Bulletin de la semaine du 22/10/01

Table des matières

Mardi 23 octobre 2001

- Présidence de M. Nicolas About, président -

PJLF pour 2002 - Audition de Mme Marie-Noëlle Lienemann, secrétaire d'Etat au logement

M. Nicolas About, président, a fait part à la commission de l'indisponibilité de Mme Marie-Noëlle Lienemann, secrétaire d'Etat au logement, dont l'audition a dû être en conséquence annulée de façon impromptue.

Affaires sociales - Rénovation de l'action sociale et médico-sociale - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Paul Blanc sur le projet de loi n° 214 rectifié (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, rénovant l'action sociale et médico-sociale.

M. Paul Blanc, rapporteur, a indiqué que le projet de loi de rénovation des institutions sociales et médico-sociales ne constituait pas une révolution par rapport à la loi du 30 juin 1975, dont les grands équilibres étaient respectés.

Il a présenté le secteur social et médico-social, en soulignant le poids des personnes âgées et handicapées parmi les publics accueillis, le grand nombre d'établissements et de services concernés et l'importance du secteur associatif dans la gestion du dispositif.

Il a rappelé le rôle joué par les départements, à côté de l'Etat et de l'assurance maladie, depuis l'intervention des transferts de compétences en matière d'aide sociale en 1983.

Concernant la préparation du texte, M. Paul Blanc, rapporteur, a rappelé les engagements pris en 1996 par M. Jacques Barrot, alors ministre des affaires sociales, et la poursuite du travail de concertation avec les associations, repris par l'actuel Gouvernement.

Il a souligné que le texte avait été adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale en janvier dernier, ce qui montrait l'existence d'un consensus sur un dispositif relativement technique.

Présentant le contenu du projet de loi, M. Paul Blanc, rapporteur, a mis l'accent sur trois volets concernant respectivement l'affirmation de la place des usagers et de leur famille, l'actualisation et l'élargissement des missions sociales et médico-sociales et, enfin, le renforcement de la régulation et de la coopération dans le secteur.

Après avoir évoqué les principaux amendements adoptés par l'Assemblée nationale, M. Paul Blanc a présenté trois remarques liminaires sur le projet de loi.

Il a estimé tout d'abord que le Gouvernement devrait être vigilant pour que le texte n'entraîne pas une véritable déception pour les personnes handicapées. Rappelant que la première loi du 30 juin 1975 était allée de pair avec une seconde loi, publiée le même jour, d'orientation relative aux personnes handicapées, M. Paul Blanc, rapporteur, a appelé de ses voeux une nouvelle loi de programme en ce domaine. Il a mis en évidence, à cet égard, le manque de place en établissement et les difficultés de scolarisation des jeunes handicapés mentaux.

Il a estimé par ailleurs que le présent projet de loi aurait pu aller plus loin dans le sens de la décentralisation en systématisant des relations de contractualisation entre les autorités compétentes et les établissements sociaux et médico-sociaux.

Tout en rappelant la nécessité de maintenir des relations de confiance entre le secteur associatif et les financeurs, M. Paul Blanc, rapporteur, a rappelé que la marge de manoeuvre des départements était étroitement encadrée par les pouvoirs de l'Etat en matière de tarification, de normes et de gestion des dépenses de personnel.

Enfin, M. Paul Blanc, rapporteur, a rappelé les multiples réformes touchant le secteur social et médico-social, en constatant que l'Assemblée nationale n'avait pas été en mesure de prendre en compte le nouveau code de l'action sociale et des familles, bien que celui-ci eût été publié au moment où elle examinait le texte.

Présentant son dispositif d'amendements, il a tout d'abord souhaité apporter plus de garanties et une meilleure reconnaissance de leur rôle aux associations gestionnaires. Il a proposé de rejeter le principe de la mise en place d'un système d'autorisation de création renouvelable tous les dix ans pour lui substituer un système de contrôle du respect des critères d'autorisation à l'initiative des autorités responsables. Il a précisé toutefois que le respect du schéma d'organisation sociale et médico-sociale ne devait pas être considéré comme une condition du maintien de l'autorisation.

M. Paul Blanc, rapporteur, a proposé, pour respecter l'esprit de la loi du 30 juin 1975, que la notion d'institution sociale et médico-sociale recouvre les personnes morales de droit public ou privé ou gestionnaires des établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Par ailleurs, M. Paul Blanc, rapporteur, a souhaité en contrepartie accroître le degré d'exigence réclamé aux associations en matière de respect de certains principes déontologiques.

Il a proposé, à cet égard, que la loi invite les fédérations et organismes représentatifs des personnes morales gestionnaires à élaborer une charte de bonne conduite concernant les principes déontologiques et éthiques applicables en matière de fonctionnement et de pratique de l'action sociale et médico-sociale.

Il a considéré par ailleurs que la mise en cause de la responsabilité civile de l'établissement ou de la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire devait être un cas de fermeture d'urgence par le préfet d'un établissement ou service.

Désirant par ailleurs clarifier les conditions d'exercice des droits des usagers, M. Paul Blanc, rapporteur, a souhaité que le contrat de séjour prévoie la liste des prestations offertes et leur coût prévisionnel. Il a proposé par ailleurs que le règlement de fonctionnement de l'établissement concilie plus clairement les droits et les devoirs des usagers.

Concernant les personnes handicapées, il a proposé que soit mieux reconnue la possibilité d'un accueil « selon un mode séquentiel », afin de reconnaître le « droit au répit » des familles.

M. Paul Blanc, rapporteur, a proposé par ailleurs que les actions de soutien scolaire ou de scolarisation en établissements, en faveur des personnes handicapées, soient reconnues parmi les missions du secteur social et médico-social.

Concernant enfin le rôle des départements, il a proposé d'améliorer la composition des comités régionaux de l'organisation sanitaire et sociale (CROSS).

Enfin, M. Paul Blanc, rapporteur, a souhaité la mise en place d'un taux directeur d'évolution des dépenses de personnel du secteur social et médico-social.

M. Nicolas About, président, a salué l'importance et la qualité exceptionnelle du travail accompli par le rapporteur, dont témoignent les quelque 200 amendements présentés. Il a observé qu'environ 140 de ces amendements avaient pour objet de codifier le projet de loi qui, dans sa rédaction actuelle, modifie une loi abrogée après publication du code de l'action sociale et des familles, où figure désormais son dispositif. Il a proposé, en accord avec le rapporteur, que ces amendements techniques fassent l'objet en commission d'un vote unique.

Abordant les propositions de fond du rapporteur, il a estimé que la création d'un nouvel établissement social et médico-social était une opération lourde qu'il semblait critiquable de remettre en cause au seul motif d'un changement des orientations du schéma d'organisation sociale et médico-sociale. Il a estimé nécessaire que l'établissement puisse être prévenu suffisamment longtemps à l'avance d'un changement des objectifs du schéma pour ménager les transitions en respectant les hommes et les institutions.

M. Gilbert Chabroux a considéré que le rapporteur avait présenté un rapport solide sur un projet de loi plus technique que politique. Il a estimé que les amendements de forme n'appelaient pas d'objections et a réservé son avis sur les autres amendements. Il a souhaité que le rôle des associations soit renforcé et que le principe d'une évaluation externe soit maintenu. Il a estimé normal de prévoir un renouvellement régulier des autorisations de fonctionnement dans le secteur social et médico-social.

Mme Nelly Olin a souhaité que les associations respectent mieux certains principes déontologiques. Elle a souligné le travail important réalisé par les associations dans le secteur de l'aide à la personne handicapée. Elle a souhaité que la réforme de la seconde loi du 30 juin 1975 d'orientation relative aux personnes handicapées ouvre la voie à une réforme des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP).

M. Roland Muzeau a estimé que ce projet de loi, qui avait traversé les alternances, méritait de faire l'objet d'un vote consensuel au Sénat, comme il l'avait fait à l'Assemblée nationale, conformément aux attentes des acteurs dans le secteur.

M. Bernard Seillier s'est félicité des mesures prises sur les lieux de vie en milieu rural en soulignant qu'il était important de laisser une place aux initiatives locales tout en évitant des dérives.

M. Paul Blanc, rapporteur, a rappelé qu'il avait assorti la suppression des autorisations à durée limitée de la mise en place d'un contrôle renforcé et du maintien de l'évaluation externe.

Il a estimé que si un établissement ou un service ne correspondait plus aux besoins recensés dans un schéma, il faudrait permettre à celui-ci d'opérer une reconversion ou de fermer progressivement. Il a estimé en revanche qu'en cas de dérive ou d'infraction aux lois et règlements, il était nécessaire de retirer rapidement l'autorisation de fonctionner.

Il a estimé que si le texte recevait un bon accueil des associations, les personnes handicapées souhaitaient qu'une nouvelle loi de programme leur soit consacrée.

Puis la commission a abordé l'examen des articles. Elle a tout d'abord adopté, par un vote unique, une série d'amendements d'insertion dans le code de l'action sociale et des familles des différents articles du projet de loi et de coordination des références au sein de ces articles. Puis elle a examiné les autres amendements.

A l'article premier (fondements de l'action sociale et médico-sociale), la commission a adopté un amendement rédactionnel précisant que l'action sociale et médico-sociale est mise en oeuvre par les institutions sociales et médico-sociales, c'est-à-dire par les personnes morales gestionnaires d'établissements ou de services sociaux et médico-sociaux.

A l'article 3 (définition des missions relevant de l'action sociale et médico-sociale), la commission a adopté un amendement mentionnant, parmi les missions, les actions de soutien scolaire et de scolarisation en établissement, un amendement rédactionnel mentionnant la dimension à la fois sociale et professionnelle des centres de rééducation professionnelle et un amendement conférant aux personnes morales gestionnaires l'appellation d'institution sociale et médico-sociale.

Puis elle a adopté un article additionnel après l'article 3 prévoyant l'élaboration d'une charte nationale par les fédérations et organismes représentatifs sur les principes déontologiques et éthiques du secteur social et médico-social.

A l'article 4 (fixation des droits des usagers du secteur social et médico-social), la commission a adopté un amendement renvoyant à un décret les modalités de mise en oeuvre du droit à communication du dossier de la personne prise en charge.

A l'article 5 (documents devant être remis aux personnes accueillies dans un établissement ou un service social et médico-social), la commission a adopté un amendement prévoyant que le contrat de séjour ou le document individuel de prise en charge devraient détailler les prestations offertes ainsi que leur coût prévisionnel.

A l'article 6 (possibilité de recours à un médiateur), la commission a adopté un amendement prévoyant la consultation préalable des représentants des usagers lors de la constitution de la liste des médiateurs, après les interventions de MM. Bernard Cazeau et Paul Blanc, rapporteur.

Après avoir adopté deux amendements rédactionnels à l'article 6 bis (conseil de la vie sociale et autres formes de participation des usagers), la commission a adopté, à l'article 7 (règlement de fonctionnement), un amendement mentionnant les obligations et devoirs de l'usager et un amendement rédactionnel sur la procédure d'élaboration du règlement de fonctionnement.

A l'article 8 (élaboration d'un projet d'établissement ou de service), la commission a adopté un amendement mentionnant, au rang des objectifs du projet d'établissement, la coopération et l'évaluation puis un amendement sur la procédure d'adoption du projet d'établissement.

A l'article 9 (liste des établissements et services sociaux et médico-sociaux), la commission a adopté un amendement de coordination, un amendement rédactionnel et trois amendements tendant respectivement à :

- assurer la reconnaissance des équipes de préparation et de suite du reclassement (EPSR) des personnes handicapées en tant qu'institutions sociales et médico-sociales ;

- intégrer la notion d'accueil selon un mode séquentiel dans les modalités d'exercice des prestations sociales et médico-sociales ;

- prévoir la consultation des fédérations représentatives des gestionnaires sur les questions relatives au niveau de qualification des personnels.

Après un large débat au cours duquel sont intervenus MM. Roland Muzeau, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Paul Blanc, rapporteur, et Nicolas About, président, la commission a décidé de maintenir le conseil supérieur des établissements sociaux et médico-sociaux, prévu à l'article 9 bis.

A l'article 10 (élargissement des missions des comités de l'organisation sanitaire et sociale), la commission a adopté un amendement permettant la participation, aux séances du comité régional d'organisation sanitaire et sociale (CROSS), du département concerné par la décision soumise à consultation.

A l'article 13 (procédure d'élaboration des schémas), elle a adopté un amendement rédactionnel sur la procédure applicable en cas de désaccord entre le préfet et le président du conseil général, un amendement tendant à réintégrer les établissements relevant de la protection judiciaire de la jeunesse dans la compétence de l'Etat, un amendement introduisant la dénomination de schéma de synthèse régional et un amendement relatif à la compétence du préfet de région pour définir le schéma régional des centres de rééducation professionnelle (CRP).

A l'article 14 A (conventions de coordination des actions sociales et médico-sociales), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.

A l'article 14 (coordination des intervenants), la commission a adopté deux amendements rédactionnels et deux amendements visant respectivement à favoriser la coopération entre le secteur sanitaire et le secteur social et médico-social et à préciser que les regroupements prévus dans le schéma d'organisation revêtaient un caractère indicatif.

A l'article 15 (obligation d'évaluation des prestations fournies), après un large débat au cours duquel sont intervenus M. Bernard Seillier, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Roland Muzeau, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Nicolas About, président, et Paul Blanc, rapporteur, la commission a décidé de confier au futur Conseil national de l'évaluation sociale et médico-sociale une mission de validation et non plus d'élaboration des outils d'évaluation. Par ailleurs, elle a adopté un amendement afin de préciser que les référentiels d'évaluation seraient adaptés en fonction de la taille et des catégories d'établissement, et un amendement précisant que l'évaluation externe serait effectuée tous les dix ans. Puis la commission a adopté un amendement prévoyant que les organismes d'évaluation devaient respecter un cahier des charges, un amendement visant à garantir que l'évaluation externe n'interviendrait qu'après la validation des instruments d'évaluation interne et un amendement tendant à assurer la représentation des gestionnaires des établissements au sein du Conseil national de l'évaluation sociale et médico-sociale.

A l'article 16 (création d'un système d'information unifié des données sociales et médico-sociales), la commission a adopté un amendement visant à éviter que les systèmes d'information permettent d'accéder à des données à caractère nominatif.

A l'article 17 (procédure de délivrance de l'autorisation), la commission a adopté un amendement prévoyant que l'autorisation des CRP donnerait lieu à un avis préalable du CROSS et du comité régional de la formation professionnelle, un amendement supprimant la limitation à 10 ans de la validité de l'autorisation et un amendement visant à substituer la notion de cession d'autorisation à celle de transfert.

A l'article 18 (examen et périodicité des demandes d'autorisation), elle a adopté un amendement de précision rédactionnel.

A l'article 19 (autorité compétente pour délivrer les autorisations), elle a adopté un amendement de coordination.

A l'article 20 (conditions de délivrance de l'autorisation), elle a adopté un amendement afin de supprimer le critère relatif aux besoins en matière de formation professionnelle pour délivrer l'autorisation aux centres d'aide par le travail.

A l'article 21 (renouvellement de l'autorisation de création), elle a adopté une nouvelle rédaction de cet article afin de définir les conditions dans lesquelles l'autorité compétente peut demander aux établissements et services sociaux et médico-sociaux de justifier du maintien de l'autorisation.

A l'article 22 (conditions de délivrance et effets de l'autorisation), elle a adopté un amendement procédant à diverses coordinations puis, après un débat au cours duquel sont intervenus MM. Bernard Cazeau, Paul Blanc, rapporteur et Nicolas About, président, un amendement renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de fixer le délai dans lequel devait être mis en oeuvre un changement des normes techniques sociales et médico-sociales.

A l'article 23 (régime de l'autorisation des équipements expérimentaux), elle a adopté un amendement rédactionnel.

Puis elle a adopté un amendement insérant un article additionnel après l'article 23 afin de reprendre le dispositif relatif au retrait de l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale en lui apportant des modifications afin d'améliorer le régime de prise en charge des dépenses liées à l'autorisation de fermeture.

A l'article 24 (autorité compétente pour délivrer l'habilitation à recevoir les mineurs confiés par l'autorité judiciaire), elle a adopté un amendement précisant que l'habilitation à recevoir des mineurs serait délivrée conjointement par le préfet et par le président du conseil général en matière de législation sur l'assistance éducative.

A l'article 27 (pouvoir d'injonction et désignation d'un administrateur provisoire), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnel, un amendement prévoyant le recours au pouvoir d'injonction lorsque les droits des usagers ne sont pas garantis, un amendement précisant que le délai de réponse à une injonction doit être raisonnable et adapté à l'objectif recherché, un amendement ouvrant la possibilité d'un renouvellement du mandat de l'administrateur provisoire pour six mois et un amendement précisant que l'administrateur provisoire peut prendre les actes d'administration urgents nécessaires pour mettre fin aux dysfonctionnements ou irrégularités constatés.

A l'article 29 (procédure de fermeture d'urgence par le représentant de l'Etat dans le département), elle a adopté un amendement prévoyant l'intervention du préfet lorsque sont constatées des infractions susceptibles d'entraîner la responsabilité civile de l'établissement ou la responsabilité pénale de ces dirigeants ou de la personne morale gestionnaire.

A l'article 34 (autorités compétentes en matière de tarification des établissements sociaux et médico-sociaux), elle a adopté un amendement prévoyant que, en cas de désaccord entre le préfet et le président du conseil général, chaque autorité fixerait par arrêté le tarif relevant de sa compétence et le soumettrait à la commission interrégionale de la tarification sanitaire et sociale compétente.

Puis elle a inséré un article additionnel après l'article 35 afin de reprendre l'article L. 313-12 du code de l'action sociale et des familles relatif à l'agrément des conventions collectives en le modifiant afin d'instaurer un taux prévisionnel des dépenses salariales des personnels sociaux et médico-sociaux établi a minima en respectant un principe de parité entre le secteur public et le secteur privé.

A l'article 36 (pouvoirs budgétaires de l'autorité compétente en matière de tarification), elle a adopté un amendement précisant que le régime d'approbation préalable des actes budgétaires n'était pas applicable aux établissements accueillant des personnes non habilitées à l'aide sociale, un amendement précisant que les tarifs devaient être notifiés dans le délai légal, un amendement rédactionnel, un amendement tendant à prévoir la tenue à disposition de certains documents comptables au lieu de leur transmission obligatoire et un amendement sur la prise en compte des frais de siège social.

A l'article 37 (modalités de tarification des établissements sociaux et médico-sociaux), elle a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 37 bis (juridictions de la tarification sanitaire et sociale), elle a adopté un amendement afin de revenir à la dénomination traditionnelle de commission de la tarification sanitaire et sociale au lieu de celle de tribunal, puis un amendement réservant à la commission nationale de la tarification sanitaire et sociale l'usage du pouvoir d'injonction et de la procédure de saisine du conseil d'Etat.

A l'article 39 (établissements et services sociaux et médico-sociaux publics dépourvus de la personnalité morale), elle a adopté un amendement afin d'écarter la mise en place d'un régime dérogatoire pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux de droit public en matière de respect du droit des usagers.

A l'article 41 (composition des conseils d'administration des établissements publics sociaux et médico-sociaux locaux), elle a adopté un amendement garantissant la représentation des usagers et du personnel dans le conseil d'administration des établissements publics nationaux.

A l'article 44 bis (adoption du budget et des comptes financiers), elle a adopté un amendement prévoyant que les budgets devaient être transmis dans les délais légaux et un amendement renvoyant à un arrêté la fixation de la nomenclature des comptes.

Elle a adopté deux amendements de coordination respectivement à l'article 49 (modalités de tarification des prestations de soins en établissements sociaux et médico-sociaux) et à l'article 52 (date d'entrée en vigueur de l'article 17).

Puis, elle a inséré un article additionnel après l'article 55 afin de mentionner les actions dites de prévention spécialisée dans les dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives aux services d'aide sociale à l'enfance.

A l'article 56 (commission départementale de l'accueil des jeunes enfants), elle a adopté un amendement afin que la commission consultative relative à la politique générale en faveur des jeunes enfants soit présidée par le président du conseil général.

La commission a adopté les autres articles sans modification sous réserve des amendements de codification et de coordination des références sus-mentionnés. Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 47 (Coordinations avec la loi n° 75-535 du 30 juin 1975) devenu sans objet.

Elle a enfin adopté le projet de loi ainsi amendé.

Mercredi 24 octobre 2001

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 - Audition de Mme Yannick Moreau, présidente du Conseil d'orientation des retraites

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Yannick Moreau, présidente du Conseil d'orientation des retraites.

M. Nicolas About, président, a observé en préambule que le fonds de réserve pour les retraites (F2R) et le conseil d'orientation des retraites (COR) constituaient les « deux piliers » de l'action du Gouvernement en matière de réforme des retraites. Il a regretté que le premier rapport du COR ne soit disponible qu'après le débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

Mme Yannick Moreau a rappelé que la proposition de créer un organisme permanent chargé de suivre la situation des régimes de retraite et les perspectives de réforme avait été avancée, dans des termes différents, à la fois par le rapport de la commission de concertation des retraites, dit « rapport Charpin », et l'avis du Conseil économique et social, présenté par M. René Teulade.

Elle a indiqué que la création d'un tel organisme était nécessaire pour deux raisons. En premier lieu, tous les pays réalisant des réformes de leurs régimes de retraite ont mis en place, sous une forme ou une autre, un organisme permettant un suivi et une concertation dans la durée : la réforme n'est pas un processus pouvant se réaliser « en une seule fois ». En deuxième lieu, il est nécessaire de procéder à l'actualisation régulière des projections. Elle a constaté que la France avait déjà effectué une réforme des retraites du régime général, par la loi du 22 juillet 1993, dont les effets étaient importants et rapides. Elle a considéré que la méthode souvent utilisée en France, « un rapport, une réforme », n'était plus adéquate. Elle a estimé que les événements de 1995 n'avaient pas facilité la tâche pour mener à bien une réforme des régimes spéciaux et du régime de la fonction publique. Elle a observé que les polémiques sur les chiffrages réalisés par la « commission Charpin » n'avaient pas pu faire l'objet d'un débat suivi, puisque cette commission n'avait pas de permanence. Elle a précisé enfin que les multiples régimes de retraite, obéissant à des règles fort différentes, étaient eux-mêmes soumis à une tutelle d'administrations différentes et que l'existence d'un organisme, chargé d'une analyse et d'une concertation concernant l'ensemble des régimes était, dans ce contexte, d'autant plus nécessaire.

Mme Yannick Moreau a rappelé les grandes lignes du décret du 10 mai 2000, intervenu à la suite du discours du Premier ministre du 21 mars 2000. Le Conseil comprend 33 membres : parlementaires, partenaires sociaux, personnalités qualifiées, représentants de l'Etat et représentants des retraités et des familles. Les missions du COR sont les suivantes : décrire la situation financière actuelle et les perspectives des différents régimes de retraite, compte tenu des évolutions économiques, sociales et démographiques ; apprécier les conditions requises pour assurer la viabilité financière à terme de ces régimes ; veiller à la cohésion du système de retraite par répartition, en assurant la solidarité entre les régimes et le respect de l'équité, tant entre les retraités qu'entre les différentes générations.

Elle a indiqué que le COR avait pour mission « au moins tous les deux ans » de remettre au Premier ministre un rapport d'ensemble analysant la situation des régimes de retraite et proposant les mesures jugées nécessaires pour assurer leur équilibre à long terme. Elle a insisté sur le fait que le rapport qu'allait rendre le COR à la fin de l'année serait un « premier rapport ». Elle a précisé que le COR s'appuyait sur une « petite équipe » d'une dizaine d'emplois, comprenant notamment des statisticiens, et disposait de crédits d'études, lui permettant de disposer d'une expertise indépendante et de réaliser sous sa responsabilité des projections. Elle a ajouté que la taille réduite de ce secrétariat général n'était pas un handicap, puisque le COR travaillait « en réseau » avec l'ensemble des administrations et des caisses de sécurité sociale concernées.

Elle a précisé que le COR avait lui-même défini ses méthodes de travail. Les membres du COR doivent assister personnellement aux séances et ne peuvent pas se faire représenter. Les quatre représentants de l'Etat (Directeur du budget, Directeur général de la fonction publique, Directeur de la sécurité sociale, Commissaire général au plan) participent directement aux travaux comme les autres membres.

Mme Yannick Moreau a observé que les membres qui avaient le plus de difficultés pour assister aux séances étaient probablement les parlementaires, dont la participation est « inégale » en raison des obligations qui sont les leurs.

Elle a précisé que trois groupes de travail avaient été constitués : le premier est consacré au thème « âge et travail », le deuxième à la diversité et aux inégalités de situations vis-à-vis de la retraite et le troisième à la prospective générale et aux perspectives financières. Elle a ajouté que -contrairement aux réunions plénières- les membres pouvaient se faire représenter et/ou accompagner.

Elle a estimé que la méthode du COR était à la fois « active » et « interactive ». Elle a indiqué par exemple que les membres du conseil pouvaient être amenés à apporter des contributions propres, éventuellement de nature technique et qu'il fallait s'efforcer d'éviter que les membres du conseil aient le sentiment d'être « prisonniers d'une expertise administrative ».

S'agissant du regret exprimé par le président Nicolas About, elle a considéré que la date retenue pour la publication du premier rapport ne pouvait guère être différente : il était nécessaire de laisser un certain temps pour permettre un véritable travail de fond, comme il apparaissait impossible de procéder à la publication de ce rapport juste avant les échéances électorales ; dans ces conditions, le dernier trimestre 2001 était la seule date possible.

Mme Yannick Moreau a précisé que le COR n'avait pas recherché une « médiatisation exacerbée », mais qu'elle se tenait à la disposition des journalistes, sur demande. Elle a précisé qu'aucun membre du Conseil n'avait du reste « le monopole de la parole ». Elle a précisé que les documents de travail étaient rendus publics à l'issue de la séance.

Rappelant les thèmes abordés par les différentes réunions du Conseil, elle a indiqué que les activités du Conseil ne se limitaient pas à la seule préparation de son rapport. Elle a, en effet, constaté que si le COR limitait son information publique au rapport, « deux ou trois idées » risqueraient d'être retenues, ce qui n'est pas suffisant compte tenu de la complexité du sujet abordé. Elle a précisé que le COR pourrait, en dehors de l'échéancier minimal retenu par le décret, diffuser des études thématiques sur telle ou telle question. De même, elle a indiqué que le COR avait organisé, en avril 2001, un colloque sur le thème « Âge et travail », rassemblant 500 personnes. Elle a fait part également de l'intention du Conseil de réaliser des « fiches pédagogiques » et d'être présent sur le réseau Internet à la fin de l'année ou au début de l'année prochaine.

Elle a indiqué que le MEDEF ne participait pas aux travaux du COR, en raison d'une « position de principe », ce qui ne signifiait pas une remise en cause de sa part du sérieux des travaux réalisés par le conseil.

Elle a estimé qu'il y aurait toujours « des points de désaccord » et que le COR n'était un organisme ni de négociation, ni de décision. Elle l'a qualifié d'organisme de « concertation ». Elle a indiqué que le rapport ferait part des points d'accord et des points de désaccord. Prenant l'exemple du taux de remplacement, qui pourrait être présenté comme un objectif, elle a précisé que le rapport ne présenterait pas de chiffres précis, mais plutôt des « fourchettes », laissant ouvert le champ de la négociation.

En conclusion de son propos liminaire, Mme Yannick Moreau a insisté sur le fait que le rapport de fin 2001 du COR serait un « premier rapport », faisant ensuite l'objet d'un suivi régulier et qu'en conséquence le « processus » classique était profondément modifié.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a cité les propos de Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, en date du 7 juin 2001, selon lesquels le premier acquis des travaux du COR est d'avoir « réduit les divergences qui pouvaient encore persister sur le diagnostic des changements démographiques et de leur incidence prévisible sur les régimes de retraite ». Il s'est interrogé sur la manière d'apprécier cette « réduction des divergences ».

Mme Yannick Moreau a considéré qu'il convenait de rester prudent et ne pas préjuger des prises de position des uns et des autres avant la publication du rapport de fin 2001. Elle a ajouté que la discussion de sa troisième partie, qui allait commencer, serait nécessairement plus problématique. Elle a toutefois estimé que les polémiques désagréables, observées lors des derniers rapports sur les retraites, apparaissaient appartenir au passé. Elle a précisé que l'importance des facteurs démographiques n'était plus contestée (même si l'exemple de l'évolution de la mortalité à quarante ans repose, par définition, sur des conventions) et que les prospectives financières ne l'étaient pas davantage. Elle a considéré qu'il n'y avait pas de « faux débat » et que même les partenaires sociaux favorables à une indexation des pensions sur les salaires reconnaissaient que ce choix avait pour conséquence un besoin de financement des régimes de l'ordre de 6 points de PIB, contre un besoin de financement de l'ordre de 4 points de PIB dans le cas d'une indexation moins favorable.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a demandé quels étaient les atouts dont disposait le COR, qui est désormais chargé, selon le rapport annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, de porter un « diagnostic partagé » sur la situation des régimes de retraite, sachant qu'un tel objectif avait déjà été assigné à la commission du commissariat général du plan.

Précisant qu'elle s'exprimait à titre personnel, Mme Yannick Moreau a indiqué que le terme de « diagnostic partagé » ne lui apparaissait pas adéquat, parce qu'il donne l'impression que « tout » le diagnostic est partagé, alors qu'il existera nécessairement des points d'accord et des points de désaccord. Elle a observé que les organisations syndicales pouvaient craindre d'être « instrumentalisées » et avaient certaines réticences devant cette expression. Elle a considéré que les atouts du COR étaient de s'appuyer sur un travail déjà considérable effectué avant sa création et depuis sa création et d'être un organisme permanent, qui peut prendre le temps d'approfondir des questions jusqu'ici peu traitées et de revenir, en fonction de l'évolution de la situation, sur certains débats.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a demandé si le COR étudiait les réformes des retraites engagées dans d'autres pays européens comparables à la France (Suède, Italie, Allemagne).

Mme Yannick Moreau a précisé que le COR avait tenu un séminaire international d'une journée en janvier 2001 et que le secrétariat général suivait avec attention les réformes intéressantes engagées dans les pays cités par le rapporteur. Elle a précisé que le premier rapport comprendrait un chapitre international et qu'une étude plus approfondie serait ultérieurement menée sur la manière dont ces réformes ont été menées, leur sens et leurs résultats.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, s'est alors intéressé aux travaux du COR relatifs au fonds de réserve. Il a demandé si le COR avait pu opérer, poste par poste, une comparaison entre le plan de financement du Fonds de réserve des retraites détaillé par le Premier ministre le 21 mars 2000, les nouvelles estimations communiquées au COR par la Direction de la sécurité sociale le 2 mai 2001 et les prévisions corrigées postérieures à la réduction drastique des recettes tirées des licences UMTS. Il s'est interrogé sur l'augmentation, entre le 21 mars 2000 et le 2 mai 2001, des recettes tirées des excédents du FSV et de la C3S de 400 à 650 milliards de francs, alors même que ces excédents étaient aujourd'hui affectés à d'autres finalités (financement des trente-cinq heures et de l'allocation personnalisée d'autonomie).

Mme Yannick Moreau a tout d'abord observé que l'idée même d'un fonds de réserve avait été bien accueillie, ce qui n'apparaissait pas au départ « tout à fait évident ». Elle a considéré que le F2R, qui allait prochainement être institué sous la forme d'un établissement public propre, faisait ainsi partie des points sur lesquels il y avait « convergence » de la quasi-totalité des membres. Elle a estimé qu'il n'y avait pas de « plan de financement » en tant que tel, mais deux documents, le premier annexé au discours du Premier ministre du 21 mars 2000 et le second faisant l'objet d'une note de projection remise par la Direction de la sécurité sociale lors de la réunion du COR du 2 mai 2001. Elle a observé que ces deux documents reposaient sur l'hypothèse d'un taux de chômage de 4,5 %.

Elle a indiqué que le COR avait constaté que le montant de 1.000 milliards de francs correspondait à un abondement annuel, d'ici 2020, de trente milliards de francs. Elle a précisé que le COR avait souhaité que des ressources pérennes soient affectées au F2R et qu'en conséquence ses membres n'étaient pas favorables à une trop grande variation de la nature des recettes du fonds, car ces « mouvements de yoyo » ne contribuent pas à sa visibilité, alors même que plus de 80 % des Français se disent inquiets pour leur retraite. Elle a cependant précisé également qu'il ne fallait en aucun cas exclure que des recettes exceptionnelles, comme celles qui peuvent être retirées d'une privatisation, soient affectées au F2R et que l'essentiel était qu'un abondement autour de 30 milliards de francs soit réalisé.

Elle a précisé avoir demandé à la direction de la sécurité sociale les raisons de l'écart entre les excédents du FSV et de la C3S annoncés le 21 mars 2000 et ceux présentés le 2 mai 2001. Elle a indiqué que cette direction lui avait répondu que le document du Premier ministre se fondait sur l'affectation au F2R des deux tiers de la ressource « excédents du FSV/excédents de la C3S », alors que le scénario présenté au COR reposait sur l'hypothèse d'une affectation exclusive de ces excédents au F2R, déduction faite du financement de l'allocation personnalisée d'autonomie. Elle a indiqué qu'en raison de carrières plus longues et en cas de baisse sensible du chômage, le FSV se trouverait dans une situation financière améliorée. Elle a considéré qu'une comparaison « poste par poste » ne faisait pas vraiment partie du rôle du COR, mais plutôt de celui du Parlement, et que le COR se sentait par rapport au fonds de réserve moins dans une approche « notariale » que dans celle d'un avocat rappelant la nécessité d'un abondement régulier. Elle a observé que les recettes du F2R s'établiraient à 40 milliards de francs à la fin de l'année 2001 et à plus de 60 milliards de francs à la fin de l'année 2002, sans tenir compte de la non-compensation des recettes UMTS.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a indiqué que le FSV ne serait pas excédentaire avant 2005 et qu'un montant de 650 milliards de francs apparaissait dès lors très difficile à atteindre.

Mme Yannick Moreau a considéré que l'objectif des 1.000 milliards de francs n'était pas assuré, chaque Gouvernement étant libre de ses décisions, mais qu'il était accessible. Elle a observé que la situation économique des prochaines années serait évidemment importante.

M. Nicolas About, président, a observé à cet égard que l'hypothèse d'un taux de chômage de 4,5 % était très optimiste.

M. Jean-Pierre Fourcade a considéré que la structure de l'emploi en France souffrait de deux défauts, l'importance du secteur public par rapport au secteur privé et le faible taux d'activité des plus de cinquante ans. Il a estimé qu'une telle situation s'expliquait en raison de l'effet couperet de la retraite à soixante ans et d'un système ne conférant aucun avantage en matière de retraite pour les personnes souhaitant travailler davantage. Il a demandé quelles étaient les orientations du COR sur cette question.

Il a évoqué ensuite le système de la Préfon, permettant à 315.000 anciens agents du secteur public de bénéficier d'un mécanisme de capitalisation, et s'est interrogé sur son extension éventuelle aux salariés du secteur privé.

Mme Yannick Moreau a observé que la question « âge et travail » était essentielle, ce qui expliquait la tenue en avril 2001 d'un colloque sur cette question, dont les actes viennent de paraître. Elle a estimé que la situation était aujourd'hui « totalement incompréhensible » pour l'opinion, puisqu'il était demandé aux actifs de cotiser le plus longtemps possible tout en poussant dans le même temps les plus de cinquante ans à la retraite. Elle a indiqué que les régimes étaient dans une situation très inégale. Elle a considéré que l'étude de la question des inégalités entre les régimes méritait de nombreux approfondissements et rappelé qu'un groupe de travail avait été constitué par le COR sur cette question. S'agissant des régimes de retraite du secteur public, elle a observé qu'il ne suffisait pas « d'avoir le courage d'appuyer sur le bouton de la décision », que les modalités techniques d'une éventuelle réforme étaient complexes et que la mise en place de quarante années de cotisations pour tous les régimes pouvait poser problème, par exemple compte tenu d'un âge moyen d'entrée dans la fonction publique de 28 ans. Elle a ajouté qu'il serait peut-être alors nécessaire de tenir compte d'une durée de cotisation « tous régimes », ce qui serait -si c'était la solution retenue- une grande innovation dans le droit de la fonction publique. Elle a évoqué la part importante (30 %) des polypensionnés en France.

S'agissant des « décotes », elle a indiqué que les fonctionnaires ne pouvaient pas partir en retraite avant soixante ans, et que si les trente-sept années de cotisations n'étaient pas atteintes à soixante ans, une annualité correspondant à une minoration de 2 % était retenue, alors que cette pénalisation était de 10 % dans le secteur privé.

Elle a précisé qu'il n'existait aucune « surcote », dans les régimes privés comme les régimes publics. Rappelant qu'elle s'exprimait à titre personnel, elle a considéré que l'instauration d'une « surcote » et une harmonisation des règles concernant la décote étaient souhaitables. Elle a ajouté que la « surcote » représenterait nécessairement un surcoût, mais qu'il était nécessaire de ne pas réaliser la réforme « en épicier ». Elle a fait observer que les questions concrètes relatives à la mise en oeuvre d'une réforme dans le secteur public n'avaient pas été discutées.

Elle a constaté que les salariés de cinquante-cinq ans ne se sentaient pas aujourd'hui valorisés, à la différence des « jeunes retraités dynamiques », échappant enfin au spectre du chômage. Elle a considéré que d'importants efforts de gestion des ressources humaines devaient être réalisés à la fois dans le secteur public et dans le secteur privé, afin de procurer aux salariés âgés un intérêt au travail.

Elle a considéré que l'inclusion des primes des fonctionnaires faisait partie de la discussion, mais qu'elle devrait nécessairement être plafonnée, compte tenu du coût.

S'agissant du régime Préfon, Mme Yannick Moreau, après avoir rappelé une nouvelle fois qu'elle s'exprimait à titre personnel, a observé que d'autres catégories professionnelles bénéficiaient de fonds de capitalisation. Elle a reconnu que l'ensemble des mécanismes n'était toutefois pas cohérent. Elle a rappelé que les mécanismes de capitalisation avaient été créés pour les fonctionnaires, en raison du refus d'intégrer les primes dans l'assiette des cotisations retraite. Elle a observé que les salariés du secteur privé bénéficiaient de mécanismes (épargne salariale, participation, intéressement) inexistant dans la fonction publique. Elle a indiqué que l'extension éventuelle du régime de la Préfon aux salariés du secteur privé impliquerait un avantage fiscal, mais par un abondement de l'employeur, qui est égal à zéro dans le cadre de la Préfon.

Elle a indiqué que tout mécanisme reposant sur une exonération de cotisations sociales était contradictoire avec la nécessité de procurer des ressources à la branche vieillesse.

Elle a estimé que la question générale de l'épargne retraite rejoignait le débat portant sur la politique de l'épargne. Elle a indiqué que la question n'avait pas été discutée au sein du COR.

M. Claude Domeizel a souhaité apporter à la commission le témoignage d'un parlementaire membre du COR. Il a estimé que le travail était « sérieux », de « haut niveau » et ne négligeant aucun détail. Il a estimé que la méthode retenue et la sérénité des débats, à laquelle la présidente n'était pas étrangère, garantissaient la qualité des réflexions. Il a observé une évolution du discours des organisations syndicales, les propos entendus « à l'intérieur » n'étant pas les mêmes que ceux tenus « à l'extérieur ». Il a considéré que la permanence était un atout majeur. Regrettant l'absence du MEDEF, il a constaté une « faiblesse » des actions de communication du conseil.

Mme Yannick Moreau a observé que les actions de communication avaient été volontairement très réduites, afin de dégager un « climat de confiance » nécessaire à la rédaction de la troisième partie du rapport. Elle a considéré qu'il serait nécessaire de développer la communication lorsque le premier rapport serait finalisé, dès lors que les membres du COR en exprimeraient le besoin.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 - Audition de M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, accompagné de M. Yves Boudet, directeur de la gestion financière (ACOSS)

Puis la commission a entendu M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), accompagné de M. Yves Boudet, directeur de la gestion financière (ACOSS).

Après avoir félicité M. Pierre Burban pour son élection à la présidence de l'ACOSS, M. Nicolas About, président, a souhaité connaître son opinion sur le maintien, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, d'un plafond d'emprunt du régime général à 29 milliards de francs, soit un niveau inchangé depuis 1999, alors que, par ailleurs, le Gouvernement insiste sur le redressement des comptes sociaux et la solidité de la situation financière de la sécurité sociale.

Répondant au questionnaire écrit de M. Alain Vasselle, rapporteur sur les équilibres généraux, M. Pierre Burban a, tout d'abord, présenté le bilan prévisionnel, pour 2001, des opérations liées au Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC). Avant prise en compte des mesures nouvelles du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, et compte tenu d'une recette supplémentaire attendue de 8,5 milliards de francs (soit, d'une part, 5,4 milliards de francs au titre de l'accélération des procédures de recouvrement des droits sur les alcools et les tabacs et, d'autre part, 3,1 milliards résultant d'une augmentation de la fraction du produit de la taxe sur les conventions d'assurance affectée au FOREC, et destinée à compenser les droits sur les tabacs dont le versement par l'Etat avait été annulé par le Conseil constitutionnel en 2000), les encaissements enregistrés par l'ACOSS à fin décembre 2001 devraient atteindre 88,4 milliards de francs (ces encaissements s'établissant déjà à 56,7 milliards de francs à fin septembre 2001). La part de ces recettes revenant au régime général s'élève à 94,65 % de ce montant, soit 83,6 milliards de francs. Au regard du montant des exonérations de cotisations à la charge du FOREC en 2001, soit 89,8 milliards de francs à fin décembre 2001, le solde du FOREC devrait donc être déficitaire, avant mesures nouvelles, de 6 milliards de francs. Le reversement au FOREC des droits sur les alcools actuellement affectés à la CNAMTS, soit 5,9 milliards de francs, prévu par l'article 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, devrait ainsi permettre d'équilibrer les comptes du FOREC pour 2001.

S'agissant de la création effective du FOREC et, plus particulièrement, du transfert à ce dernier des recettes correspondantes encaissées par l'ACOSS depuis le 1er janvier 2001, M. Yves Boudet, directeur de la gestion financière, a indiqué que cette mesure, prévue par l'article 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, ne soulève pas de difficulté technique particulière. Elle nécessitera vraisemblablement une convention avec le FOREC pour organiser le transfert de recettes et effectuer les opérations de compensation d'exonérations, dans le contexte particulier de la fin de l'année 2001 qui se caractérise, tout à la fois, par le passage à l'euro et le changement du plan comptable. Il a, par ailleurs, précisé que l'ACOSS ne disposait actuellement d'aucune information particulière concernant l'éventuelle inscription, en loi de finances rectificative pour 2001, d'une disposition visant à régulariser la dette de l'Etat à l'égard du régime général au titre de la compensation des mesures d'exonérations de cotisations sociales « hors FOREC » et du remboursement des prestations versées par les organismes de sécurité sociale pour le compte de l'Etat. A ce sujet, il a ajouté que le profil de trésorerie du régime général figurant en annexe C du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 intègre déjà le versement par l'Etat, en décembre prochain, des compensations dont le coût est inférieur à 1 milliard de francs et qui, de ce fait, ne font pas l'objet d'un échéancier. Les montants en cause s'élèvent à 3,2 milliards de francs. En revanche, ce profil de trésorerie n'intègre pas le remboursement par l'Etat, au régime général, du supplément du revenu minimum d'insertion (RMI) accordé en décembre 2000, soit 1,5 milliard de francs, et qui, dans le cas où la disposition correspondante serait prévue en loi de finances rectificative, ne devrait intervenir qu'en janvier 2002. En réponse à une question de M. Alain Vasselle, rapporteur sur les équilibre généraux, M. Yves Boudet a précisé que les frais financiers résultant, pour l'ACOSS, de ces retards de versement de l'Etat représentaient environ 4 % des sommes en cause.

En ce qui concerne le maintien, par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, du plafond d'emprunt du régime général au niveau de 2001, soit 29 milliards de francs, M. Yves Boudet a indiqué que la fixation de ce plafond vise à prendre en compte le besoin de financement correspondant au jour où la trésorerie du régime général est la plus déficitaire soit, traditionnellement, le 10 octobre (-12 milliards de francs le 10 octobre 2001). Compte tenu des variations importantes pouvant intervenir d'une journée sur l'autre en matière d'encaissements et de tirages, il a donc estimé opportun de prévoir un plafond d'emprunt du régime général assurant une marge de sécurité pour la gestion de sa trésorerie. M. Yves Boudet a ajouté que le profil de trésorerie du régime général est très sensible aux modifications de certains paramètres fondamentaux, à savoir l'évolution de la masse salariale, des dépenses d'assurance maladie ou des exonérations de cotisations salariales. A ce sujet, il a précisé que la variation d'un point de la masse salariale se traduit par une perte, ou un gain, de 11 milliards de francs pour le régime général et qu'un dérapage d'un point de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) se traduit par 6 milliards de francs de dépenses supplémentaires en année pleine.

Puis M. Pierre Burban a évoqué les dispositions de l'article 33 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 et, plus particulièrement, le troisième alinéa du nouvel article L. 133-6 du code de la sécurité sociale visant à la mise en oeuvre, par les trois régimes d'assurances sociales des travailleurs indépendants, « d'un recouvrement amiable et contentieux, conjoint, concerté et coordonné ». A ce sujet, il a estimé souhaitable que ces régimes poursuivent les efforts déjà entrepris afin de définir ensemble des procédures harmonisées, sinon communes, notamment en ce qui concerne les échéanciers de cotisations adressés aux assurés. S'agissant des procédures contentieuses, il a précisé que la disposition législative en cause avait nourri l'inquiétude des régimes concernés, dans la mesure où le Gouvernement souhaite, par ailleurs, que les travailleurs indépendants puissent désormais s'adresser à un interlocuteur unique, chargé de leurs relations avec les différents organismes sociaux dont ils dépendent. M. François Patriat, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation, a ainsi avancé la mise en place d'une plate-forme commune de services, qui aurait pour vocation à se substituer aux régimes sociaux des travailleurs indépendants pour l'accueil des assurés, leur information et les appels de cotisations. En toute hypothèse, M. Pierre Burban a souhaité que les modalités d'application de cette disposition soient définies dans le cadre de conventions librement conclues entre les régimes en cause et non, comme le prévoit l'actuelle rédaction de l'article 33, par un décret.

Interrogé ensuite par M. Jean-Pierre Fourcade sur le montant des restes à recouvrer du régime général au titre des cotisations sociales, M. Pierre Burban a indiqué que ceux-ci ne représentaient que 1,04 % du total des cotisations et des contributions recouvrées par l'ACOSS en 2000, mais que, en revanche, le total des créances irrécouvrables atteignaient 75 milliards et étaient provisionnées à hauteur de 85 %. M. Jean-Pierre Fourcade a alors souligné l'inanité du mythe selon lequel une mise en oeuvre plus rigoureuse des procédures de recouvrement, notamment à l'encontre des entreprises, suffirait à résoudre, à elle seule, les problèmes financiers de la sécurité sociale.

Enfin, et suite à une interrogation de M. Bernard Cazeau, un vaste débat, auquel ont notamment participé MM. Gilbert Chabroux et Alain Vasselle, s'est engagé au sujet de la part des exonérations de cotisations imputables aux 35 heures dans le total des dépenses du FOREC. M. Yves Boudet, directeur de la gestion financière de l'ACOSS, a précisé que, sur la base d'un montant total prévisionnel de dépenses du FOREC de 89,8 milliards de francs fin 2001, la part des allègements 35 heures (Aubry I et II) représente 61 %, soit 54,8 milliards de francs, contre 35 milliards de francs pour la réduction sur les bas salaires et les exonérations « de Robien ».

Organismes extraparlementaires - Désignation de candidats

Puis la commission a procédé à la désignation de candidats pour siéger au sein d'organismes extraparlementaires. Elle a désigné en qualité de membre titulaire :

- M. Lucien Lanier pour siéger au sein du Conseil d'administration de l'hôpital national de Saint-Maurice ;

- M. Jean-Pierre Cantegrit pour siéger au sein du Conseil d'Administration du centre national d'ophtalmologie des Quinze-Vingts ;

- M. Nicolas About et Mme Claire-Lise Campion en qualité de membre suppléant pour siéger au sein du conseil d'administration de l'Etablissement public de santé national de Fresnes spécifiquement destiné à l'accueil des personnes incarcérées ;

- M. Nicolas About pour siéger au sein du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale.

Organismes extraparlementaires - Désignation de candidats proposés à la nomination du Sénat

Puis, la commission a procédé à la désignation de candidats proposés à la nomination du Sénat pour siéger au sein d'organismes extraparlementaires. Elle a désigné en qualité de membre titulaire :

- M. Alain Vasselle au sein du Comité de surveillance de la Caisse d'amortissement de la dette sociale et du Conseil de surveillance du Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie ;

- M. Dominique Leclerc au sein du Comité de surveillance du Fonds de solidarité vieillesse et du Conseil d'orientation des retraites ;

- M. Paul Blanc au sein du Conseil national de la montagne ;

- M. Alain Gournac au sein du Conseil supérieur de la mutualité ;

- M. Jean-Marc Juilhard et M. Marcel Lesbros, en qualité de membre suppléant, au sein du Conseil supérieur des prestations sociales agricoles ;

- M. Paul Blanc et Mme Michèle San Vicente au sein du Conseil supérieur pour le reclassement professionnel et social des travailleurs handicapés ;

- M. Jean-René Lecerf au sein du Haut conseil du secteur public.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 - Audition de M. Jean-Marie Spaeth, président du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Marie Spaeth, président du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), accompagné de M. Alain Bourez, agent-comptable de la CNAMTS, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

Après avoir félicité M. Jean-Marie Spaeth pour sa réélection à la présidence du conseil d'administration de la CNAMTS, M. Nicolas About, président, a formulé le souhait que dans son intervention liminaire, M. Jean-Marc Spaeth puisse, notamment, commenter l'avis du conseil d'administration sur le projet de loi de financement et rappeler les positions des différentes composantes de ce conseil.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a rappelé que depuis 1998, date de reprise de la dette du régime général par la CADES, la branche maladie était restée déficitaire. Il a considéré que, dans les faits, et contrairement aux principes posés par la «loi Veil » de juillet 1994, ces déficits avaient, en quelque sorte, été financés par les excédents de la branche famille. Compte tenu de la multiplication des prélèvements opérés désormais sur les excédents passés de la branche famille (8 milliards de francs au titre de la loi de financement pour 2001 et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002), il s'est interrogé sur la façon dont serait désormais assuré le financement de la dette de la branche maladie et sur le coût que celle-ci supporterait au titre des charges financières.

M. Alain Bourez a rappelé que la branche maladie du régime général avait connu des déficits répétés depuis des années : 14,7 milliards de francs en 1998, 4,7 milliards de francs en 1999, 10,5 milliards de francs en 2000 si la créance sur le Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) était abandonnée.

Il a souligné que les prévisions aboutissaient à un déficit de 2 milliards d'euros en 2002 et ce, malgré les hypothèses économiques favorables qui ont été retenues. Evoquant la façon dont ces déficits étaient financés, il a expliqué que les différentes branches de la sécurité sociale bénéficiaient d'une gestion commune de leur trésorerie, les excédents de trésorerie d'une branche venant combler les besoins d'une autre. Il a cependant fait observer que si le régime général connaissait une gestion de trésorerie globale entre les branches, il faisait l'objet, en revanche, d'une gestion comptable par branche. Ainsi le produit ou la charge financière induite par la position de trésorerie de chaque branche était comptabilisé par branche, dans un compte courant journalier géré par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Il a ajouté que ce système ne pouvait naturellement fonctionner que si la trésorerie de l'ensemble des branches restait globalement positive. Sinon, l'ACOSS devait recourir au financement sur le marché monétaire, par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations. Le Parlement votait d'ailleurs chaque année, dans la loi de financement de la sécurité sociale, un plafond de recours à l'emprunt pour le régime général.

M. Alain Bourez a jugé, à cet égard, qu'un compte consolidé du régime général ne représentait qu'une vue de l'esprit, dans la mesure où il revenait à agréger des prestations de nature extrêmement diverses. Il a considéré, en revanche, que la consolidation des comptes des différentes caisses d'assurance maladie -CNAMTS, Caisse nationale d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM), Mutualité sociale agricole (MSA)- revêtait une véritable signification.

Il a constaté que la branche maladie du régime général avait connu des déficits importants en 1999 et 2000, alors même que ces années avaient vu une forte croissance des recettes. Il a indiqué que l'on observait un certain délai de latence entre la situation économique et le niveau des recettes, une dégradation de la conjoncture ne se traduisant, dans les recettes, que six à huit mois plus tard.

En réponse à M. Alain Vasselle, il a précisé que les frais financiers supportés par la branche maladie en 2000, du fait de ses besoins de trésorerie, s'étaient élevés à 1,3 milliard de francs.

M. Jean-Marie Spaeth a souligné que la loi Veil de 1994, qui prévoyait une compensation intégrale par l'Etat des exonérations de cotisations sociales, constituait pour les partenaires sociaux et les conseils d'administration des caisses une référence absolue, sur laquelle ces derniers s'étaient d'ailleurs appuyés pour réfuter le financement de la réduction du temps de travail par la sécurité sociale. Il a rappelé que cette loi instituait également une séparation entre branches de la sécurité sociale. Estimant qu'en refusant de séparer les branches, on évitait de faire des choix politiques, il a considéré que les citoyens n'acceptaient de payer des impôts que s'ils savaient où allait l'argent versé. Il a jugé que la multiplication des tuyauteries incompréhensibles dans le financement de la sécurité sociale constituait un élément de déstabilisation de la collectivité nationale.

M. Jean-Marie Spaeth a considéré que l'assurance maladie obéissait à une logique d'assurance sociale fondée sur la solidarité nationale : chacun payait selon son revenu et recevait selon ses besoins. Il a opposé à ce principe la logique d'assistance, dans le cadre d'un système étatique, reposant sur des prestations versées sous conditions de ressources. Il a souligné que le débat de fond que connaissaient tous les pays était de savoir si l'on s'orientait vers un système étatiste ou si l'on restait dans une logique d'assurance sociale où le Parlement décidait de la somme à consacrer à l'enveloppe de soins.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a précisé que l'article 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 annulait la créance de la CNAMTS sur le FOREC pour 2000 et disposait que les comptes de la CNAMTS seraient, pour cet exercice, modifiés en conséquence. Il a souhaité savoir comment les services comptables de la CNAMTS procéderaient à cette modification rétroactive des comptes clos de l'exercice 2000 et quelle interprétation la CNAMTS portait sur la régularité de cette opération, notamment au regard des règles régissant l'établissement et la clôture de ces comptes.

Evoquant l'imputation comptable de l'annulation des 7,6 milliards de francs de créances sur le FOREC, M. Alain Bourez a rappelé que le rapport présenté à la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2001 avait prévu que cette opération s'imputerait en 2001. Il a exprimé sa surprise en constatant que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 choisissait d'imputer cette opération sur les comptes de l'année 2000. Il a jugé que la modification a posteriori de comptes clos, approuvés par le conseil d'administration et le ministère, constituait une opération assez particulière. Reconnaissant que la loi pouvait naturellement tout faire, sauf ce qui était inconstitutionnel, il a souligné que la modification des comptes 2000 constituerait un précédent et soulèverait d'énormes problèmes techniques. Il a indiqué que la comptabilité privée prévoyait, certes, des cas très précis de modification des comptes en cas de changement de la méthode comptable, mais il a fait valoir que l'on ne situait évidemment pas dans ce cas de figure.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a relevé que l'article 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 prévoyait l'affectation au FOREC, à compter du 1er janvier 2002, de la totalité du produit de la taxe sur les véhicules terrestres à moteur dont bénéficiait, jusqu'à présent, la CNAMTS, au titre du financement de la couverture maladie universelle « de base ». Il a souhaité que la CNAMTS communique à la commission un bilan prévisionnel de la CMU « de base » pour 2001 et 2002 et procède à une comparaison de la structure de financement ainsi mise en évidence avec le schéma initialement prévu en 1999.

M. Alain Bourez a fait part de sa perplexité devant la multiplication des jeux de passe-passe financiers entre branches et entre la sécurité sociale et le FOREC. Il a souligné que la notion de déficit supposait des possibilités de comparaison et que l'appréciation d'un niveau de déficit perdait toute pertinence si les règles du jeu changeaient sans arrêt.

Evoquant le bilan financier de la couverture maladie universelle de base, il a indiqué que le dispositif avait connu un déficit de 6,7 milliards de francs en 2000 et qu'un déficit similaire était attendu en 2001. S'agissant de l'année 2002, il s'est déclaré incapable d'évaluer le déficit prévisionnel, compte tenu des jeux de passe-passe affectant les recettes de la branche.

M. Jean-Pierre Fourcade a relevé que les dépenses imputables à la couverture maladie universelle s'avéraient moins importantes que prévu, dans la mesure où un certain nombre de personnes préféraient continuer à rester couvertes par leur régime antérieur d'assurance collective.

M. Jean-Marie Spaeth a observé que le nombre de personnes bénéficiaires de la CMU était effectivement inférieur à celui prévu initialement. Il a jugé que les prestations prises en charge par la CMU complémentaire étaient souvent insuffisantes, notamment sur les soins dentaires.

M. Alain Bourez a rappelé que le système de l'assurance personnelle, auquel avait succédé la CMU, était déjà déficitaire et que le déficit avait naturellement été accentué du fait de l'instauration de la CMU, qui couvrait une population plus importante.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a souligné que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 choisissait de compenser « intégralement » les exonérations de cotisations liées aux 35 heures grâce à un prélèvement... sur les recettes de la sécurité sociale. A ce titre, la CNAMTS bénéficiait d'une compensation de 1.132 millions d'euros (7,4 milliards de francs) qui était financée par un prélèvement net sur ses recettes de 1.227 millions d'euros (8 milliards de francs), de telle sorte que la compensation intégrale des 35 heures se traduisait par une perte supplémentaire pour la CNAMTS de 95 millions d'euros (623 millions de francs) par rapport à la non-compensation. M. Alain Vasselle, rapporteur, s'est interrogé sur les raisons susceptibles d'expliquer ce choix paradoxal d'aggraver le déficit de la branche du régime général la plus déficitaire.

M. Alain Bourez a considéré qu'en reversant 7,4 milliards de francs à l'assurance maladie, l'Etat ne faisait que rendre ce qu'il devait. Il a constaté que l'opération se traduisait néanmoins par une perte supplémentaire de 600 millions de francs pour l'assurance maladie.

M. Jean-Marie Spaeth a jugé que, s'il était légitime que les parlementaires décidassent de l'affectation de taxes, il était en revanche choquant que l'on modifie sans cesse les règles du jeu. Il a considéré qu'il devenait nécessaire de réexaminer la structure de financement de la protection sociale afin d'instituer un système plus cohérent. Il a estimé que la création du FOREC aurait au moins pour avantage d'obliger à expliquer comment on finançait les exonérations de cotisations sociales.

Il a considéré que le débat sur la protection sociale s'articulait dans l'opinion publique sur deux questions : la sécurité sociale était-elle en équilibre ? Les dépenses d'assurance maladie continuaient-elles à dériver ? Rejetant l'existence d'un rationnement des soins, il a constaté que l'on avait jamais consacré autant d'argent pour la santé, les dépenses d'assurance maladie ayant augmenté de 120 milliards de francs en cinq ans. Pour autant, les professionnels de santé exprimaient leur mécontentement, les assurés trouvaient qu'on les remboursait mal et les gestionnaires s'interrogeaient sur la signification du vote de l'ONDAM par le Parlement, dans la mesure où l'on procédait à un rebasage chaque année.

M. Gilbert Chabroux a fait valoir que la France figurait au premier rang du classement de l'Organisation mondiale de la santé (OMS).

M. Jean-Marie Spaeth a jugé que, pour autant, on ne s'interrogeait pas assez, dans notre pays, sur le besoin de santé des populations et sur l'utilité de certaines dépenses d'assurance maladie.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a souhaité que M. Spaeth rappelle les grandes lignes du bilan de la situation actuelle et des propositions formulées conjointement par la CNAMTS, la CANAM et la MSA à l'occasion du « Grenelle de la santé » du 25 janvier dernier. Il s'est enquis des réflexions qu'inspiraient à la CNAMTS les treize propositions de Mme Elisabeth Guigou pour la réforme des soins de ville et l'avenir de l'assurance maladie, notamment les propositions 12 (rénover le cadre conventionnel) et 13 (conforter la délégation à l'assurance maladie) ? Il a souhaité également connaître l'appréciation portée par la CNAMTS sur les amendements déposés par le Gouvernement à l'Assemblée nationale concernant la régulation conventionnelle, les aides à l'installation, les possibilités d'expérimentation dans le domaine de la permanence des soins et la création au sein de l'ONDAM d'une dotation spécifique pour le développement des réseaux.

Evoquant ces amendements, M. Jean-Marie Spaeth a considéré qu'il était normal que l'Etat souhaite planifier l'implantation de la médecine de ville et définir les modalités d'installation des médecins. Il s'est, en revanche, élevé contre l'idée que les sommes nécessaires à d'éventuelles aides à l'installation soient prélevés sur le fonds de réorientation et de modernisation de la médecine libérale (FORMMEL). Il a, en outre, considéré que, si les méthodes et moyens de ce dispositif devaient être définis par l'Etat, sa mise en oeuvre pratique ne pouvait être gérée que par les professionnels de santé et les partenaires conventionnels.

S'agissant d'un amendement rénovant le cadre conventionnel, il a fait valoir que cet amendement n'avait pas été communiqué à la CNAMTS et qu'il se trouvait donc dans l'impossibilité de se prononcer. Il a regretté vivement à cet égard que le conseil d'administration de la CNAMTS ait été amené à se prononcer sur un projet de loi de financement de la sécurité sociale au caractère très virtuel puisque l'essentiel des dispositions touchant à l'assurance maladie semblaient devoir être introduites par voie d'amendement gouvernemental à l'Assemblée nationale.

Constatant que l'ensemble des professionnels de santé paraissaient aujourd'hui conscients de la nécessité d'instituer une règle de base applicable à tous, il a suggéré la mise en place d'un système à deux étages constitué, d'une part, d'un régime interprofessionnel de base et, d'autre part, de rapports contractuels avec les professionnels de santé fondés sur un engagement collectif à adhésion individuel. Le régime interprofessionnel de base serait comparable en quelque sorte à un code du travail, dont l'acceptation par les professionnels leur permettrait d'exercer et de voir leurs actes remboursés. Le deuxième étage de ce système serait composé de conventions collectives comportant des règles acceptées volontairement sur une base individuelle.

Il a jugé qu'il convenait de mettre en place un système de régulation permettant de concilier un exercice libéral avec un financement collectif socialisé. Il a suggéré que l'on complète le paiement à l'acte par des forfaits rémunérant les autres missions du corps médical (urgence, permanence des soins...).

S'agissant des amendements relatifs au financement des réseaux et à la permanence des soins, il a considéré que tout dépendrait de la façon dont ceci serait financé et géré sur le terrain.

M. Bernard Cazeau a considéré que, si chacun payait en fonction de ses revenus, il n'était pas évident que chacun reçoive effectivement en fonction de ses besoins. Il s'est demandé, à cet égard, si les caisses d'assurance maladie faisaient effectivement tout leur possible pour éviter les dérives et si elles étaient véritablement capables de vérifier le bien-fondé de la dépense. Il s'est interrogé sur la possibilité de mettre en place un régime de base applicable à tous les médecins, compte tenu des modalités d'exercice très différentes selon les spécialités, les unes reposant sur un plateau technique, les autres sur la relation patient-médecin.

M. Jean-Marie Spaeth a constaté que les caisses n'avaient pas véritablement les moyens de sanctionner les dérives. Il a regretté que les références médicales opposables (RMO), qui rappelaient ce qu'il convenait de ne pas faire en matière médicale, aient cessé de se développer depuis que la CNAMTS n'était plus chargée de les négocier. Il a expliqué que le rôle de la médecine-conseil avait évolué et que celle-ci s'efforçait désormais de développer des recommandations médicales positives en précisant, par exemple, quelle était la meilleure façon de soigner l'hypertension artérielle. Il a souligné que l'objectif était de donner un contenu médical aux dépenses que le Parlement vote, ce qui permettrait alors de définir de véritables politiques de santé.

Convenant que l'on ne pouvait pas mélanger toutes les spécialités médicales, il a estimé qu'il importait de distinguer l'acte intellectuel du généraliste et le plateau technique. Il a jugé qu'il était nécessaire de revaloriser financièrement l'acte intellectuel afin de troquer du volume contre un meilleur prix. Il s'est dit, à cet égard, en désaccord profond avec le système de baisse des lettres-clés, qui tuait le dialogue conventionnel et suscitait inévitablement un rattrapage sur le volume.

M. Gilbert Chabroux a regretté que l'audition de M. Spaeth soit surtout consacrée au financement de la sécurité sociale et assez peu à la nécessaire réforme de l'assurance maladie. Il a souhaité que l'audition du président du conseil d'administration de la CNAMTS soit aussi l'occasion d'évoquer les voies de réforme de l'assurance maladie et les propositions formulées en ce sens par les partenaires sociaux.

M. Nicolas About, président, a souligné qu'il s'agissait là d'un vrai débat que la commission pourrait éventuellement avoir à l'occasion d'une autre audition postérieurement à l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

M. Jean-Marie Spaeth a considéré que notre système de santé devait rester le meilleur au monde. Jugeant normal que les dépenses de santé augmentent, il a estimé que le fait de ne pas savoir à quoi avait servi cette augmentation posait néanmoins un problème.

S'agissant du médicament, il a relevé que la France disposait de la pharmacopée la plus importante au monde. Il a regretté que les 20 % de médicaments offrant un service médical rendu insuffisant voient simplement leur taux de remboursement baisser, ce qui transférait la charge financière sur l'assurance complémentaire, alors qu'il conviendrait de cesser complètement de les rembourser. Il a souhaité la mise en place par la CNAMTS d'un prix de référence pour les médicaments.

M. Jean-Marie Spaeth a jugé que le Parlement et l'Etat devaient jouer leur rôle en définissant les droits de chacun en matière de santé. Il a souhaité un Etat stratège qui donne de l'horizon à la politique de santé. Rappelant qu'il était favorable au principe des lois de financement de la sécurité sociale, il a néanmoins souligné la nécessité d'une pluriannualité pour l'élaboration et le suivi de la politique de santé.

M. André Lardeux a mis l'accent sur les effets de seuil très rigides caractérisant la CMU. Il a souligné que les préfets étaient aujourd'hui contraints de se tourner vers les conseils généraux pour la prise en charge des personnes dépassant de peu ces seuils.

M. Jean-Marie Spaeth a rappelé que, pour sa part, la CNAMTS jugeait qu'il aurait mieux valu, au moment de l'institution de la CMU, solvabiliser les personnes afin précisément d'éviter les problèmes de seuil. Constatant que les personnes bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et du minimum vieillesse étaient volontairement exclues du dispositif, soit au total 2,5 millions de personnes, il a fait observer que l'on demandait au fonds d'action sociale de la CNAMTS, doté de 400 millions de francs seulement, de prendre en charge ces personnes, ce qui s'avérait impossible. Il a préconisé un dispositif de sortie en sifflet sous la forme d'une solvabilisation individuelle, financée par les excédents du fonds de financement de la CMU complémentaire.

Jeudi 25 octobre 2001

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Projet de loi de finances pour 2002 - Audition de M. Jacques Floch, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants

La commission a procédé à l'audition de M. Jacques Floch, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants, sur le projet de loi de finances pour 2002 (crédits consacrés aux anciens combattants).

M. Nicolas About, président, a salué la présence de M. Marcel-Pierre Cléach, président du groupe d'études des sénateurs anciens combattants, dont les membres sont traditionnellement conviés à l'audition, par la commission, du secrétaire d'Etat aux anciens combattants.

Indiquant que le projet de budget des anciens combattants s'élevait à 3,6 milliards d'euros pour 2002 et constituait toujours le onzième budget de l'Etat, M. Jacques Floch, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants, a précisé que le périmètre du budget allait évoluer en 2002 du fait de l'intégration de la valorisation des rentes mutualistes. Il a néanmoins observé qu'à structure constante, les crédits diminuaient de 1,9 %, cette baisse étant principalement liée à la diminution du nombre d'ayants droit pensionnés et aux nombreuses sorties du fonds de solidarité. Il a toutefois signalé que la diminution des crédits était plus lente que celle du nombre de pensionnés.

Il a ensuite insisté sur les mesures nouvelles proposées indiquant qu'elles se montaient à 20 millions d'euros.

Il a ainsi souligné que le Gouvernement présentait des mesures fortes en faveur du droit à réparation.

A ce titre, il a indiqué que le budget prévoyait la fin du rattrapage de la valeur du point des plus grands invalides. Il a également considéré que la hausse de la majoration des pensions des veuves des grands invalides permettrait d'apporter une réponse à un vrai problème social, tout en estimant qu'il serait sans doute nécessaire d'aller au-delà à l'avenir, en instituant un programme de revalorisation annuelle. Il a enfin précisé que le projet de loi de finances permettrait de verser la retraite du combattant à partir de 60 ans pour les titulaires d'une pension militaire d'invalidité. A cet égard, il a indiqué qu'il était impossible de généraliser le versement de cette retraite à 60 ans dans le cadre de ce budget et qu'il n'avait pas souhaité moduler l'âge ouvrant droit au bénéfice de la retraite en fonction des revenus pour ne pas transformer la retraite du combattant en une prestation sociale.

S'agissant du droit à réparation en général, il a estimé qu'il serait à l'avenir nécessaire de fixer dans la loi le contenu exact de ce concept, parfois trop flou, afin d'éviter toute remise en cause éventuelle et de garantir son respect dans la durée.

M. Jacques Floch, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants, a également considéré que le projet de budget n'oubliait pas la reconnaissance et la solidarité. Il a ainsi précisé que le plafond majorable de la rente mutualiste serait augmenté pour atteindre 115 points d'indice, soulignant par ailleurs l'ampleur de l'effort consenti depuis 1998, date à laquelle le plafond n'atteignit que l'indice 95. Il a aussi souligné la consolidation budgétaire des crédits sociaux de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), ces crédits relevant précédemment pour partie de la réserve parlementaire. Il a à cet égard insisté sur leur importance dans le cadre d'une politique de proximité et de solidarité qui fait toute la force de l'ONAC.

Il a enfin observé que la politique de la mémoire bénéficierait d'une majoration substantielle des crédits de l'ordre de 20 %. Il a précisé que cette majoration permettrait notamment d'accorder une aide exceptionnelle en capital aux fondations de la mémoire de la résistance et de la déportation et une augmentation significative des crédits d'action pédagogique et de valorisation des lieux de mémoire.

Il a considéré que cette politique ne pouvait en aucun cas se résumer à une simple repentance mais devait viser en priorité à entretenir le souvenir des conflits passés, à faire des anciens combattants les artisans de la paix, à promouvoir les valeurs de la citoyenneté combattante et à conforter l'esprit de défense dans notre pays.

Il a par ailleurs indiqué qu'il souhaitait revoir les conditions d'application du rapport constant, rappelant que celles-ci étaient critiquées depuis de nombreuses années notamment pour leur opacité. Il a ainsi exprimé son souhait de choisir une nouvelle base de calcul et un nouvel indice d'évolution. Il a estimé qu'il proposerait de retenir l'indice général des salaires dans la fonction publique calculé par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), considérant qu'il présentait le double avantage de suivre au plus près l'évolution économique de la nation et d'être calculé mensuellement, ce qui permettrait alors d'éviter la procédure trop complexe du rattrapage annuel.

M. Jacques Floch a enfin souligné les avancées intervenues depuis cinq ans en faveur des anciens combattants. Il a ainsi considéré que le Gouvernement avait permis de régler la plupart des problèmes en suspens souvent depuis de longues années et précisé que, sur la période, l'effort budgétaire par pensionné avait augmenté de 12,6 %.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a pour sa part regretté qu'en dépit de plusieurs mesures positives intervenues pendant la législature, de nombreuses questions n'aient pu être résolues. Il a alors estimé qu'une meilleure utilisation des marges de manoeuvre budgétaires induites par la diminution des crédits liée aux évolutions démographiques aurait permis de régler la plupart des difficultés qui demeurent.

Il s'est alors interrogé sur les intentions du Gouvernement en faveur des veuves de guerre et des veuves d'anciens combattants, constatant que le budget ne prévoyait de mesures nouvelles qu'en faveur des veuves des plus grands invalides.

S'agissant des veuves d'anciens combattants, M. Jacques Floch, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants, a indiqué qu'il ne souhaitait pas autoriser la réversion de la retraite du combattant. Rappelant qu'une telle mesure était actuellement la seule revendication exprimée par les veuves d'anciens combattants, il a considéré qu'elle aurait pour conséquence de transformer la retraite du combattant en une prestation sociale et de l'exclure alors du champ du droit à réparation. Il a jugé que, dès lors, la mobilisation des crédits sociaux de l'ONAC apparaissait comme la seule solution pour améliorer la situation des veuves en tenant compte de la réalité des situations individuelles.

S'agissant des veuves de guerre, il a indiqué qu'il souhaitait étudier en détail les niveaux de revenus de celles-ci avant d'arrêter une quelconque mesure. Il a souligné que les pensions des veuves de guerre représentaient déjà un tiers des pensions versées et que leur montant variait de 23.000 à 73.000 francs par an, montant constituant souvent un complément de revenu conséquent.

Il a néanmoins reconnu que leur situation restait parfois fragile et qu'il serait nécessaire d'étudier à l'avenir de nouvelles mesures en leur faveur. Il a ainsi estimé qu'il faudrait sans doute revaloriser les pensions de réversion plus rapidement que le coût de la vie et majorer progressivement le nombre de points dans le cadre d'un programme pluriannuel.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis des crédits consacrés aux anciens combattants, a souligné les conséquences dommageables de l'arrêté du 25 juillet 2001 qui entraîne une importante diminution de l'indemnité d'hébergement des pensionnés invalides de guerre effectuant une cure thermale. Il s'est alors interrogé sur les conditions d'élaboration de cette décision et sur une éventuelle remise en cause de cette mesure à l'occasion de la discussion budgétaire.

M. Jacques Floch, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants, a rappelé que le conseil d'Etat, suite à une action en justice engagée par un ancien combattant à titre individuel, avait jugé que le dispositif de prise en charge des frais d'hébergement était dépourvu de base légale et, en conséquence, que les anciens combattants devaient se voir appliquer le tarif de droit commun de la sécurité sociale. Il a indiqué qu'il avait alors engagé des négociations avec le ministère du budget afin d'assurer un meilleur remboursement et que l'arrêté du 25 juillet dernier était la conséquence des arbitrages interministériels. Il a toutefois précisé qu'il espérait pouvoir dégager des crédits supplémentaires au cours de la discussion budgétaire afin de porter ce remboursement forfaitaire aux alentours de 3.500 ou 4.000 francs contre les 3.000 francs prévus actuellement par l'arrêté.

Plus généralement, il a estimé que la prise en charge des cures thermales devait faire partie intégrante du droit à réparation mais que, dans le cas présent, il avait été juridiquement impossible de la rattacher à celui-ci. Il a alors considéré que cet exemple soulignait avec force la nécessité de mieux définir dans notre législation le contenu du droit à réparation.

M. Marcel Lesbros s'est ensuite interrogé sur une éventuelle revalorisation progressive du montant de la retraite du combattant.

M. Jacques Floch a observé que le nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant avait très fortement augmenté ces dernières années parallèlement à l'assouplissement des conditions d'attributions de la carte du combattant et que cela s'était traduit par une forte augmentation des crédits budgétaires ces dernières années.

Il a néanmoins estimé que le montant actuel de la retraite restait faible et qu'il serait nécessaire de trouver à l'avenir des modalités plus performantes de revalorisation. Il a considéré qu'il serait sans doute possible de revaloriser la retraite du combattant dès que le nombre de bénéficiaires sera stabilisé, c'est-à-dire en 2002 ou 2003.

S'agissant de l'attribution des titres, il a rappelé que le Gouvernement avait fait un effort considérable depuis quatre ans et qu'il serait sans doute difficile d'aller plus loin pour la troisième génération du feu. Il a toutefois estimé qu'il fallait porter une attention particulière à la situation des 30.000 anciens combattants ayant passé moins de quatre mois en Algérie.

M. Marcel Lesbros s'est ensuite interrogé sur les perspectives d'évolution en matière de décristallisation.

M. Jacques Floch, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants, a jugé que la France s'honorerait en levant cette injustice. Il a reconnu que la mise en place de la commission prévue par la loi de finances pour 2001 avait été très tardive mais qu'elle devait rendre prochainement ses propositions. Il a estimé qu'il serait sans doute nécessaire de revaloriser les pensions et retraites versées dans le cadre d'un rapprochement des pouvoirs d'achat. A cet égard, il a jugé que l'indice de parité des pouvoirs d'achat établi par l'Organisation des nations unies pourrait servir de référence. Il a néanmoins précisé que le nombre d'anciens combattants concernés restait relativement limité : 30.000 pensionnés et 60.000 titulaires de la carte du combattant.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis des crédits consacrés aux anciens combattants, s'est interrogé sur la faiblesse des concours budgétaires de l'Etat à l'entretien des sépultures des morts pour la France dans les carrés communaux, remarquant que l'Etat n'accorde depuis 1980 que 8 francs par tombe et par an pour un coût annuel d'entretien de 38 francs.

M. Marcel-Pierre Cléach s'est, pour sa part, interrogé sur les conditions d'entretien des tombes des morts pour la France situées à l'étranger et sur le financement budgétaire y afférant.

M. Jacques Floch, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants, a reconnu que la contribution budgétaire de l'Etat par tombe était effectivement faible. Il a toutefois précisé que 3,5 millions d'euros de crédits seraient disponibles en 2002 pour l'entretien des tombes et que le chapitre 31-90 du budget de la défense comportait des crédits nécessaires au recrutement du personnel d'entretien des cimetières militaires français à l'étranger. Il a également indiqué qu'il allait étudier l'opportunité de la mise en place d'un service chargé de contrôler l'entretien des nécropoles, voire d'équipes régionales directement chargées de l'entretien.

M. Marcel-Pierre Cléach a demandé au ministre de communiquer le nombre de personnes ayant bénéficié de la mesure instituée à l'article 109 de la loi de finances pour 2001 qui autorise les anciens combattants d'outre-mer à toucher la retraite du combattant à taux cristallisé et d'indiquer si cette mesure était applicable en Indochine.

M. Jacques Floch, après avoir confirmé que la mesure était applicable en Indochine, a précisé qu'environ 600 personnes en avaient jusqu'à présent bénéficié.

M. Marcel-Pierre Cléach a souhaité savoir si les anciens combattants d'Algérie et d'Indochine ayant séjourné sur les théâtres d'opérations peu après la signature des cessez le feu et bénéficiant à ce titre du titre de reconnaissance de la nation pouvaient accéder au fonds de solidarité.

M. Jacques Floch a indiqué que les conditions d'accès de ces personnes au fonds de solidarité pouvaient varier selon les départements mais que les textes actuels régissant le fonds de solidarité ne leur permettaient théoriquement pas d'en bénéficier. Il a alors souhaité un règlement rapide de ces difficultés considérant qu'elles ne concernent que quelques centaines de personnes pour des sommes minimes.

M. Marcel-Pierre Cléach s'est inquiété d'un risque éventuel de fiscalisation de la rente mutualiste du combattant indiquant que certains services fiscaux l'avaient intégrée pour le calcul de l'impôt sur le revenu.

M. Jacques Floch, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants, a indiqué que des instructions avaient été notifiées aux services fiscaux afin de rappeler l'absence de fiscalisation de la rente mutualiste mais qu'il importait de rester vigilant pour l'avenir.

M. Marcel-Pierre Cléach, rappelant que le ministre avait cosigné une proposition de loi tendant à faire du 19 mars une journée de recueillement et de mémoire en souvenir des victimes de la guerre d'Algérie mais que cette question divisait profondément le monde combattant, s'est interrogé sur sa position actuelle sur ce sujet.

M. Jacques Floch, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants, a estimé que le temps était venu de discuter le plus sereinement possible d'une date pour honorer les victimes de la guerre d'Algérie. Il a indiqué qu'il allait proposer au Premier ministre d'inscrire, d'ici à la fin de la session parlementaire, ladite proposition de loi à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Il a toutefois considéré qu'une telle proposition nécessitait un très large consensus au sein de la représentation nationale et ne devait pas diviser le monde combattant. Pour ces raisons, il a précisé que le texte ne serait soumis au Sénat que s'il était adopté par une très large majorité des députés.

M. Gilbert Chabroux, après avoir observé que le projet de budget permettait de poursuivre et d'approfondir les nombreuses avancées réalisées depuis 1998 et avoir souhaité que la commission y donne un avis favorable, a désiré que l'inauguration du monument en faveur des victimes de la guerre d'Algérie soit l'occasion d'engager enfin un débat serein autour de ce conflit. Il s'est également interrogé sur l'indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes.

M. Jean-Louis Lorrain s'est, à son tour, interrogé sur l'indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes.

M. Jacques Floch, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants, a indiqué que le mémorial de la guerre d'Algérie devrait être inauguré au courant du dernier trimestre 2002 tout comme le monument du Mont Valérien. Il a précisé que les travaux allaient débuter très prochainement, l'appel d'offre devant être lancé dans les jours à venir.

S'agissant des incorporés de force, il a exprimé le souhait que la fondation « Entente franco-allemande » procède à l'indemnisation, observant qu'elle disposait des moyens financiers nécessaires. Il a ajouté que l'Etat était prêt à apporter une aide administrative à la fondation pour l'instruction des dossiers et pour le versement des indemnités.

M. Nicolas About, président, a souhaité attirer l'attention du ministre sur la situation des veuves divorcées non remariées des grands invalides de guerre. Il a ainsi observé que celles-ci ne pouvaient bénéficier de la réversion de la pension militaire d'invalidité de leur mari à son décès si celui-ci s'est entre-temps remarié. Il a estimé que la législation actuelle laissait alors ces conjoints survivants dans des situations matérielles souvent très précaires. Il a alors indiqué qu'il venait de déposer une proposition de loi afin d'autoriser le partage de la pension de réversion entre les différents conjoints survivants au prorata temporis de la durée de chaque mariage mais seulement à partir de la date d'origine de l'invalidité.

M. Jacques Floch, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants, a jugé cette proposition intéressante car elle permettait de corriger une injustice tout en prenant en compte la spécificité des pensions d'invalidité. Il a ainsi jugé souhaitable de mieux prendre en considération les conséquences du divorce dans le code des pensions militaires d'invalidité. Il s'est toutefois interrogé sur les conditions d'intégration de cette disposition dans un texte et de son examen par le Parlement.

Partager cette page