Mercredi 25 novembre 1998

- Présidence de M. Jean Delaneau, président -

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés au BAPSA

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Louis Boyer sur les crédits consacrés au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) dans leprojet de loi de finances pour 1999.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que la lecture du projet du BAPSA pour 1999 était complexe, en raison de la prise en compte de certaines dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi d'orientation agricole. Il a rappelé que le BAPSA n'était qu'un cadre comptable et n'était la condition ni d'un régime particulier de protection sociale, ni de l'existence d'une subvention d'équilibre. Il a observé que la disparition du BAPSA n'était pas pour autant envisageable dans l'immédiat, en raison du silence sur le régime agricole de la loi organique du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Il a souhaité que cette question soit abordée par le groupe de travail sur les lois de financement proposé par M. Charles Descours.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a présenté ensuite les grandes lignes du BAPSA pour 1999.

Il a indiqué que le BAPSA s'élèverait à 89,2 milliards de francs, en progression de 1,11 % par rapport à celui de 1998.

S'agissant des dépenses, il a rappelé que les prestations vieillesse -avec un montant de 50,3 milliards de francs- en constituaient le principal poste. Il a observé que les retraites progresseraient, en 1999, de 3,8 % par rapport à 1998 et ce, malgré la légère diminution prévisible du nombre de retraités. Il a indiqué que cette augmentation s'expliquait par l'application des mesures votées en lois de finances pour 1997 et 1998, par l'intégration des dispositions figurant à l'article 22 du projet de loi d'orientation agricole visant à attribuer des points de retraite proportionnelle aux aides familiaux, conjoints et chefs d'exploitation à carrière mixte partis en retraite après le 31 décembre 1997, et par la mesure de revalorisation des petites retraites décidées par le Gouvernement. Il a précisé que cette mesure coûterait 1,2 milliard de francs en 1999 et 1,6 milliard de francs en année pleine.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a indiqué que les dépenses d'assurance maladie, maternité et invalidité étaient évaluées pour 1999 à 33,8 milliards de francs, soit un montant quasiment identique à celui de 1998. Il a observé que les dépenses de prestations familiales diminuaient sensiblement, en raison de la baisse du nombre de bénéficiaires (entre 5 et 7 % selon les prestations).

Abordant le volet recettes, il a observé que les contributions professionnelles étaient en forte progression (+ 4,17 %) pour atteindre 19 % du financement du BAPSA. Il a précisé que, pour la très grande majorité des exploitants agricoles, le transfert entre la contribution sociale généralisée (CSG) et les cotisations d'assurance maladie s'était avéré soit neutre, soit légèrement positif en terme de pouvoir d'achat. Il a souligné toutefois que la parité de gain de pouvoir d'achat entre agriculteurs et salariés n'avait pas été respectée. Il a précisé que les jeunes agriculteurs, qui bénéficient d'une exonération de cotisations sociales, avaient perdu un avantage relatif par rapport aux autres exploitants.

Il a indiqué que les taxes affectées au BAPSA progresseraient de 5,4 % par rapport à 1998, en raison de prévisions de croissance favorables retenues par le Gouvernement, pour atteindre 27,6 milliards de francs.

Les versements des organismes de sécurité sociale connaîtraient en revanche une évolution contrastée. Les versements issus de la compensation démographique devraient connaître une progression importante (+ 4,72 %). Le BAPSA bénéficierait, en outre, en 1999, d'une attribution exceptionnelle, retenue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale, d'un milliard de francs provenant de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S). En sens contraire, la contribution de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) et les versements du fonds de solidarité vieillesse (FSV) diminueraient fortement.

Enfin, la subvention d'équilibre du budget de l'Etat s'élèverait à 4,9 milliards de francs en 1999, soit 5,5 % des recettes du BAPSA, contre 7,8 milliards de francs en 1999.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué trois questions relatives à la revalorisation des retraites agricoles, au fonctionnement de la Mutualité sociale agricole (MSA) et au financement à moyen terme de ce budget annexe.

S'agissant de la revalorisation des retraites agricoles, il a estimé que l'objectif consistant à porter les retraites les plus basses au minimum vieillesse pourrait être atteint en 2002, si l'effort de revalorisation constaté depuis 1994 se poursuivait au même rythme.

Il lui a semblé, en revanche, que vouloir porter les pensions à 75 % du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) posait des problèmes de principe. Il a observé que la réalisation de cet objectif reviendrait d'une part à verser des pensions de retraite nettement supérieures à celles de salariés ayant cotisé sur un revenu équivalant au SMIC et, d'autre part, à donner à un nombre important de retraités agricoles des revenus supérieurs à ceux des actifs.

Il a évoqué la question d'un régime complémentaire obligatoire, observant qu'un tel régime était demandé par la Mutualité sociale agricole (MSA). Il a remarqué que les personnes déjà retraitées, ou proches de l'âge de la retraite, ne pourraient pas en bénéficier.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a rappelé ensuite qu'un amendement au projet de loi d'orientation agricole avait institué un commissaire du Gouvernement auprès de la MSA. Une telle disposition lui est apparue peu cohérente avec le souci de rendre la tutelle plus " stratégique " et le développement de relations contractuelles entre l'Etat et la MSA.

Il a souligné combien la MSA faisait preuve de dynamisme et de modernité en matière de réseaux et filières de soins, avec deux projets approuvés par la commission Soubie, l'un visant à prévoir l'apparition de la carie dentaire, l'autre établissant un réseau gérontologique.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a évoqué pour conclure la question du financement du BAPSA à moyen terme. Il a souligné que deux sources de financement, le financement professionnel et les ressources de la compensation démographique, ne pourraient pas être augmentées dans les années à venir.

Il a observé que le BAPSA perdrait, à partir de 2000, une ressource disponible, à savoir celle de la C3S. Il a rappelé que la commission ne s'était pas opposée à une affectation des excédents de la C3S au FSV, qui est apparue plus simple. Il a précisé que cette ressource s'était avérée, pour le BAPSA, plus théorique que réelle.

Il a expliqué que le projet de BAPSA pour 2000 devrait ainsi prévoir un financement pérenne de revalorisation des prestations vieillesse et que les deux sources de financement disponibles restaient la subvention d'équilibre et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée.

M. André Jourdain a souhaité obtenir une précision sur la baisse du nombre de retraités agricoles.

M. Guy Fischer s'est interrogé sur le niveau de rattrapage consenti cette année pour les petites retraites. Il a reconnu que l'objectif de parvenir à des retraites agricoles égales à 75 % du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) posait un problème d'équité vis-à-vis des salariés, confrontés de plus en plus au temps partiel. Il a rappelé combien le " palier " du minimum vieillesse était prioritaire. Il s'est interrogé sur la situation de la MSA, en remarquant que l'un des reproches adressés par la Cour des comptes au régime agricole était d'entretenir des liens trop étroits avec Groupama.

Mme Marie_Madeleine Dieulangard, après avoir indiqué qu'elle espérait que l'adoption du BAPSA ferait l'objet d'une unanimité, s'est interrogée sur le nombre d'installations de jeunes agriculteurs. Elle a considéré que l'effort consenti par la Nation en faveur du régime agricole justifiait l'institution d'un commissaire du Gouvernement au sein de la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA), prévu par un amendement au projet de loi d'orientation agricole adopté en première lecture par l'Assemblée nationale.

Elle s'est déclarée réservée sur l'objectif d'amener les retraites agricoles à 75 % du SMIC, en expliquant qu'il était important de ne pas déconnecter l'effort contributif des prestations perçues.

M. Claude Domeizel a indiqué que dans certains régimes ne bénéficiant pourtant pas de subvention d'équilibre, la présence de commissaires du Gouvernement apparaissait tout à fait normale.

M. Dominique Leclerc, relevant que le financement du BAPSA par les contributions professionnelles s'élevait à 19 %, a rappelé que les charges sociales pesant sur les agriculteurs étaient de 40 %.

M. Jean Delaneau, président, a salué les résultats de la MSA en matière de maîtrise des dépenses. Il a rappelé, évoquant les échelons locaux, que la MSA consentait depuis longtemps des efforts de prévention et de pédagogie vis-à-vis de ses assujettis.

M. François Autain a observé que la participation active des agriculteurs à leur régime était exemplaire, mais que ce système unique de gestion n'était malheureusement pas transposable au régime général.

M. Jacques Bimbenet a fait état des charges importantes, concernant les salariés agricoles, pesant sur les entreprises.

En réponse aux différents intervenants, M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a rappelé les efforts de la nouvelle équipe dirigeante de la CCMSA. Il a expliqué que le processus de séparation entre MSA et Groupama était en cours.

Concernant l'institution d'un commissaire du Gouvernement au sein du conseil d'administration de la CCMSA, il a observé que cette disposition était ressentie comme discriminatoire par ses dirigeants. Il a fait part, en outre, de son scepticisme sur l'efficacité d'une telle mesure.

Il a indiqué que l'objectif de parvenir à des retraites agricoles égales à 75 % du SMIC soulevait des problèmes dépassant largement le cadre du seul régime agricole. Il a précisé que le nombre de retraités agricoles serait ramené à 1,8 million en 2007 contre 2,1 millions en 1997.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a précisé que l'objectif du Gouvernement était pour 1999 de permettre l'installation de 10.000 jeunes agriculteurs.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé à l'unanimité de donner un avis favorable à l'adoption du projet de BAPSA pour 1999.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à la santé

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Louis Boyer sur les crédits consacrés à la santé dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a précisé, à titre liminaire, que les crédits du budget de la santé étaient répartis au sein de deux agrégats, intitulés " politique de santé publique " et " offre de soins ", parmi les six agrégats que comporte le fascicule budgétaire consacré à la santé et à la solidarité. Il a indiqué que les crédits de ces deux agrégats affichaient une très légère progression de 0,2 % par rapport à ceux ouverts en loi de finances pour 1998, mais qu'à structure constante la progression des crédits de la santé s'établissait à 3,6 %.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a d'abord évoqué les deux priorités budgétaires annoncées par le Gouvernement, d'une part, la mise en oeuvre des dispositions de la loi du 1^er juillet 1998 relative au renforcement de la sécurité et de la veille sanitaires, d'autre part, la lutte contre les exclusions.

Le projet de loi de finances prévoit en effet les crédits nécessaires à l'installation, dès le début de l'année prochaine, de trois nouveaux établissements publics : l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments et l'Institut de veille sanitaire.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a précisé que la première agence, qui contrôlerait l'ensemble des produits de santé, bénéficierait de 119 millions de francs, dont 34,9 millions de francs de mesures nouvelles par rapport à la subvention accordée par l'Etat à l'Agence du médicament en 1998. Il a rappelé que les crédits budgétaires ne devraient constituer qu'une part modeste du budget total de la future agence qui bénéficierait, comme l'ancienne Agence du médicament, de droits et taxes prévus par la loi.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a affirmé que la seconde Agence de sécurité sanitaire, chargée des aliments, disposerait d'un budget bien moins élevé, les subventions accordées par l'Etat en 1999 s'élevant à 31,4 millions de francs dont 8 millions de francs inscrits au budget de la santé.

Troisième établissement public institué par la loi du 1^er juillet 1998, l'Institut de veille sanitaire, qui prendra la suite du réseau national de santé publique, bénéficiera d'une subvention de 62,5 millions de francs dont plus du tiers sont des moyens nouveaux. M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a indiqué que le reste des crédits correspondait, outre la subvention à l'ancien réseau national de la santé publique, aux moyens des registres de pathologies et à 3 millions de francs qui étaient antérieurement affectés aux observatoires régionaux de la santé. A cet égard, la Fédération des observatoires régionaux de la santé estime cependant que, lorsqu'ils reviendront aux observatoires, ces 3 millions de francs se réduiront à 2,49 millions de francs au maximum : ils seront en effet soumis à la TVA, sans tenir compte des éventuels frais de gestion de l'Institut de veille sanitaire.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a également évoqué la gestion des crédits ouverts en loi de finances pour 1998 pour l'installation des trois établissements publics créés par la réforme de la veille et de la sécurité sanitaires. Il a indiqué que, ces crédits n'ayant pas encore été utilisés, les agences n'étant pas encore créées, un arrêté du 21 août était venu annuler 34 des 80 millions de francs ouverts en loi de finances initiale afin de permettre le financement des Etats généraux de la santé. Le projet de loi de finances rectificative pour 1998 vient quelque peu compenser cette perte en demandant l'ouverture de 9 millions de francs supplémentaires pour les nouvelles agences. M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il s'assurerait auprès du ministre que les 55 millions de francs demeurant disponibles seraient bien reportés sur l'exercice 1999.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué la seconde priorité retenue par le Gouvernement, la lutte contre les exclusions, qui bénéficiait de 250 millions de francs dont 194 millions de francs de mesures nouvelles. Il a rappelé que l'appréciation de cet effort devait tenir compte d'un certain nombre d'effets de " yoyo budgétaire " : ainsi, si le Gouvernement annonce le quasi-doublement, en 1999, des crédits de l'article 40 du chapitre 47-11, il convient de rappeler que ces mêmes crédits avaient été réduits d'un tiers dans la loi de finances pour 1998.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a ensuite abordé l'examen des crédits de la lutte contre les grands fléaux sanitaires. Il a rappelé que les crédits de la lutte contre la toxicomanie représentaient plus du quart du budget de la santé et regretté que le plan triennal de lutte contre la toxicomanie, annoncé depuis l'entrée en fonctions du Gouvernement, n'ait encore pas vu le jour. Prenant acte des critiques formulées par la Cour des comptes à l'égard des plans précédents, il a estimé que le futur plan de lutte, compte tenu de son délai d'élaboration, ne pourrait être critiqué comme ayant été conçu dans la précipitation.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits du chapitre 47-18, jusqu'ici exclusivement consacrés à la lutte contre le Sida, seraient cette année également utilisés pour promouvoir le dépistage, la prévention et la surveillance épidémiologique de l'hépatite C. Il a regretté l'indigence des crédits de la lutte contre le tabagisme, en baisse de moitié, qui s'élevaient à 1,5 million de francs. Rappelant que l'an dernier il avait évoqué le manque de transparence des actions menées par le comité national de lutte contre le tabagisme (CNCT), et qu'un rapport de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS), publié en cours d'année, lui avait donné raison, il a indiqué que le ministère semblait continuer de préférer déléguer à cette association la politique de lutte contre le tabagisme à condition qu'elle accepte de renouveler ses instances dirigeantes. Il a regretté que la réponse au questionnaire budgétaire, cette année, ne soit pas plus détaillée que celle des années précédentes : elle ne fait en effet mention d'aucune précision, ni de délai, ni de contenu, pour décrire l'exigence ministérielle.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a enfin évoqué les crédits budgétaires destinés à l'adaptation de l'offre de soins. Il a indiqué qu'il interrogerait le ministre sur les raisons qui l'ont conduit à proposer une baisse de 36 % des crédits utilisés pour financer le fonctionnement des " centres 15 ". En cohérence avec les propos tenus par M. Charles Descours, rapporteur, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, il a regretté que les crédits du fonds d'investissement pour la modernisation des hôpitaux soient si faibles par rapport aux besoins.

En conclusion de son intervention, M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a proposé d'émettre un avis de sagesse sur les crédits de la santé pour 1999.

M. Lucien Neuwirth a évoqué les plans ministériels d'amélioration de la prise en charge de la douleur et de développement des soins palliatifs. Il a interrogé le rapporteur pour avis sur les crédits budgétaires inscrits en leur faveur au budget de la santé.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, lui a indiqué que le ministre prévoyait de consacrer 400.000 francs, l'an prochain, pour financer l'élaboration d'un didacticiel consacré à la douleur mais que les crédits nécessaires au développement des soins palliatifs seraient engagés par l'assurance maladie.

M. Louis Souvet, évoquant des questions d'actualité concernant la sécurité de l'eau et de la viande, a demandé au rapporteur pour avis des précisions sur l'étendue des compétences de l'Agence de sécurité sanitaire des aliments. Il a fait part de son étonnement devant la proposition du rapporteur d'émettre en commission un avis de sagesse sur les crédits de la santé, estimant qu'il était plus logique qu'une telle position soit exprimée en séance publique.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, lui a répondu qu'il tenait le même discours en commission et en séance publique. Il a indiqué que la future Agence de sécurité sanitaire des aliments serait compétente pour la viande comme pour l'eau destinée à la consommation humaine et qu'elle pourrait formuler des recommandations et diligenter des contrôles.

M. Jean Delaneau, président, a rappelé que la commission avait déjà, dans le passé, émis des avis de sagesse à l'adoption de crédits budgétaires.

M. François Autain a indiqué que les membres de la commission appartenant au groupe socialiste adopteraient le rapport de M. Louis Boyer, rapporteur pour avis.

Se félicitant que le Gouvernement ait tiré dans le budget toutes les conséquences de la loi du 1^er juillet 1998 adoptée à l'initiative des sénateurs Huriet et Descours, il a estimé que les critiques formulées par le rapporteur pour avis à l'égard du budget étaient le plus souvent constructives et fondées. Il s'est déclaré partisan d'obtenir le report sur l'exercice 1999 des crédits ouverts en 1998 pour l'installation des agences de sécurité sanitaire et a fait siens les propos du rapporteur pour avis sur le comité national de lutte contre le tabagisme (CNCT).

M. Francis Giraud, évoquant la veille sanitaire, a rappelé l'efficacité remarquable des registres de pathologies.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il existait 23 registres et que 4 millions de francs avaient été ouverts en leur faveur en 1998.

M. Jean-Louis Lorrain a demandé au rapporteur pour avis si les crédits de la santé amorçaient un transfert à l'Etat des compétences sanitaires des départements, notamment en matière de lutte contre la tuberculose.

M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a indiqué qu'un tel transfert devrait être prévu par la loi et s'est déclaré favorable à un tel changement dans la répartition des compétences entre Etat et départements.

Mme Nicole Borvo a indiqué que les membres de la commission appartenant au groupe communiste approuveraient aussi le rapport pour avis. Elle a estimé insuffisante la création des agences de sécurité sanitaire eu égard à l'importance des enjeux. Elle a également estimé insuffisants les efforts accomplis en matière de prévention de la toxicomanie et de lutte contre le Sida.

La commission, sur proposition de M. Louis Boyer, rapporteur pour avis, a décidé à l'unanimité d'émettre un avis de sagesse sur les crédits de la santé pour 1999.

Agriculture - Loi d'orientation agricole - Demande de renvoi pour avis et nomination d'un rapporteur

La commission a ensuite procédé à un échange de vues sur une demande de renvoi pour avis du projet de loi n° 18 (1998-1999) d'orientation agricole, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence. Elle a décidé de demander le renvoi pour avis et a nommé M. Dominique Leclerc rapporteur pour avis sur ce texte.

PJLF pour 1999 - Crédits consacrés à l'emploi et à la solidarité - Examen d'un article additionnel

Puis, la commission a procédé à l'examen d'un article additionnel nouveau inséré par l'Assemblée nationale et rattaché à la discussion des crédits de l'emploi et de la solidarité du projet de loi de finances pour 1999.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a indiqué que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement du Gouvernement insérant un article 84 rattaché à la discussion des crédits de l'emploi et de la solidarité, afin d'instaurer le financement par enveloppes limitatives des établissements sociaux et médico-sociaux financés par l'aide sociale de l'Etat. Il a rappelé que ce dispositif venait compléter celui de l'article 27 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour les établissements financés par l'assurance maladie.

M. Guy Fischer a fait part de son opposition à l'article 84 en soulignant que l'application des taux directeurs " étranglerait " les associations gestionnaires du secteur social et médico-social qui seraient contraintes d'accroître la participation des usagers aux dépenses du secteur.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a rappelé que la commission demandait que les taux directeurs soient appliqués en évitant que les associations ne subissent les effets des augmentations structurelles de coût dont elles ne sont pas responsables et a souligné que la participation des usagers ne devrait pas augmenter plus rapidement que les prix de journée, dont l'évolution serait dorénavant mieux maîtrisée.

Sur proposition du rapporteur, la commission a décidé d'émettre un avis favorable à l'adoption de l'article 84.

En outre, M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a proposé de rectifier l'amendement adopté par la commission lors de sa réunion du 4 novembre dernier, afin d'insérer un article additionnel après l'article 83 en vue d'appliquer le taux directeur au secteur social et médico-social financé par les départements. Il a proposé de supprimer la mention relative à la modulation de taux qui apparaît superflue, dans la mesure où les conseils généraux sont, en tout état de cause, habilités à effectuer une telle modulation.

La commission a adopté l'amendement ainsi rectifié.

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