Mardi 16 novembre 1999

- Présidence de M. Jean Delaneau, président -

Projet de loi de finances pour 2000 - Anciens combattants - Audition de M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants

La commission a procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants, sur le projet de loi de finances pour 2000 (crédits consacrés aux anciens combattants).

M. Jean Pierre Masseret, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants, a d'abord présenté les grandes lignes du budget pour 2000. Il a indiqué que ce budget se plaçait dans la continuité des budgets précédents, garantissant le respect du droit à réparation, même s'il ne permettait pas de répondre à toutes les demandes du monde combattant. Il a rappelé que le montant total des crédits s'élevait à 25 milliards de francs, 72 % des crédits étant affectés aux pensions, 23 % des crédits concernant la solidarité, la reconnaissance et la mémoire et seulement 5 % des crédits finançant le fonctionnement. Il a souligné que le budget diminuait de 2 %, tout en observant que la baisse des crédits restait inférieure à celle du nombre de ressortissants, qui devrait atteindre 4 % en 2000.

Il a indiqué que ce budget proposait 110 millions de francs de mesures nouvelles après les modifications apportées en première lecture à l'Assemblée nationale. Il a observé que le budget initial comportait déjà 80 millions de francs de mesures nouvelles, avec notamment l'assouplissement des conditions d'attribution de la carte du combattant à partir d'une durée de service de douze mois en Afrique du Nord, et avec la revalorisation du plafond majorable de la rente mutualiste. Il a déclaré que le débat à l'Assemblée nationale avait permis de dégager 30 millions de francs supplémentaires, affectés à plusieurs mesures nouvelles.

Il a notamment insisté sur l'amorce d'une revalorisation des pensions des plus grands invalides, indiquant que cette revalorisation, destinée à combler l'écart lié au gel intervenu entre 1992 et 1995, devrait être complète l'an prochain. Il a évoqué également d'autres mesures, comme l'augmentation des crédits en faveur de la mémoire, l'augmentation de 5 millions de francs des crédits d'action sociale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) en faveur des veuves, l'indemnisation des quelque 150 veuves des patriotes résistants à l'occupation, et enfin l'amélioration du statut des prisonniers de l'Armée de libération nationale (ALN).

Abordant la réforme de son département ministériel, il a estimé que le bilan en était positif et se traduisait, notamment, par une maîtrise des frais de fonctionnement. Il a précisé que la publication des derniers textes d'application de cette réforme, au Journal officiel, était imminente. Il a cependant observé qu'une question restait à régler : celle de la réalisation de pôles " handicap " dans les départements. A ce sujet, il a indiqué que le réaménagement de l'activité du Centre d'étude et de recherche sur l'appareillage des handicapés (CERAH) visait à l'ouvrir plus sur les handicapés non invalides de guerre et aurait l'avantage de renforcer son caractère de service de proximité pour les anciens combattants.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a constaté que le projet de budget pour 2000 laissait en suspens hélas ! de nombreuses demandes du monde combattant. Rappelant le consensus qui s'était dégagé au moment de l'adoption par le Parlement unanime de la proposition de loi reconnaissant enfin l'état de guerre en Algérie, il a déclaré qu'il souhaiterait voir ce consensus se prolonger à l'occasion de la discussion budgétaire.

Il s'est alors interrogé sur les retards pris dans l'application de l'article 121 de la loi de finances pour 1999, concernant l'attribution de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) aux anciens combattants, regrettant que l'absence d'agrément du ministre de l'emploi et de la solidarité bloque la mise en oeuvre de l'accord intervenu entre les partenaires sociaux le 12 mai dernier. Il s'est également interrogé sur les perspectives d'une " décristallisation " des pensions, notamment en faveur des anciens combattants du Maghreb.

Il a ensuite fait part de sa préoccupation quant à la situation des veuves des anciens combattants. Il s'est enfin interrogé sur la simplification du " rapport constant ", sur l'élargissement des conditions d'attribution du titre de reconnaissance de la Nation à ceux qui furent présents en Algérie du 2 juillet 1962 au 1^er juillet 1964 et sur les lenteurs de l'indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD-KHD), constatant que, sur tous ces points, le budget pour 2000 n'apportait pas de réponses.

M. Jean Delaneau, président, a demandé au secrétaire d'Etat si la croix de la valeur militaire, qui avait été créée au moment des conflits d'Afrique du Nord et qui avait une valeur identique à celle de la croix de guerre, allait être transformée en croix de guerre du fait de la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie.

M. Jean Pierre Masseret, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants, a reconnu ne pas s'être posé la question d'une éventuelle transformation de la croix de la valeur militaire, mais a déclaré qu'il étudierait cette question.

S'agissant de l'ARPE, il a annoncé que la situation allait se débloquer dans les jours à venir. Reconnaissant que les dispositions adoptées l'année passée soulevaient un problème de principe lié à l'intervention de l'Etat dans le domaine contractuel, il a rappelé que les retards s'expliquaient avant tout par la modification des modalités du financement de l'ARPE intervenue à la toute fin 1998. Il a estimé que ces modifications s'étaient traduites par un taux de refus, plus important que prévu, du bénéfice de l'ARPE aux anciens combattants, les entreprises ayant tendance à écarter systématiquement les demandes des salariés anciens combattants, afin de reporter la charge financière de l'ARPE sur l'Etat. Il a indiqué que cette pratique des entreprises se traduisait par un surcoût budgétaire significatif, ce surcoût expliquant les réticences de l'Etat à agréer la convention. Il a toutefois déclaré que cette convention était en cours de renégociation et permettrait à quelque 150 personnes de bénéficier de l'ARPE dans la limite des crédits initialement budgétés.

S'agissant de la " décristallisation ", il a estimé que l'on instruisait un mauvais procès à la France, qui avait maintenu le versement des pensions et des retraites, même si celles-ci ont été effectivement cristallisées. Il a indiqué qu'il était nécessaire de raisonner en termes de comparaison de pouvoir d'achat pour apprécier le niveau réel des pensions cristallisées. Il a rappelé qu'une étude avait montré que seuls l'Algérie, la Tunisie et le Maroc connaissaient un pouvoir d'achat des pensions cristallisées inférieur au pouvoir d'achat des pensions françaises. Il a estimé qu'une remise à niveau pouvait en effet apparaître souhaitable pour ces pays, mais il a indiqué qu'une telle mesure n'avait pas fait l'objet d'un accord en arbitrage interministériel. Il a néanmoins précisé que la situation actuelle du centre de versement des pensions à Bordeaux imposait une nouvelle réflexion dans ce domaine, même si le problème rencontré à Bordeaux pouvait s'expliquer différemment. Il a également déclaré qu'il pouvait être souhaitable de lever la forclusion pesant depuis 1995 sur les demandes de retraite du combattant des personnes atteignant l'âge de 65 ans.

A ce sujet, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a estimé que la " décristallisation " soulevait une délicate question de principe, et s'est déclaré favorable à une " décristallisation " progressive débutant, par exemple, par une revalorisation de 10 à 20 % du montant de la valeur du point dans les pays ayant accumulé le plus de retard.

S'agissant des veuves, M. Jean Pierre Masseret, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants, a indiqué qu'il n'avait pas été envisagé cette année de réforme du régime légal existant. Il a toutefois déclaré qu'il s'était engagé à remettre à plat en 2000 le dispositif en faveur des veuves, tout en observant qu'une telle réforme aurait nécessairement un coût.

M. Jean Delaneau, président, a demandé au secrétaire d'Etat de préciser sa position sur les demandes du monde combattant quant au redéploiement des crédits libérés par l'évolution démographique.

M. Jean Pierre Masseret, secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants, a considéré que la seule application du rapport constant se traduisait par la restitution de plus de 300 millions de francs de crédits théoriquement libérés en faveur des anciens combattants. Il a toutefois estimé nécessaire de réfléchir à l'affectation des crédits pouvant être redéployés.

S'agissant de la simplification du " rapport constant ", il a indiqué que le mode de calcul était certes compliqué, mais qu'il permettait une revalorisation très satisfaisante des pensions. Il a rappelé qu'il avait proposé aux associations une réforme du " rapport constant ", qui se traduirait principalement par un différé d'augmentation, et donc, par un avantage supplémentaire pour les pensionnés, du fait de l'atténuation de l'érosion monétaire.

S'agissant des conditions d'attribution du titre de reconnaissance de la nation et de l'indemnisation des personnes incorporées de force dans les formations paramilitaires allemandes, il a déclaré qu'il n'avait pas été en mesure de dégager des crédits budgétaires suffisants pour régler ces questions. Il a toutefois souligné qu'il avait obtenu de l'Entente franco-allemande l'engagement que celle-ci utiliserait une partie de ses produits financiers pour l'indemnisation des incorporés de force.

M. Jacques Bimbenet s'est inquiété de la situation des veuves de grands invalides qui avaient dû renoncer à leur carrière professionnelle pour s'occuper de leurs époux.

M. Francis Giraud s'est préoccupé du cas des harkis, et s'est interrogé sur les mesures proposées en leur faveur.

M. Marcel-Pierre Cléach, président du groupe d'études des sénateurs anciens combattants, a abordé à son tour la question de la " décristallisation ", en jugeant nécessaire d'ouvrir un débat avec les associations en termes de comparaison des pouvoirs d'achat. Il s'est également inquiété de la situation des harkis, et notamment de ceux qui sont restés en Algérie. Il a ensuite abordé la question de la date de commémoration du souvenir de la guerre d'Algérie, estimant regrettable que les différentes parties prenantes à ce conflit continuent à s'opposer sur son choix. Il a alors proposé de retenir comme date de commémoration la date de promulgation de la loi reconnaissant la guerre d'Algérie, à savoir le 18 octobre, estimant qu'une telle solution devrait être de nature consensuelle. Il s'est enfin interrogé sur les conséquences de la fin du service national obligatoire pour l'Institution nationale des invalides (INI), craignant une fragilisation de l'institution.

M. Louis Boyer s'est interrogé sur le circuit de versement des pensions à leurs bénéficiaires.

M. Guy Fischer s'est interrogé sur le taux de consommation effectif des crédits budgétaires par le secrétariat d'Etat et s'est prononcé en faveur du retour à l'unicité de la valeur du point de pension des plus grands invalides dès l'an prochain.

M. Gilbert Chabroux, s'exprimant au nom de Mme Gisèle Printz, excusée, a abordé la situation des veuves des grands invalides, le retard dans l'indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes, les perspectives d'action en faveur de la mémoire dans le cadre des contrats de plan, la " décristallisation ", et enfin la possibilité d'un abaissement, de 65 à 60 ans, de l'âge d'attribution de la retraite du combattant.

M. Lucien Neuwirth a jugé souhaitable de permettre aux invalides de guerre de bénéficier d'une réduction liée à leur carte d'invalidité pour un déplacement " train-voiture " une fois par an et a interrogé le secrétaire d'Etat à ce sujet.

M. Alain Gournac s'est à son tour inquiété de la situation actuelle à Bordeaux, observant que l'afflux d'anciens combattants marocains se traduisait par l'apparition d'un marché organisé de " marchands de sommeil ".

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial de la commission des finances pour les crédits relatifs aux anciens combattants, a rappelé qu'il venait d'achever une mission de contrôle financier de l'ONAC. A ce propos, il a jugé que la situation de l'ONAC s'améliorait depuis un an, même si elle restait fragile.

En réponse aux différents intervenants, M. Jean-Pierre Masseret a indiqué qu'il serait possible d'améliorer la situation des veuves des plus grands invalides soit en augmentant la pension de réversion, soit en mettant en place un système de cotisation obligatoire aux caisses de retraite des épouses d'invalides de guerre ayant arrêté leur carrière professionnelle.

Il a précisé que, dans les pays anciennement sous souveraineté française, les pensions étaient versées au trésor local et non directement aux intéressés, ce qui avait parfois pu soulever certaines difficultés. Il a néanmoins annoncé qu'il mettait actuellement en place un nouveau circuit de paiement, les pensions étant versées aux intéressés par les consulats.

S'agissant du retour à l'unicité de la valeur du point de pension des plus grands invalides, il a affirmé que celle-ci serait complète dans le prochain budget.

Revenant sur la situation des harkis, il a rappelé que ceux-ci avaient les mêmes droits que les anciens combattants, les principales difficultés étant concentrées sur les harkis des deuxième et troisième générations. Il a annoncé qu'actuellement il travaillait à renforcer la reconnaissance nationale en faveur des harkis, mais il a parallèlement regretté que ceux-ci restent parfois divisés.

Revenant sur la reconnaissance officielle de la guerre d'Algérie, il a estimé que le monde combattant pouvait jouer un rôle utile dans le renforcement des relations entre les deux pays. Il a jugé qu'il était nécessaire de sensibiliser les anciens combattants à une approche en termes de pouvoir d'achat de la question de la " décristallisation " pour pouvoir avancer sur ce sujet. Il a déclaré qu'en l'absence de consensus, il ne souhaitait pas définir une date officielle de commémoration des conflits d'Afrique du nord. Il a néanmoins estimé que la proposition de M. Marcel-Pierre Cléach constituait une bonne idée, même si la date du 18 octobre était sans doute un peu proche de celle du 16 octobre, et pouvait alors contribuer à obscurcir le débat.

S'agissant de l'avenir de l'INI, il a reconnu que la réforme du service national aurait des conséquences sur son mode de fonctionnement, mais a précisé qu'il s'attachait à les limiter. Il a par ailleurs observé que la non-consommation des crédits budgétaires votés allait diminuant, précisant qu'en 1998 environ 400 millions de francs de crédits n'avaient pas été consommés mais qu'en 1999 ce montant devrait atteindre seulement 100 à 120 millions de francs. Il a en outre ajouté que les crédits inscrits à certaines lignes budgétaires avaient été insuffisants comme, par exemple, les crédits relatifs à la retraite des combattants.

Il a jugé que les contrats de plan pouvaient constituer un support intéressant à des actions de mémoire en faveur des anciens combattants. Il a déclaré ne pas être en mesure de pouvoir apporter une réponse sur la possibilité d'une diminution à 60 ans de l'âge d'attribution de la retraite du combattant. S'agissant enfin de la possibilité pour les invalides d'obtenir une réduction dans un transport " train-voiture ", il a déclaré qu'il allait étudier cette question.

Il a enfin estimé qu'il était nécessaire de réfléchir sur l'utilisation pour de nouvelles actions de solidarité, des crédits libérés par la diminution du nombre de ressortissants.

Outre-mer - Ratification des ordonnances relatives aux mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Louis Lorrain sur le projet de loi n° 420 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, portant ratification des ordonnances n° 98-522 du 24 juin 1998, n° 98-731 du 20 août 1998, n° 98-773 du 2 septembre 1998 prises en application de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a rappelé que la loi du 6 mars 1998 avait habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, des mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer. Il a indiqué qu'en application de cette habilitation, le Gouvernement avait publié, entre le 24 juin et le 2 septembre 1998, vingt ordonnances. Il a précisé que le présent projet de loi, qui avait été adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 10 juin dernier, visait à ratifier trois de ces ordonnances relatives aux questions sanitaires et sociales.

Il a souligné que le recours à la procédure des ordonnances était très fréquent pour opérer les modifications législatives nécessaires à l'outre-mer, observant que le recours aux lois d'habilitation avait été utilisé neuf fois depuis 1976. Il a indiqué que cela tenait avant tout à la spécificité du régime législatif applicable aux collectivités d'outre-mer, les départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon relevant du principe d'assimilation législative tout en pouvant faire l'objet de mesures d'adaptation justifiées par leur situation particulière, tandis que les territoires d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et Mayotte étaient régis par le principe de spécialité législative, les lois n'y étant alors applicables que sur mention expresse. Il a considéré que ce régime rendait alors souvent nécessaire une législation spécifique à l'outre-mer soit pour y adapter la législation, soit pour l'étendre.

Il a également observé que le recours à la procédure des ordonnances n'était pas sans soulever certaines interrogations. Rappelant que cette procédure contribuait à dessaisir pour partie le Parlement de sa fonction législative, il a jugé nécessaire d'examiner avec la plus grande attention le contenu des ordonnances au moment de leur ratification. A cet égard, il a remarqué que l'examen du présent projet de loi à l'Assemblée nationale avait été particulièrement rapide.

Il a en revanche considéré que cette procédure présentait l'avantage de permettre l'adaptation du droit, après consultation des assemblées locales, pour prendre en compte la spécificité de l'outre-mer dans des domaines la plupart du temps très techniques et donc très arides pour un débat parlementaire. Il s'est néanmoins prononcé en faveur d'une prise en compte très en amont des particularités locales, notamment lors de la rédaction des projets de loi, pour en prévoir les conditions d'applicabilité. Il a alors regretté que des récents projets de loi, comme ceux sur la couverture maladie universelle ou la réduction du temps de travail, n'aient pas prévu la prise en considération de l'outre-mer.

Il a par ailleurs constaté que la loi d'habilitation du 6 mars 1998 avait prévu un champ d'habilitation particulièrement large, 17 domaines de délégation étant ainsi visés. Il a jugé que le volet social de cette loi était tout spécialement important, touchant aussi bien le droit du travail que la santé publique ou la protection sociale.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a souligné que la procédure de ratification proposée était originale, celle-ci ayant donné lieu au dépôt de quatre projets de loi de ratification qui feront l'objet d'une discussion générale commune. Il a indiqué que ces quatre projets de loi regroupaient, de manière thématique, les différentes ordonnances et avaient été renvoyés à quatre commissions différentes en vertu de leurs compétences sur le fond des ordonnances. Il s'est alors félicité d'une telle démarche qui a le mérite de privilégier une ratification portant sur le fond des ordonnances plutôt que sur les seules questions de procédure.

Abordant la procédure, il a jugé nécessaire de vérifier le respect par le Gouvernement du champ de l'habilitation et des délais fixés par la loi du 6 mars 1998. Il a estimé que l'habilitation avait été globalement bien respectée, les trois ordonnances correspondant globalement au champ de l'habilitation, les ordonnances ayant été prises avant le 15 septembre 1998 et les projets de loi de ratification ayant été déposés devant le Parlement avant le 15 novembre 1998, conformément à la loi d'habilitation.

Revenant sur le fond des trois ordonnances, il a précisé que celles-ci étaient d'importances diverses.

S'agissant de l'ordonnance du 24 juin 1998, il a indiqué que celle-ci comptait 36 articles très denses. Il a observé que ses titres premier et II visaient à réformer et à actualiser le droit du travail applicable en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. Après avoir présenté les dispositions de ces ordonnances, il s'est interrogé sur le respect du partage des compétences entre l'Etat et les territoires fixés par les lois statutaires et sur l'opportunité des adaptations proposées. Il a, à cet égard, jugé que l'ordonnance renvoyait très largement aux réglementations territoriales pour l'application des dispositions.

Il a ensuite présenté les dispositions du titre III de cette ordonnance, insistant notamment sur la réorganisation des services chargés de l'emploi et de la formation professionnelle et sur la mise en place d'une commission de conciliation compétente pour les conflits collectifs du travail. Il a jugé, à cet égard, particulièrement positive cette dernière disposition, rappelant que les conflits sociaux étaient souvent longs et difficiles en outre-mer et paralysaient largement les économies locales.

S'agissant de l'ordonnance du 20 août 1998, il a précisé qu'elle visait notamment à donner une base légale, dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, à une majoration du prix des médicaments remboursables pour tenir compte du coût d'éloignement, à favoriser la coordination en matière de sécurité sociale en Nouvelle-Calédonie pour assurer la continuité de la couverture sociale des assurés se déplaçant vers ou hors de ces territoires et à réformer la protection complémentaire vieillesse des travailleurs non salariés à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il a estimé que ces dispositions permettraient d'apporter une réponse adaptée à de réels problèmes, même s'il s'est interrogé sur l'opportunité d'une majoration du prix des médicaments.

S'agissant de l'ordonnance du 2 septembre 1998, il a indiqué qu'elle étendait à la Nouvelle-Calédonie certaines des dispositions de la loi du 29 juillet 1994, afin de permettre le prélèvement et la greffe de cornées et le prélèvement de reins dans le respect de la législation relative à la bioéthique. Il a précisé que ces dispositions répondaient à une demande des autorités de Nouvelle-Calédonie et avaient fait l'objet d'un rapport préalable de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) concluant à leur faisabilité.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a toutefois jugé qu'au-delà de leur contenu brut, ces ordonnances appelaient un certain nombre d'observations, dans la mesure où elles mettaient en évidence certains dysfonctionnements, intrinsèquement liés à la procédure des ordonnances modifiant le droit applicable outre-mer.

Il s'est d'abord interrogé sur le respect des compétences de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie en application des lois statutaires. S'agissant du droit du travail, il a rappelé que l'Etat restait compétent pour en fixer les " principes généraux " et les " principes directeurs ", mais il a souligné que cette notion de " principes généraux " ou " principes directeurs " restait pour le moins floue. Il a ainsi précisé que l'assemblée de la Polynésie française avait rendu un avis défavorable à la ratification de cette ordonnance, en estimant que l'Etat avait outrepassé ses compétences, tandis que la Nouvelle-Calédonie avait jugé que celle-ci respectait le partage des compétences, alors que ces dispositions étaient, pour beaucoup, identiques.

Il a alors estimé que l'ordonnance avait défini les principes de manière extensive, mais en restant toutefois dans le cadre du partage des compétences. Il s'est néanmoins interrogé sur l'opportunité de telles modifications au moment où la Nouvelle-Calédonie allait devenir exclusivement compétente en droit du travail à partir de janvier 2000 et où la Polynésie française allait voir ses compétences s'étendre après l'adoption du prochain projet de loi constitutionnel.

De la même manière, il a estimé qu'en matière de santé et de protection sociale, l'ordonnance du 2 septembre 1998 pouvait soulever certaines interrogations, dans la mesure où elle modifiait le code de la santé publique applicable en Nouvelle-Calédonie, alors que l'Etat n'avait pas compétence en cette matière. Il a toutefois observé que cette ordonnance touchait également au droit civil et au droit pénal, ces matières restant de la compétence de l'Etat.

Il s'est ensuite interrogé sur le respect du champ de l'habilitation. Il a d'abord estimé que l'interprétation de l'habilitation par le Gouvernement avait été parfois extensive, en rappelant que l'ordonnance du 2 septembre 1998 modifiait le code de la santé publique, alors que la loi d'habilitation ne prévoyait pas explicitement une telle délégation.

A l'inverse, il a estimé que le champ de l'habilitation n'avait pas été non plus respecté par défaut. Il a rappelé que lors de l'examen du projet de loi d'habilitation, l'Assemblée nationale avait adopté un amendement étendant le champ de l'habilitation à la question du remboursement des médicaments indispensables en matière de prophylaxie et thérapeutique palustres. Mais il a observé que, malgré cette habilitation et la gravité de l'endémie palustre sévissant en Guyane qu'avait pu constater la commission lors de sa récente mission d'information, le Gouvernement n'avait pris aucune mesure dans ce sens dans le cadre des ordonnances et que la situation n'avait guère évolué par ailleurs. Il a alors indiqué qu'il proposerait à la commission d'adopter un amendement pour répondre à cette carence du Gouvernement.

Observant que ces ordonnances appelaient de nombreuses mesures d'application, il a indiqué que ces ordonnances étaient encore loin d'être applicables, bien qu'elles aient été adoptées à l'été 1998. S'agissant de l'ordonnance du 2 septembre 1998, il a jugé peu surprenant ce retard dans sa mise en oeuvre, rappelant que les dispositions en matière de bioéthique restaient encore très largement inappliquées en métropole. S'agissant de l'ordonnance du 20 août 1998, il a indiqué que celle-ci restait aujourd'hui lettre morte, alors que son application était prévue pour le 1^er janvier dernier. Il a alors jugé que l'application des lois restait un réel problème, même lorsque le Gouvernement était lui-même législateur dans le cadre des habilitations législatives.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a ensuite abordé la question de la consultation préalable des assemblées locales, observant que cette consultation constituait une utile garantie de l'adaptation des mesures proposées aux contextes locaux. Il a néanmoins estimé que la procédure de consultation suscitait certaines interrogations. Il a d'abord précisé que le délai de consultation était bref, les assemblées n'ayant en effet qu'un mois, voire quinze jours en cas d'urgence pour émettre leur avis, alors que les domaines abordés étaient pourtant à la fois vastes et complexes. Il a d'ailleurs indiqué que sur les onze assemblées consultées, seules quatre avaient pu rendre leur avis en temps utile. Il a ensuite considéré que la consultation ne devait pas être une simple obligation formelle pour le Gouvernement. Relayant les préoccupations de certaines assemblées, il a notamment regretté qu'il existe parfois un décalage important entre les projets d'ordonnance sur lesquels les assemblées ont émis un avis et les textes publiés.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, s'est enfin inquiété de la lenteur de procédure de ratification. Il a ainsi observé que le projet de loi de ratification n'était examiné par le Sénat en première lecture que plus d'un an après son dépôt par le Gouvernement. Il a jugé que ce retard avait un double inconvénient : il avait pour effet d'étendre la période de dessaisissement du législateur ; il comportait le risque d'introduire dans la législation des textes à la rédaction désuète. Il a ainsi précisé que les ordonnances n'avaient pas pris en compte l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie, alors même qu'elles avaient été publiées concomitamment au vote de la loi constitutionnelle relative à la Nouvelle-Calédonie. Il a, à cet égard, précisé qu'il proposerait d'adopter un amendement rédactionnel pour prendre en compte cette évolution. Il a également indiqué que le Parlement allait se prononcer sur la ratification de l'ordonnance du 2 septembre 1998, alors que celle-ci est déjà en cours de réécriture dans le cadre de la refonte du code de la santé publique.

Il a alors estimé que ces interrogations, qui constituaient autant de réserves, n'appelaient pourtant pas un rejet du projet de loi de ratification. Il a jugé que les ordonnances contenaient en effet un grand nombre d'adaptations utiles au droit applicable outre-mer, adaptations pour la plupart demandées par les acteurs locaux. Il a alors proposé à la commission d'adopter ce projet de loi, sous réserve de l'adoption de quatre amendements.

Marquant son désaccord sur le fond des ordonnances, M. Jean Chérioux a indiqué qu'il ne participerait pas au vote.

M. Guy Fischer a, à son tour, indiqué qu'il ne participerait pas au vote, émettant, lui, des réserves sur le principe des ordonnances.

Après l'article premier, la commission a adopté un amendement portant article additionnel présenté par le rapporteur, visant à actualiser les textes des ordonnances pour tenir compte de l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie.

Après l'article 3, le rapporteur a proposé l'adoption d'un amendement modifiant l'article 6 de l'ordonnance du 24 juin 1998, estimant qu'il était nécessaire de mettre en cohérence les rédactions du code du travail métropolitain et de la loi applicable en Polynésie française en matière de protection des femmes enceintes au travail. M. Louis Boyer s'est toutefois interrogé sur la signification du terme " état de grossesse apparent " proposé par le rapporteur, estimant que ce terme n'avait aucune signification médicale. M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué que cette rédaction ne faisait que reprendre les dispositions de l'article L. 122-32 du code du travail, tout en reconnaissant que cette rédaction était effectivement désuète. Estimant qu'il fallait aboutir à une même rédaction du droit applicable en métropole et en Polynésie française sur ce point, il a indiqué que deux solutions étaient envisageables : soit retenir l'expression désuète du code du travail pour la Polynésie, soit actualiser le code du travail métropolitain en reprenant l'expression " état de grossesse médicalement attesté " contenue dans l'ordonnance. La commission s'est alors prononcée en faveur de la seconde solution et a, en conséquence, adopté un amendement en ce sens.

Après l'article 5, la commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté un amendement rédactionnel de précision tendant à insérer un article additionnel modifiant l'article premier de l'ordonnance du 2 septembre 1998.

Elle a également adopté un amendement portant article additionnel, présenté par son rapporteur, modifiant l'article L. 753-4 du code de la sécurité sociale et précisant que, dans les départements d'outre-mer, la liste des spécialités pharmaceutiques remboursables doit prendre en considération l'endémie palustre. A cet égard, M. Jean Delaneau, président, a insisté sur la nécessité d'une plus grande prise en compte, par les pouvoirs publics, du paludisme en Guyane. M. Jean Chérioux a indiqué qu'il votait cet amendement.

Puis la commission a approuvé le projet de loi ainsi amendé.

Sécurité sociale - Régime local d'assurance maladie complémentaire obligatoire des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle applicable aux assurés des professions agricoles et forestières - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Louis Lorrain sur la proposition de loi n° 494 (1998-1999) et sur la proposition de loi n° 36 (1999-2000) relatives au régime local d'assurance maladie complémentaire obligatoire des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle applicable aux assurés des professions agricoles et forestières.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a rappelé que le régime local d'Alsace-Moselle était un régime d'assurance maladie complémentaire obligatoire légal, permettant à ses assurés un bien meilleur remboursement que dans le régime général, en échange d'une cotisation complémentaire. Il a ajouté que le régime local était loin d'être une " survivance historique ", mais représentait, à bien des égards, un modèle.

Il a indiqué que la loi n° 98-278 du 14 avril 1998 relative au régime local d'assurance maladie des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, résultant d'une proposition de loi signée par tous les sénateurs alsaciens et mosellans, avait permis de donner une base juridique certaine et modernisée au régime local d'assurance maladie. Il a précisé que cette loi avait également donné le droit aux personnes ayant cotisé une grande partie de leur vie active à ce régime, et choisissant d'aller passer leur retraite en dehors des trois départements, de continuer à bénéficier de ce régime.

Il a estimé que l'application de cette loi comportait toutefois " un effet pervers " et " une disposition inapplicable ". L'effet pervers, non souhaité par le législateur, consiste à exclure les personnes ayant temporairement quitté la région au cours des cinq dernières années précédant leur retraite et revenant en Alsace-Moselle : ils sont exclus du bénéfice du régime local. La disposition inapplicable, résultant de l'article 5 de la loi du 14 avril 1998, concerne la compétence de l'instance de gestion du régime local, qui devait s'étendre aux salariés agricoles, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État.

Il a ajouté que les deux propositions de loi, quasiment identiques, l'une déposée le 17 septembre 1999 par MM. Joseph Ostermann, Daniel Eckenspieller, Francis Grignon, Philippe Richert et lui-même, l'autre déposée le 27 octobre 1999 par Mme Gisèle Printz et M. Roger Hesling, tendaient à revenir sur cette disposition. Il a observé que l'extension de la compétence de l'instance de gestion aux salariés agricoles s'était révélée " prématurée ".

Il a ajouté que l'article 5 de la loi du 14 avril 1998 résultait d'un amendement de séance, déposé par M. Gérard Terrier, rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales au texte adopté par le Sénat en première lecture. Il a observé que le Sénat avait adopté conforme la proposition de loi modifiée par l'Assemblée nationale, pour permettre une application rapide de la loi de 1998, très attendue en Alsace-Moselle et dans les départements limitrophes. Il a rappelé qu'il avait déclaré à la tribune, le 2 avril 1998, que " des modifications rédactionnelles ou de coordination auraient été possibles " mais que la commission avait pensé " qu'il serait toujours temps d'y revenir, à l'occasion, par exemple, de l'examen d'un projet de loi portant diverses mesures d'ordre social, s'il apparaissait nécessaire, à l'instance de gestion du régime local, de lisser le dispositif. "

Il a rappelé que le projet de loi portant diverses mesures d'ordre social, annoncé pour 1999, n'avait finalement pas été déposé.

Il a estimé que la mise en oeuvre de l'article 5, qui visait à une plus grande simplicité " théorique ", s'était heurtée à une impossibilité " pratique ", les différentes parties en cause ne s'entendant pas pour former le conseil d'administration de cette instance de gestion. Il a ajouté que les intérêts particuliers du régime agricole ne semblaient pas avoir été pris en considération, et qu'il était donc nécessaire de prévoir une instance de gestion spécifique pour les salariés agricoles.

Il a observé que ces deux propositions de loi reprenaient un dispositif déjà adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées.

Il a rappelé qu'à l'initiative de M. Joseph Ostermann, le Sénat avait adopté le 18 mai 1999, en nouvelle lecture du projet de loi d'orientation agricole, un article 29 quindecies, insérant dans le code rural un article 1257-1 nouveau et prévoyant une instance de gestion spécifique pour les salariés agricoles. Il a indiqué que M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche, s'était déclaré très favorable à cet amendement. Il a précisé que cet amendement avait été repris, en lecture définitive, par M. François Patriat, rapporteur au nom de la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale.

Il a rappelé que l'article 58 de la loi déférée au Conseil constitutionnel ne faisait malheureusement pas partie du texte de la loi d'orientation agricole publié au Journal officiel du 10 juillet 1999, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 8 juillet 1999, l'ayant déclaré " contraire à la Constitution ", en soulevant d'office un moyen d'inconstitutionnalité. Il a observé que l'amendement avait été adopté après échec de la commission mixte paritaire, sans relation directe avec aucune des dispositions du texte en cours de discussion, et sans être justifié par la nécessité d'une coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement. Il a indiqué que le Conseil constitutionnel avait considéré que l'article 58 remplissait les trois critères pour être déclaré contraire à la Constitution, " comme ayant été adopté au terme d'une procédure irrégulière ".

Il a observé que cette jurisprudence du Conseil constitutionnel, définie par la décision du 25 juin 1998 -à propos de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier- s'était appliquée ainsi, pour la première fois, à un article adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées.

Il a observé que le Conseil constitutionnel, qui n'était pas saisi sur ce moyen par les requérants, n'avait pas " fermé les yeux " sur la procédure, alors même que la disposition " litigieuse " recueillait, à l'évidence, l'accord de tous. Il a rappelé que l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, instaurant une retraite anticipée pour les travailleurs de l'amiante, résultait d'un amendement du Gouvernement adopté en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, apparaissait dépourvu de " relation directe " avec " les dispositions du texte en cours de discussion " et n'avait pas été déclaré non conforme par le Conseil constitutionnel.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a proposé d'adopter des conclusions conformes aux deux propositions de loi, sous réserve de modifications rédactionnelles.

Il a indiqué qu'il reprenait ainsi le texte des deux propositions de loi quasiment à l'identique. Il a précisé qu'il était nécessaire de prévoir une date d'application au 1^er avril 2000, en raison du délai de publication des décrets d'application.

La commission a adopté l'article premier, tendant à créer une instance de gestion spécifique du régime local d'assurance maladie complémentaire obligatoire de l'Alsace-Moselle, compétente pour les salariés agricoles.

Elle a adopté l'article 2, abrogeant en conséquence les dispositions existantes et l'article 3, précisant la date d'entrée en vigueur de la loi.

La commission a adopté l'ensemble de la proposition de loi telle que résultant des conclusions proposées par le rapporteur.

Nomination de rapporteur

La commission a nommé M. Jean Chérioux rapporteur sur la proposition de loi n° 52 (1999-2000), présentée par lui-même et plusieurs de ses collègues, tendant à favoriser le développement de l'actionnariat salarié.

Mercredi 17 novembre 1999

- Présidence de M. Jean Delaneau, président -

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 - Examen des amendements

La commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 40 (1999-2000)de financement de la sécurité sociale pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture (M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie ; M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille ; M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse).

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a demandé la réserve de l'examen de l'article premier jusqu'à la fin du texte.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n^o 110 et a souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur les amendements n^os 111 et 112, présentés par Mme Nicole Borvo, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen (CRC), tendant à insérer un article additionnel avant l'article 2.

A l'article 2, elle a donné un avis favorable aux amendements n° 62 présenté par M. Jacques Oudin au nom de la commission des finances, n° 75 présenté par M. Jean-Louis Lorrain et les membres du groupe de l'union centriste et n° 90 présenté par M. Louis Boyer et les membres du groupe des républicains et indépendants, identiques à l'amendement n° 4 de la commission. Elle a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 113 présenté par Mme Nicole Borvo, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

A l'article 3, la commission a donné un avis favorable aux amendements n° 63 présenté par M. Jacques Oudin au nom de la commission des finances, n° 91 présenté M. Louis Boyer et les membres du groupe des républicains et indépendants, identiques à l'amendement n° 5 de la commission. Elle a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 114 présenté par Mme Nicole Borvo, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Elle a souhaité le retrait de l'amendement n° 94 présenté par M. Nicolas About et les membres du groupe des républicains et indépendants tendant à insérer un article additionnel avant l'article 4, au motif que cet amendement ne relevait pas du domaine des lois de financement de la sécurité sociale.

A l'article 4, la commission a donné un avis favorable aux amendements n° 64 présenté par M. Jacques Oudin au nom de la commission des finances, n° 76 présenté par M. Jean-Louis Lorrain et les membres du groupe de l'union centriste, n° 92 présenté par M. Louis Boyer et les membres du groupe des républicains et indépendants et n° 103 présenté par M. Philippe Adnot, identiques à l'amendement n° 5 de la commission. Tout en comprenant les préoccupations exprimées par leurs auteurs, elle a donné en conséquence un avis défavorable aux amendements n^os 68, 69, 70, 72 et 73 présentés par MM. Dominique Braye et Pierre Hérisson, aux amendements n^os 66, 67, 71 présentés par M. Dominique Braye et à l'amendement n° 95 présenté par M. Nicolas About et les membres du groupe des républicains et indépendants, dès lors qu'elle propose de supprimer cet article.

La commission a souhaité le retrait de l'amendement n° 74 présenté par MM. Dominique Braye et Pierre Hérisson tendant à insérer un article additionnel après l'article 4, au motif que cet amendement ne relevait pas du domaine des lois de financement de la sécurité sociale.

Elle a souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 96 présenté par M. Philippe Arnaud tendant à insérer un article additionnel avant l'article 5.

Elle a souhaité le retrait de l'amendement n° 97 présenté par M. Philippe Arnaud tendant à insérer un article additionnel après l'article 5.

Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 84 présenté par le Gouvernement tendant à insérer un article additionnel après l'article 5 bis, sous réserve d'une observation sur le financement de la mesure proposée.

A l'article 6, elle a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 115 présenté par Mme Nicole Borvo, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

A l'article 7, elle a souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur les amendements n^os 116, 117 et 118 présentés par Mme Nicole Borvo, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

La commission a souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur les amendements n^os 119 et 120 présentés par Mme Nicole Borvo, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel après l'article 7.

A l'article 10, elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 93 présenté par M. Louis Boyer et les membres du groupe des républicains et indépendants, identique à l'amendement n° 13 de la commission.

A l'article 11, elle a souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 121 rectifié présenté par Mme Nicole Borvo, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

La commission a souhaité également recueillir l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 65 présenté par MM. Jean-Paul Amoudry, Marcel Lesbros et les membres du groupe de l'union centriste, tendant à insérer un article additionnel après l'article 13 bis.

A l'article 15, elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 77 présenté par M. Jean-Louis Lorrain et les membres du groupe de l'union centriste, identique à l'amendement n° 18 de la commission.

A l'article 16, elle a émis un avis de sagesse sur l'amendement n° 85 présenté par M. Claude Huriet et les membres du groupe de l'union centriste.

Elle a souhaité recueillir l'avis de la commission sur l'amendement n° 122 présenté par Mme Nicole Borvo, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 17.

A l'article 18, elle a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 123 présenté par Mme Nicole Borvo, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

A l'article 19, la commission a donné un avis favorable aux amendements n° 78 présenté par MM. Claude Huriet, Jean-Louis Lorrain et les membres du groupe de l'union centriste et n° 124 présenté par Mme Nicole Borvo, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, identiques à l'amendement n° 30 de la commission.

Sous réserve d'une rectification, elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 81 présenté par M. François Autain, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Gilbert Chabroux, Claude Domeizel, Mme Gisèle Printz, M. Bernard Cazeau et les membres du groupe socialiste et apparentés tendant à insérer un article additionnel après l'article 19.

Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 86 présenté par M. Claude Huriet et les membres du groupe de l'union centriste tendant à insérer un article additionnel après l'article 20.

A l'article 22, elle a souhaité le retrait de l'amendement n° 98 présenté par MM. Dominique Leclerc et Bernard Murat. M. Dominique Leclerc a alors indiqué qu'il retirait cet amendement. La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 87 présenté par M. Claude Huriet et les membres du groupe de l'union centriste.

Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 88 présenté par M. Claude Huriet et les membres du groupe de l'union centriste tendant à insérer un article additionnel après l'article 22 bis.

A l'article 23, M. Dominique Leclerc a indiqué qu'il retirait son amendement de suppression n° 99 ; la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 89 présenté par M. Claude Huriet et les membres du groupe de l'union centriste.

Elle a souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 82 présenté par M. Claude Domeizel et les membres du groupe socialiste et apparentés et sur l'amendement n° 125 présenté par Mme Nicole Borvo, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen tendant à insérer un article additionnel après l'article 23.

A l'article 24, elle a pris acte du retrait des amendements n^os 100 et 101 présentés par MM. Dominique Leclerc et Bernard Murat et a souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 102 présenté par les mêmes auteurs.

A l'article 26, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 83 présenté par M. François Autain, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Gilbert Chabroux, Claude Domeizel, Mme Gisèle Printz, M. Bernard Cazeau et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Elle a émis un avis défavorable sur les amendements n^os 126 et 127 et a souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 128, présentés par Mme Nicole Borvo, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel après l'article 26.

A l'article 27, elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 129 présenté par Mme Nicole Borvo, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

A l'article premier, elle a donné un avis défavorable aux amendements n^os 104, 105, 106, 107, 108 et 109 présentés par Mme Nicole Borvo, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et aux amendements n^os 79 et 80 présentés par M. François Autain, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Gilbert Chabroux, Claude Domeizel, Mme Gisèle Printz, M. Bernard Cazeau et les membres du groupe socialiste et apparentés, incompatibles avec la nouvelle rédaction que propose son amendement n° 61 pour le rapport annexé à cet article.

La commission a ensuite adopté une rectification à son amendement n° 55 à l'article 26 bis relatif à la réparation des accidents successifs du travail.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 - Désignation des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire

La commission a ensuite procédé à la désignation de sept candidats titulaires et de sept candidats suppléants appelés à faire partie de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.

Ont été désignés comme candidats titulaires : MM. Jean Delaneau, Charles Descours, Jacques Machet, Alain Vasselle, Jacques Oudin, François Autain et Mme Nicole Borvo et comme candidats suppléants : M. Jacques Bimbenet, Mme Annick Bocandé, MM. Gilbert Chabroux, Guy Fischer, Francis Giraud, Dominique Leclerc, Philippe Nogrix.

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