Mardi 30 novembre 1999

- Présidence de M. Jean Delaneau, président -

Financement de la sécurité sociale pour 2000 - nouvelle lecture

La commission a procédé à l'examen du rapport, en nouvelle lecture, de M. Charles Descours, sur le projet de loi n° 1943 (AN) de financement de la sécurité sociale pour 2000.

M. Jean Delaneau, président, a rappelé que, le 16 novembre dernier, la conférence des présidents de l'Assemblée nationale avait décidé soudainement de décaler au mardi 30 novembre en fin d'après-midi le vote sur l'ensemble du projet de loi. Il a souligné que la date de la réunion de la commission des affaires sociales avait été arrêtée au mardi 30 novembre matin depuis le début du mois de septembre et qu'il n'avait, par conséquent, pas cru bon de déplacer cette réunion. Il a précisé que l'Assemblée nationale avait achevé l'examen des articles le jeudi 25 novembre dans la nuit.

Constatant que la commission allait délibérer sous réserve de l'adoption du projet de loi par l'Assemblée nationale et de sa transmission, il a souligné qu'il avait fait valoir au ministre chargé des relations avec le Parlement que le décalage du vote sur l'ensemble du texte à l'Assemblée nationale était peu respectueux de l'organisation des travaux du Sénat. Il a indiqué que la commission devrait, pour le bon ordre juridique de la navette, se réunir le mercredi 1^er décembre à 9 heures 30 afin de prendre acte de la transmission officielle du texte adopté par l'Assemblée nationale.

M. Charles Descours, rapporteur, a rappelé que la commission mixte paritaire, réunie le lundi 22 novembre 1999 à l'Assemblée nationale, n'avait pas été en mesure d'adopter un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. Il a précisé que la commission mixte paritaire s'était d'abord prononcée sur l'article premier dans le texte du Sénat, qu'elle avait rejeté par six voix contre six, puis sur l'article premier dans le texte de l'Assemblée nationale, qu'elle avait repoussé par six voix contre cinq et une abstention.

M. Charles Descours, rapporteur, a rappelé que, sur les 41 articles dont était saisi le Sénat en première lecture, la Haute Assemblée avait adopté 16 articles conformes, modifié 15 articles, parfois de façon très mineure, en avait supprimé 10, et adopté 11 articles additionnels. Le nombre d'articles " en navette " était ainsi de 36.

Il a constaté que l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, n'avait pas montré le même " esprit constructif " que celui dont avait fait preuve le Sénat. Il a précisé qu'elle avait adopté seulement trois articles conformes: l'article 5 ter (réduction de cotisations sociales pour les créateurs de jeunes entreprises), résultant d'un amendement du Gouvernement, l'article 26 bis A (prise en compte des périodes de rééducation professionnelle au titre des pensions vieillesse), résultant d'un amendement présenté par le groupe communiste républicain et citoyen, et l'article 26 bis (amélioration de l'indemnisation des accidents du travail successifs).

M. Charles Descours, rapporteur, a observé que l'Assemblée nationale avait supprimé huit articles additionnels introduits par le Sénat: les articles 1er bis (modifications du fonctionnement de la commission des comptes de la sécurité sociale), 1^er ter (accélération des délais de remise des comptes sociaux et harmonisation des plans comptables des organismes de sécurité sociale), 4 ter (taxation des mélanges de boissons alcoolisées), 5 quater (affectation des résultats comptables des branches du régime général), 11 bis (situation du fonds national de l'assurance veuvage), 13 ter (validation des périodes passées sous les drapeaux en Afrique du Nord entre 1954 et 1962), 22 ter (régime des médicaments princeps) et 24 bis (durée de l'expérimentation de la tarification à la pathologie).

Elle était revenue mot pour mot à son texte adopté en première lecture sur neuf articles : les articles 8 (report de l'âge limite d'ouverture du droit au complément familial et aux aides au logement), 13 bis (possibilité de rachat de cotisations d'assurance vieillesse pour les commerçants et artisans), 14 (transfert à l'assurance maladie du financement de centres de dépistage), 15 (transfert à l'assurance maladie des dépenses liées aux cures de désintoxication réalisées à l'hôpital), 19 (contrôle des grands consommateurs de soins médicaux), 21 (ajustement de la clause de sauvegarde applicable à la progression du chiffre d'affaires des industries pharmaceutiques), 23 (réforme du tarif interministériel des prestations sanitaires), 30 (ratification du décret portant relèvement du plafond des ressources non permanentes applicable au régime général) et 31 (plafonnement des ressources non permanentes).

Elle avait rétabli l'essentiel du texte adopté en première lecture, en apportant des modifications -le plus souvent- mineures sur quatorze articles : les articles premier (rapport annexé), 2 (création du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale), 3 (institution d'une contribution sociale sur les bénéfices des sociétés), 4 (extension de la taxe générale sur les activités polluantes), 5 (modification des règles de répartition de la CSG et des droits sur les alcools entre les régimes d'assurance maladie), 6 (prévisions de recettes), 9 (garantie de ressources pour la branche famille), 16 (centres de santé), 17 (régulation des soins de ville par la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés), 22 bis (délivrance d'une autorisation de mise sur le marché avant l'expiration des droits de propriété intellectuelle), 24 (étatisation de la régulation de l'hospitalisation privée), 26 (extension du bénéfice de l'allocation de cessation anticipée pour les travailleurs de l'amiante), 27 (objectifs de dépense par branche) et 29 bis (neutralité des effets de trésorerie des relations entre l'Etat et la sécurité sociale).

Il a ajouté que l'Assemblée nationale avait retenu, en le modifiant, l'article 19 bis, introduit à l'initiative de M. François Autain, prévoyant un rapport au Parlement sur les articles 18 et 19.

M. Charles Descours, rapporteur, a souligné que la majeure partie de ces modifications de nouvelle lecture n'était pas d'origine " sénatoriale " et que l'Assemblée nationale avait pour l'essentiel modifié son propre texte de première lecture. Au total, il a estimé à sept, dont un d'initiative gouvernementale, le nombre d'amendements adoptés par le Sénat en première lecture et pris finalement en compte par l'Assemblée nationale.

Constatant que l'Assemblée nationale avait une nouvelle fois approuvé la contribution indirecte des organismes de sécurité sociale au financement des trente-cinq heures, par le détournement du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine, M. Charles Descours, rapporteur, a exprimé ses craintes quant aux conséquences de cette décision sur le paritarisme et l'organisation même de notre sécurité sociale.

Il a souligné que l'Assemblée nationale avait entériné l'assèchement des ressources du fonds de solidarité vieillesse et le ponctionnement des excédents de la branche famille et qu'elle avait voté à nouveau l'article 17, dispositif " ubuesque ", remettant en cause trente ans de relations conventionnelles.

Il a regretté que l'Assemblée nationale, au-delà des oppositions de fond, n'ait pas pris davantage de temps pour examiner, voire amender, les dispositions techniques adoptées par le Sénat, notamment les articles 1er bis et 1er ter, qui visaient à une plus grande transparence et à une plus grande rapidité dans le processus de construction des comptes sociaux.

Face à ce qu'il a qualifié de " dialogue de sourds ", M. Charles Descours, rapporteur, a proposé à la commission l'adoption d'une motion tendant à opposer la question préalable.

Présentant la motion, M. Charles Descours, rapporteur, a rappelé que la raison d'être des lois de financement de la sécurité sociale était de permettre à la représentation nationale de débattre dans la transparence des enjeux financiers de la protection sociale et que la compréhension par chacun, assuré ou contribuable, du fondement et de la destination des prélèvements sociaux, c'est-à-dire l'intelligibilité des comptes sociaux, était une condition essentielle de leur redressement durable.

Après avoir observé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 ne répondait à aucune des questions que se posent les Français quant à l'avenir de la protection sociale, il a estimé que ce texte organisait en revanche une extrême confusion dans la présentation des comptes sociaux et dans l'affectation des flux financiers de la sécurité sociale. Ce faisant, le Gouvernement masquait l'importance des transferts et des choix qu'il opérait dans l'opacité.

Rappelant que les trois premières lois de financement de la sécurité sociale s'étaient efforcées avec plus ou moins de bonheur de redresser les comptes sociaux, M. Charles Descours, rapporteur, a constaté que le projet de loi de financement pour 2000 s'attachait au contraire à les dégrader, essentiellement par le transfert à la charge de la sécurité sociale de dépenses précédemment inscrites au budget de l'Etat. Il a souligné que, de surcroît, ce transfert n'apparaissait pas dans le texte débattu par le Parlement dès lors que la commission des comptes de la sécurité sociale avait " spontanément " intégré ces dépenses dans l'évolution " tendancielle " des comptes. Il a reconnu que de tels transferts constituaient, il est vrai, une fâcheuse tendance du Gouvernement qui compromettait ainsi le redressement durable des comptes sociaux.

M. Charles Descours, rapporteur, a jugé que ce redressement restait fragile car obtenu par l'alourdissement spectaculaire des prélèvements sociaux, et non une véritable maîtrise des dépenses. Il a considéré qu'en se satisfaisant d'un excédent symbolique du régime général en période de forte croissance et de recettes abondantes, le Gouvernement laissait le régime général à la merci de tout ralentissement conjoncturel.

Il a souligné que la multiplication de fonds spéciaux dans les lois de financement accroissait la confusion et, de surcroît, mêlait à tort le financement de la protection sociale et la politique de l'emploi. Rappelant que l'introduction, dans le projet de loi, du fonds de financement des trente-cinq heures conduisait à substituer au budget, qui doit assurer, en vertu de la loi du 25 juillet 1994, la compensation intégrale des exonérations de charges sociales décidées par l'Etat, le produit d'un assortiment hétéroclite d'impôts nouveaux et de recettes de poche.

M. Charles Descours, rapporteur, a estimé qu'il était totalement abusif d'évoquer, comme le faisait le Gouvernement, une " réforme d'ampleur de l'assiette des cotisations patronales de sécurité sociale " dès lors que les exonérations de charges, désormais conditionnées par des accords de réduction de la durée du travail, étaient financées par les droits sur les tabacs et sur les alcools, une contribution sur les bénéfices de certaines sociétés, la taxe générale sur les activités polluantes et une taxe sur les heures supplémentaires.

Il a fait valoir que le Gouvernement, qui avait dû renoncer à un dispositif de taxation directe des organismes de gestion de la protection sociale, au demeurant contraire à la Constitution, persistait à mettre la sécurité sociale à contribution en la privant cette fois d'une partie de ses recettes. Il a expliqué que cette contribution adoptait désormais un cheminement particulièrement oblique mettant en jeu non seulement le fonds de financement des trente-cinq heures mais également le fonds de solidarité vieillesse, le fonds de réserve pour les retraites et les trois branches du régime général, les droits sur les alcools et le prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine et des placements ; il a jugé qu'elle mettait en outre en difficulté le financement de la couverture maladie universelle par la CNAMTS.

M. Charles Descours, rapporteur, a fait valoir que le bouclage financier des trente-cinq heures n'était pas assuré pour autant puisqu'à terme il manquait 15 à 20 milliards de francs, soit le tiers du surcoût du projet de loi relatif à la réduction du temps de travail et qu'il était impossible, dans ces conditions, d'évaluer l'effet d'un dispositif d'exonération des charges sociales dont restaient indéterminés la clef de financement et donc les transferts de charges qu'il entraînerait.

Il a observé que le fonds de réserve pour les retraites s'inscrivait dans un contexte particulièrement flou dès lors que le Gouvernement n'avait toujours pas précisé ne serait-ce que " ses orientations générales " sur la réforme des retraites et que les missions du fonds de réserve restaient aussi indéterminées que la politique du Gouvernement dans le domaine des retraites. Il a considéré que, sans attendre ces " orientations générales ", ni a fortiori l'engagement effectif d'une réforme nécessaire, le Gouvernement s'attachait à détourner les excédents de la branche vieillesse du régime général et à priver d'une partie de leurs recettes les trois branches de ce régime, y compris la branche maladie pourtant en déficit. Il s'est interrogé sur la logique qui présidait à l'affectation à ce fonds de réserve d'une partie des prélèvements sur les revenus de l'épargne, sauf à considérer qu'il importait de taxer l'épargne individuelle au profit d'une forme d'épargne collective obligatoire.

Soulignant que la politique familiale était traitée désormais comme la variable d'ajustement des déficits publics, il a expliqué que cette branche était non seulement ponctionnée pour le financement du fonds de réserve pour les retraites, en réalité indirectement pour le financement des trente-cinq heures, mais encore devrait prendre progressivement à sa charge la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, soit plus de 7 milliards de francs à terme, sans que cette opération comptable n'apporte une quelconque amélioration à la situation des familles.

S'agissant de l'assurance maladie, M. Charles Descours, rapporteur, a estimé que le Gouvernement entendait désormais agir seul et se passer à la fois du Parlement, des partenaires sociaux et des professions de santé.

Il a souligné que les dépassements très importants de l'ONDAM en 1998 et 1999 auraient dû conduire le Gouvernement à proposer au Parlement un projet de loi de financement rectificatif de la sécurité sociale plutôt qu'à procéder à un " rebasage " du calcul de l'ONDAM qui affaiblissait très substantiellement la portée du vote du Parlement.

Il a jugé que l'application des dispositions du projet de loi de financement serait de nature à mettre fin à la régulation conventionnelle des relations entre les professionnels de santé et l'assurance maladie instituée depuis 1971, à créer une grande incertitude économique pour les professionnels de santé exerçant à titre libéral et responsables des cliniques privées, qui pourraient se voir appliquer jusqu'à quatre tarifs différents au cours d'une même année civile, à mettre en péril les mécanismes de maîtrise médicalisée de l'évolution des dépenses de ville en instituant une obligation légale pour l'assurance maladie de faire " flotter " les tarifs au gré de fluctuations conjoncturelles de dépenses et, enfin, à paralyser la CNAMTS qui se verrait par ailleurs exclue de la régulation de l'hospitalisation privée.

M. Charles Descours, rapporteur, a indiqué que le projet de loi proposait au Parlement, contrairement aux dispositions de la loi organique, d'adopter un objectif sectoriel de dépenses de l'assurance maladie pour le médicament. Il a considéré, en outre, qu'une disposition du projet de loi, pourtant irrecevable au regard de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, avait été adoptée par les députés concernant les médicaments génériques, que cette disposition était en contradiction directe avec la position exprimée par les Communautés européennes et leurs Etats membres dans un différend avec le Canada porté devant l'Organisation mondiale du commerce le 19 décembre 1997 au sujet de la protection conférée par un brevet pour les produits pharmaceutiques.

Il a rappelé que le Sénat, en première lecture, avait profondément modifié le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, et s'était opposé, ce faisant, aux prélèvements opérés sur la sécurité sociale, aux bouleversements des flux financiers de la protection sociale, s'était montré soucieux a contrario d'une transparence des comptes dans le respect de l'autonomie des branches et des responsabilités des partenaires sociaux, qu'il avait enfin affirmé sa volonté que soient préservées les relations conventionnelles avec les professions de santé.

M. Charles Descours, rapporteur, a rappelé qu'en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale avait supprimé l'essentiel des apports du Sénat et que, le 16 novembre 1999, soit avant même de connaître le dispositif adopté par le Sénat en première lecture, la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale avait inscrit dès le jeudi 2 décembre au soir sa lecture définitive du présent projet de loi. Il a estimé que la majorité de l'Assemblée nationale avait montré, par avance, qu'elle n'entendait tenir aucun compte des délibérations du Sénat.

Après avoir regretté que l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, ait ainsi déjà dit son " dernier mot " qui relevait, au demeurant, d'une forme de bégaiement par rapport à sa première lecture, il a considéré qu'il n'y avait pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Mme Nicole Borvo a indiqué que le groupe communiste républicain et citoyen ne voterait pas cette motion. Elle s'est étonnée que le rapporteur semble regretter la création des lois de financement de la sécurité sociale et ne se satisfasse pas du retour à l'équilibre de la sécurité sociale.

En réponse à Mme Nicole Borvo, M. Charles Descours, rapporteur, a souligné que les lois de financement de la sécurité sociale étaient un acquis essentiel, qui devait permettre une transparence accrue des comptes de la sécurité sociale, ainsi qu'une meilleure compréhension par le Parlement et l'opinion publique des enjeux de la protection sociale. Il a regretté que le Gouvernement ait, au contraire, choisi cette année de mélanger, au sein du même texte, le financement de la sécurité sociale et le financement des " 35 heures ", ce qui générait complexité et opacité.

M. Jean Delaneau, président, a considéré également que le Gouvernement ne respectait pas l'esprit de la réforme de 1996. Il a souligné la complexité des montages financiers introduits dans les lois de financement qui allaient totalement à l'encontre de la transparence des comptes sociaux et qui se traduisaient par une imbrication malencontreuse de ces lois avec les lois de finances.

M. Francis Giraud s'est inquiété du malaise grandissant que connaissaient les personnels hospitaliers. Il a jugé que la politique de santé menée par le Gouvernement, malgré des mesures ponctuelles parfois positives, s'avérait globalement incohérente et donnait des résultats peu satisfaisants.

M. Claude Domeizel a souligné que l'action du Gouvernement avait permis de ramener le solde de la sécurité sociale d'un déficit de 54 milliards de francs à un excédent de 2 milliards de francs, ce dont il convenait de se féliciter. Il a fait valoir que l'opposition du groupe socialiste à la motion présentée par le rapporteur devait être interprétée comme un encouragement à la politique menée par le Gouvernement.

M. Dominique Leclerc a constaté que la réduction du déficit de la sécurité sociale résultait d'une augmentation des prélèvements et non d'une maîtrise des dépenses. Après avoir souligné que l'adhésion des professionnels était indispensable au bon fonctionnement du système de santé, il s'est inquiété du malaise des personnels hospitaliers. Il a considéré que la politique menée par le Gouvernement en matière de médicaments génériques relevait plus du discours incantatoire que de l'action concrète.

M. Guy Fischer a estimé que la dégradation du fonctionnement du système hospitalier n'était pas un phénomène récent.

M. Charles Descours, rapporteur, a évoqué à son tour le malaise des personnels hospitaliers.

Puis la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, la motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 adopté avec modification par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Nomination de rapporteur

La commission a ensuite nommé M. Jean Chérioux, rapporteur de la proposition de loi n° 87 (1999-2000), présentée par M. Jean Arthuis et les membres du groupe de l'union centriste, relative au développement du partenariat social.

M. Jean Delaneau, président, a indiqué que certaines dispositions de cette proposition de loi relevaient à l'évidence notamment de la compétence de la commission des finances (régime fiscal des stock-options, régime des plans d'épargne en action). Il a indiqué, en accord avec le rapporteur, que la commission mettrait l'accent dans ses conclusions sur les dispositions relatives à l'actionnariat salarié.

Projet de loi de finances pour 2000 - Crédits relatifs à la santé - Vote : Erratum

Au bulletin n° 8 du samedi 27 novembre 1999, page 1843, paragraphe 5 :

" à l'issue de ce débat, (...) lire : la commission a décidé de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de la santé pour 2000. "

Mercredi 1er décembre 1999

- Présidence de M. Jacques Bimbenet, vice-président -

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 - Prise d'acte de sa transmission

La commissiona pris acte de la transmission du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture le mardi 30 novembre 1999.

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