Mercredi 17 mars 1999

- Présidence de M. Jean Delaneau, président -

Droit du travail - Système de prévention et de réparation des risques professionnels - Audition de M. Marcel Royez, secrétaire général de la Fédération nationale des accidentés du travail et des handicapés

La commission a tout d'abord entendu M. Marcel Royez, secrétaire général de laFédération nationale des accidentés du travail et des handicapés (FNATH).

M. Marcel Royez a rappelé que la commémoration du centenaire de la loi du 9 avril 1898 avait donné lieu à une campagne de sensibilisation sur le problème de la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles.

Abordant la question de la prévention des risques, il a constaté l'existence d'un écart entre les statistiques officielles de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) et la réalité des risques professionnels.

Il a souligné le caractère lacunaire du système statistique qui ne concerne que les salariés relevant du régime général de la sécurité sociale et il a souhaité la mise en place d'un indicateur global des accidents du travail et maladies professionnelles.

Par ailleurs, faisant référence au rapport de la commission instituée par l'article 30 de la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996 présidée par M. Alain Deniel, conseiller maître à la Cour des comptes, il a mis l'accent sur l'écart entre la réalité des accidents du travail et des maladies professionnelles et leur prise en charge par les organismes de sécurité sociale dans le cadre de la législation actuelle.

Il a indiqué que beaucoup de maladies professionnelles n'étaient pas déclarées pour des raisons tenant soit à la conception du dispositif, soit au comportement des acteurs. Il a observé que, concernant les affections dues à l'amiante, aucune incitation au suivi médical des victimes n'avait été préconisée au cours de ces dernières années. D'une manière générale, il a fait état d'une déperdition d'information sur l'ensemble du système de prise en charge des victimes de risques professionnels dans la mesure où les structures médico-thérapeutiques n'assuraient pas une mission de " conseil " auprès des personnes concernées.

Il a remarqué le contraste entre une étude officielle de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), qui faisait état de deux mille morts par an en raison des affections dues à l'amiante, alors que la caisse d'assurance maladie n'avait répertorié qu'une centaine de décès au titre de l'amiante. Il a estimé que de tels écarts pourraient être constatés sur d'autres types de pathologies.

Il a donc souhaité une révision du système de prévention et de déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles, en proposant notamment une simplification des procédures de déclaration, et en demandant que le corps médical devienne le " conseil des salariés ".

Prenant l'exemple des troubles musculo-squelettiques (TMS) qui font l'objet d'un faible nombre de déclarations annuelles, M. Marcel Royez a souligné que la France était le pays en Europe où était enregistré le moins de maladies professionnelles, ce qui ne semblait pas justifié au regard des structures économiques.

Il a estimé que la méconnaissance des risques professionnels dans notre pays appelait une véritable réforme de la médecine du travail actuellement insuffisamment indépendante des industries et des entreprises. Il a considéré que le fait que les médecins du travail soient rémunérés directement par les entreprises pouvait avoir des effets négatifs du point de vue de la protection des salariés et participer à " l'opacité du système ".

Souhaitant la mise en place d'une veille sanitaire en matière de maladies professionnelles, M. Marcel Royez a estimé nécessaire que soit séparée la fonction d'évaluation des risques de celle de sa gestion.

Regrettant que la santé en milieu professionnel ne soit pas toujours considérée comme un impératif de santé publique, il a souhaité la mise en place d'un pouvoir d'expertise en matière de risques professionnels, qui soit indépendant du monde du travail.

A cet égard, il s'est interrogé sur le fait que l'Institut national de recherches et de sécurité pour la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles (INRS) soit géré par les industriels et que la commission des accidents du travail à la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) soit présidée par un représentant des employeurs.

Evoquant ensuite le thème de l'amélioration de la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles, M. Marcel Royez a rappelé que le dispositif d'indemnisation actuel était toujours fondé sur le " compromis de 1898 " qui prévoyait un régime de responsabilité sans faute en faveur du salarié et, corrélativement, le principe d'une réparation forfaitaire au lieu d'une réparation intégrale.

M. Marcel Royez a souligné qu'un siècle plus tard, ce compromis apparaissait dépassé, dans la mesure où il existait, par exemple en matière d'accident de la circulation, des régimes d'indemnisation cumulant les notions de responsabilité sans faute et de réparation intégrale du dommage.

A cet égard, il a rappelé que dans le cadre de la réparation forfaitaire, la victime d'une incapacité de travail permanente de 50 % avait droit à une indemnité correspondant à 25 % de son salaire. Il a précisé qu'en cas de prise en charge du dommage à 100 %, l'indemnisation était calculée en fait dans la limite du tarif de la sécurité sociale.

Il a noté que les mutuelles, les assurances, les fonds d'action sociale ou le salarié lui-même, devaient prendre en charge la différence entre ce tarif de base de la sécurité sociale et le coût total des frais, ce qui pouvait être relativement onéreux concernant l'achat de matériels spécifiques aux personnes handicapées. En outre, il a rappelé que le préjudice moral ou esthétique n'était pas pris en charge.

Il a constaté que le régime de la prise en charge forfaitaire aboutissait en fait à transférer certains coûts sur la collectivité, c'est-à-dire sur l'assurance maladie, les mutuelles, voire les collectivités locales au titre de l'aide à une tierce personne, alors que ces frais devraient être imputés aux entreprises responsables du dommage.

Il a évoqué également la nécessité de mieux assurer la réinsertion sociale ou professionnelle, ainsi que le maintien dans l'emploi des personnes victimes d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle.

Il a estimé enfin que les travailleurs " usés " à la suite d'une maladie professionnelle ou d'un accident du travail devraient avoir droit à une retraite anticipée financée dans le cadre de la branche " accidents du travail " qui dégage aujourd'hui des excédents.

M. Charles Descours a fait part de son accord sur le principe du renforcement de la prévention et l'intérêt que présenterait une réforme de la médecine du travail. Constatant que le régime particulier était financé par des cotisations pesant uniquement sur les employeurs, il s'est interrogé sur les voies de réforme du mode de financement de la branche " accidents du travail ".

Il a rappelé que l'institut de veille sanitaire, qui n'était pas centré sur le problème du risque professionnel, devait être fondé sur un réseau national de santé publique (RNSP) appuyé sur les médecins du travail et les médecins contrôleurs de la sécurité sociale. Il s'est interrogé sur l'évaluation du coût des mesures proposées par la Fédération nationale des accidentés du travail et des handicapés (FNATH) et notamment de la retraite anticipée pour les travailleurs " usés " par le travail. Il s'est demandé si la fédération avait envisagé de financer ce surcoût par une augmentation des cotisations des employeurs.

En réponse, M. Marcel Royez a souligné que ce qui était mis aujourd'hui à la charge des entreprises en matière d'accidents du travail et de maladies professionnelles ne constituait qu'une partie de ce qu'elles devraient financer dans le cadre de la branche " accidents du travail " si elles indemnisaient l'intégralité des préjudices dont elles sont responsables.

Se plaçant dans une approche macro-économique, il a estimé que le surcoût au titre de la branche " accidents du travail " serait compensé par les économies qui seraient réalisées dans d'autres domaines. Il a rappelé, à cet égard, que le rapport de M. Deniel avait évalué à un milliard de francs par an le coût minimum du transfert en direction de l'assurance maladie pour tenir compte des charges indues pesant sur les caisses de sécurité sociale.

Il a indiqué que la FNATH n'avait pas chiffré ses propositions, mais qu'un tel chiffrage était techniquement possible.

S'agissant de la retraite à cinquante-cinq ans pour les victimes d'accidents du travail, il a rappelé que la dépense supplémentaire devait être appréciée au regard du coût d'ensemble du dispositif actuel de l'assurance vieillesse qui permet déjà que 30 % des salariés de cinquante-cinq à cinquante-neuf ans soient retraités ou préretraités. Il a noté, en outre, que les travailleurs concernés avaient souvent plus de 40 annuités de cotisations à la sécurité sociale et que, du fait de leurs conditions de travail, leur espérance de vie était plus limitée que celle d'autres catégories de travailleurs.

S'agissant du mode de gestion de la branche, il a estimé que le " face à face " entre les représentants des salariés et des employeurs n'était pas la meilleure façon de gérer les conséquences des risques professionnels et qu'il fallait introduire " une dose de représentation de la société civile " à travers des personnalités qualifiées représentant les victimes des accidents.

S'agissant de l'ordre des priorités, il a mis l'accent sur la retraite anticipée, l'amélioration de la prise en charge des soins auprès des personnes handicapées et l'amélioration du niveau des réparations.

M. Louis Souvet a rappelé que des indicateurs devaient exister pour les accidents du travail dont sont victimes les salariés des régimes spéciaux et qu'une statistique exhaustive devait donc pouvoir être établie. Il a rappelé que la question des effets de l'amiante se posait également pour les personnes en contact avec ce produit. Il a souligné que, s'agissant de nouvelles catégories de pathologies, il existait forcément un certain délai avant l'inscription officielle sur le tableau des maladies du travail. Il a rappelé que l'entreprise était d'autant plus pénalisée que les accidents du travail étaient plus nombreux, ce qui l'incitait à la prévention. Enfin, il s'est interrogé sur les abus commis par certains salariés en matière de déclarations d'accidents du travail.

M. Paul Blanc, en prenant l'exemple des allergies au souffre frappant certaines personnes travaillant dans des établissements thermaux, a souligné qu'il était parfois difficile de discerner si la pathologie s'était déclarée dans des conditions normales de travail ou si elle était imputable à une responsabilité particulière de l'entreprise.

Il s'est interrogé sur l'interprétation extensive qui pourrait être donnée à la notion de troubles musculo-squelettiques (TMS), en rappelant la composante psychosomatique de certaines douleurs lombaires.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a estimé qu'il n'était pas anormal que les employeurs assument la totalité du risque qu'ils font subir à leurs salariés. Concernant le dossier de l'amiante, elle a regretté l'absence d'information aussi bien des utilisateurs que des travailleurs au contact de ce produit. Concernant l'indépendance des médecins du travail, elle a souligné qu'il était important en termes de prévention que ces médecins demeurent présents, au quotidien, sur les grands sites industriels. Elle s'est interrogée sur le caractère suffisant de la protection des salariés embauchés sous contrat d'intérim.

M. Jacques Machet a fait état de la difficulté du diagnostic de la fièvre de Malte due à la brucellose, en soulignant que le secteur agricole était également touché par les maladies professionnelles.

M. Guy Fischer s'est demandé si l'on pouvait considérer que les entreprises tendaient de plus en plus à minimiser le nombre et l'importance des accidents du travail et des maladies professionnelles.

M. Marcel Lesbros s'est interrogé sur les différences du régime de prise en charge des accidents du travail dans la fonction publique et dans le secteur privé.

En réponse, M. Marcel Royez, concernant les maladies répertoriées, a souligné que si des évolutions pouvaient être constatées, le coeur du problème était dû au fait que certaines maladies n'étaient pas déclarées ou prises en charge dans le cadre du régime des risques professionnels.

Il a rappelé que les affections dues à l'amiante avaient été inscrites sur le tableau des maladies professionnelles dès 1950 et que, pourtant, l'amiante n'avait été officiellement interdite qu'en 1997. Il a rappelé que la fabrication du ciment à base d'amiante avait été autorisée en France jusqu'à une date récente alors qu'elle était déjà interdite en Belgique, ce que les industriels concernés ne pouvaient pas ignorer. Il a regretté une indécision des pouvoirs publics s'étalant sur plusieurs décennies à l'égard du problème crucial des pathologies de l'amiante.

Concernant le risque de fraude, il n'a pas nié que tout système de protection puisse donner lieu à des excès tout en regrettant que les conditions d'hygiène et de sécurité soient des facteurs sur lesquels les entreprises cherchaient en priorité à faire des économies pour améliorer leur productivité.

Concernant les TMS, il a précisé qu'il s'agissait de toutes les maladies dues à des gestes répétitifs et que ce problème ne donnait pas lieu à un réel suivi dans les entreprises. S'agissant des lombalgies aiguës, il a noté que cette pathologie n'était pas prise en charge aujourd'hui au titre des maladies professionnelles, sauf dans quelques cas déterminés.

Concernant la médecine du travail, il a souligné que l'indépendance concernait en réalité le statut de ces médecins.

M. Marcel Royez a estimé que le régime des accidents du travail applicable à la fonction publique était plus rigoureux que dans le secteur privé, dans la mesure où il n'y avait pas de présomption d'imputabilité à l'encontre de la personne publique, où les taux d'indemnisation étaient plus restrictifs et où le salaire de référence était calculé sur une base forfaitaire.

Audition de M. Jean-Pierre Peyrical, président de la commission des accidents du travail, de M. André Hoguet, vice-président et M. Gilles Evrard, directeur des risques professionnels, à la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés

Puis, la commission a entendu M. Jean-Pierre Peyrical, président de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles, M. André Hoguet, vice-président, et M. Gilles Evrard, directeur des risques professionnels à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie des projets de loi de financement de la sécurité sociale, a invité M. Jean-Pierre Peyrical à présenter le fonctionnement de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles. Il s'est interrogé sur la réalité de l'autonomie financière de la branche et sur l'affectation de ses excédents comptables.

M. Jean-Pierre Peyrical a observé que la loi du 25 juillet 1994 avait consacré le retour à un paritarisme strict. Il a rappelé, en effet, que la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles, composée de 5 représentants des employeurs et de 5 représentants des salariés, avait succédé au début de l'année 1995 à la " commission de prévention des accidents du travail ", qui comptait 5 représentants salariés pour 3 représentants employeurs. Il a affirmé que ce changement n'avait pas modifié les conditions de gestion de cette branche, les décisions de la commission étant en général prises à l'unanimité des organisations professionnelles, à l'exception de la Confédération générale du travail (CGT).

Il a indiqué que la branche accidents du travail était la plus mal connue, en raison de son poids financier moindre par rapport à la maladie, à la vieillesse et à la famille et de l'existence de trois et non de quatre caisses nationales. Il a considéré que l'autonomie -pourtant réaffirmée par la loi du 25 juillet 1994- était aujourd'hui " plus un leurre qu'une réalité ", en raison d'un autre principe affirmé par l'article 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, selon lequel les taux des cotisations de la branche accidents du travail doivent être fixés conformément " aux conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ". Il a estimé que cette disposition donnait ainsi toute latitude au gouvernement pour décider de la gestion de cette branche et de l'affectation de ses excédents comptables. Il a rappelé que cette branche avait dégagé, de 1983 à 1996, un excédent moyen de plus de 1,9 milliard de francs par an, sans bénéficier de ses excédents. Reconnaissant que toutes les maladies professionnelles ne sont pas déclarées et reconnues comme telles, il a observé que l'existence d'un excédent structurel avait justifié l'institution d'un versement à la branche maladie de plus de 900 millions de francs, à la suite de l'article 30 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.

M. Gilles Evrard a précisé que la branche accidents du travail n'avait pas bénéficié de ses excédents comptables de 1983 à 1993, puisque les 26 milliards de francs cumulés ont été transférés au fonds national d'assurance maladie (FNAM) au titre de l'article 4 de la loi du 25 juillet 1994. L'excédent cumulé de la période 1994-1996 (soit 1,167 milliard de francs) n'a pour l'instant pas d'affectation précise.

M. Jean-Pierre Peyrical a rappelé que la délégation employeurs, la délégation Force ouvrière (FO) et la délégation Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) avaient quitté la commission de novembre 1997 à mai 1998 pour protester contre l'absence en 1998 d'une baisse du taux de cotisation, alors que les estimations faisaient état d'excédents importants. Il a précisé qu'un accord avait été trouvé pour 1999, faisant passer le taux de cotisation de 2,262 % à 2,21 %.

M. André Hoguet a indiqué que la réparation des maladies professionnelles suivait des règles fixées par une centaine de tableaux de reconnaissance. Il a observé qu'en conséquence les améliorations du système de réparation dépendaient de l'évolution de ces tableaux. Il a considéré qu'un retard existait pour la reconnaissance des maladies professionnelles liées à l'amiante, en raison des erreurs commises dans le passé sur le caractère nocif de l'amiante.

Insistant sur l'importance des efforts de prévention, il a indiqué que la branche accidents du travail disposait, depuis 1993, d'un " projet politique en matière de prévention ", par l'adoption de programmes quadriennaux. Il a observé que les efforts en matière de formation des salariés étaient particulièrement importants.

M. Jean Delaneau, président, a souhaité savoir s'il était possible d'affecter les excédents de la branche à la recherche et à la mise aux normes des entreprises.

M. Gilles Evrard a répondu que la branche soutenait d'ores et déjà des programmes de recherche, à travers des subventions à l'Institut national de recherches et de sécurité pour la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles (INRS) ou des conventions signées avec des unités hospitalières. S'agissant des mises aux normes, il a observé que le respect de la réglementation incombait aux entreprises et non à la sécurité sociale.

M. Charles Descours a demandé s'il était envisageable, dans le respect du paritarisme, de faciliter l'information, voire de généraliser la consultation des organisations représentant les handicapés victimes d'accidents du travail. Il s'est interrogé sur les règles d'attribution des primes de rééducation et des prêts d'honneur, ainsi que sur le coût de la généralisation de la mensualisation des rentes d'accidents du travail.

M. Guy Fischer s'est interrogé sur le phénomène de sous-déclaration des accidents du travail.

M. Jean Delaneau, président, a souhaité connaître l'opinion des responsables de la commission des accidents du travail sur la médecine du travail et sur la confusion possible entre médecins, experts et industriels.

M. Jean-Pierre Peyrical a observé que la tendance de longue durée était celle d'une chute du nombre d'accidents du travail. Il a précisé que le nombre d'accidents mortels était de 695 en 1997, contre 2.123 en 1965 et que le nombre d'accidents ayant occasionné un arrêt de travail était passé d'un niveau moyen de 1.100.000 en 1965 à environ 650.000 en 1997. Il a fait observer, en comparaison, que les accidents de la route étaient aujourd'hui à l'origine de plus de 8.000 décès par an.

Concernant le phénomène de sous-déclaration des accidents du travail, il a reconnu qu'il était matériellement impossible de contrôler qu'un accident du travail ou une maladie professionnelle " ne passe pas à travers les mailles du filet ".

En ce qui concerne le versement de plus de 900 millions de francs de la branche accidents du travail et maladies professionnelles à la branche maladie -institué par l'article 30 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, puis par le rapport de la commission présidée par M. Alain Déniel- il a affirmé que les éléments manquaient pour justifier un tel chiffre. Il a considéré que le mode de calcul devait s'effectuer à partir d'un pourcentage sur les maladies professionnelles reconnues. Estimant que la commission présidée par M. Alain Déniel n'avait pas disposé de suffisamment de temps, il a souligné la nécessité de disposer d'un chiffrage plus précis. Il a indiqué que, conformément à ses propositions, une commission d'experts avait été installée au sein de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) et que ses travaux avaient commencé.

M. Jean-Pierre Peyrical, à partir de l'exemple de l'usine Renault de Flins, qu'il a visitée en 1983 et en 1998, a affirmé que les conditions de travail (sécurité des ateliers, bruit des presses) s'étaient considérablement améliorées en quinze ans.

Concernant les propositions formulées par la FNATH, M. Jean-Pierre Peyrical a estimé qu'il était impossible de demander aux employeurs d'assumer leurs responsabilités civile, pénale et financière et en même temps de les dessaisir de la gestion de la branche accidents du travail.

M. André Hoguet a indiqué qu'une consultation plus officielle et plus régulière de la FNATH qui, au demeurant, siège au conseil d'administration de la CNAMTS, était tout à fait souhaitable, mais que les conditions d'un dialogue serein n'étaient pas actuellement réunies. Il a indiqué qu'en revanche quatre des cinq organisations syndicales considéraient que la gestion de la branche devait s'effectuer dans un cadre strictement paritaire.

Concernant la mensualisation des rentes, M. Gilles Evrard a rappelé que la mensualisation concernait les seules personnes en incapacité permanente supérieure à 66,6 %. Pour les personnes en incapacité permanente comprise entre 10 et 66,6 %, les rentes sont versées selon un rythme trimestriel. Il a indiqué que la loi de financement pour 1999 avait prévu le financement de la mensualisation (150 millions de francs) pour les personnes dont le taux d'incapacité est compris entre 50 et 66,6 %. Le passage à la mensualisation pour les pensionnés dont l'incapacité est comprise entre 10 et 50 % est techniquement possible, mais est chiffré en coût de trésorerie à 1,5 milliard de francs pour les titulaires et à 500 millions de francs pour les ayants droit. Il a précisé que le montant moyen mensuel des rentes, pour cette catégorie, serait de 850 francs.

Concernant les primes de fin de rééducation (8 millions de francs en 1997) et les prêts d'honneur (1,2 million de francs), il a observé que leur coût était tout à fait marginal. Il a rappelé que les conditions d'attribution des primes de fin de rééducation étaient liées à l'exercice d'un stage dans de bonnes conditions. Il a indiqué que le Fonds d'action sociale et la commission d'attribution, dispensant ces primes et ces prêts d'honneur, étaient sous l'autorité du conseil d'administration des caisses. Il a précisé que la création éventuelle d'une entreprise artisanale ou individuelle était l'une des conditions d'attribution d'un prêt d'honneur.

Nomination de rapporteur

Puis, la commission a désigné M. Charles Descours, rapporteur sur le projet de loi n° 1419 (AN), en cours d'examen par l'Assemblée nationale, portant création d'une couverture maladie universelle.

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