application des procédures de limitation ou d'arrêt de traitement à des personnes se trouvant dans la situation de Vincent Humbert.
A Mme Bernadette Dupont qui a estimé cet article ambigu et susceptible d'une utilisation contraire à l'intérêt des personnes handicapées, M. Gérard Dériot, rapporteur, a répondu que le cadre juridique proposé apparaît suffisamment protecteur pour se prémunir contre ce risque.
La commission a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 17 présenté par Mme Anne-Marie Payet, MM. Jean-Paul Amoudry, Denis Badré, Claude Biwer, Jean Boyer, Adrien Giraud, Jean-Claude Merceron et André Vallet, ayant pour objet d'inscrire le principe de proportionnalité des soins à l'état du malade, afin d'apprécier leur éventuelle suspension. Elle a fait de même pour l'amendement n° 1 rectifié ter présenté par M. André Lardeux, Mme Bernadette Dupont, MM. Bernard Fournier et Bernard Seillier, tendant à éviter que l'entourage d'un malade ne puisse réclamer l'application des directives anticipées, alors que la poursuite de soins raisonnables demeure possible. Elle a jugé que les amendements identiques nos 18, présenté par Mme Anne-Marie Payet, MM. Jean-Paul Amoudry, Denis Badré, Claude Biwer, Jean Boyer, Adrien Giraud, Jean-Claude Merceron et André Vallet, et 86, déposé par M. André Lardeux, Mme Bernadette Dupont, MM. Bernard Fournier et Bernard Seillier, prévoyant que le médecin ne peut interrompre un traitement proportionné à l'état d'un malade inconscient, sont déjà satisfaits par les dispositions de la proposition de loi.
Elle a également été défavorable à l'amendement n° 74 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à instituer une procédure de codécision entre le médecin et l'entourage du malade pour l'interruption des traitements.
Elle a en revanche donné un avis favorable à l'amendement n° 53 présenté par M. Nicolas About, proposant d'indiquer explicitement qu'une décision d'arrêt de traitement pour une personne hors d'état d'exprimer sa volonté est prise par le médecin.
M. Jean-Pierre Michel a indiqué que le groupe socialiste est favorable à cet amendement, mais qu'il maintient son souhait d'inscrire le principe d'une codécision entre le médecin d'une part, le malade, sa famille et la personne de confiance qu'il a désignée, d'autre part.
M. Alain Vasselle a exprimé ses réserves sur cette notion de codécision et indiqué qu'il s'interroge sur les dispositions du présent article. Certaines personnes sont susceptibles de remplir à l'avance des directives anticipées, uniquement par souci de ne pas gêner leur entourage au moment de leur décès.
M. Nicolas About, président, a rappelé que le texte établit une hiérarchie au sein de l'entourage du malade et qu'il prévoit que le médecin « tient compte » de l'avis du malade, tout en demeurant in fine responsable de la décision qui sera prise. Il a considéré que l'importance d'une telle responsabilité consacre en toute circonstance le rôle primordial du corps médical.
Puis la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 32, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, proposant que la procédure collégiale aboutissant à une décision d'arrêt ou de limitation de traitement ne soit pas laissée à la seule appréciation du médecin.
Elle a considéré que l'amendement n° 75, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, prévoyant d'obliger le médecin à rechercher l'existence éventuelle de directives anticipées et à les consulter, est déjà satisfait par la rédaction actuelle de la proposition de loi. M. Jean-Pierre Godefroy a contesté cette analyse et a soutenu que la rédaction actuelle de l'article est porteuse d'ambiguïté.
La commission a ensuite émis un avis favorable à l'amendement n° 54 présenté par M. Nicolas About, et prévoyant que le médecin est tenu de se conformer aux directives anticipées établies par le malade inconscient, si celui-ci a souhaité que tous les traitements possibles lui soient appliqués.
Elle a laissé à la sagesse du Sénat le soin d'apprécier les amendements nos 33 et 76, présentés respectivement par les membres du groupe communiste républicain et citoyen et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, proposant, par coordination avec les autres articles de la proposition de loi, d'écrire au sein de l'article 5 la précision suivant laquelle le malade pourra bénéficier de soins palliatifs. Elle a toutefois demandé qu'ils soient rectifiés pour mentionner le « malade » et non pas le « mourant ».
La commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 34 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, indiquant que le manque de disponibilité en lits de réanimation ne peut intervenir dans la décision de limitation ou d'arrêt de traitement.
Après l'article 5, la commission a donné un avis défavorable aux amendements portant articles additionnels nos 63, 64, 65 et 66 présentés par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, ayant pour objet respectif de prévoir les dispositions applicables à l'information et à l'expression de la volonté des usagers du système de santé, d'ouvrir, sous condition, aux mineurs de treize ans et aux majeurs protégés, le dispositif d'assistance médicalisée pour mourir, d'inscrire dans des directives anticipées le souhait ou le refus du malade de faire l'objet d'une euthanasie et de créer une autorité nationale de contrôle des pratiques en matière d'assistance médicalisée pour mourir.
A l'article 6 (procédure de limitation ou d'arrêt de traitement applicable à la personne consciente en fin de vie), la commission a émis un avis favorable à l'amendement de coordination rédactionnelle n° 35 déposé par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, sous réserve qu'il soit rectifié pour retenir le terme de « malade », plutôt que celui de « personne ».
Elle a en revanche donné un avis défavorable à l'amendement n° 2 rectifié ter présenté par M. André Lardeux, Mme Bernadette Dupont, MM. Bernard Fournier et Bernard Seillier, visant à préciser, inutilement selon elle, que la décision du malade d'arrêter tout traitement est révocable à tout moment. Elle a enfin émis un avis favorable à l'amendement de coordination rédactionnelle n° 55 de M. Nicolas About.
A l'article 7 (directives anticipées), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 67 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Elle a ensuite souhaité le retrait, faute de quoi elle y serait défavorable, de l'amendement n° 6 présenté par Mmes Isabelle Debré, Sylvie Desmarescaux et M. Alain Milon, visant à encadrer le contenu et la portée des directives anticipées. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 40 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, imposant aux établissements de santé de proposer aux personnes hospitalisées la rédaction de directives anticipées.
La commission a ensuite examiné l'amendement n° 36 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à permettre d'inscrire, dans les directives anticipées, la volonté du malade en matière de prélèvement d'organes. M. Jean-Pierre Godefroy s'est prononcé pour la transcription de cette mention sur la nouvelle génération des cartes Vitale, qui pourrait également mentionner l'existence de directives anticipées. M. Gérard Dériot, rapporteur, ayant précisé que ces dispositions relevaient du domaine réglementaire, la commission a demandé à connaître l'avis du Gouvernement sur cet amendement.
La commission a ensuite émis un avis défavorable aux amendements nos 41, 42, 37 et 38 présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant respectivement à inscrire dans les directives anticipées le nom de la personne de confiance désignée par le malade, à conserver les directives anticipées au sein du dossier médical personnel, à préciser les conditions de modification et de révocation des directives et à imposer au médecin de respecter les consignes des directives anticipées.
Elle a fait de même pour les amendements nos 77, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, prévoyant la mention de l'existence de directives anticipées dans le dossier médical du patient, et 39 rectifié, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, instituant un fichier national pour la conservation des directives anticipées.
A l'article 8 (personne de confiance), la commission a émis un avis défavorable aux amendements nos 78, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 44, déposé par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant tous deux à faire prévaloir l'avis de la personne de confiance sur tout autre avis, y compris médical. Elle s'est également opposée à l'amendement n° 43 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, précisant que la personne de confiance pourra donner son avis avant la mise en oeuvre de toute décision prise par le médecin.
A l'article 9 (procédure de limitation ou d'arrêt de traitement applicable à la personne inconsciente en fin de vie), la commission a émis un avis défavorable aux amendements identiques nos 3 rectifié bis, présenté par M. André Lardeux, Mme Bernadette Dupont et M. Bernard Seillier, et 19, déposé par Mme Anne-Marie Payet et MM. Jean-Paul Amoudry, Denis Badré, Claude Biwer, Jean Boyer, Adrien Giraud, Jean-Claude Merceron et André Vallet, tendant à définir la nature des traitements susceptibles d'être limités ou interrompus.
A l'issue d'un débat où sont intervenus M. Alain Vasselle, M. Gérard Dériot, rapporteur, et M. Nicolas About, président, la commission a émis un avis favorable, sous réserve de rectification rédactionnelle, à l'amendement n° 21 présenté par les membres du groupe de l'union centriste - union pour la démocratie française, tendant à préciser la nature des traitements que le médecin peut suspendre.
Elle a en revanche émis un avis défavorable aux amendements nos 45 rectifié, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et 79, déposé par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à instaurer une codécision entre le médecin et l'entourage des malades en cas d'arrêt de traitement d'une personne inconsciente en fin de vie. Elle a en revanche émis un avis favorable à l'amendement de précision rédactionnelle n° 56 rectifié présenté par M. Nicolas About.
Après l'article 9, la commission a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur les amendements nos 4 rectifié bis, présenté par M. André Lardeux, Mme Bernadette Dupont et M. Bernard Fournier, et 11, présenté par M. Bernard Seillier, portant articles additionnels et visant tous deux à exclure l'alimentation et l'hydratation des traitements pouvant être interrompus par le médecin. Elle a en revanche émis un avis favorable à l'amendement n° 59 présenté par M. Jean-Claude Etienne, portant article additionnel et instaurant un suivi statistique des décès intervenus à la suite de décisions d'arrêts de traitement prises par les médecins.
A l'article 10 (section 2. - Expression de la volonté des malades en fin de vie), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 72 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, par cohérence avec le rejet global des amendements instaurant une aide médicalisée pour mourir.
Pour le même motif, elle a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 68 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel après l'article 10 et visant à instaurer une formation initiale et continue des professionnels de santé sur l'assistance médicalisée pour mourir.
A l'article 13 (contenu du projet d'établissement ou de service pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux), la commission a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur les amendements identiques nos 22, présenté par les membres du groupe de l'union centriste - union pour la démocratie française, et 80, déposé par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, prévoyant, parmi les modalités de mise en oeuvre des soins palliatifs, l'intervention des services d'hospitalisation à domicile au sein des établissements médico-sociaux.
A l'article 14 (contenu des conventions tripartites pour les établissements accueillant des personnes âgées dépendantes), la commission a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur les amendements identiques nos 23, présenté par les membres du groupe de l'union centriste - union pour la démocratie française, et 81, déposé par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, prévoyant la possibilité d'une intervention des services d'hospitalisation à domicile au sein des établissements médico-sociaux.
Après l'article 14, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 82, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, portant article additionnel et tendant à créer au sein de chaque centre hospitalier régional un centre d'éthique clinique.
A l'article 14 bis (nouveau) (annexe à la loi de finances relative à la politique de soins palliatifs), la commission a souhaité le retrait des amendements nos 83, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 46, déposé par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, prévoyant tous deux que l'annexe relative à la politique de soins palliatifs devrait figurer au sein des lois de financement de la sécurité sociale, M. Gérard Dériot, rapporteur, s'étant engagé à présenter un amendement dans ce sens au nom de la commission.
La commission a ensuite émis un avis défavorable aux amendements nos 69, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à assimiler les décès résultant d'une assistance médicalisée pour mourir à une mort naturelle, 47, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, créant une instance d'évaluation de la présente proposition de loi, 48, des mêmes auteurs, et 84, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, prévoyant tous deux une clause de rendez-vous pour procéder à un nouvel examen de la loi après évaluation de son application par l'Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé (OPEPS).
Après l'article 15, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 70 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, portant article additionnel et décalant de six mois l'entrée en vigueur de la loi, afin de mettre en place la procédure d'assistance médicalisée pour mourir.
La commission a enfin émis un avis défavorable à l'amendement n° 5 rectifié ter, présenté par M. André Lardeux, Mme Bernardette Dupont, MM. Bernard Fournier et Bernard Seillier, ayant pour objet de modifier l'intitulé de la proposition de loi afin d'en restreindre le champ aux malades en fin de vie.
Droits des malades et fin de vie - Examen des amendements
Au cours d'une seconde réunion tenue, durant une suspension de la séance publique, sous la présidence de M. Gérard Dériot, vice-président, la commission a donné un avis favorable à l'amendement A-1 présenté par le Gouvernement, à l'appui d'une demande de seconde délibération, tendant à rétablir la rédaction initiale de l'article premier relatif à la définition de l'obstination déraisonnable.
Mercredi 13 avril 2005
- Présidence de M. Nicolas About, président -
Fonds de l'amiante - Audition de MM. Philippe Séguin, Premier président, Bernard Cieutat, président de la 6e chambre, Christian Babusiaux, conseiller maître, et Frédéric Salas, rapporteur de la Cour des Comptes
La commission a procédé à l'audition de MM. Philippe Séguin, Premier président, Bernard Cieutat, président de la 6e chambre, Christian Babusiaux, conseiller maître et Frédéric Salas, rapporteur de la Cour des comptes sur le rapport « fonds de l'amiante ».
Après avoir rappelé qu'en novembre 2003, la commission avait demandé à la Cour des comptes d'établir une étude sur la question de l'indemnisation des conséquences de l'utilisation de l'amiante, M. Nicolas About, président, s'est déclaré très heureux que Philippe Séguin, son Premier président, ait souhaité en présenter lui-même les conclusions. Celles-ci permettront au rapporteur en charge du projet de loi de financement de la sécurité sociale d'analyser plus précisément l'évolution de la branche accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP). Il a par ailleurs indiqué que, compte tenu de son ordre du jour, la présente audition a tout naturellement été ouverte aux membres de la mission commune d'information créée par le Sénat, en janvier dernier, sur le thème du bilan et des conséquences de la contamination par l'amiante.
Avant d'aborder le contenu de l'étude demandée à la Cour, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a déploré que ce document, encore sous embargo, ait pu faire l'objet d'indiscrétions dans la presse la semaine dernière. Il a expliqué cet incident par le fait que la procédure contradictoire, conçue pour protéger les droits des différentes parties prenantes, comporte inévitablement le risque que les consignes de secret ne soient pas respectées. Il a considéré que cet événement fâcheux porte atteinte tout à la fois au droit de la commission des affaires sociales de décider elle-même du moment et des modalités de sa publication et à la Cour des comptes elle-même. Il a estimé, en outre, que l'article de presse en question ne rend compte que d'une manière partielle et inexacte des travaux des magistrats financiers.
Après avoir souligné que sa présente intervention marque une nouvelle étape dans l'histoire des relations de la Cour des comptes avec les assemblées parlementaires, il a observé que la commission des affaires sociales du Sénat utilise, pour la première fois, les dispositions de l'article L. 132-3-1 du code des juridictions financières. Il s'est déclaré disposé à renouveler cette expérience, même si le calendrier de travail de la Cour des comptes, élaboré suivant une programmation triennale, et les délais incompressibles liés au respect de la procédure contradictoire avec les organismes contrôlés ne permettront pas toujours de répondre rapidement aux sollicitations des sénateurs. Il a précisé néanmoins que les demandes du Parlement sont traitées en priorité et que, portant sur des thèmes généraux, l'analyse de la Cour n'est pas susceptible de se périmer trop vite. C'est notamment ce qu'illustre le thème de l'amiante, qui a lui-même suscité la création, par le Sénat, d'une mission d'information spécifique et qu'aborde également le Conseil d'État dans son dernier rapport annuel consacré à la responsabilité et à la socialisation du risque.
Après avoir insisté sur la dimension humaine du drame de l'amiante, qui frappe des milliers de victimes touchées par des pathologies aussi graves et douloureuses que les mésothéliomes, les cancers broncho-pulmonaires et l'asbestose, il a considéré que ce dossier est symbolique du fonctionnement parfois défectueux de notre démocratie, en témoignant du poids des groupes de pression dans la décision politique et des dommages qui peuvent en résulter.
Puis M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a abordé la question de l'indemnisation des victimes et des dépenses correspondant à cette prise en charge. Une approche globale de l'amiante devrait amener à prendre en compte non seulement les coûts d'indemnisation des victimes stricto sensu, mais également les autres dépenses, en particulier celles occasionnées par le désamiantage. A ce sujet, il a rappelé que, dans son rapport public de février 2005, la Cour des comptes avait évalué le coût du désamiantage de la seule université de Jussieu à environ 800 millions d'euros. En se fondant sur le seul champ de l'application des lois de financement de la sécurité sociale, qui constitue l'objet de l'article L. 132-3-1 du code des juridictions financières et fonde la saisine de la commission des affaires sociales, il a indiqué que l'indemnisation des conséquences de l'utilisation de l'amiante représentait déjà en 2004 une charge annuelle de 1,4 milliard d'euros, soit 14 % des dépenses d'accidents du travail et maladies professionnelles.
Cette dépense correspond essentiellement au financement de deux fonds : le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) pour 660 millions d'euros et le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) pour 554 millions d'euros, qui reposent tous deux sur la branche AT-MP de la sécurité sociale. Pour obtenir une vue complète de la question, il convient d'y ajouter les financements de l'État, destinés à l'indemnisation des maladies professionnelles rattachées à l'amiante, votés en loi de finances, qui se sont élevés, en 2004, à 81 millions d'euros. Depuis 1999, date de la création du FCAATA, le financement de ces deux fonds a été assuré pour 2,6 milliards d'euros par la branche AT-MP et à hauteur de 294 millions d'euros seulement par l'État : la sécurité sociale en a donc supporté 90 % de la charge. Or, ce partage des financements n'est pas le résultat d'une clé de répartition : s'il correspond sensiblement à la part relative de la fonction publique d'État dans la population active, au moment de l'exposition des victimes à l'amiante, il n'intègre pas ce qui est imputable à la responsabilité de l'État en sa qualité de puissance publique.
Après avoir rappelé que quatre décisions du Conseil d'État ont validé, le 3 mars 2004, le raisonnement des juges du fond, suivant lequel l'État a failli à sa mission de prévention des risques professionnels et commis une faute de nature à engager sa responsabilité, il a considéré que la question de la répartition des charges entre l'assurance maladie et l'État n'est pas tranchée et demeure légitimement un sujet de réflexion.
M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a indiqué que le rapport de la Cour des comptes suggère à la représentation nationale quatorze pistes de réflexion, dont celle de la définition d'une clé de répartition pour le financement de ces fonds.
Rappelant que la Cour des comptes s'est déjà interrogée par le passé sur la question de l'intégration de l'indemnisation des victimes de l'amiante dans le droit commun des accidents du travail - maladies professionnelles, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a considéré que la situation actuelle nuit à la cohérence d'ensemble de la politique de réparation et de prévention des risques professionnels. Contrairement aux arguments avancés par les associations de victimes de l'amiante, qui continuent à préférer bénéficier d'un dispositif particulier, il a jugé dommageable le cloisonnement des différents systèmes de réparation.
Il a ensuite constaté que, paradoxalement, l'accumulation de dispositions relatives à l'amiante aboutit à donner la priorité à l'indemnisation des personnes qui ont pu être exposées à ce risque, plutôt qu'aux victimes qui développent effectivement l'une des pathologies recensées. Il a regretté qu'à l'occasion de la création du FIVA, par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, l'architecture institutionnelle de l'indemnisation n'ait pas été repensée.
M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a indiqué que le FCAATA a été initialement créé pour permettre aux salariés ayant travaillé dans les industries de l'amiante de partir à la retraite de façon anticipée, afin de tenir compte de la réduction potentielle de leur espérance de vie qui peut en résulter. Or, les extensions successives, réalisées par voie réglementaire, du champ d'application de ce dispositif l'ont amené à couvrir non seulement le cas des salariés qui ont effectivement développé une pathologie liée à l'amiante, mais aussi celui des personnes qui ont bien été exposées à ce risque, mais ne seront pas forcément affectées par une pathologie, ainsi que celui des salariés qui n'ont pas directement manipulé ce produit, mais qui étaient simplement employés par des établissements où cette substance était utilisée.
M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a en outre observé que la mise en extinction progressive des différents dispositifs de préretraite existants a créé les conditions d'une extension excessive du FCAATA, pouvant aller jusqu'à son utilisation dans le cadre des mesures de gestion de l'emploi, alors même que ce fonds est financé pour l'essentiel par la branche AT-MP de la sécurité sociale. Après avoir souligné l'accroissement très rapide des charges du FCAATA qui en est résulté - 54,4 millions d'euros en 2000, 660,3 millions d'euros en 2004 et 750 millions prévus en 2005 -, il a noté que les statistiques fournies à la Cour montrent que 10 % seulement des bénéficiaires de ce fonds seraient effectivement atteints d'une pathologie associée à l'amiante, y compris les plaques pleurales.
Il a ensuite étudié le cas du FIVA, créé dans le but d'assurer aux victimes une indemnisation rapide et totale de leur préjudice afin de leur éviter d'avoir à engager des recours juridictionnels. Or, des différences subsistent entre l'indemnisation pourtant intégrale qu'accorde le FIVA et celle qu'accordent certains tribunaux qui en majorent le montant sur le fondement de la faute inexcusable de l'employeur. En dépit du vote d'un amendement parlementaire, qui avait eu pour objectif de résoudre cette difficulté en autorisant le recours à l'action subrogatoire (le FIVA se trouvant subrogé dans les droits de la victime pour demander au juge de reconnaître la faute inexcusable), il a observé que de nombreuses victimes continuent de saisir elles-mêmes la justice pour obtenir une réparation supérieure à celle accordée par le FIVA.
Dans un souci d'équité et dans l'intérêt des victimes, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a recommandé que le FIVA puisse décider lui-même de faire bénéficier les victimes des majorations d'indemnisation liées à la faute inexcusable, sans que l'intervention d'un tribunal ne soit nécessaire. Il a estimé que le financement d'une telle mesure, qui bénéficierait directement aux victimes les plus touchées et à leurs familles, pourrait être assuré par le recentrage du FCAATA sur les victimes de pathologies déclarées.
M. Nicolas About, président, a confirmé que le rapport de la Cour des comptes se trouvait bien sous embargo jusqu'à sa présentation officielle devant la commission. Il appartiendra à celle-ci de se prononcer ensuite sur le bien-fondé de sa publication. Il a également indiqué que, dès lors que ses conclusions étaient désormais connues, la Cour des comptes était naturellement déliée de toute obligation de confidentialité à dater de ce jour.
M. Bernard Cieutat, président de la 6e chambre, a indiqué que le FCAATA, à l'inverse du FIVA, n'est pas un établissement public et se trouve placé sous la responsabilité conjointe de la sécurité sociale et de la caisse des dépôts et consignations, ce qui suscite d'inutiles complications juridiques et financières. Il a regretté le retard pris dans la parution du décret prévu à l'article 47 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 relatif à la nouvelle contribution des entreprises au financement des fonds de l'amiante. S'agissant plus particulièrement de la gestion quotidienne du FIVA, il a insisté sur la lenteur des délais d'indemnisation, qui s'établissent en moyenne à six mois, et sur la mise en oeuvre tardive des tableaux de bord permettant de disposer de ces informations. Sur la question de l'hétérogénéité des décisions rendues par les tribunaux en matière d'indemnisation, il a suggéré plusieurs pistes de réflexion : la diffusion du barème du FIVA dans les tribunaux, une meilleure information sur la progressivité des indemnisations et la création d'une cour d'appel unique pour ce contentieux spécifique.
M. Gérard Dériot, rapporteur, s'est enquis des difficultés éventuelles rencontrées par la Cour dans l'élaboration de son rapport et a souhaité savoir si les organismes auprès desquels elle a enquêté ont pleinement collaboré.
Relevant, par ailleurs, que l'une des principales recommandations du rapport propose de recentrer le bénéfice de l'ACAATA (allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante) pour affecter les sommes ainsi économisées à une meilleure indemnisation des victimes de l'amiante par le FIVA, il s'est interrogé sur les modalités pratiques d'une telle réforme.
En préalable, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a fait valoir que les recommandations émises par la Cour des comptes dans le cadre de ce rapport diffèrent de celles de ses rapports « traditionnels » : dans la mesure où elles s'adressent au Parlement, elles doivent être appréciées comme des éléments de réflexion soumis à l'examen du Sénat.
M. Bernard Cieutat, président de la 6e chambre, a indiqué que la Cour des comptes ne s'est heurtée à aucune difficulté particulière et que plusieurs associations, ainsi que le FIVA, ont été auditionnées à leur demande. Sur la question du recentrage du FCAATA, il a considéré que la réduction des dépenses permettrait d'améliorer le barème d'indemnisation et estimé le coût d'une telle réforme à 150 millions d'euros à l'horizon 2006-2007.
Relevant que la Cour des comptes propose d'instituer une cour d'appel unique pour connaître de l'ensemble du contentieux d'appel des offres d'indemnisation, M. Gérard Dériot, rapporteur, a demandé si les craintes formulées par les associations de victimes sur le risque d'éloignement des plaignants et de la justice ne sont pas justifiées.
Il a, par ailleurs, pris acte des observations de la Cour sur les particularités des règles d'indemnisation des victimes de l'amiante, au regard des modalités d'indemnisation des autres risques professionnels. Il a souhaité savoir s'il convient d'envisager, à court terme, une réparation intégrale du préjudice subi par toutes les victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles, et ce, malgré son coût.
M. Gérard Dériot, rapporteur, a enfin demandé quel est l'avis de la Cour sur l'hypothèse d'un rapprochement du FIVA avec les autres organismes d'indemnisation afin de réaliser des économies de gestion, sachant que les victimes demeurent attachées au maintien d'un dispositif spécifique pour l'amiante.
M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a considéré que les avantages de l'instauration d'une juridiction d'appel unique, au regard du principe d'équité, l'emportent à son sens sur les inconvénients administratifs et les complications qu'elle pourrait entraîner pour les plaignants.
M. Bernard Cieutat, président de la 6e chambre, a estimé qu'au total les recommandations de la Cour apparaissent globalement favorables aux victimes.
M. Christian Babusiaux, conseiller maître, s'est prononcé en faveur de la suppression de l'implication de la Caisse des dépôts et consignations dans le FIVA. Sur la question du maintien de règles d'indemnisation particulières pour les victimes de l'amiante, il a estimé que le contexte historique difficile des premiers conflits entre les victimes cherchant à faire reconnaître leur préjudice et les caisses d'assurance maladie, qui avait justifié cette exception dans le passé, n'apparaît plus aujourd'hui fondé.
Mme Michelle Demessine a estimé que le travail réalisé par la Cour des comptes sera utile à la représentation nationale, mais que le débat sur les spécificités des règles d'indemnisation des victimes de l'amiante ne doit pas occulter la spécificité même de ces préjudices. Elle a précisé que la problématique de la clé de répartition des dépenses entre l'État et la sécurité sociale ne sera pas clarifiée tant que les contours exacts de la responsabilité des pouvoirs publics ne seront pas précisés. Elle a estimé qu'envisager le recentrage éventuel du champ d'application du FCAATA traduit implicitement une volonté de réaliser des économies qui ne prend pas en compte l'existence d'autres modes de financement possibles. Elle a jugé sous-évalué le chiffre avancé de 10 % seulement des bénéficiaires du FCAATA souffrant de pathologies avérées liées à l'amiante, d'autant qu'il semble prématuré d'établir un jugement définitif sur ce point, alors que le dispositif n'a été créé qu'en 2000. Reconnaissant que le tarissement progressif des dispositifs de préretraite est de nature à encourager les employeurs à détourner le FCAATA de son objet, elle a mis en cause le fait que certaines grandes entreprises se sont débarrassées du problème de l'amiante en filialisant, puis en revendant celles de leurs unités concernées par le problème.
M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a estimé que les propositions de la Cour sur la clé de répartition des dépenses comportent nécessairement une dimension politique et que la décision politique qui interviendra pour régler cette question reposera inévitablement, in fine, sur des éléments d'opportunité.
M. Bernard Cieutat, président de la 6e chambre, a relevé que la participation de l'État à l'effort global d'indemnisation de l'amiante correspond à peu près à sa part de responsabilité en tant qu'employeur : 15 % des bénéficiaires du FIVA ont travaillé pour des entités publiques. Il a insisté sur les problèmes posés tout à la fois par l'assiette de ces financements, en indiquant que la Cour des comptes se prononcerait plutôt en faveur d'une contribution budgétaire, et par le caractère aléatoire des recettes reposant sur les droits du tabac, dans un contexte de diminution de la consommation. En réponse à Mme Michelle Demessine, il a indiqué, d'une part, que le groupe ALSTOM est expressément cité dans le rapport de la Cour des comptes, d'autre part, que le chiffre de 10 % de malades déclarés parmi les bénéficiaires du FCAATA a été fourni par les gestionnaires du fonds eux-mêmes.
M. Roland Muzeau a estimé que les travaux de contrôle conduits par le Sénat, notamment les auditions réalisées par la mission d'information commune sur l'amiante, permettent d'établir la responsabilité flagrante de l'État dans les retards qui ont débouché sur l'interdiction très tardive de ce produit en France. Soulignant que ce problème majeur de santé publique risque de causer, au cours des prochaines décennies, plus de 100.000 victimes et toucher au total près de 600.000 personnes, il a fait part de sa préoccupation quant au faible nombre de demandes de recours en subrogation du FIVA - 61 dossiers au total à ce jour. Il a critiqué l'attitude du mouvement des entreprises de France (MEDEF) et jugé que les réticences de l'État sur ce dossier s'expliquent en grande partie par les erreurs qu'il a lui-même commises en tant qu'employeur. Sur la question de la création d'une cour d'appel unique, il s'est inquiété de la perspective d'un éloignement de la justice pour les victimes. Il a également demandé si la chancellerie ne chercherait pas à bloquer l'instruction des plaintes contre l'État devant les juridictions pénales.
Après avoir reconnu que les recours subrogatoires semblent ne pas bien fonctionner, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a estimé que si on ne crée pas une juridiction d'appel unique, l'unification de la jurisprudence des tribunaux français risque de n'intervenir qu'après le décès de la plupart des personnes atteintes des pathologies liées à l'amiante.
M. Bernard Cieutat, président de la 6e chambre, a précisé qu'en pratique, le mécanisme de recours subrogatoire est très difficile à mettre en oeuvre : au 31 décembre 2004, onze décisions de justice seulement ont été rendues sur cette base, pour un montant global de 57.000 euros. Le FIVA ne considère donc pas cette procédure comme une priorité.
En réponse à la question de M. Roland Muzeau sur l'attitude du ministère de la justice, M. Christian Babusiaux, conseiller maître, a précisé que les aspects relatifs au contentieux pénal ne figuraient pas dans le champ de la saisine de la Cour des comptes.
Après avoir souligné l'importance et la qualité de la contribution apportée par la Cour des comptes sur ce dossier majeur de santé publique, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, président de la mission commune d'information du Sénat sur le bilan et les conséquences de la contamination par l'amiante, a fait observer que la question de la recherche d'une responsabilité pénale de l'État correspond à une volonté très forte des victimes d'identifier un coupable et à une critique des dispositions de la loi « Fauchon » relative à la définition des délits non intentionnels. S'agissant de la clé de répartition à instituer entre les dépenses de l'État et celles de la sécurité sociale, il a souhaité que les travaux de la Cour des comptes permettent d'éclairer utilement la représentation nationale, tout en observant qu'il sera difficile de différencier ce qui correspond à l'État employeur et ce qu'il convient d'attribuer à la responsabilité générale des pouvoirs publics. Il a relevé par ailleurs l'hétérogénéité des décisions rendues par les tribunaux en matière d'indemnisation et indiqué que, compte tenu du délai très long entre le moment où les victimes sont exposées à l'amiante et la date à laquelle elles déclarent une pathologie, il convient de relativiser le chiffre de 10 % de malades parmi les bénéficiaires du FCAATA.
M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a souligné que la Cour des comptes a mis en avant ce chiffre avec les réserves d'interprétation qui s'imposent.
M. Nicolas About, président, a indiqué que le calcul de l'indemnisation du préjudice est fonction de la gravité de la pathologie, mais aussi d'autres considérations tenant à la situation personnelle de la victime.
M. Bernard Cieutat, président de la 6e chambre, a précisé que la définition d'une clé de répartition entre les dépenses relevant de l'État et celles imputables à la sécurité sociale est une question politique, qui relève notamment de la compétence du législateur.
M. Christian Babusiaux, conseiller maître, a indiqué que le système de subrogation apparaît tout à la fois lourd et compliqué et que les procédures d'appel en ralentissent encore l'effectivité. Dans ces conditions, il lui semble opportun de reconnaître au FIVA la mission d'évaluer lui-même le préjudice.
M. François Autain a accueilli favorablement la perspective d'une indemnisation plus rapide prenant en compte la notion de faute inexcusable, tout en se demandant si l'engagement de poursuites pénales ne deviendrait pas, de ce fait, impossible pour les victimes. Sur la question des différences d'indemnisation, il s'est demandé s'il convient de mettre en cause les appréciations divergentes des juges ou, plutôt, la difficulté pour les experts à se mettre d'accord.
M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a estimé que les divergences de jugement constatées s'expliquent par la combinaison de ces facteurs.
M. Christian Babusiaux, conseiller maître, a regretté que les entreprises responsables de l'exposition de leurs salariés à l'amiante ne soient pas davantage pénalisées financièrement, ce qui aboutit implicitement à mutualiser, sur l'ensemble de l'économie nationale, la charge de l'indemnisation de ce drame. Il a indiqué que, compte tenu de la progression rapide des dépenses et de l'augmentation importante de la part relative de l'amiante au sein des accidents et des maladies professionnels, la tendance à la forfaitisation du financement de cette branche de la sécurité sociale ne fera que s'accentuer à l'avenir.
Mme Sylvie Desmarescaux a noté que la diversité des jugements en matière d'indemnisation se constate aussi bien dans son seul département, le Nord, qu'au niveau national.
M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a reconnu que la création d'une cour d'appel unique suppose tout à la fois des moyens matériels et financiers nouveaux, ainsi qu'une réorganisation partielle du service public de la justice.
Rapport « fonds de l'amiante » - Communication de M. Gérard Dériot
Puis la commission a entendu une communication de M. Gérard Dériot sur le rapport « fonds de l'amiante » de la Cour des comptes.
Après avoir observé que la commission a utilisé pour la première fois le droit qui lui est reconnu par le code des juridictions financières de demander des enquêtes à la Cour des Comptes sur les conditions d'application des lois de financement de la sécurité sociale, M. Gérard Dériot, rapporteur, a précisé que les magistrats financiers lui ont remis leurs conclusions voici quatre semaines et que la grande qualité de ce travail justifie pleinement de renouveler cette démarche, qui répond pleinement à la mission de contrôle du Parlement.
Les conclusions de l'étude sur l'indemnisation des victimes de l'amiante devraient permettre d'analyser les raisons de la dégradation continue de la situation financière de la branche AT-MP de la sécurité sociale, qui semble s'expliquer, en grande partie, par l'augmentation des versements qu'elle effectue au FCAATA et au FIVA.
Rappelant le niveau des montants en jeu (le versement de la branche au FCAATA s'est accru de 20 % en 2004 pour atteindre plus de 600 millions d'euros, tandis que le versement au FIVA a doublé sur la même période et s'élève à 200 millions d'euros), il a considéré que le rythme d'évolution très rapide de ces dépenses et leur impact sur l'équilibre financier de la branche justifient, à tout le moins, l'enquête commandée par la commission à la Cour des comptes.
Il a précisé qu'outre les enjeux financiers, la commission est également attentive à la qualité de l'indemnisation perçue par les victimes de l'amiante. A ce titre, il a observé que, même si la loi instaurant le FIVA avait pour objectif d'accorder aux victimes une compensation intégrale du préjudice subi, l'évaluation de celle-ci n'est pas chose aisée, comme en témoignent l'adoption difficile du barème d'indemnisation du FIVA et la diversité des indemnisations accordées par les tribunaux lorsqu'ils sont saisis. Il a considéré que le souci de maîtriser les dépenses engagées au titre de l'amiante ne doit pas se traduire par une moindre indemnisation des victimes.
M. Gérard Dériot, rapporteur, a souhaité que le rapport de la Cour alimente les réflexions de la commission à l'occasion des prochains projets de loi de financement de la sécurité sociale et contribue également utilement aux travaux de la mission commune d'information sur le bilan de la contamination par l'amiante créée par le Sénat en janvier dernier.
Il a fait part ensuite des réflexions critiques que lui inspire la lecture des conclusions de ce rapport.
En ce qui concerne l'éventualité d'un recentrage du FCAATA afin de dégager des marges de manoeuvre financières pour améliorer l'indemnisation versée par le FIVA aux victimes de l'amiante, il a jugé qu'il convient d'engager une réflexion approfondie, dans la mesure où le FCAATA bénéficie désormais à certains salariés qui ne développeront, en réalité, aucune pathologie liée à l'amiante. Il a estimé que l'introduction de critères d'attribution de l'ACAATA (allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante) plus stricts pourrait être de nature à satisfaire le double objectif de maîtrise de la dépense publique et de promotion du principe d'équité en matière d'indemnisation.
M. Gérard Dériot, rapporteur, a considéré qu'une meilleure indemnisation par le FIVA permettrait, en outre, de réduire le nombre de recours intentés devant les tribunaux, qui demeurent importants, de nombreuses victimes choisissant en effet d'engager des actions pour faire reconnaître la faute inexcusable de l'employeur, de façon à bénéficier de l'indemnisation majorée qui est alors versée. Il s'est déclaré favorable à l'idée de porter les indemnisations versées par le FIVA au niveau des indemnisations accordées en cas de faute inexcusable de l'employeur, ce qui rendrait inutiles de nombreux recours juridictionnels.
Il a estimé cependant que les modalités du recentrage du FCAATA suggéré par la Cour des comptes restent à définir. Aller jusqu'à limiter le bénéfice de l'ACAATA aux seules personnes reconnues atteintes d'une maladie professionnelle causée par l'amiante risquerait, en effet, de créer d'autres injustices : certaines maladies de l'amiante, le mésothéliome notamment, entraînent le décès du patient à brève échéance, environ dix-huit mois, et même si l'allocation devait être versée dès l'apparition des premiers symptômes, la victime ne bénéficierait que d'une courte période de préretraite. Or, la logique de l'ACAATA consiste justement à faire bénéficier d'une période de retraite plus longue les salariés dont l'espérance de vie est potentiellement réduite par leur exposition à l'amiante.
Il a précisé qu'une autre voie consisterait à rechercher, à l'intérieur de chaque établissement, les salariés qui ont véritablement été au contact de l'amiante et à leur réserver le bénéfice de l'ACAATA, ce qui reviendrait, par exemple, à exclure les employés administratifs d'établissements produisant de l'amiante, mais qui n'étaient pas amenés à manipuler le produit. Or, cette démarche se heurterait à des difficultés pratiques difficilement surmontables, comme la nécessité d'établir avec précision les fonctions occupées par chaque salarié au sein de l'entreprise, parfois plusieurs dizaines d'années auparavant. Il en a conclu que cette réflexion doit être approfondie, afin de trouver des modalités d'attribution de l'ACAATA qui permettent de suivre les recommandations de la Cour, sans créer de nouvelles injustices.
Sur la question de la diversité des montants accordés aux victimes en appel des offres d'indemnisation faites par le FIVA, il a relevé que certains tribunaux accordent des indemnités nettement supérieures à celles du FIVA, ce qui constitue assurément un encouragement à la multiplication des recours contentieux, ainsi qu'une source d'inégalités entre les victimes. La réflexion de la Cour des comptes sur la centralisation de ce contentieux auprès d'une cour d'appel unique, pour unifier la jurisprudence, lui semble donc de nature à mieux encadrer la liberté d'appréciation des magistrats, même si, comme le soulignent les associations de victime, une telle mesure irait à l'encontre de l'objectif de proximité entre les plaignants et la justice.
Concernant le financement de l'indemnisation, il a pris acte du caractère variable des contributions de l'État au FCAATA et au FIVA, fixées chaque année en loi de finances. Il a considéré qu'au minimum, l'État devrait assumer chaque année la charge financière correspondant à sa responsabilité en tant qu'employeur de personnes victimes de l'amiante.
Il a observé que le rapport de la Cour des comptes met également en évidence la difficulté de faire contribuer les employeurs qui sont à l'origine de la contamination à la hauteur de leur implication réelle dans ce drame : si la condamnation d'un employeur pour faute inexcusable l'oblige en principe à rembourser les sommes engagées au titre de l'indemnisation, le délai de latence très long des maladies de l'amiante conduit souvent le juge à constater a posteriori que l'entreprise responsable n'existe plus. M. Gérard Dériot, rapporteur, a déploré en outre que des règles complexes de prescription et de mutualisation rendent, en pratique, très difficile la récupération de ces sommes auprès des employeurs.
Estimant que la solidarité nationale doit garantir à chaque victime de l'amiante une indemnisation satisfaisante, quelle qu'ait pu être l'origine de sa contamination, il a regretté que les employeurs directement responsables ne participent pas davantage à l'effort d'indemnisation. Il a souligné qu'une prise en charge des risques professionnels reposant principalement sur la collectivité n'est pas de nature à encourager les entreprises à mettre en oeuvre des politiques ambitieuses de prévention. Dans ce contexte, il s'est félicité que le Gouvernement ait pris l'initiative d'engager des travaux préliminaires devant conduire à une réforme de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles, destinée à satisfaire cet objectif.
Il a ensuite observé que l'analyse des conditions d'indemnisation des victimes de l'amiante invite à réfléchir aux modalités de réparation de l'ensemble des risques professionnels. Si des considérations politiques, associées à la pression de l'opinion publique et des médias, ont conduit à ce que des règles d'indemnisation intégrale favorables soient introduites pour l'amiante, il a rappelé que les salariés victimes d'autres substances chimiques toxiques ou d'accidents graves doivent se contenter de l'indemnisation forfaitaire traditionnellement versée par la branche AT-MP de la sécurité sociale. M. Gérard Dériot, rapporteur, a fait valoir qu'on peut légitimement plaider, de ce fait, en faveur d'une réparation intégrale des préjudices causés par l'ensemble des accidents du travail et des maladies professionnelles. Mais il a relevé que le coût d'une telle réforme serait très élevé et pourrait atteindre 3 milliards d'euros pour le seul régime général. Il en a conclu que la question de l'effort financier que la collectivité est prête à engager pour assurer une meilleure indemnisation des risques professionnels se trouve ainsi posée.
Au terme de son propos, il a proposé à la commission d'autoriser la publication du rapport établi par la Cour des comptes, accompagné d'un court avant-propos reprenant les réflexions qu'il vient de livrer.
Après avoir relevé les avantages et les inconvénients de la création d'une cour d'appel unique pour traiter du contentieux de l'amiante, Mme Sylvie Desmarescaux s'est inquiétée de la faiblesse des indemnisations perçues par les premières victimes de l'amiante.
M. Jean-Pierre Godefroy a souhaité connaître la date de publication du rapport de la commission, annexé des travaux de la Cour des comptes, et a souhaité la transmission officielle de ce document à l'Assemblée nationale qui vient, à son tour, de constituer une mission d'information sur l'amiante. Sur la question de la création éventuelle d'une cour d'appel spécialisée, il s'est demandé si cette juridiction pourrait être itinérante, afin d'en simplifier l'accès aux victimes.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe a souligné que le rapport de la Cour des comptes repose sur une approche exclusivement financière et que les logiques du FIVA et du FCAATA sont totalement différentes. Il a enfin souhaité que la publication de ce rapport n'entretienne pas la confusion entre les travaux de la commission des affaires sociales et ceux de la mission commune d'information du Sénat, ni avec le rapport annuel de la Cour des comptes.
M. François Autain a souhaité qu'au nom de l'équité, on ne s'avise pas de ramener l'indemnisation des victimes de l'amiante au niveau traditionnellement forfaitaire des accidents du travail, afin de tenir compte de la spécificité du drame qu'a constitué la contamination par l'amiante de plusieurs milliers de salariés.
La commission a ensuite approuvé la publication du présent rapport, assorti du rapport de la Cour des comptes sur la question de l'indemnisation des conséquences de l'utilisation de l'amiante.