AFFAIRES SOCIALES
Table des matières
Lundi 16 novembre 1998
- Présidence de M. Jacques Bimbenet, vice-président.
Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 - Examen des amendements
La commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 50 (1998-1999) de financement de la sécurité sociale pour 1999, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture (M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie ; M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille ; M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse).
M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a demandé la réserve de l'examen de l'article premier jusqu'à la fin de l'examen du texte.
La commission a donné un avis défavorable aux amendements nos 75, 76 et 77, présentés par Mme Nicole Borvo, MM. Guy Fischer, Paul Vergès et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 2.
Elle a souhaité le retrait de l'amendement n° 49 présenté par MM. Jean Arthuis et Jean-Louis Lorrain et les membres du groupe de l'union centriste, insérant un article additionnel après l'article 2. Tout en partageant pleinement l'objet de l'amendement visant à la mise en place de plans d'épargne-retraite, le rapporteur a souligné, d'une part, que la loi n° 97-277 du 25 mars 1997 restait en vigueur, en dépit de l'intention manifestée par le Gouvernement de l'abroger et d'autre part, qu'un tel dispositif, sans impact sur les ressources de la sécurité sociale, n'avait guère sa place dans une loi de financement de la sécurité sociale.
A l'article 3 bis, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 91 présenté par le Gouvernement, dès lors qu'elle propose de supprimer cet article.
La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 60, présenté par M. Louis Boyer et les membres du groupe des républicains et indépendants, tendant à insérer un article additionnel après l'article 3 ter.
Elle a souhaité le retrait de l'amendement n° 86, présenté par M. René Trégouët, tendant à insérer un article additionnel après l'article 5.
Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 53, présenté par MM. Philippe Arnaud, Claude Belot, André Dulait, Michel Doublet, Jean-Pierre Raffarin, Henri de Richemont et Michel Souplet, et à l'amendement n° 54, présenté par MM. Philippe Arnaud, Henri de Richemont et Jean-Pierre Raffarin, portant articles additionnels après l'article 9.
A l'article 11 bis, la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 57 présenté par M. Michel Charasse.
Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 85 présenté par M. Jean Bernard, tendant à insérer un article additionnel après l'article 12.
A l'article 13, elle a souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 78 rectifié, présenté par Mme Nicole Borvo, MM. Guy Fischer, Paul Vergès et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 50 présenté par M. Jean-Louis Lorrain et les membres du groupe de l'union centriste, tendant à insérer un article additionnel après l'article 13, identique à l'amendement n° 46 de la commission.
La commission a souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 79, présenté par Mme Nicole Borvo, MM. Guy Fischer, Paul Vergès et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel après l'article 13.
Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 84, présenté par M. Philippe Nogrix, tendant à insérer un article additionnel après l'article 13 et à l'amendement n° 80, présenté par Mme Nicole Borvo, MM. Guy Fischer, Paul Vergès et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 15.
A l'article 16, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 64, présenté par M. Claude Huriet et les membres du groupe de l'Union centriste.
A l'article 19, elle a donné un avis favorable aux amendements nos 58 et 59, présentés par MM. Jean Bernard, Martial Taugourdeau et Dominique Leclerc.
A l'article 21, elle a estimé que l'amendement n° 88, présenté par MM. François Autain, Claude Estier, Mme Marie-Madeleine Dieulangard et les membres du groupe socialiste et apparentés, était satisfait par l'amendement de la commission. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 89 présenté par les mêmes auteurs.
A l'article 22 bis, elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 61, présenté par MM. Dominique Leclerc, Alain Gournac, Jean Bernard, Serge Vinçon, Jean-Patrick Courtois et Bernard Fournier, et elle a décidé, en conséquence, de rectifier son amendement n° 23 afin de le rendre identique à l'amendement n° 61. Elle a constaté que l'amendement n° 51, présenté par MM. Jacques Baudot, Jean-Louis Lorrain et Jacques Machet, tomberait en cas d'adoption des amendements nos 61 et 23 rectifié.
Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 55, présenté par Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Claude Estier, Claude Domeizel, Mme Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste et apparentés.
A l'article 23, elle a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 62, présenté par M. Dominique Leclerc, et un avis favorable aux amendements nos 65, 66 et 67, présentés par M. Claude Huriet et les membres du groupe de l'union centriste. Elle a donné un avis de sagesse à l'amendement n° 52, présenté par M. Dominique Leclerc.
A l'article 25, la commission a souhaité demander l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 90, présenté par M. François Autain, et elle a décidé de s'y rallier s'il était positif, en renonçant à ses amendements nos 27 à 30. En cas d'avis négatif du Gouvernement sur l'amendement n° 90, la commission a décidé de donner un avis favorable aux sous-amendements nos 70 et 71 à ses amendements nos 27 et 28, présentés par MM. Claude Huriet et Jean-Louis Lorrain et à l'amendement n° 68, présenté par M. Claude Huriet et les membres du groupe de l'union centriste. Elle a émis un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 69 des mêmes auteurs.
A l'article 27, elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 81, présenté par Mme Nicole Borvo, MM. Guy Fischer, Paul Vergès et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
A l'article 29, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 82, présenté par Mme Nicole Borvo, MM. Guy Fischer, Paul Vergès et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
A l'article 29 bis, elle a émis un avis favorable, sous réserve d'une rectification, à l'amendement n° 83, présenté par Mme Nicole Borvo, MM. Guy Fischer, Paul Vergès et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 63, présenté par M. Alain Dufaut, tendant à insérer un article additionnel après l'article 30.
A l'article 36, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 56, présenté par MM. Claude Domeizel, Claude Estier, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, M. Gilbert Chabroux et les membres du groupe socialiste et apparentés.
A l'article premier, la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 87, présenté par Mme Marie-Madeleine Dieulangard, M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste et apparentés, et sur les amendements nos 72, 73 et 74 présentés par Mme Nicole Borvo, MM. Guy Fischer, Paul Vergès et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 - Désignation des candidats à la commission mixte paritaire
La commission a ensuite procédé à la désignation de sept candidats titulaires et de sept candidats suppléants appelés à faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.
Ont été désignés comme candidats titulaires : MM. Jean Delaneau, Charles Descours, Jacques Machet, Alain Vasselle, Jacques Oudin, François Autain etMme Nicole Borvo et comme candidats suppléants : MM. Jacques Bimbenet, Jean Chérioux, Claude Domeizel, Guy Fischer, Serge Franchis, Claude Huriet etDominique Leclerc.
Mercredi 18 novembre 1998
- Présidence de M. Jean Delaneau, président -
Projet de loi de finances pour 1999 - Examen des crédits consacrés au logement social
La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jacques Bimbenet, sur le projet de loi de finances pour 1999 (crédits du logement social).
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a indiqué que le budget, le second présenté par M. Louis Besson, s'inscrivait dans le contexte de nombreuses réformes, soit achevées, comme la loi d'orientation du 29 juillet 1998, relative à la lutte contre les exclusions, soit en cours, comme le projet de loi relatif à l'emploi des fonds du 1 % logement, adopté, le 12 novembre dernier, à l'unanimité au Sénat. Il a précisé que plusieurs mesures nouvelles étaient également incluses dans le projet de loi de finances, citant en particulier le nouveau statut du bailleur privé, la rebudgétisation progressive du prêt à taux zéro et diverses mesures fiscales.
Il a constaté que les crédits inscrits dans le bleu budgétaire, relatif à l'urbanisme et au logement, augmentaient de 13,9 % pour atteindre 45,4 milliards de francs. Il a cependant jugé cette présentation artificielle, estimant qu'elle ne recouvrait pas l'ensemble de l'effort budgétaire en faveur du logement. Il a considéré que, si on ajoutait au budget stricto sensu les crédits des comptes d'affectation spéciale, le budget du logement pour 1999 s'établissait à 49,1 milliards de francs en moyens de paiement, soit une progression de 2,2 %.
Il a constaté que cette progression était équivalente à l'évolution de l'ensemble des dépenses budgétaires, mais que l'effort budgétaire en faveur du logement se ralentissait sensiblement, après une hausse de 6,7 % inscrite au budget pour 1998.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a précisé que, si la faible augmentation des dotations budgétaires laissait suggérer un simple budget de reconduction, les nombreuses mesures nouvelles soulignaient, en revanche, l'évolution sensible des différents aspects de la politique du logement.
Il a ensuite abordé la question du logement locatif social. A cet égard, il a fait part de sa profonde préoccupation.
Il a constaté que l'objectif affiché par le Gouvernement visait à la reconduction des programmes budgétés pour 1998 : 80.000 prêts locatifs aidés (PLA) en construction et 120.000 primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS). Mais il a également observé que les crédits de la ligne fongible, assurant le financement de ces opérations, diminuaient de 10 % par rapport à l'année passée.
Il a estimé que cette diminution correspondait à la très faible consommation des crédits réalisée ces dernières années en matière de construction de logements sociaux. Il a fait part de son inquiétude face à la diminution très rapide du nombre de PLA mis en chantier, ceux-ci étant passés de plus de 72.000 en 1994 à 40.000 seulement prévus pour 1998. Face à cette crise de la construction des logements locatifs sociaux, il a regretté l'inertie du Gouvernement.
Il a rappelé que le budget 1998 comportait pourtant des avancées significatives en faveur du logement social : application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les travaux réalisés dans les logements sociaux, diversification de l'offre des PLA, grâce, notamment, à la création des PLA d'intégration (PLA-I) et au lancement d'un programme de PLA " construction-démolition ". Mais il a regretté que cet effort ne se soit pas traduit par une relance de la construction.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a estimé que le fléchissement de la construction des logements sociaux s'expliquait par des raisons structurelles. Il a ainsi jugé qu'il existait une pénurie de la demande solvable, observant que 2,7 % du parc d'habitation à loyer modéré (HLM) était vacant en 1997. Il a considéré que cette vacance était le signe d'une plus faible attractivité du parc social, de nombreux ménages préférant accéder à la propriété, notamment grâce au prêt à taux zéro, ou rejoindre le secteur locatif privé. Il a expliqué que cette volatilité croissante de la demande n'incitait pas les organismes HLM à construire.
Il a également estimé que l'équilibre d'exploitation des constructions financées par les PLA n'était pas assuré, 80 % des loyers perçus par les HLM servant à rembourser les PLA contractés. Il a rappelé que la situation financière des organismes HLM s'était fragilisée depuis quelques années et que, dans ces conditions, la construction de logements neufs se traduisait par une charge supplémentaire pour les organismes.
Estimant que la politique menée par le Gouvernement ne permettait pas de relancer la construction, il a souligné que la réorientation des PLA vers les ménages sociaux ou très sociaux se heurtait à la faible solvabilité de la demande et que la hausse de 1 % des loyers HLM, récemment annoncée, ne faisait qu'accentuer la contrainte financière pesant sur les organismes HLM.
Considérant que le contexte préoccupant du logement social appelait des réponses fortes et rapides, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a précisé que plusieurs pistes pouvaient être explorées. Il a d'abord insisté sur la nécessaire simplification des PLA. Constatant qu'il existait actuellement 15 à 16 types de PLA, il a jugé le dispositif trop complexe et a suggéré le retour à un produit à la fois unique et souple dans sa gestion.
Il a également estimé qu'une diminution du coût de la ressource devait être étudiée, soit par un allongement de la durée des prêts, soit par une accélération de la baisse des taux.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a ensuite abordé le second volet de la politique du logement, celle visant le parc privé. Il lui a semblé que les mesures nouvelles proposées par le projet de budget pour 1999 allaient globalement dans la bonne direction, même si les ambiguïtés pouvaient subsister.
S'agissant de l'accession sociale à la propriété, il s'est félicité de la pérennisation du prêt à taux zéro et de sa rebudgétisation progressive. Il a rappelé que le financement des prêts à taux zéro était jusqu'à présent assuré par un prélèvement, à hauteur de 7,6 milliards de francs en 1998, sur les ressources du 1 % logement. Il a indiqué que, conformément à la convention du 3 août dernier passée entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement (UESL), le projet de budget prévoyait la rebudgétisation de la moitié des crédits du prêt à taux zéro.
Il a ainsi estimé que 110.000 prêts pourraient être distribués en 1999, soit autant qu'en 1998. Il a également remarqué que cette rebudgétisation se doublait de la mise en place d'un dispositif de sécurisation des accédants à la propriété, dispositif présenté dans le projet de loi sur le 1 % logement, adopté en première lecture au Sénat le 12 novembre.
S'agissant de l'investissement locatif, il a rappelé que la commission se préoccupait, depuis plusieurs années, de la situation du logement intermédiaire. Il a indiqué que le projet de budget proposait la mise en place d'un régime fiscal spécifique en faveur d'un nouveau secteur privé conventionné, devant se substituer à " l'amortissement Périssol ". Il a estimé que ce nouveau dispositif apportait trois améliorations, mais restait handicapé par une incertitude.
Il a considéré que ces améliorations tenaient à l'extension du dispositif au parc ancien, à l'introduction d'un nouveau conventionnement, qui devrait permettre le redéploiement des investissements locatifs vers le logement intermédiaire et à la mise en place d'une sécurisation améliorant l'attractivité du dispositif pour le bailleur.
Rappelant que l'amortissement Périssol avait permis la construction d'environ 45.000 logements neufs par an, il s'est interrogé sur la capacité du nouveau dispositif, fiscalement moins avantageux, à poursuivre ce mouvement. Il a toutefois remarqué que les projections effectuées par le Professeur Mouillart concluaient au maintien du rythme de l'investissement.
S'agissant de la réhabilitation du parc privé, il a constaté que les interventions traditionnelles seraient reconduites en 1999 avec 800 millions de francs de dotation pour la prime à l'amélioration de l'habitat et 2,2 milliards de francs pour l'agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH). Il a également indiqué que le budget comportait deux nouvelles mesures fiscales, selon lui positives, en faveur de la réhabilitation : l'application du taux réduit de TVA aux dépenses d'amélioration de l'habitat, lorsque les bailleurs privés bénéficient d'une subvention de l'ANAH, à condition que le logement fasse l'objet d'une convention avec l'Etat ouvrant droit à l'APL et le doublement du crédit d'impôt maximal lié aux travaux d'entretien à domicile, issu d'un amendement adopté à l'Assemblée nationale.
Abordant ensuite les aides personnelles au logement, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a tenu à souligner le rôle capital que jouaient ces aides pour l'accès au logement des personnes les plus modestes. Il a ainsi remarqué que 6,2 millions de ménages bénéficiaient de ces aides pour un montant total de plus de 75 milliards de francs. Il a estimé que ces aides étaient désormais indispensables notamment dans le secteur HLM où un ménage sur deux avait des revenus inférieurs à 60 % du plafond de ressources fixé pour l'accès au logement social et un ménage sur six avait des revenus inférieurs à 20 % de ce plafond.
Il a indiqué que le projet de budget pour 1999 prévoyait une hausse de 4,5 % de ces crédits qui atteindront 34,6 milliards de francs. Il a estimé que cette hausse s'expliquait largement par la poursuite de la politique de revalorisation des aides, menée depuis 1997, précisant qu'une nouvelle actualisation interviendrait au 1er janvier 1999.
Se félicitant de cette revalorisation, il a estimé qu'elle ne pourrait être réellement efficace qu'à la condition d'une réforme des aides à la personne dans le sens d'une plus grande cohérence et d'une plus grande transparence.
Il a rappelé qu'actuellement trois types d'aides coexistaient et rendaient le système particulièrement complexe et peu lisible, car les barèmes applicables, les niveaux de ressources pris en compte et les plafonds de loyers établis étaient extrêmement hétérogènes. Il a donc estimé qu'il fallait poursuivre la politique du précédent Gouvernement, qui visait à harmoniser toutes ces aides. A cet égard, il s'est félicité de l'engagement pris par le Premier ministre, lors de la conférence de la famille, d'aligner en trois ans les loyers plafonds de l'aide personnalisée au logement (APL) et de l'allocation de logement familiale (ALF). Il a toutefois jugé que l'harmonisation devait être poursuivie, notamment pour la définition des niveaux de ressources et des barèmes de l'allocation logement.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a enfin examiné la politique du logement en faveur des personnes les plus en difficulté. Il a estimé que cette action devait rester l'un des axes prioritaires de la politique sociale du logement. Rappelant que 10 % des ménages français, soit 5,5 millions de personnes, vivaient actuellement sous le seuil de la pauvreté, il a indiqué que l'accès et le maintien dans le logement devenaient très souvent synonymes de difficultés presque insurmontables pour ces ménages. Il a précisé que les dernières études disponibles évaluaient à environ 200.000 le nombre de personnes exclues du logement.
Il a reconnu que de nombreuses actions avaient été mises en oeuvre ces dernières années, citant en particulier le plan d'urgence de 1995 et certains aspects du volet logement de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.
Il a remarqué que le projet de budget traduisait cette loi en termes budgétaires, constatant que la participation de l'Etat au logement des personnes défavorisées augmentait de 51 % pour atteindre 685 millions de francs. Il a précisé que cet effort budgétaire prenait trois formes distinctes : une augmentation de 62 % de la subvention au financement des fonds de solidarité pour le logement, une hausse de 18 % des crédits consacrés à l'aide au logement temporaire et une nouvelle dotation de 50 millions de francs affectée à la lutte contre le saturnisme.
Jugeant cet effort budgétaire conséquent, il a estimé que la hausse ne devait pourtant pas occulter les insuffisances en matière de logement des plus démunis. Il a ainsi regretté que le Gouvernement ne réforme pas les produits destinés au logement des ménages très sociaux comme les PLA d'intégration, alors qu'ils ont fait la preuve d'une trop faible attractivité. Il s'est également interrogé sur la possibilité d'une modulation des aides personnelles en fonction des revenus, qui permettrait de concentrer les moyens financiers sur les personnes exclues ou en voie d'exclusion du logement.
En conclusion, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a considéré que ce budget n'était pas un mauvais budget. Il a rappelé qu'il proposait certaines avancées positives et préservait globalement les réformes mises en oeuvre ces dernières années. Il a cependant regretté que ce budget soit grevé par une insuffisance évidente : l'absence de solution susceptible de contrecarrer le fléchissement de la construction de logements locatifs sociaux.
Pour cette raison, il a proposé à la commission d'émettre un avis de sagesse sur ce projet de budget.
M. Jean Delaneau, président, a souligné les aspects positifs du dispositif de location-accession actuellement expérimenté dans certains départements. Il a fait part de son souhait que ces produits expérimentaux soient codifiés dans le prochain projet de loi relatif à l'habitat et à l'urbanisme.
M. Jean Chérioux, après avoir félicité le rapporteur pour avis pour la clarté de son exposé sur une question pourtant extrêmement complexe, s'est interrogé sur les difficultés de financement des organismes HLM. Il a également estimé que les mécanismes de solvabilisation des ménages les plus modestes ne fonctionnaient pas bien, regrettant l'intervention tardive des fonds sociaux et leur mauvaise coordination avec l'APL. Jugeant les plafonds du prêt à taux zéro trop peu élevés pour l'accession à la propriété et les aides personnelles insuffisantes pour assurer la solvabilité des ménages, il s'est déclaré préoccupé par les difficultés persistantes d'accès au logement.
Soulignant les difficultés du secteur du logement et estimant que l'épanouissement de la famille passait aussi par le logement, M. Jacques Machet a jugé la politique du logement trop complexe. Evoquant l'exemple de la Marne, il a considéré qu'une simplification était possible en indiquant que le département abondait d'un franc supplémentaire tout franc versé par l'Etat.
M. Louis Boyer a déclaré partager l'opinion de M. Jacques Machet. Il s'est également déclaré favorable au versement direct des aides personnelles aux organismes HLM. Estimant que les subventions de l'ANAH jouaient un rôle important dans la réhabilitation des centres de villes moyennes, il a regretté la stagnation des crédits de l'ANAH.
M. Alain Gournac a fait part de sa préoccupation face à la faiblesse du nombre de logements sociaux mis en chantier. Il a déploré les difficultés d'accès aux logements sociaux pour les familles les plus modestes, ainsi que la trop faible fluidité dans l'attribution des logements sociaux. Il s'est, à son tour, interrogé sur la complexité des politiques du logement en France.
Après avoir souligné la qualité du travail du rapporteur, M. Gilbert Chabroux a regretté que celui-ci ne propose qu'un avis de sagesse, après avoir dressé une présentation pourtant positive du budget. Il a reconnu que le logement social posait problème. Mais il a estimé qu'une relance de la construction de logements sociaux nécessitait également une action des collectivités locales, notamment par la mise à disposition de terrains au profit des organismes HLM. Il a également considéré que le relèvement des plafonds de ressources pour l'attribution d'un logement HLM permettrait une plus grande mixité. Il s'est félicité des nouvelles mesures en faveur du parc privé et a jugé très positives la revalorisation et la réforme des aides personnelles. Il a souligné que le logement des plus démunis restait problématique, mais qu'un effort budgétaire certain était accompli.
M. Alain Vasselle, après avoir félicité le rapporteur pour son exposé, a souhaité attirer l'attention de la commission sur certaines difficultés. Il a ainsi jugé que le nouveau mode de financement des logements sociaux par l'application du taux réduit de TVA soulevait de lourds problèmes de gestion. Il s'est également inquiété de la faible consommation des dotations en PLA en indiquant qu'elle était actuellement de seulement 25 % pour le département de l'Oise. Il a estimé que la réticence des élus locaux à la construction de logements sociaux pouvait s'expliquer par la lourdeur et la rigidité des normes qui leur étaient appliquées, notamment en matière de sécurité incendie. Concernant les PLA à loyer modéré, il a souligné que les difficultés de gestion se traduisaient par des délais très longs, de trois à huit mois, avant la mise en chantier.
M. Charles Descours a estimé qu'une réforme structurelle de la politique du logement était à la fois nécessaire et urgente, jugeant que le maintien du système actuel pousserait les organismes HLM à ne plus construire.
M. Guy Fischer, rappelant que le logement social était un enjeu de société primordial, a estimé que tous les intervenants partageaient une analyse commune des problèmes du logement. Il s'est déclaré préoccupé par la croissance de la vacance dans le parc HLM, remarquant que de nombreuses familles quittaient les grands ensembles pour des raisons de sécurité, afin de rejoindre le secteur privé au prix de sacrifices financiers souvent très lourds. Il a également considéré que l'augmentation des impayés de loyers et la hausse des taxes foncières fragilisaient la situation des organismes HLM. S'agissant des PLA à loyer modéré, il a estimé que leur faible consommation s'expliquait par le fait que le risque d'impayés faisait plus que compenser les 8 % de subvention supplémentaire.
En réponse aux différents intervenants, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, a estimé qu'une réforme de la politique du logement était nécessaire. Il a considéré qu'elle devrait avant tout viser à une simplification des produits et des aides, mais aussi à une remise à plat des procédures et des critères d'attribution des logements sociaux. Il s'est déclaré persuadé qu'une meilleure organisation de la politique du logement la rendrait plus efficace, à effort budgétaire constant.
S'agissant de la subvention à l'ANAH, il a indiqué que les crédits de paiement augmentaient de 35 millions de francs, mais que l'application du taux réduit de TVA aux dépenses d'amélioration de l'habitat dans le secteur privé correspondait à une dépense fiscale supplémentaire de 200 millions de francs.
S'agissant du logement des plus démunis, il a insisté sur les opérations de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS), soulignant qu'elles constituaient les compléments souvent indispensables aux opérations d'habitat adapté.
Il est également revenu sur les difficultés en matière de construction de logements sociaux. Il a ainsi estimé que l'application du taux réduit de TVA à la construction de logements HLM se traduisait par une lourdeur de gestion accrue, du fait de l'application du régime de livraison à soi-même. Il a reconnu que les difficultés d'obtention de terrains étaient réelles.
Concernant la situation financière des organismes HLM, il a rappelé qu'un tiers des organismes était confronté à des difficultés. Il a jugé que cette dégradation de la situation financière des organismes s'expliquait notamment par l'augmentation de la vacance, laquelle concernait 2,7 % du parc en 1997, mais avait encore augmenté, et par la hausse des taxes foncières.
A l'issue de ce débat, la commission, sur proposition de son rapporteur, a décidé d'émettre un avis de sagesse sur les crédits du logement social pour 1999.
Projet de loi de finances pour 1999 - Examen des crédits consacrés aux anciens combattants
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Marcel Lesbros, sur le projet de loi de finances pour 1999 (crédits des anciens combattants).
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a estimé que le budget au secrétariat d'Etat aux anciens combattants était paradoxal à plusieurs points de vue. Il a d'abord remarqué que ce budget se traduisait par une diminution sensible des crédits mais permettait de poursuivre, voire de renforcer, les actions menées en faveur du monde combattant. Il a ensuite jugé que la faiblesse des mesures nouvelles initialement proposées avait été compensée par un enrichissement sensible du texte à l'Assemblée nationale. Il a enfin considéré que ce budget pouvait et devait être amélioré.
Abordant l'examen des crédits, il a indiqué que les dotations proposées pour 1999 s'élevaient à 25,5 milliards de francs, soit une diminution apparente de 2,1 % par rapport à l'année passée. Mais il a observé qu'à périmètre égal, la baisse prévue pour 1999 était en réalité de 3,5 %, dans la mesure où le budget pour 1998 avait été artificiellement allégé de 390 millions de francs, grâce à une mesure de trésorerie portant sur le versement par l'Etat de la majoration de la rente mutualiste.
Regrettant le manque de la transparence des chiffres fournis, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a cependant tenu à relativiser l'ampleur de la diminution des crédits. Il a ainsi constaté que la baisse des crédits restait inférieure à celle des parties prenantes, en indiquant que le nombre de pensionnés allait sans doute diminuer de 4 % en 1999 selon le secrétariat d'Etat aux anciens combattants. A cet égard, il a exprimé la crainte que la diminution réelle du nombre de pensionnés ne soit plus rapide, car il a constaté une moindre consommation des crédits ces dernières années, laissant suggérer une minoration de la baisse des parties prenantes pour réaliser des économies budgétaires en fin d'année.
Indiquant que la diminution des crédits restait plus lente que la réduction du nombre des pensionnés, il a remarqué que l'effort financier net en faveur de chaque ancien combattant augmentait, ce dont il s'est félicité.
Il a également estimé que l'érosion des masses budgétaires ne s'accompagnait pas cette année, contrairement à l'année passée, d'une mise en péril des principales actions menées en faveur des anciens combattants.
S'agissant des moyens des services, il a précisé qu'ils augmentaient de 0,6 %, observant notamment une augmentation de 6,9 millions de francs de la subvention de fonctionnement de l'Office national des anciens combattants (ONAC), largement liée à la création d'un emploi-mémoire dans chaque service départemental.
S'agissant de la dette viagère, il a remarqué que les crédits diminuaient de 3,7 % pour s'établir à 19,9 milliards de francs. Jugeant que cette diminution correspondait à la baisse du nombre de pensionnés, il a observé que l'application du rapport constant permettrait une revalorisation de 1,41 % des pensions d'invalidité.
S'agissant des interventions d'assistance de solidarité, il a précisé qu'elles étaient globalement stables et a insisté, en particulier, sur l'augmentation des crédits en faveur de l'ONAC, qu'il s'agisse des subventions au titre de l'action sociale ou des subventions pour la rénovation des maisons de retraite. Il a considéré que la baisse de 1,1 % des crédits du fonds de solidarité s'expliquait par la diminution des effectifs, précisant qu'ils étaient passés de 42.600 personnes en 1996 à 37.500 à la fin de cette année. A cet égard, il a fait observer que cette diminution globale cachait en réalité un double mouvement : une diminution rapide du nombre de bénéficiaires de l'allocation différentielle compensée par l'augmentation sensible du nombre de bénéficiaires de l'allocation de préparation à la retraite (APR), qui devrait concerner 13.000 personnes à la fin de cette année.
S'agissant des crédits en faveur de la politique de la mémoire, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a constaté qu'ils augmentaient de 38 % après la forte diminution constatée l'année passée.
Il a estimé que la diminution du budget s'accompagnait d'une réaffectation des moyens en faveur de la politique sociale et de la mémoire, tout en assurant le respect du droit à réparation, évolution dont il s'est félicité.
Il a cependant jugé ce budget décevant en matière de mesures nouvelles.
Ainsi, il a observé qu'à l'origine le projet de loi de finances ne présentait que trois avancées, et encore étaient-elles bien frileuses. Il a rappelé que la première avancée consistait dans l'affiliation gratuite à l'assurance maladie des ressortissants du code des pensions militaires d'invalidité qui n'étaient pas assurés sociaux par ailleurs. Rappelant que M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, s'était engagé à explorer des pistes alternatives à la retraite anticipée, il a souligné que la seconde mesure nouvelle proposée, à savoir l'extension de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) aux anciens combattants, concrétisait en partie cet engagement. Mais il a regretté que cette mesure soit très restrictive, observant qu'elle ne s'appliquait qu'aux seuls anciens combattants titulaires de la carte du combattant et pour lesquels leur employeur avait précédemment refusé le bénéfice de l'ARPE. Il a ainsi évalué entre 80 et 120 le nombre d'anciens combattants pouvant bénéficier de cette mesure en 1999. Aussi a-t-il proposé à la commission d'adopter un amendement élargissant le champ de la mesure aux titulaires du titre de reconnaissance de la Nation (TRN).
S'agissant de la troisième mesure nouvelle, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a indiqué qu'elle permettait le relèvement du plafond majorable de la retraite mutualiste du combattant de l'indice 95 à l'indice 100. Estimant que cette mesure allait dans la bonne direction et constituait un premier pas significatif, il a cependant rappelé que les associations du monde combattant souhaitaient que le plafond majorable atteigne au plus vite les 130 points d'indice.
Jugeant ces trois mesures nouvelles très modestes, il a estimé que le projet de budget n'aurait pas été acceptable en l'état, mais que la discussion à l'Assemblée nationale avait permis d'obtenir des avancées supplémentaires.
Il s'est félicité du dépôt par le Gouvernement de deux amendements portant articles additionnels, qui ont été adoptés en première lecture le 6 novembre dernier. Il a précisé que le premier amendement supprimait l'obligation du stage de six mois pour bénéficier de l'APR pour les seuls anciens combattants chômeurs justifiant de 160 trimestres d'affiliation au régime de base d'assurance vieillesse. Il a indiqué que le second amendement modifiait les conditions d'attribution de la carte du combattant en ramenant de 18 à 15 mois la durée de présence en Afrique du Nord nécessaire à l'obtention de ce titre. Il s'est félicité de ces deux avancées en rappelant qu'elles étaient demandées, depuis plusieurs années, par la commission.
Il a également indiqué que M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, s'était engagé à déposer deux amendements supplémentaires le 18 novembre en seconde délibération à l'Assemblée nationale, le premier visant à augmenter les crédits sociaux de l'ONAC de 5 millions de francs, pour financer des actions de solidarité en faveur des veuves d'anciens combattants, et le second abondant à hauteur de 2 millions de francs les crédits relatifs à la politique de la mémoire.
Estimant que ces quatre mesures nouvelles modifiaient sensiblement l'orientation générale du budget, il a rappelé qu'elles permettaient de répondre à certaines des demandes les plus vives et les plus constantes du monde combattant et de notre commission.
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, s'est toutefois interrogé sur la stratégie budgétaire choisie par M. Jean-Pierre Masseret. Il a ainsi constaté que, comme l'an passé, le ministre se présentait devant le Parlement avec un budget médiocre, tout en gardant en réserve un certain nombre d'amendements qu'il distillait en fonction des réactions des parlementaires. Estimant que cette stratégie visait avant tout à desserrer la tutelle du ministère du budget, il a cependant regretté le manque de transparence d'une telle démarche.
En dépit des avancées proposées, il a considéré que ce budget ne permettait pourtant pas de répondre à toutes les demandes du monde combattant. Il a certes constaté que certains dossiers avançaient progressivement dans la bonne direction, comme la réforme du rapport constant ou comme le projet de réforme des structures ministérielles. Mais il a également observé que d'autres chantiers restaient en suspens, citant, en particulier, la " décristallisation ", la proportionnalité des pensions, le rattrapage du gel des pensions des plus grands invalides et la campagne double.
Il a également évoqué la retraite anticipée des anciens combattants chômeurs en fin de droits, précisant que le ministre s'était engagé à étudier la possibilité du droit à option, mais sans donner de garanties. Il a aussi insisté sur la situation souvent très préoccupante des veuves d'anciens combattants, estimant qu'une réforme des modalités de réversion des pensions d'invalidité était à étudier d'urgence. Il s'est également interrogé sur la possibilité de réaligner la retraite du combattant des anciens combattants du Maroc et de la Tunisie sur celle des Français. Sur tous ces points, il a précisé que la commission serait très attentive à ce que des progrès substantiels soient réalisés à court terme.
En conclusion, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a considéré que le projet de budget pour 1999 constituait une étape dans le règlement progressif de toutes ces questions. Il a estimé qu'il s'agissait d'un budget raisonnable permettant la poursuite, dans de bonnes conditions, des actions en faveur des anciens combattants et apportant, grâce aux mesures nouvelles adoptées à l'Assemblée nationale, quelques avancées significatives.
Il a donc proposé à la commission d'émettre un avis favorable sur ces crédits. Il lui a proposé, en outre, d'adopter un amendement à l'article 75 du projet de loi de finances étendant le bénéfice de l'ARPE aux anciens combattants titulaires du TRN.
M. Jean Delaneau, président, s'est interrogé sur le traitement des victimes de guerre au sein du secrétariat d'Etat.
Après avoir félicité le rapporteur pour son exposé, M. Jean Chérioux a estimé qu'un budget ne se jugeait pas seulement sur l'évolution et la répartition des masses budgétaires, mais aussi sur la consommation effective des crédits. Il a donc interrogé le rapporteur pour avis sur le taux de consommation des crédits.
M. Louis Boyer a estimé que ce budget permettait d'apporter une satisfaction à certaines des demandes des anciens combattants d'Afrique du Nord. Il s'est interrogé sur les pensions versées aux anciens combattants ressortissants de pays placés jadis sous souveraineté française. Il s'est demandé, en particulier, si les pensions versées étaient effectivement touchées par leurs bénéficiaires.
M. Guy Fischer a jugé que ce budget présentait deux avancées positives : l'assouplissement des conditions de versement de l'APR et l'extension automatique de l'ARPE aux anciens combattants. Il a rappelé que le Gouvernement s'était engagé dans cette voie, à la suite de la discussion de la proposition de loi sur la retraite anticipée des anciens combattants chômeurs en fin de droits qu'il avait rapportée, en juin dernier, au nom de la commission. Il s'est également déclaré favorable à l'amendement présenté par le rapporteur pour avis. Il a indiqué que son groupe s'abstiendrait sur ce budget dans la mesure où il ne proposait pas d'accorder la retraite anticipée aux anciens combattants d'Afrique du Nord.
M. Gilbert Chabroux a estimé que ce budget allait dans la bonne direction. Il a jugé que la stratégie budgétaire de M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, était positive car elle se déroulait dans la concertation. Il s'est interrogé sur le nombre de personnes qui pourraient bénéficier de l'extension du bénéfice de l'ARPE aux titulaires du TRN.
En réponse aux différents intervenants, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a précisé que le taux de consommation des crédits avait atteint 96,5 % en 1997, mais qu'il avait tendance à diminuer du fait d'une surestimation du nombre de pensionnés. Il a également jugé que les pensions versées aux anciens combattants ressortissants d'autres pays devraient être mieux contrôlées.
S'agissant de l'impact d'une extension de l'ARPE aux titulaires du TRN, il a estimé que la mesure pourrait toucher au total près de 200 personnes. Il a cependant estimé qu'il n'était pas exclu que le Gouvernement invoque un argument de procédure pour s'opposer à cet amendement.
A l'issue de ce débat, la commission, sur proposition de son rapporteur, a émis un avis favorable sur les crédits consacrés aux anciens combattants.
Abordant l'examen des articles du projet de loi de finances rattachés à la discussion des crédits des anciens combattants, la commission a adopté un amendement étendant la mesure proposée par l'article 75 aux titulaires du TRN, puis elle a émis un avis favorable sur l'article 75 ainsi modifié, qui étend, de manière automatique, le bénéfice de l'ARPE aux salariés anciens combattants d'Afrique du Nord.
La commission a également émis un avis favorable à l'article 76 qui vise à relever le plafond majorable de la retraite mutualiste, à l'article 76 bis qui permet d'accorder la carte du combattant aux anciens combattants ayant passé 15 mois en Algérie et à l'article 76 ter qui assouplit les conditions d'attribution de l'APR pour les anciens combattants justifiant d'une durée d'affiliation à l'assurance vieillesse de 160 trimestres.
Organisme extraparlementaire - Conseil supérieur de la coopération - Désignation d'un candidat
La commission a proposé à la désignation du Sénat la candidature de M. Roger Lagorsse pour siéger au sein du Conseil supérieur de la coopération (en remplacement de M. Georges Mazars, décédé).