Travaux de la commission des affaires sociales

Table des matières



Mardi 9 décembre 2003

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Accueil et protection de l'enfance - Examen du rapport en deuxième lecture

La commission a tout d'abord procédé à l'examen, en deuxième lecture, du rapport de M. Jean-Louis Lorrain sur le projet de loi n° 97 (2003-2004), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en première lecture, relatif à l'accueil et à la protection de l'enfance.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a rappelé que, lors du précédent débat qui avait présidé à l'examen du projet de loi en première lecture, la commission avait estimé qu'il s'agissait d'un texte d'appel, aux avancées utiles, mais qui appelait des réformes plus ambitieuses.

Il a indiqué que, en conséquence, plusieurs amendements avaient été adoptés, permettant de compléter et d'améliorer les dispositifs prévus dans les trois volets du projet de loi : la protection de l'enfant, l'assouplissement des conditions d'accueil des jeunes enfants par les assistantes maternelles et la mise en place de l'expérimentation d'un nouveau mode de financement des tutelles pour les majeurs protégés.

Il a ajouté que l'Assemblée nationale, qui avait examiné le texte en première lecture le 2 décembre dernier, avait adopté conformes la plupart des dispositions ainsi modifiées et en avait précisé et ajouté certaines autres, tout en conservant l'esprit général du texte.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a rappelé que l'objectif central du projet de loi se rapportait à la protection de l'enfant dans les différents cas de figure où il pouvait se trouver en situation de danger : la maltraitance, l'exploitation au travail et les carences éducatives ayant pour conséquence un absentéisme scolaire régulier.

Il a estimé que, malgré son importance, le problème de l'enfance en danger était d'une appréhension difficile en raison de l'absence de données complètes et officielles, ce qui nuisait à la poursuite d'une politique ciblée de lutte contre la maltraitance des mineurs, qui nécessitait en effet une surveillance épidémiologique rigoureuse du phénomène et une évaluation de l'efficacité des mesures mises en oeuvre.

Il a indiqué que cette mission générale serait confiée à un observatoire de l'enfance en danger, selon l'intitulé choisi par le Sénat et que l'Assemblée nationale avait également retenu, dont les missions avaient été successivement précisées par les deux assemblées.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a ensuite considéré que la seconde grande innovation du texte tenait au fait d'accorder aux associations le droit de se constituer partie civile aux procès engagés contre les auteurs présumés d'actes de maltraitance sur mineur et, plus encore, de déclencher elles-mêmes l'action publique.

Il a rappelé que la commission avait voulu faire preuve de la plus grande prudence pour ne pas accorder cette procédure dérogatoire du droit commun de manière inconsidérée. Le Sénat avait donc prévu que, si l'action n'avait pas été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée, l'association ne pourrait agir de son propre fait que pour les infractions relatives au tourisme sexuel et aux images pédo-pornographiques, et devrait être, de surcroît, dûment inscrite auprès du ministère de la justice. Il s'est réjoui à cet égard de ce que l'Assemblée n'avait pas modifié ce dispositif.

Pour ce qui concerne le travail illégal des mineurs, il a indiqué que le projet de loi proposait de renforcer les sanctions à l'encontre des employeurs et a souligné que, partageant ce souci, le Sénat avait harmonisé le quantum des sanctions pénales applicables aux différents types d'infractions envisageables, auxquelles l'Assemblée nationale avait ajouté, de façon opportune, l'incitation à la mendicité.

S'agissant de l'assiduité scolaire, il a observé que le phénomène de l'absentéisme scolaire atteignait aujourd'hui des proportions inquiétantes, soit au cours de l'année 2001-2002 81.700 signalements dénombrés, sur une population totale de sept millions d'élèves, donnant lieu à environ 9.000 suspensions d'allocations familiales.

Il a estimé que le dispositif de lutte contre l'absentéisme scolaire n'avait pas fait ses preuves et qu'il méritait d'être rénové en proposant des sanctions adaptées, le système de suspension des prestations familiales s'étant révélé inefficace et, de ce fait, rarement appliqué.

Il s'est, en conséquence, félicité de la suppression de cette sanction, en contrepartie de la mise en oeuvre d'un plan d'action gouvernemental en faveur de l'assiduité scolaire et de la responsabilisation des familles, point sur lequel l'Assemblée nationale n'avait adopté qu'un amendement de coordination.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a ensuite abordé la deuxième priorité du projet de loi portant sur les conditions d'accueil des jeunes enfants par les assistantes maternelles. Il a rappelé que ce mode de garde était privilégié par 20 % des parents, car il constituait une solution intermédiaire, en termes de coût, de souplesse des horaires et de facilité d'accès entre la crèche et la garde à domicile par une employée.

Précisant que l'agrément actuel des assistantes maternelles n'autorisait la garde que de trois enfants, quelle que soit la durée quotidienne ou hebdomadaire de l'accueil, il a approuvé l'augmentation des capacités d'accueil des assistantes maternelles à trois enfants gardés simultanément, pour permettre l'accueil à temps partiel d'un nombre plus important d'enfants.

Il a rappelé que la commission avait précédemment souhaité fixer un plafond maximal de six enfants pouvant être accueillis globalement et prévoir des dérogations pour l'accueil des fratries en garde périscolaire. Notant que l'Assemblée nationale en était revenue au texte initial, dans le souci de ne pas envoyer de signal négatif aux assistantes maternelles à l'heure où la réforme de leur statut était en négociation, il a estimé que ces deux points devraient faire l'objet d'un débat au cours de l'examen de cette réforme.

Il a ajouté que l'Assemblée nationale avait ramené d'un an à six mois le délai de mise à jour des agréments des assistantes maternelles, ce qui lui semblait être une mesure favorable à une mise en oeuvre rapide de ce texte.

S'agissant du troisième axe du projet de loi concernant la réforme du financement du dispositif de protection juridique des majeurs, actuellement peu adapté à la réalité des situations, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a fait valoir que le texte autorisait le Gouvernement à expérimenter, pendant deux ans, un mode de financement des associations tutélaires par dotation globale, que la commission avait assorti d'une exigence de bilan, conformément à la Constitution.

Il a, sur ce point, approuvé l'amélioration rédactionnelle apportée par l'Assemblée nationale, conforme à ce que la commission avait elle-même souhaité.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué que deux dispositifs supplémentaires avaient été introduits dans le présent projet de loi, lors de son examen par le Sénat, puis confirmés par l'Assemblée nationale, sous réserve d'améliorations rédactionnelles :

- la simplification de la procédure d'exonération de la dette alimentaire pour les enfants maltraités par leurs parents, qui suppose actuellement la saisine du juge aux affaires familiale. Désormais, et pour les seuls enfants maltraités, la procédure sera identique à celle qui s'applique aux enfants dont les parents se sont vus retirer l'autorité parentale : sauf décision contraire du juge, la décharge de la dette alimentaire sera de droit ;

- le renforcement de la protection du médecin, dans le cadre du signalement d'un acte de maltraitance. La possibilité de signalement est ainsi étendue, sans que leur accord soit nécessaire, à l'ensemble des mineurs, non seulement pour les sévices constatés, mais également pour les privations et les violences psychiques. Dans l'ensemble de ces cas, le secret professionnel ne s'applique plus et le médecin ne peut encourir de sanction disciplinaire, dès lors que le signalement est effectué dans les conditions légales.

Estimant que l'Assemblée nationale n'avait pas porté atteinte à l'équilibre général du texte et que les modifications qu'elle lui avait apportées étaient des compléments utiles, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a proposé à la commission d'adopter le projet de loi et de mettre fin à la navette parlementaire.

Mme Sylvie Desmarescaux s'est déclarée inquiète de la situation des familles qui peinaient à respecter l'obligation d'assiduité scolaire et pour lesquelles une amende de 750 euros s'avérait considérable, notamment parce qu'elles étaient nombreuses à être insolvables. S'agissant de l'agrément des assistantes maternelles, elle a estimé que la limite de trois enfants gardés simultanément, sans plafond maximum s'appliquant au nombre d'enfants pouvant être accueillis à temps partiel, constituait un risque de dérive vers un accueil quasi collectif.

M. Alain Gournac a considéré que le problème aigu de la maltraitance des mineurs nécessitait la mise en oeuvre d'une réflexion globale, observant qu'un grand nombre d'enfants étaient retirés à leurs familles, chaque année, souvent en bas âge, dans un département comme les Yvelines. Il a confirmé l'utilité du dispositif renforcé de sanctions à l'encontre des adultes qui incitaient des mineurs à la mendicité, vu l'ampleur de ce problème dans de nombreuses villes où les enfants sont utilisés à cette fin. S'agissant de l'amende de 750 euros prévue en cas d'absentéisme scolaire, il a considéré que, la plupart du temps, les familles concernées, souvent à la charge des services d'action sociale, n'avaient pas les moyens de l'acquitter. Il est toutefois convenu que la question de l'absentéisme scolaire, qui traduit souvent l'existence de problèmes extérieurs à l'école, devait être prise en compte dans le cadre d'une réflexion d'ensemble sur les difficultés rencontrées par ces familles. Il a enfin souhaité que la commission suive attentivement la mise en place des dispositifs prévus par le projet de loi.

M. Michel Esneu a, à son tour, estimé que l'instauration d'une amende, trop difficile à recouvrer, ne constituait pas la solution la plus convaincante pour lutter contre l'absentéisme scolaire. Reconnaissant que la suspension des allocations familiales n'avait que peu été appliquée, notamment pour des raisons d'éthique, il a souhaité que soit trouvé un système plus efficace pour protéger l'enfant. Il s'est ensuite inquiété du diagnostic des cas de maltraitance, estimant que, lorsque des accusations erronées sont portées contre les parents, elles peuvent causer des traumatismes profonds au sein des familles. Pour éviter ces erreurs, il a considéré que, avant toute décision irrévocable de placement, les services concernés devaient prendre contact avec l'environnement proche de la famille, y compris avec le maire de sa commune de résidence.

Mme Michelle Demessine s'est inquiétée des mesures proposées concernant l'assouplissement de l'agrément des assistantes maternelles, car celles-ci ne sont pas formées pour la garde collective et l'absence de plafond peut inciter à l'apparition de haltes-garderies « sauvages », qui poseraient de véritables problèmes de sécurité pour les enfants accueillis. Elle a également estimé que sacrifier la qualité de l'accueil fourni par les assistantes maternelles au profit du rendement comportait le risque de créer une garde d'enfant à deux vitesses, selon les revenus des parents. Elle s'est enfin réjouie de ce que l'Assemblée nationale avait finalement retenu l'amendement proposé par Mme Marie-Claude Beaudeau lors de l'examen du texte au Sénat, visant à renforcer la protection des médecins dans le cadre du signalement d'actes de maltraitance.

Mme Janine Rozier a approuvé l'élargissement des possibilités de constitution de partie civile pour les associations de défense des mineurs, estimant que ces situations nécessitaient une action rapide, qui serait favorisée par la bonne implantation de ces associations sur le terrain.

M. Paul Blanc a fait observer que l'absentéisme des enfants du voyage n'était pas toujours dû aux familles, mais également aux réticences de certains professeurs et parents d'élèves à les accueillir à l'école.

Mme Sylvie Desmarescaux a déploré la mauvaise utilisation faite par les juges des possibilités de suspension des allocations familiales, indiquant que, lorsque des enfants étaient confiés à l'aide sociale à l'enfance, les prestations familiales continuaient souvent à être versées aux parents.

M. André Vantomme a fait valoir qu'une sanction financière n'était pas nécessairement efficace à l'encontre des familles modestes et pouvait avoir des conséquences néfastes sur l'entretien des autres enfants de la fratrie. Il a estimé qu'il fallait laisser au juge l'opportunité de prononcer des sanctions alternatives, telles que la suspension du permis de chasse ou du permis de conduire des parents.

Mme Sylvie Desmarescaux s'est interrogée sur la possibilité d'affecter directement les allocations familiales aux frais de scolarité, de cantine ou de centre aéré des enfants et a déploré que l'allocation de rentrée scolaire elle-même ne soit souvent pas utilisée à bon escient.

M. Marcel Lesbros a considéré que, dans le cadre de l'absentéisme scolaire, c'était la question plus large du relâchement du lien social et de la morale familiale qui devait être posée.

En réponse à ces différentes remarques et interrogations, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué que la mise en place de l'amende de 750 euros faisait partie du plan gouvernemental de lutte contre l'absentéisme scolaire, et donc du domaine réglementaire. Il a rappelé qu'il s'agissait d'un délit pénal qui nécessitait, à ce titre, une sanction, l'amende n'étant toutefois prévue qu'en dernier recours, après la mise en oeuvre d'actions de prévention et de soutien à la parentalité.

Il a rappelé que le dispositif de suspension ou de suppression des allocations familiales n'avait pas été efficace notamment parce que le montant du revenu minimum d'insertion (RMI) était automatiquement augmenté en proportion de la diminution des prestations et que, par ailleurs, en cas d'application de cette sanction, l'ensemble des enfants de la famille étaient pénalisés. A cet égard, il a estimé que le dispositif était mal utilisé et qu'il souffrait du très faible taux du signalement des cas d'absentéisme par les professeurs, ces derniers hésitant à pénaliser financièrement les familles.

Concernant la scolarisation des enfants du voyage, il a souhaité que soient développées des classes spécialisées et que soit renforcée l'approche médico-sociale et éducative d'un problème qui ne se limitait pas à la question des aires de stationnement proposées à ces populations par les communes.

S'agissant de l'agrément des assistantes maternelles, il a déploré la suppression de la limite d'un nombre maximum de six enfants pouvant être gardés à temps partiel, mais a indiqué qu'il s'agissait d'une exigence forte des syndicats à l'heure où la réforme du statut des assistantes maternelles était en négociation. Il a toutefois considéré que ce point devrait être discuté à cette occasion pour éviter la constitution de crèches sauvages, mais a estimé que les inégalités d'accueil n'étaient pas à craindre, dans la mesure où la nouvelle prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) allait permettre une meilleure solvabilisation des familles pour le choix du mode de garde.

Il a ensuite confirmé que la maltraitance pouvait effectivement être difficile à appréhender et donner lieu à des erreurs et qu'il était nécessaire de prendre en compte l'environnement de la famille, le travail social complétant alors le signalement médical.

Enfin, il a estimé qu'il était opportun, dans un souci de continuité du travail législatif, de suivre la mise en place concrète de ce texte, ce qui pourrait être fait dans le cadre du groupe d'étude sénatorial sur les problématiques de l'enfance et de l'adolescence.

M. Louis Souvet s'est déclaré peu convaincu par la mise en oeuvre d'une amende en cas d'absentéisme scolaire car elle pénalisait l'ensemble de la famille, si celle-ci était défavorisée, et n'avait aucune conséquence dans le cas contraire. Il a souhaité à son tour que soient envisagées des sanctions mieux adaptées, par exemple certains travaux d'intérêt général.

La commission a ensuite adopté le projet de loi dans les termes retenus par l'Assemblée nationale.

Nomination de rapporteurs

Puis la commission a nommé Mme Annick Bocandé et M. Jean Chérioux, rapporteurs sur le projet de loi n° 1233 (AN) relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.

Mercredi 10 décembre 2003

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Auditions - Politique de santé publique

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à plusieurs auditions se rapportant au projet de loi relatif à la politique de santé publique.

Audition de M. Jean-Marie Spaeth, président du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS)

La commission a procédé à l'audition de M. Jean-Marie Spaeth, président du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS).

M. Jean-Marie Spaeth a souligné que le projet de loi relatif à la politique de santé publique s'attachait d'abord à délimiter le champ de responsabilité de l'État dans la détermination des grandes orientations pluriannuelles de cette politique. Il constituera donc un cadre de référence important pour l'ensemble des acteurs de la politique de santé et pour tous ses opérateurs, dont les caisses d'assurance maladie.

Il a toutefois observé que le projet de loi était porteur d'incertitudes :

- sur la mise en oeuvre opérationnelle de ces choix, en particulier sur l'articulation entre les priorités de santé publique pluriannuelles et les choix budgétaires, annuels par construction, contenus dans les lois de financement successives de la sécurité sociale ;

- sur l'absence de traduction budgétaire des objectifs de santé publique, leur nombre trop important (une centaine dont vingt font l'objet d'objectifs quantifiés) nuisant à leur lisibilité, voire à leur crédibilité, et rendant l'évaluation très improbable.

M. Jean-Marie Spaeth a ajouté que le texte soulevait également plusieurs séries d'interrogations qui touchent au coeur de l'assurance maladie et que l'on peut appréhender selon deux grilles de lecture complémentaires :

- la première tient au manque de précision du champ d'intervention couvert par le projet de loi de santé publique. Existe-t-il une cloison étanche entre la politique de santé publique et le domaine de l'organisation, de la distribution des soins et donc de la régulation du système de santé ? L'État souhaite-t-il déterminer l'ensemble des dynamiques contractuelles ou partenariales qui interviennent dans la régulation du système de soins ?

- la seconde se rapporte au caractère dirigiste de la régionalisation qui s'esquisse autour du préfet à partir des groupements régionaux de santé publique (GRSP). Ce mouvement alimente une double crainte, celle de la marginalisation de l'assurance maladie et, plus largement, celle de la démobilisation des acteurs de santé sur le terrain.

M. Jean-Marie Spaeth s'est inquiété d'un éventuel manque de lisibilité globale de la politique gouvernementale sur le devenir de l'assurance maladie. En effet, au moment où le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie réunit les principaux acteurs du système afin d'établir un diagnostic commun et précis, plusieurs projets de loi en chantier donnent l'impression d'anticiper largement sur les conclusions qu'il présentera.

A titre d'exemple, il a ainsi mentionné, outre le projet de loi de santé publique, celui créant une caisse nationale chargée de la dépendance, le projet de loi relatif aux responsabilités locales, sans oublier la loi de simplification administrative qui refond entièrement le cadre de la planification sanitaire. Au total, par touches successives et sans vision d'ensemble, des équilibres de pouvoirs sont modifiés, des organisations déstabilisées, sans que soit garantie la reconstruction d'un système plus stable et plus performant.

Il a estimé que ce climat se prêtait mal à un examen serein des évolutions nécessaires ; au contraire, il accrédite l'idée d'une réforme, vidée de son contenu avant de voir le jour et, qui plus est, dont les acteurs, ceux qui font vivre le système de santé au quotidien, sont oubliés ou absents.

M. Jean-Marie Spaeth a ensuite abordé la question particulière des groupements régionaux de santé publique, soulignant les incertitudes qui subsistent sur leur périmètre, leur articulation avec le niveau national et sur le rôle que pourront jouer, en leur sein, les caisses d'assurance maladie. Il a donc souligné la nécessité de définir un corpus de règles s'appliquant au fonctionnement des GRSP afin d'y associer les partenaires de l'État, et notamment l'assurance maladie.

M. Francis Giraud, rapporteur, a souhaité connaître les contours de la contribution actuelle de l'assurance maladie à la politique de prévention.

M. Jean-Marie Spaeth a indiqué que ces actions étaient coordonnées par le Fonds national pour la prévention de l'éducation et l'information en santé (FNPEIS) et qu'elles couvraient de multiples domaines tels que le dépistage des maladies infantiles, le dépistage bucco-dentaire, l'information sur les maladies génétiques et d'autres encore.

M. Nicolas About, président, s'est interrogé, dans l'hypothèse de la création des groupements régionaux de santé publique, sur l'organisation et la clarification des flux financiers versés par la caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) au titre de la prévention, et sur l'opportunité de leur éventuelle inscription dans l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM).

M. Jean-Marie Spaeth est convenu qu'il serait logique que ces crédits soient soumis au contrôle du Parlement et il a souhaité que des conventions viennent préciser les conditions d'utilisation des dotations afin d'en optimiser l'usage.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur la place occupée par ce texte dans le cadre général de l'action gouvernementale. Citant l'exemple du programme « Giga la vie » comme action sanitaire réussie mise en oeuvre par le conseil général des Hauts-de-Seine, il s'est demandé si la décentralisation des compétences dans le domaine de la santé modifierait, à l'avenir, la conduite et le pilotage de ce type d'opération.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a souligné l'intérêt de l'approche contractuelle et de la proximité comme outils d'une politique sanitaire cohérente.

M. Guy Fischer a regretté que ce projet de loi anticipe, par un certain nombre de dispositions, sur les conclusions du travail actuellement entrepris au sein du Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie.

M. Louis Souvet a souhaité que des éclaircissements lui soient apportés sur l'avis adopté en avril dernier par le conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) concernant le projet de loi relatif à la politique de santé publique.

M. Alain Gournac a jugé indispensable d'adapter les structures et les moyens d'action dont dispose la sécurité sociale, en fonction des évolutions de notre société.

En réponse aux différents intervenants, M. Jean-Marie Spaeth a souligné que la CNAMTS était tout à fait disposée à développer des partenariats avec des acteurs locaux et qu'elle était favorable à la territorialisation de l'action sanitaire.

Il a toutefois indiqué que la régionalisation de la politique de santé publique ne devait pas se traduire par un émiettement des actions entreprises.

Il a enfin précisé que si la légitimité de l'intervention de l'État dans la détermination de la politique de santé ne souffrait aucune contestation, la mise en oeuvre des actions pouvait relever d'une collaboration entre plusieurs partenaires.

Audition de M. Philippe Lamoureux, directeur général de l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES)

La commission a entendu M. Philippe Lamoureux, directeur général de l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES).

M. Philippe Lamoureux s'est félicité de ce que le projet de loi relatif à la politique de santé publique offre un guide d'action et des objectifs clairs à l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES), dont le rôle n'est pas remis en cause par le texte, mais qui va reformuler ses programmes pour tenir compte de cette évolution.

Il a observé que le projet de loi mettait l'accent sur une problématique centrale en matière de prévention, constituée par l'articulation entre les structures nationales et le niveau régional. Il a approuvé cette mesure qui répond à la nécessité d'assurer la capillarité des informations jusqu'au niveau le plus éloigné du point de décision.

M. Francis Giraud, rapporteur, a souhaité obtenir des précisions sur les principales modifications que le projet de loi apporte aux statuts de l'INPES, sur les relations entre l'agence et le ministère de l'éducation nationale et, enfin, sur les moyens humains dont dispose l'INPES pour assurer sa présence effective au sein des groupements régionaux de santé publique.

M. Philippe Lamoureux a estimé que le projet de loi confortait l'INPES dans ses missions. Il a précisé que l'agence bénéficiait d'un budget de 89 millions d'euros, dont 25 % fournis par l'État et le solde par l'assurance maladie. Il a fait valoir que 13 % seulement de ces crédits étaient affectés aux frais de fonctionnement, ce qui montrait que l'essentiel des dotations était consacré à des opérations d'investissement.

Il a détaillé les six thèmes sur lesquels sont fondées les actions de l'INPES et a souligné que ses programmes étaient destinés au milieu scolaire, aux réseaux, y compris les collectivités locales, et aux associations qui prennent en charge les populations en situation précaire.

M. Philippe Lamoureux a indiqué qu'une convention entre l'INPES et le ministère de l'éducation nationale était en cours de préparation avec deux objectifs principaux : l'amélioration de la diffusion des outils élaborés par l'INPES et la mise en oeuvre d'un module d'éducation pour la santé, établi pour un cursus complet allant de la maternelle au lycée.

Il a considéré que la difficulté essentielle de la tâche de l'institut tenait à l'articulation à organiser entre les actions de prévention menées à l'égard des citoyens - par exemple en matière de lutte contre le tabagisme ou la consommation de drogues - et la capacité d'accueil et de réponse des structures qui peuvent ensuite les assister.

Il a par ailleurs estimé que les groupements régionaux de santé publique prévus par le texte pouvaient jouer un rôle important dans la diffusion d'une politique de prévention, mais a émis de fortes réserves sur la capacité de l'INPES à déléguer l'un de ses représentants au sein de chaque GRSP.

Mme Annick Bocandé s'est interrogée sur les conditions dans lesquelles l'éducation à la prévention pouvait être dispensée au sein de l'éducation nationale.

M. Jean-Louis Lorrain a souhaité connaître les relations entretenues par l'INPES avec les associations qui conduisent une action sanitaire.

M. Guy Fischer a demandé un complément d'information sur les relations que l'INPES pouvait entretenir avec d'autres agences du secteur sanitaire.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur les différents métiers exercés par les agents de l'INPES et a demandé confirmation de l'existence éventuelle d'un programme de prévention de l'obésité.

M. Jean-Pierre Godefroy a soulevé le problème de la mise en oeuvre de programme de prévention dans le cadre professionnel.

En réponse aux orateurs, M. Philippe Lamoureux a rappelé qu'une circulaire de 1998 donnait une base solide à toute action de prévention dans les établissements de l'éducation nationale.

Il a indiqué que l'INPES entretenait des relations étroites avec les grandes associations dont certaines siègent d'ailleurs au sein de son propre conseil d'administration.

Il a également détaillé les quatre grands métiers exercés au sein de l'INPES (la production, les tâches scientifiques, l'éducation et la pédagogie). Enfin, il a précisé qu'une campagne sur la nutrition était en voie d'élaboration et qu'un travail préparatoire préalable à une intervention dans le domaine de la santé au travail était en cours.

Audition du Professeur Gilles Brücker, directeur général de l'Institut de veille sanitaire (InVS)

La commission a procédé à l'audition du Professeur Gilles Brücker, directeur général de l'Institut de veille sanitaire (InVS).

M. Gilles Brücker a souligné que, si la loi du 1er janvier 1998 avait confié une mission d'une ampleur considérable à l'institut national de veille sanitaire (InVS), le projet de loi relatif à la politique de santé publique y apportait des précisions et contribuait à redéfinir des priorités, notamment en ciblant précisément la surveillance des populations les plus fragiles et en prévoyant la participation de l'institut à la gestion des aides sanitaires.

Il a indiqué que l'InVS était concerné par la moitié des cent objectifs de santé publique présentés par le texte.

M. Francis Giraud, rapporteur, a souhaité connaître les moyens dont disposait l'InVS pour assurer sa participation aux groupements régionaux de santé publique et savoir quelle était l'organisation retenue pour assurer la coopération, évoquée par l'article premier du projet de loi, entre le Haut comité de santé publique et les agences sanitaires.

M. Gilles Brücker a affirmé que l'InVS se mettra au service du haut Comité lorsque cela s'avérera nécessaire. Il a précisé que l'InVS disposait d'une représentation dans seize régions et qu'il lui semblait prioritaire de renforcer d'abord les cellules existantes avant de se préoccuper d'assurer la couverture complète du territoire.

M. Jean-Louis Lorrain a fait observer l'ambition limitée du volet « santé-environnement » du texte et s'est inquiété du climat d'inquiétude que pouvait provoquer, auprès de nos concitoyens, une politique de sécurité sanitaire mal maîtrisée.

M. André Lardeux s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles pouvait être exercée la surveillance des populations fragiles et a remarqué combien il serait regrettable de se priver de la compétence acquise par les départements dans le domaine de l'action sociale.

M. André Vantomme a souhaité connaître les actions engagées dans le domaine de la santé mentale.

En réponse aux orateurs, M. Gilles Brücker a reconnu que le problème des liens entre la santé et l'environnement constituait un vaste champ d'investigation qui restait encore largement à défricher.

Il a précisé que l'InVS s'efforçait de travailler dans les meilleures conditions avec l'ensemble des acteurs et des échelons concernés et qu'à ce titre, le rôle et l'action des départements devaient bien évidemment être pris en considération.

Il a par ailleurs indiqué qu'un programme « santé mentale » serait mis en oeuvre avant que le prochain contrat d'objectifs et de moyens entre l'État et l'InVS ne soit conclu.

Audition de Mme Michèle Froment-Védrine, directrice générale de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE)

Enfin, la commission a procédé à l'audition de Mme Michèle Froment-Védrine, directrice générale de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE).

Mme Michèle Froment-Védrine a d'abord indiqué que le projet de loi fixait huit objectifs concernant la gestion des risques sanitaires environnementaux et améliorait, par ailleurs, deux dispositifs existants en matière de lutte contre le saturnisme et de contrôle de la qualité des eaux. Elle a rappelé que l'AFSSE n'intervenait pas directement en matière de gestion des risques environnementaux, si ce n'est pour apporter une expertise complémentaire et participer à l'évaluation.

Elle a donc estimé que, du point de vue de l'AFSSE, l'aspect le plus important du projet de loi était la création du plan national de prévention des risques sanitaires liés à l'environnement, car celui-ci permettrait de défricher des sujets non encore explorés et de fixer de nouveaux objectifs en matière de réduction des risques environnementaux.

Après avoir rappelé le contexte de la création de l'agence en mai 2001 et les missions confiées à cette dernière, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a voulu connaître l'état d'avancement des partenariats entre l'AFSSE et les établissements publics compétents en matière de risques environnementaux. Il s'est ensuite interrogé sur le rôle de l'AFSSE dans l'élaboration du plan « santé-environnement » prévu par le projet de loi et sur les moyens humains dont disposait l'agence pour en suivre la mise en oeuvre, région par région.

Il a voulu savoir si les objectifs retenus par le projet de loi en matière de sécurité sanitaire environnementale étaient réalisables à court terme ou s'ils supposaient le développement d'une expertise préalable.

Il a enfin souhaité connaître l'appréciation de l'AFSSE sur la rénovation des dispositifs de protection de la qualité de l'eau et de lutte contre le saturnisme proposée par le projet de loi.

Mme Michèle Froment-Védrine a insisté sur le fait que la création de l'agence avait pris un an de retard, le décret l'instituant n'ayant été publié que le 1er mars 2002. Elle a rappelé qu'elle ne disposait véritablement d'un budget que depuis octobre 2002 et que des difficultés statutaires avaient retardé la mise à disposition des agents de l'État, ce qui expliquait le caractère limité des travaux conduits par l'AFSSE depuis sa création. Elle a néanmoins indiqué que l'agence avait été saisie de plus de vingt-cinq sujets en quelques mois.

Elle a expliqué que la loi avait délibérément limité les moyens propres de l'agence, celle-ci ayant un rôle de coordination des acteurs, et qu'elle avait prévu, en contrepartie, un dispositif de conventions de partenariat et de recherche. Elle a indiqué que l'AFSSE avait déjà sélectionné vingt-neuf établissements ou unités de recherche ayant développé une expertise en matière de sécurité sanitaire environnementale et que des conventions avec chacun d'entre eux étaient en cours de préparation. Elle a insisté sur la difficulté pour l'agence de convaincre les responsables de recherche d'entrer en partenariat avec elle, en l'absence de toute incitation financière. Elle a précisé que deux rapports seraient publiés en 2004, sur le bruit et sur la pollution atmosphérique.

Elle a indiqué que l'AFSSE avait été chargée d'organiser la concertation sur l'élaboration du plan national « santé-environnement » et qu'elle assurait, à cet effet, le secrétariat de la commission scientifique chargée d'en définir les grandes orientations. Un pré-rapport sera transmis aux trois ministères concernés par ce plan avant le 15 décembre 2003 et il fera l'objet d'une présentation dans trois régions au cours du mois de janvier 2004, avant d'être publié sous sa forme définitive afin de servir de base aux travaux préparatoires du plan.

Elle a expliqué que le projet de loi ne prévoyait d'objectifs quantitatifs que dans des domaines déjà connus, pour lesquels des dispositifs de gestion du risque pouvaient être établis, tandis que le plan national aurait un caractère essentiellement prospectif.

S'agissant de la mise en oeuvre du plan national « santé-environnement », elle a précisé que l'AFSSE n'avait pas, à l'heure actuelle, les moyens humains et financiers de s'assurer de son application au niveau régional ; elle a néanmoins évoqué la possibilité pour l'agence de s'appuyer sur le réseau des centres antipoison, avec lesquels des conventions seraient passées en 2004.

Revenant aux dispositions concrètes du projet de loi, Mme Michèle Froment-Védrine a souligné l'intérêt des constats de risques et d'expositions au plomb (CREP) annexés à chaque contrat de vente ou de location de logements. Elle a estimé qu'un tel dispositif devrait être étendu à l'ensemble des risques liés à la vétusté de l'habitat.

Elle a, par ailleurs, rappelé que la définition de périmètres de protection des captages d'eau gardait tout son intérêt, que ce soit dans le cadre de la lutte contre le bio-terrorisme ou dans celui, plus quotidien, de la prévention des pollutions d'origine agricole. Dans ce dernier domaine, elle a indiqué que l'AFSSE allait développer un programme d'étude sur la reprotoxicité des pesticides utilisés en agriculture, et notamment sur l'impact de ces substances sur le génome humain.

M. Alain Vasselle s'est inquiété des futurs partenariats entre l'agence et les établissements hospitaliers, estimant que ces derniers ne disposaient pas des moyens suffisants pour participer à des expertises dans le domaine des risques sanitaires environnementaux. Il a ensuite voulu savoir si l'AFSSE avait étudié l'impact des centres d'enfouissement de déchets ménagers sur la qualité des eaux. Il s'est enfin interrogé sur les compétences de l'agence en matière de production de normes sanitaires et il a réaffirmé la nécessité d'accompagner toute nouvelle réglementation en matière sanitaire d'une étude d'impact économique et financier.

M. Jean-Pierre Godefroy s'est inquiété de l'absence des questions nucléaires dans les objectifs du plan national « santé-environnement ».

M. Jean-Louis Lorrain a tenu à saluer les travaux de l'AFSSE en matière de téléphonie mobile, rappelant que les conclusions de l'agence étaient très proches de celles du rapport de l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) sur le même sujet.

Répondant à l'ensemble des intervenants, Mme Michèle Froment-Védrine a souligné l'intérêt d'utiliser les compétences et l'expertise des centres antipoison en matière de toxico-vigilance. Elle a indiqué qu'il ne s'agissait pas d'imposer des travaux de recherche supplémentaires aux établissements hospitaliers, mais d'assurer une remontée et une centralisation des informations détenues par ces établissements auprès de l'agence.

Elle a rappelé que la surveillance de la qualité des eaux relevait tout à la fois du ministère de l'environnement, de celui de la santé, des agences de l'eau et de l'agence française de sécurité alimentaire (AFSA). Elle a indiqué que l'AFSSE travaillait en partenariat avec cette dernière sur le sujet de l'antibiorésistance.

Elle a expliqué que l'agence n'avait pas encore été saisie des questions liées à l'enfouissement des déchets ménagers, mais qu'elle travaillait à la conclusion de conventions avec l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et le bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) sur ce sujet.

Elle a confirmé que l'AFSSE n'était pas compétente en matière d'édiction de normes sanitaires, mais qu'elle rendait, en revanche, des avis à ce sujet. Elle a indiqué que l'agence travaillait, en outre, à la définition de normes en matière de qualité des expertises environnementales. Elle a en effet observé que la plupart des recherches étaient aujourd'hui financées par des entreprises privées et qu'il était très difficile de trouver des experts indépendants. Elle a donc expliqué que l'agence s'était efforcée d'assurer au mieux l'indépendance des experts appelés à travailler au sein de ses différents comités scientifiques.

Elle a précisé qu'un seul comité était aujourd'hui installé, dans le domaine des produits chimiques, et que deux autres étaient en cours de constitution, s'agissant de la qualité de l'air et des nouvelles techniques.

Elle a enfin indiqué que l'absence des questions nucléaires dans le projet de loi ne signifiait pas que celles-ci ne seraient pas prises en compte dans le cadre du plan national « santé-environnement ».

Décentralisation en matière de RMI-RMA - Examen des amendements en deuxième lecture

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen des amendements au projet de loi n° 85 (2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, M. Bernard Seillier, rapporteur.

M. Nicolas About, président, a rappelé que, lors de l'examen du rapport de deuxième lecture de M. Bernard Seillier, la commission avait observé que l'Assemblée nationale n'était pas revenue sur les apports du Sénat de première lecture et s'était prononcée en faveur d'une adoption conforme du texte transmis par l'Assemblée nationale, compte tenu de la nécessité d'assurer l'entrée en vigueur de la loi, dans les meilleures conditions, au 1er janvier 2004.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements.

Elle a émis un avis défavorable à la motion n° 5 présentée par M. Roland Muzeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité et à la motion n° 3 présentée par M. Gilbert Chabroux et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, tendant à opposer la question préalable.

A l'article 3 [conditions financières de la décentralisation du revenu minimum d'insertion (RMI) et de la création du revenu minimum d'activité (RMA)], la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 6 de suppression, présenté par M. Roland Muzeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi qu'à l'amendement n° 7 des mêmes auteurs visant à actualiser, chaque année, le montant de la compensation financière du transfert et de la création des compétences réalisés par le projet de loi.

A l'article 4 (attribution au président du conseil général des pouvoirs de décisions individuelles en matière de RMI), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 8 de suppression présenté par M. Roland Muzeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Après l'article 4, elle a émis un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 9 présenté par M. Roland Muzeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel afin de revoir les conditions d'accès au RMI des étrangers.

Après l'article 9 bis, elle a émis un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 10 présenté par M. Roland Muzeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à modifier les règles de suspension du RMI.

A l'article 18 (élaboration et conclusion du contrat d'insertion), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 12 présenté par M. Roland Muzeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à spécifier que l'allocataire peut se faire assister de la personne de son choix pour l'élaboration du contrat d'insertion.

A l'article 19 (contenu du contrat d'insertion), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 13 présenté par M. Roland Muzeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à élargir à la participation à des actions bénévoles le contenu du contrat d'insertion.

Avant l'article 21, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 11 présenté par M. Roland Muzeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à préciser que le recours contre la décision de retrait de l'allocation de RMI était suspensif.

A l'article 28 (crédits départementaux d'insertion), la commission a émis un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 14 présenté par M. Roland Muzeau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et a souhaité le retrait de l'amendement n° 1 rectifié présenté par MM. André Lardeux, Eric Doligé, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Charles Revet et Jean-Pierre Vial, tendant à supprimer, dès 2004, l'obligation pour les départements d'inscrire à leur budget un montant minimal de crédits d'insertion.

A l'article 34 bis nouveau (mise à disposition des personnels de l'État chargés de la gestion du RMI), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 15 de suppression de M. Roland Muzeau et des membres du groupe communiste républicain et citoyen.

A l'article 35 [création du contrat d'insertion-revenu minimum d'activité (CIRMA)], elle a émis un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 16 de suppression de M. Roland Muzeau et des membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Elle a également émis un avis défavorable à l'adoption des amendements nos 18, 17, 19, 20, 21 et 22 des mêmes auteurs, les trois premiers visant à éviter d'éventuels effets d'aubaine, le quatrième tendant à préciser les actions d'insertion, le cinquième ayant pour objet d'interdire la conclusion d'un contrat d'insertion-RMA par les entreprises de travail temporaire, et le dernier tendant à préciser la nature juridique du RMA.

A l'article 41 (entrée en vigueur de la loi), la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 2 rectifié présenté par MM. André Lardeux, Eric Doligé, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Charles Revet et Jean Pépin, tendant à reporter au 1er avril 2004 la date d'entrée en vigueur de la loi, et de l'amendement n° 4 rectifié présenté par Mme Anne-Marie Payet, M. Denis Badré, Mme Françoise Ferrat, M. Dominique Larifla, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Georges Othily, Victor Reux et Jean-Marie Vanlerenberghe, visant à reporter l'entrée en vigueur de la loi au 1er janvier 2005 dans les départements d'outre-mer.

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