Travaux de la commission des affaires sociales

Travaux de la commission des affaires sociales

Mardi 2 novembre 2004

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Cohésion sociale - Examen des amendements - Suite

Au cours d'une séance tenue à l'issue de la séance publique de l'après-midi, la commission a poursuivi l'examen des amendements au projet de loi n° 455 (2003-2004) de programmation pour la cohésion sociale.

Avant l'article 54, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 211, présenté par Mme Marie-Thérèse Hermange, visant à modifier l'intitulé de la division. Elle a donné le même avis au sous-amendement n° 203 à l'amendement n° 105 de la commission, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, qui vise à préciser que les dispositifs de réussite éducative n'entraînent pas de charges supplémentaires pour les collectivités territoriales, ainsi qu'au sous-amendement n° 204 à l'amendement n° 105 de la commission, des mêmes auteurs, réservant prioritairement les dispositifs de réussite éducative aux zones d'éducation prioritaires. Elle a souhaité le retrait des amendements nos 188, présenté par Mme Marie-Thérèse Hermange et M. Alain Vasselle, et 570 du Gouvernement, relatifs aux dispositifs de réussite éducative, considérant qu'ils sont satisfaits par l'amendement n° 105 de la commission. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 571, présenté par le Gouvernement, qui vise à définir le statut d'établissements publics de coopération éducative. Elle a donné le même avis sur l'amendement n° 455, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, composant les équipes de réussite éducative des seuls personnels de l'éducation nationale.

A l'article 55 (groupements d'intérêt public), la commission a émis un avis défavorable aux amendements de suppression nos 456, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et 572 du Gouvernement.

A l'article 56 (crédits consacrés aux dispositifs de réussite éducative), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 457, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, limitant les dispositifs de réussite éducative aux équipes de réussite éducative.

Elle a ensuite donné un avis favorable à l'amendement n° 374 tendant à insérer un article additionnel après l'article 58, présenté par les membres du groupe de l'union centriste, qui vise à une meilleure prise en compte de l'égalité entre les hommes et les femmes dans l'orientation des élèves.

Avant l'article 59, la commission a émis un avis défavorable aux amendements nos 358 à 360 présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen portant articles additionnels, visant à modifier les critères d'éligibilité à la dotation de solidarité urbaine (DSU).

A l'article 59 (montant et modalités de répartition de la dotation de solidarité urbaine), elle a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 537 présenté par M. Philippe Adnot, Mme Sylvie Desmarescaux et M. Jean-Louis Masson et a demandé le retrait de l'amendement n° 149 présenté par M. Jean-Patrick Courtois, au nom de la commission des lois, visant à prévoir une progression minimale de la DSU en cas d'augmentation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) insuffisante, au profit de l'amendement n° 187 du Gouvernement. Elle a également donné un avis défavorable au sous-amendement n° 391 rectifié des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à déplafonner la dotation supplémentaire affectée à la DSU, mais un avis favorable à l'amendement n° 165 rectifié de M. Paul Girod, présenté au nom de la commission des finances, identique à l'amendement n° 108 rectifié de la commission.

Elle a émis un avis défavorable aux amendements nos 533, présenté par les membres du groupe de l'union centriste, et 482 de M. Gérard Delfau, visant respectivement à prélever la dotation supplémentaire de la DSU sur la progression de la DGF des seules communes situées en dessous d'un certain potentiel fiscal et à porter cette dotation à 140 millions d'euros. Elle a ensuite demandé le retrait de l'amendement n° 168 présenté par M. Paul Girod au nom de la commission des finances, prévoyant qu'en cas de progression de la DGF inférieure à 600 millions d'euros, 20 % de cette progression seront consacrés à la DSU. Elle a ensuite donné un avis défavorable au sous-amendement n° 392 rectifié prévoyant que le taux de progression de la DGF affecté à la DSU ne pourra être inférieur à 50 %.

En revanche, la commission a émis un avis favorable aux amendements nos 187 et 178 présentés par le Gouvernement, visant respectivement à consacrer 20 % de la progression de la DGF, lorsqu'elle est inférieure à 500 millions d'euros, à la mesure de rattrapage en faveur de la DSU et à reporter les dispositions des II et III de l'article dans le projet de loi de finances.

Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 376 des membres du groupe de l'union centriste, tendant à prendre en compte, dans les critères d'éligibilité à la DSU, la proportion de logements-foyers dans la commune et a émis un avis favorable à l'amendement rédactionnel n° 169 présenté par M. Paul Girod, au nom de la commission des finances.

Elle a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 556 présenté par M. Gérard Delfau, ayant pour objet d'augmenter le plafond de l'effort fiscal pris en compte dans le calcul de l'indice synthétique d'éligibilité à la DSU. Elle a fait de même pour l'amendement n° 171 présenté par M. Paul Girod, au nom de la commission des finances, visant à porter à 400.000 habitants le seuil d'application des coefficients multiplicateurs pour les villes comportant une zone urbaine sensible (ZUS) ou une zone franche urbaine (ZFU).

En revanche, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 179 du Gouvernement prévoyant une garantie de progression minimale de la DSU de 5 % par an entre 2005 et 2009 pour les villes qui ne bénéficient pas des coefficients multiplicateurs et a estimé que cet amendement satisfaisait l'amendement n° 150 présenté par M. Jean-Patrick Courtois, au nom de la commission des lois, dont elle a souhaité le retrait.

Elle a émis un avis favorable à l'amendement rédactionnel n° 170 présenté par M. Paul Girod, au nom de la commission des finances, et a demandé à connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 172 du même auteur prévoyant que, lorsqu'une régularisation négative de la dotation affectée à la DGF est nécessaire, la diminution de la DGF qui en découle l'année suivante n'est pas imputée sur la DGF des communes dont le produit des coefficients multiplicateurs est supérieur à 1.

Elle a également donné un avis favorable aux amendements nos 180 et 181 du Gouvernement visant respectivement à limiter les cumuls de gains pour les communes qui bénéficieraient de l'augmentation de la DSU, de la dotation de solidarité rurale (DSR) et de la dotation de péréquation (DNP) et à permettre aux communes qui cesseraient d'être éligibles à la DSU en 2005 de percevoir, pendant un an, la dotation reçue en 2004.

Elle a enfin souhaité le retrait de l'amendement n° 290 rectifié présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, l'estimant satisfait par l'amendement n° 179 du Gouvernement.

Après l'article 59, la commission a émis un avis favorable aux amendements, présentés par M. Pierre André, nos 352, procédant à des modifications rédactionnelles et de coordination dans la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, 353 étendant le bénéfice de l'exonération de cotisations sociales patronales aux salariés d'une association, résidant dans une ZUS appartenant à la même commune que la ZRU ou la ZFU où est implantée cette association, 354, accordant le bénéfice de la clause d'embauche aux demandeurs d'emploi résidant dans les extensions de ZFU décidées par décret, 355, supprimant une exigence de rapport au Parlement doublement formulée par les lois de 1996 et de 2003, 356, harmonisant le code général des impôts avec le dispositif des ZFU en matière d'exonération de charges et 357 tendant à prendre en compte la géographie prioritaire de la politique de la ville pour les exonérations facultatives de taxe professionnelle au profit des entreprises des quartiers sensibles. Elle a en revanche émis un avis défavorable à l'amendement n° 358 des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, prévoyant que la DSU et la DSR progressent chaque année au même rythme.

Puis la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 461 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 60 et visant à assouplir les conditions d'attribution de l'aide médicale d'État en faveur des étrangers.

A l'article 60 (création de l'agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de suppression nos 192 et 465 présentés respectivement par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Estimant qu'il était satisfait, elle a demandé le retrait de l'amendement rédactionnel n° 193 rectifié présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés. Elle a également émis un avis défavorable à l'amendement n° 194 des mêmes auteurs, tendant à supprimer des missions de l'Agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) la prise en charge des demandeurs d'asile. Elle a, en revanche, émis un avis favorable à l'amendement rédactionnel n° 151 présenté par M. Jean-Patrick Courtois, au nom de la commission des lois.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement de coordination n° 152 présenté par M. Jean-Patrick Courtois, au nom de la commission des lois, portant article additionnel après l'article 60 et visant à supprimer les sanctions encourues en cas d'infraction au monopole du recrutement des travailleurs étrangers. En conséquence, elle retirera, à son profit, son amendement n° 124. Elle a également émis un avis favorable à l'amendement de coordination n° 153 présenté par M. Jean-Patrick Courtois, au nom de la commission des lois, tendant à insérer un article additionnel après l'article 60.

La commission a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 163 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 61, pour supprimer l'article 8 de la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration.

A l'article 61 (contrat d'accueil et d'intégration et programme régional d'intégration des populations immigrées), la commission a émis un avis défavorable aux amendements de suppression nos 195 et 466 présentés respectivement par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a également émis un avis défavorable à l'amendement n° 212 rectifié présenté par Mme Marie-Thérèse Hermange et M. Alain Vasselle, tendant à préciser, dans la loi plutôt que dans le décret, les conditions d'installation des étrangers en France, puis à l'amendement n° 196 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer le lien entre contrat d'intégration et obtention de la carte de séjour. Elle a estimé que l'amendement rédactionnel n° 154 présenté par M. Jean-Patrick Courtois, au nom de la commission des lois, était satisfait par l'amendement n° 118 de la commission. Elle a en revanche émis un avis favorable aux amendements rédactionnels nos 155 et 156 du même auteur. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 197 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, qui vise à préciser que les programmes régionaux d'intégration doivent respecter le principe d'égalité de traitement des étrangers sur l'ensemble du territoire. Elle a estimé que l'amendement n° 198 des mêmes auteurs était en grande partie satisfait par l'amendement n° 122 de la commission tendant à reconnaître un objectif de promotion culturelle aux programmes régionaux d'intégration des populations immigrées.

A l'article 62 (subordination de l'obtention du permis de travail à la connaissance de la langue française), la commission a émis un avis défavorable aux amendements de suppression nos 199 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 467 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a considéré que l'amendement n° 213 rectifié présenté par Mme Marie-Thérèse Hermange et M. Alain Vasselle était satisfait par le texte même du projet de loi. Elle a enfin donné un avis défavorable à l'amendement rédactionnel n° 200 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

La commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 464 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen tendant à insérer un article additionnel après l'article 62 et visant à aligner les règles applicables aux étrangers pour l'accès au revenu minimum d'insertion sur celles applicables aux ressortissants communautaires.

A l'article 63 (établissements publics compétents en matière d'accueil et d'intégration des étrangers), la commission a émis un avis défavorable aux amendements de suppression nos 201 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 468 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a estimé que l'amendement n° 157 présenté par M. Jean-Patrick Courtois, au nom de la commission des lois, était satisfait par l'amendement n° 113 de la commission visant également à confier à l'ANAEM une action sociale spécifique aux personnes immigrées, mais a donné un avis favorable à l'amendement rédactionnel n° 158 du même auteur.

A l'article 64 (transfert des personnels du service social d'aide aux émigrants [SSAé] à l'ANAEM), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 202 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 214 rectifié présenté par Mme Marie-Thérèse Hermange et M. Alain Vasselle pour confier à l'ANAEM les missions de la sous-direction des communautés immigrées de la direction des populations et de l'immigration.

A l'article 65 (demande de francisation de noms et prénoms), la commission a considéré que l'amendement n° 125 rectifié de la commission répondait déjà à l'objet de l'amendement n° 159 présenté par M. Jean-Patrick Courtois, au nom de la commission des lois, tendant à faire droit aux demandes de francisation de prénoms présentées sans condition de délai par des personnes ayant acquis ou recouvré la nationalité française.

La commission a ensuite émis un avis défavorable à l'amendement n° 538 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel après l'article 65 et visant à accorder aux étrangers le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales.

A l'article 66 (calendrier d'application de certaines dispositions du projet de loi), la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 3 rectifié présenté par le Gouvernement tendant à reporter au 31 décembre 2005 l'entrée en vigueur de certaines dispositions du projet de loi.

A l'article 37-1 (abrogation des dispositions de la loi de modernisation précédemment suspendues), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 595 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen tendant à augmenter le montant de l'amende infligée aux entreprises qui ne respectent pas la procédure de licenciement. Elle a également émis un avis défavorable aux amendements de suppression nos 272 et 596, présentés respectivement par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et ceux du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a fait de même pour les amendements nos 597 à 605, présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, pour maintenir les articles 96 à 102, 106, 109 et 116 de la loi de modernisation sociale.

Puis elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 606 tendant à insérer un article additionnel avant l'article 37-2, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, organisant une consultation annuelle du comité d'entreprise sur le thème de la résorption de l'emploi précaire.

A l'article 37-2 (négociations obligatoires et autorisation de négocier des accords de méthode), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 273, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés. Elle a fait de même pour les amendements nos 607, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, pour rendre plus fréquente la négociation obligatoire prévue à cet article, 581, présenté par Mme Marie-Thérèse Hermange, qui dispense les entreprises de cette obligation de négocier lorsqu'elles font partie d'un groupe couvert par un accord portant sur les thèmes de négociation prévus, et 608, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, qui vise à interdire la conclusion d'accords de méthode. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 585, présenté par MM. Jacques Pelletier, Aymeri de Montesquiou, Pierre Laffitte, Georges Mouly et Bernard Seillier, pour autoriser la conclusion d'accords de méthode au niveau de la branche.

Elle a en revanche émis un avis favorable aux amendements nos 586 et 582, présentés respectivement par MM. Jacques Pelletier, Aymeri de Montesquiou, Pierre Laffitte, Georges Mouly et Bernard Seillier et par Mme Marie-Thérèse Hermange, en prévoyant que les accords de méthode puissent être valablement signés par un syndicat minoritaire si les syndicats majoritaires n'exercent pas leur droit d'opposition. Elle a, en revanche, émis un avis défavorable à l'amendement n° 609, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, qui vise à supprimer le délai d'un an prévu pour exercer une action en justice en vue d'obtenir l'annulation d'un accord de méthode. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 583, présenté par Mme Marie-Thérèse Hermange, qui vise à préciser les actions en justice qui peuvent être engagées contre les accords de méthode. Elle a enfin émis un avis défavorable à l'amendement n° 587, présenté par MM. Jacques Pelletier, Aymeri de Montesquiou, Pierre Laffitte, Georges Mouly et Bernard Seillier, qui prévoit de ramener de douze à deux mois le délai de recours contre les accords de méthode.

A l'article 37-3 (modification du contrat de travail proposée pour un motif économique), la commission a émis un avis défavorable aux amendements de suppression nos 174 et 610, présentés respectivement par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et par les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a fait de même pour les amendements nos 616 et 611, présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, qui proposent une nouvelle définition du licenciement économique, 612, des mêmes auteurs, modifiant les obligations des employeurs en matière de plan de sauvegarde de l'emploi lorsque dix salariés refusent une modification de leur contrat de travail et 589, présenté par MM. Jacques Pelletier, Aymeri de Montesquiou, Pierre Laffitte, Georges Mouly et Bernard Seillier, qui prévoit que les consultations du comité d'entreprise requises au titre du plan de sauvegarde de l'emploi peuvent avoir lieu au même moment que les consultations ordinaires.

A l'article 37-4 (convention de reclassement personnalisé), la commission a considéré que l'amendement n° 275 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, était satisfait par l'amendement n° 546 de la commission qui tend à renforcer l'usage du droit individuel à la formation par le salarié licencié. Considérant qu'ils bouleversaient l'équilibre du texte négocié par les partenaires sociaux, elle a émis un avis défavorable aux amendements présentés par MM. Jacques Pelletier, Aymeri de Montesquiou, Pierre Laffitte, Georges Mouly et Bernard Seillier, nos 590 rectifié visant à supprimer le doublement du reliquat des droits à la formation mis à disposition du salarié licencié et 591 rectifié, tendant à alléger le contrôle qu'exerce l'inspection du travail sur le salarié en cours de reclassement professionnel. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 613 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à indiquer que la période durant laquelle le salarié bénéficie d'une convention de reclassement ne s'impute pas sur ses droits à l'assurance chômage, et sur l'amendement n° 276 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, relatif au reclassement des salariés des entreprises sous-traitantes.

A l'article 37-5 (délais de recours relatifs à la procédure de consultation et de licenciement économique), la commission a émis un avis défavorable aux amendements de suppression nos 277 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, 614 et 615 présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Evoquant à nouveau la nécessité de préserver l'équilibre du projet de loi, elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 592 rectifié présenté par MM. Jacques Pelletier, Aymeri de Montesquiou, Pierre Laffitte, Georges Mouly et Bernard Seillier, tendant à réduire les délais de recours contre la procédure de consultation du comité d'entreprise.

Estimant que le projet de loi prévoyait déjà des dispositions relatives au reclassement des salariés, la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 617 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 37-6, pour empêcher tout licenciement en demandant l'institution d'une cellule de crise pour le reclassement des salariés menacés. Considérant que les mesures prévues dans le projet de loi étaient suffisamment contraignantes, elle a émis un avis défavorable aux amendements nos 618 à 625 des mêmes auteurs, portant articles additionnels avant l'article 37-6, visant à renforcer les sanctions appliquées aux entreprises qui licencient alors qu'elles présentent des résultats financiers satisfaisants.

A l'article 37-6 (équilibre des bassins d'emploi), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 626 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

A l'article 37-7 (fonctionnement du comité d'entreprise), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de suppression nos 278 et 627, présentés respectivement par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et par les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a fait de même pour les amendements nos 629 et 628, présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, qui visent respectivement à modifier l'ordre du jour du comité d'entreprise et son information en cas d'offre publique d'achat ou d'offre publique d'échange et à supprimer les dispositions relatives à l'inscription, de droit, de certaines consultations à l'ordre du jour du comité d'entreprise. Elle a émis un avis défavorable aux amendements nos 593 et 594, présentés par MM. Jacques Pelletier, Aymeri de Montesquiou, Pierre Laffitte, Georges Mouly et Bernard Seillier, qui tendent à préciser qu'il revient au chef d'entreprise d'inscrire les consultations obligatoires qui doivent figurer à l'ordre du jour du comité d'entreprise et du comité central d'entreprise. Elle a donné le même avis à l'amendement n° 584, présenté par Mme Marie-Thérèse Hermange, qui prévoit que la nullité de la procédure de licenciement se résout par le versement d'une indemnité aux salariés, et non par leur réintégration dans l'entreprise.

A l'article 37-8 (application dans le temps des nouvelles dispositions introduites par ce projet de loi), la commission a émis un avis défavorable aux amendements de suppression nos 279 et 630, présentés respectivement par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et par les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

La commission a enfin émis un avis favorable à l'amendement n° 384 tendant à insérer un article additionnel après l'article 38, présenté par M. Jean-Paul Virapoullé, qui prévoit la présentation d'un rapport d'évaluation des articles 37-3 à 37-6 du présent texte un an après son entrée en vigueur.

En conclusion, revenant sur l'article 29, la commission a donné un avis favorable aux amendements nos 55 et 56 rectifiés, présentés par M. Louis Souvet, rapporteur, et qui visent à confier aux départements mais aussi aux communes la gestion du contrat d'avenir.

Mercredi 3 novembre 2004

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Prélèvements obligatoires et leur évolution - Communication de M. Alain Vasselle

La commission a entendu M. Alain Vasselle sur le rapport du Gouvernement sur les prélèvements obligatoires et leur évolution (article 52 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de financement).

M. Alain Vasselle a rappelé, en préambule, l'historique du débat relatif aux prélèvements obligatoires : à l'initiative de MM. Philippe Marini et Charles Descours, le Sénat avait adopté un amendement à la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, imposant au Gouvernement le dépôt d'un rapport sur les prélèvements obligatoires et prévoyant, de manière facultative, la tenue d'un débat. Le Sénat a ainsi organisé ce débat en 2002 et 2003 et il y procèdera à nouveau en 2004, à quelques jours de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Il s'est félicité que cette discussion constitue l'occasion de mettre en perspective certaines caractéristiques de l'évolution des prélèvements sociaux, dont la situation est, à bien des égards, préoccupante.

M. Alain Vasselle a indiqué qu'en 2003, le périmètre des prélèvements obligatoires affectés aux administrations de sécurité sociale avoisine les 340 milliards d'euros, soit la moitié des prélèvements obligatoires supportés par la France et le cinquième de sa richesse. Ce chiffre, considérable, n'est en outre que partiel, car il ne prend pas en compte certaines données comme les déficits réalisés chaque année par la sécurité sociale et le coût de l'amortissement de sa dette par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

Il a déploré que ce constat ne puisse être tempéré par des perspectives à court et moyen termes plus optimistes : en effet, à compter de 2005, les mesures prises dans le cadre de diverses lois - réforme de l'assurance maladie, solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et handicapées, industries électriques et gazières, réforme des retraites ou loi de financement de la sécurité sociale - contribueront à accroître la pression fiscalo-sociale de 6,5 milliards d'euros sans combler, en contrepartie, le déficit du régime général qui atteindra encore 10,5 milliards d'euros.

Il en a conclu que l'objectif de réduire les prélèvements obligatoires dans leur ensemble, de limiter la progression des prélèvements sociaux face aux prélèvements de l'État sans creuser le déficit du budget général ou de contrôler l'évolution de la fiscalisation des prélèvements sociaux se révélait être un exercice d'une extrême difficulté.

M. Alain Vasselle a constaté que la pression accrue exercée par ces prélèvements s'était accompagnée d'une modification de la base de la contribution des salariés qui s'est traduite par le basculement progressif des cotisations d'assurance maladie sur la contribution sociale généralisée (CSG), mais qu'en revanche, aucune réforme d'ampleur des cotisations sociales patronales n'avait été décidée.

Il a cependant observé que les objectifs qui auraient pu être assignés à une telle réforme peuvent être considérés de facto comme atteints, en raison de la mise en place de politiques d'allégements ciblés de cotisations : désormais, le volume global des exonérations de charges correspond à 9 % du total des cotisations. Pourtant, dès 1994, le Gouvernement avait commandé au Commissariat général du plan un rapport sur les perspectives de financement de la protection sociale, lequel, après avoir évoqué différentes alternatives et conclu qu'il n'existait pas d'« assiette miracle », avait formulé des propositions concrètes. Celles-ci mettaient en premier lieu l'accent sur la maîtrise des dépenses, puis sur la nécessité de clarifier le lien entre prestations et cotisations, d'élargir l'assiette des financements, de taxer les comportements à risques et enfin d'alléger la charge pesant sur le travail faiblement rémunéré.

Il a estimé qu'au total, l'ensemble des réformes mises en oeuvre au cours de la décennie passée ont servi ces objectifs, qu'il s'agisse du financement du non contributif par la solidarité nationale, de l'augmentation de la fiscalité du tabac et de la CSG et, enfin, des allégements de cotisations pesant sur les bas salaires. Seule la maîtrise des dépenses demeure à ce stade encore hors de portée.

M. Alain Vasselle a rappelé que, dans la perspective d'une augmentation de la part patronale du financement de la protection sociale, le plan Juppé avait proposé d'explorer la piste d'un élargissement de l'assiette des cotisations à la valeur ajoutée produite par l'entreprise, avec pour double objectif de soulager les secteurs à fort coefficient de main-d'oeuvre et d'élargir l'assiette de cotisations à une base plus large que la masse salariale. Ces conclusions furent toutefois remises en cause par une étude postérieure selon laquelle l'augmentation théorique de l'assiette risquait de se révéler finalement contre-productive en raison du caractère manipulable de la notion de valeur ajoutée et des transferts de charges entre les différents secteurs d'activité qu'occasionnerait un basculement sur cette assiette.

En conclusion, il a constaté que, simultanément à la tenue de ces débats théoriques, les mesures d'exonérations et d'allégements de charges furent multipliées. Cette tendance a profondément modifié le caractère des cotisations sociales. En effet, à l'origine, les cotisations étaient dégressives, car plafonnées ; leur déplafonnement a constitué une première étape de réforme en les rendant proportionnelles aux revenus, puis l'instauration d'allégements sur les bas salaires a parachevé cette évolution en les rendant progressives. L'impact positif sur l'emploi des exonérations de cotisations n'est d'ailleurs plus contesté, même si l'ampleur de cet effet reste complexe à mesurer.

Abordant la question du coût de la main-d'oeuvre, M. Alain Vasselle a déploré que la médiatisation de certains plans de licenciement ou de délocalisation ait jeté le doute sur l'efficacité des allègements de charges sociales et fait resurgir la proposition, pourtant écartée par le passé, de substituer la TVA aux cotisations patronales familiales et d'assurance maladie. Les promoteurs de cette démarche font valoir que cette substitution assurerait le rétablissement de l'équité en matière de formation des prix et améliorerait la compétitivité de la production nationale sur les marchés intérieurs et extérieurs. Cette analyse mérite d'être explorée plus avant.

M. Alain Vasselle a ainsi rappelé que le droit communautaire encadre strictement la fiscalité pesant sur les prix des produits, notamment la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). La France pratique, pour sa part, trois taux fixes, selon les produits, à 19,6 %, 5,5 % et 2,1 %. Elle pourrait, sans contrevenir aux directives européennes, porter ces taux à 25 %, mais il lui est impossible de créer, sauf à disposer d'une dérogation communautaire expresse, une « TVA additionnelle », même en se prévalant de la jurisprudence relative aux taxes sur le chiffre d'affaires, dont elle a pu bénéficier pour la contribution sociale de solidarité sur les sociétés.

Il a noté également que le basculement total des cotisations sociales employeurs est totalement impraticable en raison des volumes financiers en cause, 178 milliards d'euros pour les cotisations patronales, contre 110 milliards constituant actuellement l'ensemble du produit de la TVA. Même en se limitant aux 90 milliards d'euros des seules cotisations d'assurance maladie et cotisations familiales, soit 80 % du produit actuel de la TVA, il en résulterait une hausse du taux de cette taxe d'une ampleur considérable.

Il s'est préoccupé ensuite des conditions d'ajustement de ce dispositif qui, outre leur complexité, échappent totalement à la maîtrise des pouvoirs publics. En effet, le scénario vertueux de la mesure suppose une répercussion intégrale sur les prix hors taxes de la suppression des cotisations patronales. Dans l'hypothèse inverse, il n'y aurait pas d'amélioration de la compétitivité des entreprises, mais un renforcement de leurs marges et une augmentation de l'inflation. Or, la réalisation de ce scénario repose sur l'attitude des entreprises et sur la réussite d'une négociation avec les organisations syndicales pour que l'augmentation des prix à la consommation, notamment des produits importés, ne se traduise pas par des revendications salariales. Il a estimé que les traditions sociales françaises, différentes de celles des pays à fort consensus social, comme c'est le cas en Scandinavie, rendent un tel accord improbable.

M. Alain Vasselle s'est inquiété enfin des futurs perdants d'une telle substitution. Il s'agit, en premier lieu, des bénéficiaires d'allégements de cotisations, dont les industries de main-d'oeuvre peu qualifiées pour lesquelles la substitution de la TVA aux cotisations sociales ne procurera pas un avantage - car elles ne peuvent répercuter la suppression d'une cotisation dont elles sont exonérées - mais produira seulement une augmentation de leurs prix. Il s'agit ensuite des commerçants implantés en zones frontalières : si la France présente des taux de TVA situés dans la moyenne communautaire, elle est voisine de pays à taux bas dont l'Allemagne, l'Espagne ou le Luxembourg. L'augmentation du taux normal français ne manquera pas de favoriser des détournements de consommation au profit de ces pays frontaliers.

Au total, il a fait part de son scepticisme sur cette proposition dont les conditions requises rendent peu vraisemblable un basculement massif de cotisations sociales même si, dans un contexte de fiscalisation et de diversification des ressources de la protection sociale, l'affectation de TVA aux régimes sociaux pourrait être préférée à la hausse de la CSG. Cette substitution devra toutefois être envisagée avec précaution et pour de petits montants, notamment en raison du caractère indolore de cette taxe qui n'est guère favorable à la maîtrise des dépenses.

Il a ensuite insisté sur le caractère complexe de la question du coût du travail. Chaque année, 10 % des emplois disparaissent pour être recréés sous d'autres formes. Il convient donc de disposer des instruments adaptés pour améliorer l'attractivité française comme le fait le Gouvernement en prévoyant, en 2005, plus de 2,1 milliards d'euros de mesures fiscales en ce sens. En conclusion, il lui a semblé préférable de formuler des propositions visant à favoriser la stabilité et la stabilisation des prélèvements sociaux.

En premier lieu, M. Alain Vasselle a rappelé que la maîtrise des dépenses sociales doit constituer un préalable à toute réflexion sur les recettes, car aucune assiette n'est, en elle-même, susceptible de croître aussi rapidement que l'évolution des dépenses constatée au cours de ces dernières années. Ce rappel fait, il a insisté sur l'importance d'assurer la stabilité du cadre des finances sociales. Or, les règles relatives à la gestion des exonérations de cotisations sociales sont d'une grande complexité et leur stabilité est souvent remise en cause par des retouches successives : le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 modifie, par exemple, la loi Fillon relative aux salaires, au temps de travail et à l'emploi. Il faut permettre aux entreprises, qui ont besoin de visibilité pour embaucher, de construire une stratégie à moyen ou plus long terme.

Il a reconnu que des progrès ont été réalisés en matière de sécurité juridique, notamment par l'introduction du « rescrit social », mais qu'ils ne constituent pas en eux-mêmes des outils de clarification. Aussi a-t-il appelé de ses voeux la fusion des règles relatives aux exonérations de cotisations sociales dans un dispositif général, qui pourrait être le dispositif Fillon, le cas échéant accompagné d'une prime en fonction des objectifs supplémentaires visés par les pouvoirs publics.

Enfin, il a souhaité que soit, à l'avenir, évitée la création de nouveaux prélèvements spécifiques et complexes, comme la cotisation sur le jour férié prévue par la loi relative à la solidarité pour l'autonomie ou la cotisation « amiante » proposée par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 qui, bien qu'indiscutable dans sa finalité, paraît difficile à gérer.

M. Louis Souvet s'est interrogé sur la probabilité de voir un jour comblés les déficits de la sécurité sociale et s'est inquiété de la persistance de gaspillage dans la gestion des investissements hospitaliers.

M. François Autain a regretté que le rapporteur n'ait pas dressé une étude comparative de la situation des prélèvements obligatoires en France par rapport aux autres pays européens et a estimé que les pertes de compétitivité pourraient être opportunément compensées par des mesures de protection. En revanche, il a déclaré partager le scepticisme du rapporteur sur l'opportunité de créer une TVA sociale.

M. Guy Fischer s'est inquiété du fait que l'évolution des prélèvements obligatoires traduit une augmentation de la pression sur les ménages et une diminution de celle pesant sur les entreprises.

M. André Lardeux a estimé que les finances de la protection sociale en France sont proches d'une situation de faillite et que l'opposition entre prélèvements pesant sur les ménages et sur les entreprises constitue un faux débat en raison de la stabilité du partage, sur le long terme, de la valeur ajoutée. Il a affirmé que la croissance de l'économie française resterait limitée à l'avenir en raison des caractéristiques de la démographie nationale. Enfin, il a jugé nécessaire de distinguer clairement les risques devant relever de la solidarité nationale, familiale ou de l'assurance.

Mme Marie-Thérèse Hermange s'est associée aux interrogations formulées par M. Louis Souvet sur la gestion hospitalière et a estimé que l'échec des réformes dans ce secteur est imputable, pour partie, aux effets pervers de l'indice synthétique d'activité, le point ISA.

M. Dominique Leclerc s'est inquiété des structures hospitalières, entraînant des doublons qui accroissent les coûts.

M. Paul Blanc a déploré que les objectifs de la réforme de 1996 n'aient pas été complètement atteints. Il a insisté pour qu'à côté d'une responsabilisation des assurés et des professionnels, une réforme hospitalière d'ampleur soit conduite.

M. Alain Vasselle a partagé le sentiment des différents intervenants sur le fait que le plan hôpital 2007 ne pouvait constituer l'unique réponse aux difficultés rencontrées par l'hôpital. Il s'est engagé à mener cette réflexion, notamment dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.

La commission a donné acte au rapporteur de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 - Auditions

La commission a procédé aux auditions sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.

Audition de M. Louis-Charles Viossat, directeur général de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)

La commission a entendu ensuite M. Louis-Charles Viossat, directeur général de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

M. Louis-Charles Viossat, directeur général de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, a rappelé que la majorité du conseil d'administration avait formulé un avis défavorable au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, notamment en raison des dispositions relatives à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et des perspectives financières de la sécurité sociale.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, s'est interrogé en premier lieu sur les motivations et les objectifs de la refonte du régime de recouvrement des taxes pharmaceutiques, proposée par le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il a fait part ensuite des craintes que lui inspire la création d'une contribution spécifique à la charge des entreprises qui ont exposé leurs salariés à l'amiante et des difficultés de gestion qui en résulteront. Il a également souhaité connaître les modalités de gestion en trésorerie du fonds de roulement de l'Office national de l'indemnisation des affections médicales (ONIAM). Il s'est enquis enfin de la situation des comptes de trésorerie de l'ACOSS à la fin de l'année 2004.

M. Louis-Charles Viossat a déclaré que la refonte du régime de recouvrement des taxes pharmaceutiques comportait trois objectifs principaux : d'abord, recentrer l'ACOSS sur ses missions de tête de réseau, en déléguant aux Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) une fraction plus importante des tâches de recouvrement encore assurées par l'ACOSS ; ensuite, sécuriser ces mêmes tâches en leur appliquant le droit commun des règles de comptabilité publique en matière de sécurité sociale ; enfin, améliorer la qualité du service par une simplification et une optimisation du recouvrement. Le principe et les modalités du transfert de compétences prévus par cet article du projet de loi de financement ont suscité l'adhésion du conseil d'administration de l'ACOSS.

En ce qui concerne la création d'une nouvelle contribution pour l'indemnisation des victimes de l'amiante, il a précisé que le rendement attendu atteindrait 150 millions d'euros, somme modique au regard de l'ensemble des prélèvements collectés par le réseau des URSSAF. Il a admis que cette contribution serait difficile à gérer et qu'une assiette forfaitaire aurait présenté l'avantage de la simplicité. Il a précisé toutefois qu'un projet de décret prévoit de simplifier les modalités de recouvrement, en confiant la tâche de liquider cette contribution aux caisses régionales d'assurance maladie, les URSSAF se bornant à en assurer l'appel et l'encaissement.

Puis il a déclaré que le fonds de roulement de l'ONIAM s'élevait à 190 millions d'euros, dont 170 millions non encore utilisés, en raison des tirages encore faibles exercés par l'Office. Il a précisé que l'ACOSS disposait de ces 170 millions d'euros dans son suivi de trésorerie, mais que ces fonds n'étaient pas individualisés dans les comptes de la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM). Il a supposé, toutefois, que la CNAM assurait un suivi des comptes de l'ONIAM. Il a précisé enfin que ces fonds ne produisent pas d'intérêt au bénéfice de l'Office.

Abordant la situation de trésorerie de la sécurité sociale, M. Louis-Charles Viossat a estimé que le solde du compte ACOSS au 31 décembre 2004 pourrait atteindre 3 milliards d'euros, en amélioration sensible par rapport à la situation constatée au 31 décembre de l'année précédente, et ce malgré la dégradation de 18 milliards d'euros des comptes sociaux grâce au refinancement concomitant, par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), des déficits de l'assurance maladie à hauteur de 35 milliards d'euros. Il a précisé toutefois que cette hypothèse ne se réalisera qu'à deux conditions : celle que l'État verse dès le mois de décembre, comme il en a l'habitude, le montant des cotisations d'assurance maladie des fonctionnaires dues au titre du mois de janvier, et que la situation du compte du fonds de solidarité vieillesse demeure conforme aux prévisions, ces deux conditions pouvant ensemble dégrader de 1,6 milliard d'euros la situation de l'ACOSS.

Pour ce qui concerne les versements de la CADES, il a précisé que celle-ci avait effectué un premier paiement de 10 milliards d'euros le 1er septembre, complété par un deuxième, de 7 milliards d'euros, le 11 octobre. Un troisième versement de 9 milliards est prévu pour le 9 novembre, le solde devant intervenir le 9 décembre, après constatation, par une lettre signée des deux ministres de tutelle de la caisse, du solde des déficits de l'assurance maladie repris par celle-ci.

Concernant le plafond de trésorerie proposé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale, il a indiqué que celui-ci reposait sur la prévision d'un déficit maximal de 10 milliards d'euros, c'est-à-dire autorisant une marge d'erreur de 3 milliards.

M. André Lardeux s'est enquis des analyses de l'ACOSS sur l'évolution du fonds de roulement de la branche famille.

Mme Bernadette Dupont a rappelé que la diffusion de l'amiante a concerné un grand nombre d'établissements. En conséquence, elle s'est interrogée sur les difficultés de déterminer les entreprises méritant ou non d'être assujetties à la nouvelle contribution pour l'indemnisation des victimes de ce produit.

M. François Autain s'est inquiété des conditions de dissolution du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) et du coût éventuel de cette dissolution pour la sécurité sociale.

M. Louis-Charles Viossat a déclaré que la suppression du FOREC avait donné lieu à des opérations complexes, mais qu'en 2004, les crédits inscrits au budget suffisent pour compenser, aux régimes de sécurité sociale, le coût des exonérations.

Audition de MM. Philippe Séguin, Premier président, Bertrand Cieutat, président de la 6e chambre, Michel Braunstein, conseiller maître à la 6e chambre, Emmanuel Roux, rapporteur général adjoint de la 6e chambre, et Mme Catherine Démier, conseillère référendaire, secrétaire générale adjointe de la Cour des comptes

La commission a ensuite entendu MM. Philippe Séguin, Premier président, Bertrand Cieutat, président de la 6e chambre, Michel Braunstein, conseiller maître à la 6e chambre, Emmanuel Roux, rapporteur général adjoint de la 6e chambre, et Mme Catherine Démier, conseillère référendaire, secrétaire générale adjointe de la Cour des comptes.

M. Nicolas About, président, a rappelé que M. Philippe Séguin avait été ministre des affaires sociales et président du conseil d'administration du Bureau international du travail. Il a rappelé que, sous l'impulsion de son prédécesseur, M. François Logerot, la Cour fait preuve d'une grande disponibilité envers la commission. Il a toutefois rappelé l'avoir saisi d'une enquête sur les fonds d'indemnisation des travailleurs de l'amiante en novembre 2003, dont les conclusions n'ont pas toujours été rendues.

Il a insisté ensuite sur le fait que la protection sociale en France se trouve à une période décisive de son histoire. Le Gouvernement s'est engagé à la réformer, ce que les lois du 21 août 2003 relative aux retraites et du 13 août 2004 sur l'assurance maladie, ont consacré. Mais il a estimé que ces réalisations resteraient inachevées si deux autres réformes n'étaient pas menées à bien : la révision du cadre organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale et celle de la gestion du service public de la sécurité sociale.

M. Philippe Séguin, Premier président, a indiqué que cette rencontre constituait le septième rendez-vous de la Cour avec la commission des affaires sociales. Il a rappelé que c'est à son initiative qu'a été adoptée la loi du 25 juillet 1994 demandant à la Cour d'établir un rapport au Parlement sur la sécurité sociale et qu'il était président de l'Assemblée nationale lors de l'adoption de l'ordonnance du 22 juillet 1996, fondement législatif de ce rapport.

Il a indiqué que ce rapport évoque, dans une première partie, la situation des comptes sociaux pour l'année 2003, dont les résultats sont médiocres : le déficit des régimes de base de la sécurité sociale atteint 11,7 milliards d'euros ; l'ensemble des branches du régime général ont vu leur situation financière se dégrader en un an, le déficit de la branche maladie ayant, pour sa part, presque doublé en un an. Cette dérive devrait d'ailleurs s'amplifier en 2004, ainsi que l'a constaté, au mois de septembre, la commission des comptes de la sécurité sociale.

Il a indiqué que la Cour a examiné de manière approfondie certaines des dépenses les plus dynamiques de l'assurance maladie et qui contribuent à la dégradation de sa situation financière, notamment les affections de longue durée, les produits et prestations remboursables, les transports sanitaires et les indemnités journalières. Pour l'ensemble de ces dépenses, la Cour montre que les prescriptions ne sont pas assez encadrées et le contrôle insuffisant.

Il a noté toutefois que les statistiques de la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) font apparaître un certain infléchissement de la consommation médicale sur les derniers mois de l'exercice 2004, mais a précisé que, compte tenu des dépenses supplémentaires récemment décidées au bénéfice de certaines professions de santé, la Cour devrait examiner, le moment venu, la réalité et la solidité de cet infléchissement.

M. Philippe Séguin, Premier président, a insisté sur le fait que les mesures d'économies prévues par la loi du 13 août sur l'assurance maladie ne commenceront à produire leurs effets que progressivement, même si la commission des comptes prévoit que le déficit du régime général pourrait diminuer en 2005 de près d'un tiers par rapport à son niveau de 2004. Le taux d'évolution de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM), fixé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale à 3,2 %, procède de cette prévision, dont l'optimisme n'est pas unanimement partagé.

Il a poursuivi sa présentation du rapport en détaillant les analyses consacrées aux dépenses de gestion du régime général. Celles-ci ne représentent que 4 % du montant des prestations, mais elles s'élèvent à 10 milliards d'euros en valeur absolue. Le déficit de la sécurité sociale rend indispensable de porter un regard critique sur celles-ci.

Il a estimé que la gestion des branches n'est pas satisfaisante, que les objectifs des conventions d'objectifs et de gestion devront être mieux définis et l'organisation territoriale des branches réorientée. Il a regretté que l'accueil de proximité n'ait pas été développé de manière suffisamment maîtrisée et a déploré que la gestion des ressources humaines reste faiblement orientée vers la performance.

Il a insisté sur la nécessité de renforcer la capacité de pilotage des caisses nationales et d'entreprendre une reconfiguration des réseaux, dans des délais brefs, afin de remédier à ces dysfonctionnements. Il a indiqué, à ce titre, que la Cour prenait acte des dispositions de l'article 53 de la loi du 13 août 2004 qui établit explicitement l'autorité du directeur général de la CNAM sur le réseau des caisses régionales locales, mais a exprimé le regret que cette avancée n'ait pas été pour l'instant étendue aux autres réseaux.

M. Philippe Séguin, Premier président, a ensuite évoqué la partie du rapport consacrée à la gestion des risques, dont la politique du médicament. Les enjeux de ce secteur sont particulièrement lourds, puisque les dépenses remboursées représentent plus du tiers des dépenses de soins de ville.

Il a noté qu'en dépit des réformes intervenues depuis 1999, la régulation du secteur du médicament ne garantit ni la meilleure utilité, ni le meilleur prix, ni le meilleur usage des produits remboursés. Il a également déploré que les relations conventionnelles entre l'État et l'industrie pharmaceutique ne présentent que des résultats limités, alors même que les possibilités d'économies dans ce domaine sont importantes.

Il a déclaré enfin que la Cour a examiné les mécanismes de solidarité existant en matière de retraite, dont tous ne sont pas exempts de critiques. A cet égard, il a souligné à nouveau le caractère non imposable des avantages familiaux.

M. Philippe Séguin, Premier président, a terminé sa présentation en évoquant plusieurs points d'actualité concernant, au sens large, les relations de travail de la Cour avec la commission.

Il a rappelé, tout d'abord, que celle-ci a formulé l'an passé une demande d'enquête sur les fonds de l'amiante. Ce travail a été entrepris, la phase de contradiction avec les administrations concernées est en cours, la présentation de ces conclusions à la commission au début de l'année 2005 peut donc désormais être envisagée. Il s'est engagé à ce que la Cour examine avec attention toute autre demande d'enquête pour peu qu'elle soit formulée en novembre, c'est-à-dire avant que ne soit arrêté le programme annuel de travail de la sixième chambre.

Il s'est félicité que la loi de financement pour 2003 comporte une disposition prévoyant chaque année une transmission, par le Gouvernement au Parlement, d'un rapport présentant les suites données à chacune des recommandations de la Cour. Il a noté que le calendrier de diffusion de ces rapports, fixé normalement au 15 juillet, n'a pas été tenu, mais ce décalage est accessoire par rapport à leur contenu qui témoigne des administrations concernées à répondre positivement aux recommandations de la Cour.

M. Philippe Séguin, Premier président, a conclu en évoquant deux sujets à propos du projet de loi de financement pour 2005. Celui-ci comporte, depuis son adoption par l'Assemblée nationale, un article additionnel qui accroît le champ d'investigation de la Cour en matière d'établissements de santé. Il a rappelé que, depuis la loi de financement pour 2001, la Cour est déjà habilitée à recueillir, en liaison avec les chambres régionales des comptes, des informations auprès des hôpitaux publics. Par ailleurs, le texte, tel qu'amendé par l'Assemblée nationale, vise à mieux articuler les travaux portant sur l'évaluation comparative des coûts et des modes de gestion des établissements financés par l'assurance maladie. Cette avancée répond à la préoccupation de la Cour de faciliter une analyse globale de ces questions.

Il a ensuite évoqué les modalités de certification des comptes de la sécurité sociale, rappelant que le projet de loi de financement pour 2005 comporte un article qui prévoit la validation des comptes locaux par les agents comptables nationaux et leur agrégation dans des comptes combinés de branches du régime. Il s'est félicité de cette avancée, d'autant que le projet de loi amendé par l'Assemblée nationale étend explicitement le champ de cet article aux organismes de recouvrement, conformément à une recommandation constante de la Cour. Il a précisé que celle-ci consacrerait une part importante du rapport de 2005 à cette question : sur la base des travaux actuellement menés avec toutes les parties concernées, des propositions et des recommandations seront formulées sur le calendrier des modalités de réalisation et sur l'instance chargée de la certification, qu'il est prématuré de désigner dès à présent.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a indiqué qu'au-delà des réponses écrites apportées au questionnaire précédemment adressé par la commission à la Cour, quelques points appelaient des remarques ou des interrogations complémentaires de sa part.

En premier lieu, il a noté que la Cour estime que l'absence de crédits en loi de finances ou en loi de financement pour compenser une exonération ne vaut pas dérogation à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale. Le Gouvernement ayant indiqué son intention de ne pas compenser à la sécurité sociale le coût des exonérations de cotisations attachées aux contrats d'avenir figurant dans le projet de loi de cohésion sociale, sans pour autant écarter explicitement les dispositions de cet article L. 131-7, il s'est interrogé sur l'entorse potentielle que constituerait cette situation au principe de sincérité des comptes.

Il a ensuite pris acte du fait que la Cour constate que l'obligation d'équilibre du fonds de solidarité vieillesse n'est plus remplie et que ne peut désormais être évitée, selon elle, la constitution d'une dette directe de l'État pour la partie des charges du fonds non couvertes par ses produits, les conséquences devant en être tirées dans la présentation des comptes publics. Il a souhaité savoir si la Cour estime fondé un transfert de dettes du FSV vers l'État.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a rappelé enfin que la Cour examinera, dans son rapport 2005, l'articulation entre les différentes enveloppes de l'ONDAM, cet examen intervenant en toute hypothèse après la révision de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Or, l'une des difficultés à laquelle sera confronté le législateur organique sera de figer, dans la loi, les sous-enveloppes de cet objectif, qui en raison de leur nature sont poreuses, voire fongibles. Il s'est interrogé sur les voies offertes au législateur organique pour que celui-ci puisse, tout en délimitant ces sous-enveloppes, laisser au législateur et au Gouvernement suffisamment de souplesse pour gérer la répartition des crédits de l'ONDAM.

Concernant une éventuelle dérogation au principe de sincérité, M. Bertrand Cieutat, président de la 6e chambre, a jugé qu'il conviendrait de définir si celle-ci est définitive ou non définitive. Comptablement, l'exonération en cause crée, dans les caisses de sécurité sociale, une créance. Si le Gouvernement n'entend pas la compenser, les organismes doivent néanmoins pouvoir l'inscrire et la provisionner. Si, au contraire, les caisses devaient se voir interdire de procéder à cette inscription, l'atteinte au principe de sincérité serait constituée. Cette difficulté pourrait en revanche être écartée en rendant définitive l'absence de compensation, c'est-à-dire en posant une dérogation législative explicite aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

Concernant le fonds de solidarité vieillesse, il a déclaré que la Cour ne s'était pas livrée à une expertise détaillée de la situation de ce fonds depuis 1998, mais que ce contrôle était inscrit dans le programme du rapport sur la sécurité sociale pour 2005.

Sur l'ONDAM, il a estimé que la loi organique ne pourrait pas figer l'ensemble des enveloppes et des sous-enveloppes, mais que celles-ci devraient tout de même être définies de manière suffisamment précises et complétées par des informations pouvant figurer dans une annexe au projet de loi de financement.

M. Nicolas About, président, a rappelé que la Cour avait étudié dans son rapport la productivité des caisses d'assurance maladie et s'est interrogé sur la prise en compte de l'effet des trente-cinq heures et de l'augmentation du volume de travail résultant de la couverture maladie universelle dans l'évaluation de cette productivité.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a demandé si la Cour estimait suffisamment opérationnels les instruments de contrôle et d'encadrement des dépenses d'assurance maladie prévus par la loi du 13 août 2004.

M. Guy Fisher s'est interrogé sur le point de savoir si les contrôles mis en place par la Cour sur les structures hospitalières incluraient les cliniques privées.

M. Philippe Séguin, Premier président, a estimé que la Cour ne peut encore porter un jugement sur l'efficacité des outils créés par la loi relative à l'assurance maladie. Il a précisé en revanche que les évaluations réalisées sur la productivité des caisses d'assurance maladie prennent en compte l'impact des trente-cinq heures et que, concernant les établissements hospitaliers, l'amendement adopté en première lecture à l'Assemblée nationale vise l'ensemble des établissements financés par l'assurance maladie, y compris les cliniques privées.

M. Michel Braunstein, conseiller maître à la 6e chambre, a précisé que les choix présidant aux reconfigurations territoriales des réseaux appartiennent à chacune des branches, mais a rappelé que la prolifération de « points de proximité » devait être évaluée.

M. François Autain a noté que la Cour relevait, dans son rapport, les difficultés posées par la coexistence d'un grand nombre de micro-taxes sur les médicaments, ainsi que sa proposition d'une fusion des taxes relatives à la publicité. Il a souhaité savoir quelles taxes la Cour considérait devoir être supprimées.

M. Michel Braunstein, conseiller maître à la 6e chambre, a rappelé que la Cour a critiqué le dispositif de taxes existant dans le secteur pharmaceutique en raison de sa complexité et de son faible rendement. Elle a proposé de recentrer ce dispositif sur les taxes ayant un réel impact sur la régulation des dépenses de médicament, en l'occurrence la clause de sauvegarde et la taxe sur la publicité qui devraient cependant être reconfigurées pour permettre une action accrue en matière de communication en direction des prescripteurs et des usagers.

Partager cette page