Mercredi 10 mars 1999

- Présidence de M. Jean Delaneau, président -

Programme d'auditions de la commission - Communication du président

M. Jean Delaneau, président, a rappelé que la commission avait décidé de procéder au cours du mois de mars à un certain nombre d'auditions thématiques. Après la réunion de ce jour consacrée aux prestations familiales et à la responsabilité parentale, la commission abordera successivement la question de l'évolution du système de prévention et de réparation des risques professionnels au regard de la situation de la branche concernée de la sécurité sociale, l'état d'avancement de la réforme de la loi du 30 juin 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales et, enfin, l'évolution de l'actionnariat salarié.

Affaires sociales - Prestations familiales et responsabilité parentale - Audition de M. Etienne Marie, directeur, et M. Philippe Steck, directeur adjoint de la Caisse nationale d'allocations familiales

La commission a tout d'abord entendu M. Etienne Marie, directeur, et M. Philippe Steck, directeur adjoint de la Caisse nationale d'allocations familiales.

M. Etienne Marie a rappelé les possibilités offertes par le droit existant en matière de suspension et de mise sous tutelle des prestations familiales.

Il a indiqué que le versement des prestations familiales était subordonné, pour les enfants soumis à l'obligation scolaire -c'est-à-dire âgés de 6 à 16 ans-, à la présentation d'un certificat d'inscription dans un établissement d'enseignement public ou privé ou d'un certificat médical attestant que la scolarisation était impossible.

M. Etienne Marie a ajouté que le défaut d'assiduité scolaire entraînait en outre la suspension ou la suppression du versement des prestations familiales aux personnes responsables de l'enfant, après qu'un avertissement sans résultat leur ait été adressé par l'inspecteur d'académie. Il a précisé que l'inspecteur d'académie transmettait aux caisses d'allocations familiales (CAF) les noms des enfants ne remplissant pas les conditions d'assiduité scolaire, la caisse d'allocations familiales concernée devant alors suspendre le versement des prestations familiales pour l'enfant ou pour les enfants dont les absences lui étaient signalées.

M. Etienne Marie a constaté que cette procédure de suspension était très rarement utilisée et concernait à la fin de l'année 1997 environ 9.000 personnes, pour une durée moyenne de suspension de deux mois.

Il a indiqué qu'existaient en outre d'autres mécanismes de responsabilisation des parents, tels que la suspension de l'allocation pour jeune enfant par les services de la protection maternelle et infantile en cas de non-respect des examens médicaux prénataux et postnataux obligatoires, le recouvrement des pensions alimentaires sur les parents défaillants ou le versement en tiers payant aux bailleurs des aides au logement.

M. Etienne Marie a ensuite évoqué la procédure de mise sous tutelle des prestations familiales, lorsque les enfants sont élevés dans des conditions d'alimentation, de logement et d'hygiène manifestement défectueuses ou lorsque le montant des prestations n'est pas employé dans l'intérêt des enfants. Après avoir précisé que les demandes de mise sous tutelle étaient généralement formulées par les caisses d'allocations familiales, les travailleurs sociaux ou les bailleurs, et décidées par le juge des enfants, M. Etienne Marie a souligné que le nombre de cas de mises sous tutelle connaissait une forte progression, de 10 % par an, avec environ 35.000 familles sous tutelle à la fin de l'année 1997.

M. Etienne Marie a indiqué que le montant moyen des prestations familiales mises sous tutelle s'élevait à 3.600 francs. Il en a déduit que les familles concernées étaient celles qui bénéficiaient le plus des prestations familiales, c'est-à-dire des familles jeunes, nombreuses, aux ressources modiques. Il a précisé que la mise sous tutelle durait moins de trois ans dans 60 % des cas et plus de dix ans dans 4 % des cas.

M. Etienne Marie a souligné le coût très élevé pour la CNAF - estimé à un milliard de francs environ - des frais de gestion de la tutelle : rappelant que les délégués à la tutelle percevaient en moyenne 1.100 francs par mois par dossier de tutelle, il a rapproché ce chiffre de celui du montant moyen des prestations familiales mises sous tutelle (3.600 francs). Il a ajouté qu'on comptait aujourd'hui en France 5.600 délégués à la tutelle rémunérés habituellement par des associations familiales.

M. Etienne Marie a considéré qu'il était nécessaire de revoir le mécanisme de gestion des tutelles, qui constituait un système complexe où s'affrontaient des logiques et des motivations souvent opposées. Après avoir convenu que la mise sous tutelle évitait sans doute des prises en charge plus coûteuses pour la collectivité, il s'est néanmoins interrogé sur l'efficacité réelle de cette procédure.

M. Etienne Marie a précisé qu'une mise sous tutelle des prestations familiales fondée sur le comportement délinquant de l'enfant n'était pas possible aujourd'hui, dans le cadre du droit en vigueur. Il a ajouté que la CNAF -constatant les difficultés rencontrées dans la procédure actuelle de mise sous tutelle- n'était pas favorable à une modification législative permettant une extension de ce dispositif aux cas de délinquance.

Convaincu qu'une mise sous tutelle des prestations familiales pour les familles d'enfants délinquants ne contribuerait pas à restaurer l'autorité parentale, M. Etienne Marie a considéré qu'il convenait plutôt de privilégier des actions éducatives visant à renforcer l'exercice de la responsabilité parentale. Il a cité, à titre d'exemples, les actions menées par la CNAF dans le cadre de son action sociale : développement de lieux d'apprentissage de la parentalité, aide aux foyers, médiation familiale...

M. Jacques Machet a souhaité obtenir des précisions sur la procédure permettant à l'éducation nationale de saisir la caisse d'allocations familiales, en vue d'une enquête sociale, lorsqu'elle avait connaissance de comportements agressifs dans les établissements scolaires.

M. Jean Chérioux a demandé si le cadre juridique dans lequel s'inscrivaient les familles (mariage, concubinage ou famille monoparentale) avait une incidence sur les conditions d'exercice de l'autorité parentale.

M. Claude Huriet a interrogé M. Etienne Marie sur les raisons qui pouvaient expliquer l'augmentation de 10 % par an du nombre des mises sous tutelle des prestations familiales. Il a souhaité obtenir des précisions sur les dispositifs de médiation familiale.

M. Francis Giraud a souhaité connaître le nombre des enfants ne bénéficiant effectivement pas des visites médicales obligatoires après la naissance.

Après avoir souligné que la mise sous tutelle permettait un accompagnement personnalisé des familles, M. Bernard Seillier a regretté que les conseillers en économie sociale et familiale ne jouent pas un rôle accru.

Constatant que la CNAF privilégiait une approche de prévention plutôt que de répression, M. Paul Blanc a jugé que la suspension des prestations familiales constituait un moyen efficace de faire respecter l'obligation scolaire.

Evoquant le coût élevé, pour la CNAF, de la gestion des tutelles, Mme Marie-Madeleine Dieulangard a fait valoir que les associations chargées des tutelles considéraient, pour leur part, que la rémunération qui leur était accordée pour cette gestion était insuffisante. Elle a souligné le rôle essentiel des travailleuses familiales, dont elle a jugé le nombre très insuffisant.

Mme Annick Bocandé s'est interrogée sur l'efficacité réelle des mesures de mise sous tutelle dans des milieux familiaux très déstructurés. Relevant que la procédure de mise sous tutelle faisait intervenir de multiples acteurs, elle a souhaité connaître les propositions de la CNAF pour favoriser une meilleure coordination.

Mme Nicole Borvo s'est interrogée sur la différence entre l'obligation d'inscription dans un établissement d'enseignement scolaire, exigée par la CNAF, et l'obligation d'assiduité scolaire contrôlée par l'éducation nationale.

Evoquant l'objectif de prévention affiché par la CNAF, M. Alain Gournac a regretté que cette approche ne soit manifestement pas celle adoptée par certaines caisses locales d'allocations familiales, qui consacraient des moyens insuffisants à la prévention. Après avoir mis l'accent sur le rôle essentiel des conseillers en économie sociale et familiale, il a dénoncé la multiplication et la complexité des normes d'accueil de la petite enfance, qui dissuadaient les communes d'investir dans des équipements collectifs.

M. Etienne Marie a répondu aux questions posées :

- par M. Jacques Machet : M. Etienne Marie a jugé que les familles étaient aujourd'hui plus désemparées que véritablement démissionnaires. Il a mis l'accent sur le désarroi des familles dans un monde dur et complexe, face à des règles de droit qu'elles ne comprenaient plus. Il s'est dit favorable à l'application aux familles des sanctions civiles et pénales prévues par le droit en vigueur.

- par M. Jean Chérioux : M. Etienne Marie a indiqué que la CNAF ne disposait pas d'éléments statistiques sur le statut juridique des familles dont elle assurait le suivi. Après avoir souligné que 85 % des enfants vivaient avec leurs deux parents biologiques, il a considéré que les enfants élevés dans des familles monoparentales connaissaient souvent plus de difficultés.

- par M. Claude Huriet : M. Etienne Marie a expliqué que les difficultés croissantes rencontrées aujourd'hui par les familles conduisaient les travailleurs sociaux à multiplier les demandes de mise sous tutelle des prestations familiales. Il a précisé que la médiation familiale consistait à prévenir les tensions et difficultés susceptibles d'intervenir dans le cadre familial.

- par M. Francis Giraud : M. Etienne Marie a souligné que le nombre d'examens postnataux réalisés hors délai était très faible et que les sanctions appliquées à ce titre s'avéraient exceptionnelles. Il a jugé que ceci témoignait de la réussite globale de la protection maternelle et infantile.

- par Mme Annick Bocandé, Mme Marie-Madeleine Dieulangard et M. Bernard Seillier : M. Etienne Marie a insisté sur le rôle primordial des travailleuses familiales, des assistantes sociales et des conseillers en économie sociale et familiale.

- par M. Alain Gournac : M. Etienne Marie a considéré que la politique familiale avait jusqu'à présent trop privilégié les prestations en espèces aux dépens des prestations en nature. Il s'est dit convaincu que la politique familiale devait à l'avenir reposer davantage sur les équipements et les services que sur les seules prestations. Il a rappelé qu'il fallait également, en matière de politique familiale, tenir compte de l'éparpillement des acteurs : l'Etat définissait les normes -avec parfois une difficulté liée à la " sur-qualité " des normes- les collectivités locales décidaient et finançaient les équipements, les caisses d'allocations familiales versaient les prestations et les associations intervenaient de manière complémentaire.

- par M. Paul Blanc : M. Etienne Marie a confirmé le caractère incitatif de la suspension des prestations familiales pour lutter contre l'absentéisme scolaire.

- par Mme Marie-Madeleine Dieulangard : M. Etienne Marie a rappelé que seuls, 9 % des enfants âgés de moins de trois ans étaient aujourd'hui placés en crèche. Il a jugé qu'il fallait, en matière de garde des jeunes enfants, créer un continuum de services entre des équipements d'une extrême qualité, mais trop chers à financer pour les collectivités locales, et la garde à domicile.

- par Mme Nicole Borvo : M. Etienne Marie a expliqué que les caisses d'allocations familiales vérifiaient l'inscription scolaire, tandis que l'éducation nationale contrôlait l'assiduité scolaire, c'est-à-dire la fréquentation effective de l'établissement scolaire par l'enfant.

- par M. Jean Delaneau, président, qui l'interrogeait sur l'idée d'instituer un système d'allocations familiales à points, M. Etienne Marie a déclaré qu'il ne croyait pas du tout à l'efficacité d'un tel dispositif.

M. Philippe Steck, directeur adjoint de la caisse nationale d'allocations familiales, a apporté un certain nombre de précisions en réponse aux différents intervenants.

Il a indiqué que sur les 8.600 cas de suspension des prestations familiales à la fin de l'année 1997, 1.500 l'avaient été à l'initiative des caisses d'allocations familiales. Il a souligné que le retard dans les examens médicaux postnataux obligatoires demeurait très marginal et ne connaissait pas d'augmentation. Il a estimé que ce problème devait être résolu par le biais du travail social.

Audition de M. Bernard Toulemonde, directeur de l'enseignement scolaire au ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Bernard Toulemonde, directeur de l'enseignement scolaire au ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie.

M. Bernard Toulemonde a rappelé le cadre juridique où s'inscrivait la suspension ou la suppression des prestations familiales. Il a distingué la période de l'obligation scolaire, c'est-à-dire de 6 à 16 ans, de la période située au-delà de l'âge de 16 ans.

S'agissant de la période de l'obligation scolaire, M. Bernard Toulemonde a rappelé que le versement des prestations familiales était subordonné à l'inscription dans un établissement d'enseignement public ou privé, et donc à la production d'un certificat de scolarité.

Evoquant la procédure dite " de signalement ", M. Bernard Toulemonde a indiqué que les chefs d'établissements communiquaient chaque mois à l'inspecteur d'académie la liste des élèves absents. Après un avertissement adressé aux parents et resté infructueux, l'inspecteur d'académie transmettait aux caisses d'allocations familiales les noms des enfants ne remplissant pas les conditions d'assiduité scolaire. La caisse d'allocations familiales compétente devait alors suspendre le versement des prestations familiales pour l'enfant ou pour les enfants dont les absences lui étaient signalées.

M. Bernard Toulemonde a précisé que, lorsque, pendant une même année scolaire, les manquements à l'obligation scolaire constatés au cours de trois mois ou plus, consécutifs ou non, atteignaient au moins quatre demi-journées dans le mois, et n'avaient pas été reconnus justifiés par l'autorité académique, les prestations familiales n'étaient dues pour aucun des mois au cours desquels l'assiduité n'avait pas été effective. De même, quand les absences non justifiées excédaient dix jours, soit consécutifs, soit au cours d'un même mois, les prestations n'étaient pas dues pour le mois ou pour le premier des deux mois en cause.

M. Bernard Toulemonde a fait valoir les incertitudes et la complexité des textes juridiques applicables, qui ne définissaient pas les motifs légitimes d'absence et laissaient donc une certaine marge d'appréciation aux chefs d'établissements.

Evoquant le droit applicable aux enfants âgés de plus de 16 ans, M. Bernard Toulemonde a indiqué que les conditions de suspension ou de suppression des prestations familiales auraient dû être prévues par un arrêté qui n'était toujours pas paru depuis 1985. Les établissements scolaires s'inspiraient dès lors de la procédure applicable à la période d'obligation scolaire.

M. Bernard Toulemonde a indiqué qu'il ne disposait pas d'éléments chiffrés sur l'application effective par ses services de la procédure de signalement aux caisses d'allocations familiales des manquements à l'obligation scolaire. Il a cependant précisé que cette procédure avait été rappelée par une circulaire du 25 octobre 1996 relative à la prévention de l'absentéisme scolaire et que des instructions très fermes avaient été données en ce sens dans certaines académies, notamment en Ile-de-France.

M. Bernard Toulemonde a ajouté que la loi n° 98-1165 du 18 décembre 1998 avait renforcé le contrôle de l'obligation scolaire et que son article 6 prévoyait que les sanctions au regard du versement des prestations familiales seraient déterminées par un décret en Conseil d'Etat qui n'avait pas encore été publié.

Il a en outre précisé que des textes en vigueur depuis 1959 prévoyaient le retrait des bourses nationales ou des bourses des collèges, ou des retenues sur ces bourses, en cas d'absence de l'enfant dépassant quinze jours.

M. Jacques Machet s'est interrogé sur la procédure permettant à l'éducation nationale de saisir la caisse d'allocations familiales, en vue d'une enquête sociale, lorsqu'elle avait connaissance de comportements agressifs dans ses établissements.

M. Bernard Toulemonde lui a indiqué que l'éducation nationale, lorsqu'elle était confrontée à de tels comportements dans les établissements scolaires, faisait intervenir ses assistantes sociales, saisissait les caisses d'allocations familiales et prévenait les services sociaux des départements.

M. André Jourdain s'est enquis des liens existant entre absentéisme et violence scolaires. M. Bernard Toulemonde lui a précisé qu'il y avait un lien évident entre absentéisme et délinquance : les enfants déscolarisés devenaient souvent des pré-délinquants ; en revanche, il n'a pas noté d'absences d'élèves dues à la crainte de la violence à l'école.

M. Alain Vasselle a regretté le nombre très faible d'assistantes sociales de l'éducation nationale dans le département de l'Oise. Il a souhaité connaître l'opinion de M. Claude Allègre, ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, sur une modification législative permettant de suspendre les prestations familiales en cas de délinquance des enfants.

M. Jean-Louis Lorrain a rappelé qu'il avait évoqué ces difficultés, en avril 1998, dans son rapport intitulé " les violences scolaires, ni fatalité, ni impuissance ". Après avoir souligné le problème posé par l'activité coupable des détrousseurs dans les établissements scolaires, il a jugé que les mesures prises aujourd'hui étaient insuffisantes pour juguler la délinquance en milieu scolaire. Il a également souligné que le système scolaire était incapable de répondre à la situation particulière créée par certaines pathologies, telles que la boulimie.

M. Alain Gournac s'est étonné à son tour du nombre très faible d'assistantes sociales de l'éducation nationale dans les Yvelines. Il a jugé que les chefs d'établissements apparaissaient souvent seuls et désemparés face aux problèmes de délinquance et qu'ils devaient être davantage aidés dans leur mission.

M. Louis Souvet a évoqué le cas particulier des familles étrangères, où l'enfant est le seul à parler français et où il constitue par conséquent le seul interlocuteur entre l'école et la famille.

M. Jean Delaneau, président, a souhaité savoir si les agressions des enseignants par les familles des enfants constituaient un phénomène croissant.

En réponse aux différents intervenants, M. Bernard Toulemonde a estimé que les phénomènes de violence scolaire trouvaient leur origine dans l'aggravation des inégalités sociales. Il a admis que les chefs d'établissements pouvaient, malgré le soutien qui leur était apporté par leur hiérarchie, se sentir parfois isolés face aux problèmes de délinquance.

Evoquant le nombre des assistantes sociales de l'éducation nationale, M. Bernard Toulemonde a fait valoir que des moyens considérables avaient été engagés dans les académies où se manifestaient les problèmes les plus préoccupants, notamment dans l'académie de Créteil.

Il a considéré qu'il convenait de mener une action spécifique en direction des familles étrangères et a indiqué que l'éducation nationale avait précisément institué des médiateurs chargés d'assurer la liaison entre les établissements scolaires et les familles qui ne maîtrisaient pas la langue française.

Il a mis l'accent sur la nécessité de resserrer les liens entre l'éducation nationale, la police et la justice, et a cité l'exemple de la Seine-Saint-Denis, où les chefs d'établissements disposaient désormais du numéro de téléphone direct du commissariat de police, afin de permettre l'intervention rapide des forces de l'ordre dans les établissements scolaires.

Audition de M. Barthélémy Trimaglio, administrateur de l'Union nationale des associations familiales (UNAF) et président de l'Union départementale des associations familiales (UDAF) de Paris

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Barthélémy Trimaglio, administrateur de l'Union nationale des associations familiales (UNAF) et président de l'Union départementale des associations familiales (UDAF) de Paris.

M. Barthélémy Trimaglio a considéré qu'il convenait avant tout d'utiliser les possibilités offertes par le droit existant. Estimant que l'absentéisme scolaire constituait une première déviance susceptible de mener à la délinquance, il a souhaité que l'on ait davantage recours à la suspension des prestations familiales en cas de manquements à l'obligation d'assiduité scolaire.

Rappelant que les UDAF exerçaient très fréquemment la tutelle aux prestations familiales, il a jugé que cette mesure à caractère éducatif et temporaire ne pénalisait pas les familles. Il a expliqué que la mise sous tutelle permettait de rétablir la famille dans son autonomie et a précisé qu'elle durait en moyenne, à Paris, une vingtaine de mois.

M. Barthélémy Trimaglio s'est dit opposé à toute mesure de sanction des familles par le biais des prestations familiales. Rappelant que les prestations familiales obéissaient au principe d'universalité et témoignaient de la solidarité de la collectivité à l'égard des familles, il a jugé qu'une suspension ou une mise sous tutelle des prestations familiales fondée sur le comportement délinquant de l'enfant remettrait fondamentalement en cause le système des prestations familiales.

M. Barthélémy Trimaglio a souligné que l'UNAF était plutôt favorable à des actions de type éducatif, à l'image des réseaux d'appui et de soutien aux parents, récemment créés à l'initiative de M. Pierre-Louis Rémy, délégué interministériel à la famille.

M. Jean Chérioux a demandé à M. Barthélémy Trimaglio si l'UNAF partageait l'analyse exprimée par M. Etienne Marie, directeur de la CNAF, pour qui la politique familiale avait jusqu'à présent privilégié les prestations aux dépens des équipements des services.

M. Alain Vasselle s'est demandé s'il ne conviendrait pas, néanmoins, de suspendre ou de mettre sous tutelle les prestations familiales pour les enfants délinquants. Il a souhaité savoir si les familles d'origine étrangère soulevaient des difficultés particulières. Il s'est interrogé sur le portrait type de la famille d'enfants délinquants.

M. Philippe Nogrix a souligné que la sanction financière que représentait la suppression des prestations familiales pouvait avoir une certaine efficacité sur les parents défaillants. Il s'est interrogé sur la justification de la possibilité, prévue par le droit en vigueur, de conserver le bénéfice des allocations familiales à la famille lorsque l'enfant lui était retiré.

M. Jean Delaneau, président, a demandé des précisions sur les modalités de gestion des tutelles et sur les critères de recrutement des délégués à la tutelle.

M. Jacques Machet a souhaité connaître le nombre moyen de dossiers de tutelle suivi par chaque délégué.

En réponse à M. Jean Chérioux, M. Barthélémy Trimaglio a considéré que les services offerts aux familles dans le cadre de la politique familiale méritaient d'être développés davantage. Il a cité, à titre d'exemple, le rôle très utile joué en matière de prévention par les travailleuses familiales. Il a souligné pour MM. Alain Vasselle et Philippe Nogrix, que la suppression des prestations familiales ne ferait qu'accroître la précarité de familles déjà fragilisées et multiplierait les risques de dérives, notamment s'agissant du développement d'une économie parallèle. Il a ajouté que l'UNAF n'avait jamais effectué de typologie des familles dites " à risque ". Il a expliqué à MM. Jean Delaneau, président, et Jacques Machet, que la tarification d'une mesure de tutelle, qui variait de 800 à 1.400 francs par mois selon les départements, était fixée par une commission départementale présidée par le préfet. Il a indiqué que chaque délégué suivait en moyenne 35 mesures de tutelle. Il a ajouté que les délégués à la tutelle étaient recrutés au niveau Bac + 3 et disposaient habituellement d'un diplôme de travailleur social.

M. Barthélémy Trimaglio a souligné les risques que suscitait la multiplication du nombre des intervenants dans les familles en difficulté. Il s'est dit favorable à ce que le délégué à la tutelle ait davantage, à l'avenir, un rôle de coordination des différents intervenants.

Nomination de rapporteurs

Puis, la commission a désigné les rapporteurs suivants :

- M. Louis Boyer pour la proposition de loi n° 184 (1998-1999) présentée par M. Serge Mathieu, visant à améliorer le système deprévention et de réparation des risques professionnels ;

- M. Lucien Neuwirth pour sa proposition de loi n° 223 (1998-1999) tendant à favoriser le développement des soins palliatifs et de l'accompagnement ;

- et, en accord avec les auteurs de la proposition, M. Charles Descours, pour la proposition de loi n° 218 (1998-1999) présentée par M. Jean Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste, visant à instituer des plans d'épargne retraite, M. Charles Descours ayant été désigné par la commission le 17 février dernier comme rapporteur d'une proposition de loi ayant un objet similaire.

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