Mardi 9 novembre 1999

- Présidence de M. Jacques Bimbenet, vice-président -

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport sur le projet de loi n° 40 (1999-2000) de financement de la sécurité sociale pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture. M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie ; M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille ; M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, ont présenté les grandes lignes de leur rapport.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a constaté que le redressement des comptes sociaux était dû, pour une large part, à l'accroissement des prélèvements affectés à la sécurité sociale. Il a rappelé que les lois de financement de 1997 et de 1998 avaient autorisé des prélèvements supplémentaires sur l'épargne, avec la hausse du taux de la contribution sociale généralisée (CSG) et l'élargissement de l'assiette du prélèvement social de 2 %, affecté à la branche famille et à la branche vieillesse du régime général. Il a souligné que le bilan de la substitution entre la CSG et les cotisations maladie faisait apparaître un prélèvement supplémentaire sur le revenu global des ménages de 8 milliards de francs en 1998, et de 11 milliards de francs en 2000.

Il a souligné que ce redressement s'expliquait également par le retour de la croissance. Il a rappelé que la France avait connu en 1997, en 1998 et en 1999 une augmentation importante de son produit intérieur brut (PIB).

Il a indiqué que l'amélioration du solde des différents comptes sociaux était manifeste. Le solde des administrations de sécurité sociale, défini dans le cadre de la qualification à l'euro, déficitaire de 0,05 % du produit intérieur brut (PIB) en 1998, serait excédentaire de 0,10 % en 1999. Il a rappelé que le déficit du régime général de sécurité sociale se réduisait, revenant de 16,4 milliards de francs en 1998 à 4 milliards de francs en 1999.

Il a constaté que l'effort de maîtrise des dépenses sociales qui caractérisait l'exercice 1997 ne s'était pas poursuivi. Il a noté la progression alarmante des dépenses d'assurance maladie. Il a estimé en conséquence que 1998 et 1999 étaient " deux années gâchées ", constatant qu'en l'absence de dérapage de ces dépenses le régime général aurait connu un déficit inférieur à 10 milliards de francs en 1998 et un excédent de 9 milliards de francs en 1999. Il a considéré qu'un retournement de conjoncture, similaire à celui de 1992-1993, serait catastrophique pour les finances sociales. Il a jugé, en définitive, le redressement des comptes sociaux " fragile ".

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a ensuite abordé l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 ; il a estimé que le Gouvernement avait décidé non pas de " créer les conditions d'un excédent franc et massif de la sécurité sociale ", mais de " ponctionner ses comptes ". Il a estimé que cette dégradation des comptes de la sécurité sociale constituait une " première " des lois de financement. Rappelant que l'élaboration des comptes tendanciels s'effectuait lors de la Commission des comptes de la sécurité sociale et que le Gouvernement présentait ensuite les mesures correctrices du projet de loi de financement, il a souligné que des décisions (prise en charge par la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) d'une partie de la majoration d'allocation de rentrée scolaire, estimée à 2,5 milliards de francs ; " provision comptable " de 5,5 milliards de francs pour tenir compte des contributions des branches du régime général au financement des 35 heures) avaient été anticipées dès les comptes tendanciels. Il a ainsi contesté l'excédent tendanciel du régime général de 6 milliards de francs présenté à la Commission des comptes. Il a chiffré un excédent spontané aux alentours de 14 milliards de francs et a rendu responsable le Gouvernement d'une dégradation du solde du régime général de 12 milliards de francs en réalité. Il a évoqué les modifications introduites à la hâte par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, considérant qu'il s'agissait d'un " bricolage financier ", dû à l'impératif de financement des 35 heures. Il a indiqué que le Gouvernement avait certes renoncé à imposer une contribution aux branches du régime général (chiffrés à 5,5 milliards de francs), mais qu'il avait décidé de diminuer d'un montant équivalent les recettes de trois branches du régime général, par le détournement d'une partie du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine. Il a indiqué que le Gouvernement avait également réduit les recettes du fonds de solidarité vieillesse de 5,6 milliards de francs, correspondant à une partie des droits de consommation sur les alcools perçus par le fonds, pour les affecter au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales. Il a estimé que ces " tuyauteries " menaçaient en définitive le financement de la couverture maladie universelle, puisque la loi du 27 juillet 1999 avait prévu que la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) recevrait 28 %, et non 8 %, du prélèvement social. Il s'est interrogé sur la relégation au second plan du financement de la couverture maladie des plus démunis, devant l'urgence de financer les 35 heures.

Il a observé que les annexes au projet de loi, en raison des modifications de dernière minute, étaient erronées.

Abordant les mesures du projet de loi, il a expliqué que le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales, proposée à l'article 2, visait à financer à la fois la ristourne sur les bas salaires existante (40 milliards de francs en 2000), l'extension de cette ristourne (7,5 milliards de francs) et les allégements de charges spécifiques aux 35 heures. Il a indiqué, qu'en coordination avec la position que venait d'exprimer le Sénat sur le projet de loi de réduction négociée du temps de travail, il proposait à la commission la suppression des articles 2, 3 et 4. Il a regretté que le Gouvernement dilapide les fruits de la croissance en voulant financer, coûte que coûte, les 35 heures. Il a dénoncé la confusion entre le financement de la sécurité sociale et le financement de la politique de l'emploi, qui doit être inscrit en loi de finances. Il a regretté que le Gouvernement dénature ainsi les lois de financement de la sécurité sociale, qui devaient permettre d'aborder les questions essentielles de notre protection sociale.

Il a estimé qu'il était tout à fait abusif d'évoquer une " réforme des cotisations patronales ". Il a rappelé que le Gouvernement ne modifiait pas le mode de calcul aux cotisations patronales, mais se bornait à créer trois prélèvements supplémentaires, l'un assis sur les bénéfices, la contribution sociale sur les bénéfices, le deuxième assis sur la pollution, la taxe générale sur les activités polluantes, et le troisième assis sur le travail des salariés, la taxation des heures supplémentaires. Il a observé que le financement de ce fonds reposait en majorité sur les droits sur les tabacs et sur les droits sur les alcools. Il a estimé, en définitive, qu'aucune logique ne présidait à l'affectation de ces prélèvements aux allégements de charges sociales.

Il a observé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, en dehors des dispositions relatives aux 35 heures, ne comportait aucune mesure de financement de long terme. Il a estimé que le Gouvernement s'était contenté de financer le fonds de réserve des retraites, en opérant un " prélèvement sur recettes " de la sécurité sociale. Il a estimé qu'il ne s'agissait même pas d'affecter les excédents de la sécurité sociale, puisque la branche maladie, déficitaire, se voyait ponctionner de 2,3 milliards de francs supplémentaires. Il a considéré que l'affectation par anticipation des excédents de la branche vieillesse ne lui paraissait pas une bonne mesure.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a présenté alors les grandes lignes de ses propositions, articulées autour de trois axes : " respecter les comptes ", " respecter les partenaires sociaux " et " respecter les échéances ".

Appelant à un " respect des comptes ", il a proposé une série d'amendements portant création d'articles additionnels, visant à réformer la Commission des comptes de la sécurité sociale, à inscrire dans la loi le double principe d'une remise des comptes avant le 31 mars de l'année suivante et d'un plan comptable unique des organismes de sécurité sociale. Il a estimé que ce plan comptable unique permettrait l'établissement de comptes " en droits constatés " dans la loi de financement, et non en " encaissements/décaissements ". Il a considéré que ces amendements avaient pour objet de rendre plus " transparent " et plus " homogène " le processus d'établissement des comptes et a précisé qu'ils s'inscrivaient dans la ligne des réflexions dont le groupe de travail sur les lois de financement de la sécurité sociale, constitué au sein de la commission, avait fait part dans son rapport d'information de juin 1999.

Appelant à un " respect des partenaires sociaux ", il a déclaré que le paritarisme était l'un des fondements du pacte républicain. Il a estimé qu'en conséquence, il n'était pas possible d'accepter une perte de recettes des branches du régime général, à travers la baisse du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine, d'accepter que le Gouvernement inscrive dans les comptes tendanciels une prise en charge partielle de l'allocation de rentrée scolaire, et qu'il " pré-affecte " des excédents de la sécurité sociale, soit en faveur de l'Etat, soit en faveur du fonds de réserve pour les retraites.

Il a observé que les prélèvements qu'il proposait de supprimer conduisaient le régime général à enregistrer un excédent prévisionnel de 12-13 milliards de francs en 2000. Il a proposé en outre la création de " sections comptables de réserve ", pour chaque branche du régime général, permettant d'affecter le résultat comptable de l'exercice clos. Il a indiqué qu'il s'agissait de " sanctuariser " les excédents à venir, qui pourront être ainsi affectés à des déséquilibres ultérieurs, jouant le rôle de " stabilisateurs automatiques ". Il a estimé que, si des excédents durables, au-delà des cycles conjoncturels, se perpétuaient dans une branche, un débat était indispensable, dans la transparence et le respect des partenaires sociaux, pour en déterminer l'affectation.

Appelant à un " respect des échéances ", il a considéré que l'échéance principale était celle du financement des retraites. Il a dénoncé l'attentisme du Gouvernement et regretté que le rapport Charpin reste un " diagnostic sans lendemain ". Il a souligné que cette réforme des retraites devait être avant tout celle des régimes spéciaux. Il a rappelé en outre que le Sénat avait fait des propositions en matière d'épargne retraite, en adoptant une proposition de loi dans ce sens le 14 octobre 1999.

Il a estimé que le fonds de réserve ne pouvait être que l'un des instruments de cette réforme. Il a considéré que ses financements seraient insuffisants même pour un simple fonds de lissage, qui devrait atteindre au minimum 250 milliards de francs.

S'agissant de la branche famille, il a souhaité une politique plus ambitieuse et une simplification des règles appelée de ses voeux par le président du conseil de surveillance de la CNAF, M. Claude Huriet.

Concluant sur les équilibres généraux, il a appelé au respect du principe de la séparation des branches, de l'autonomie des finances sociales et de la sécurité sociale elle-même.

M. Charles Descours a ensuite abordé la situation de l'assurance maladie. Il a indiqué qu'il évoquerait les quatre principales difficultés auxquelles est confronté le Gouvernement, et qu'il commenterait les réponses que celui-ci entend y apporter dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.

Première difficulté pour le Gouvernement, les effets de la croissance économique masquent mal le dérapage des dépenses d'assurance maladie en 1998 et 1999.

M. Charles Descours a affirmé que les chiffres fournis par la Commission des comptes de la sécurité sociale montraient l'existence d'un dérapage continu des dépenses, avec un rythme annuel de croissance de 3,5 %, soit trois fois plus que le taux sur lequel s'était engagé le Gouvernement en décembre 1998.

Il a observé que le Gouvernement ne proposait aucune mesure tendant à financer le déficit 1999 et qu'il présentait, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, un objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) pour 2000 calculé selon une méthode qualifiée de " rebasée ".

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a estimé que le Gouvernement dissimulait la progression réelle des dépenses en calculant le taux de progression de l'ONDAM, non par rapport à l'ONDAM 1999, mais par rapport aux dépenses réalisées au cours de cette année.

Affirmant qu'il n'était pas opposé, par principe, à une " remise à zéro " des compteurs, et qu'il proposerait à la commission d'adopter cet article sans modification, il a souligné qu'une telle opération mériterait d'être accompagnée, d'une part, des mesures tendant à financer le déficit de l'assurance maladie de 1999 et, d'autre part, de réformes de structure.

Deuxième difficulté rencontrée par le Gouvernement, les professionnels de santé refusent désormais de signer des conventions qui leur feraient systématiquement " payer l'addition ".

M. Charles Descours a constaté que le système conventionnel était désormais dans une situation de blocage.

Il a rappelé que le ministre de l'emploi et de la solidarité avait pourtant affirmé, peu après son entrée au Gouvernement, qu'elle allait rétablir les relations avec les médecins que le Gouvernement précédent aurait rompues.

M. Charles Descours a regretté que le Gouvernement ait, en cours d'année, complètement dessaisi la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), en négociant séparément avec les représentants de quelques spécialités médicales et les biologistes.

Surtout, il a critiqué les dispositions de l'article 17 du projet de loi, véritable " usine à gaz " derrière laquelle se cache la fin du système conventionnel institué depuis 1971.

M. Charles Descours a indiqué que le Gouvernement entendait instituer, pour toutes les professions de santé, un mécanisme de lettres-clés flottantes qui s'appliquerait automatiquement au quatrième et au huitième mois de l'année.

Dans ces conditions, il a affirmé ne pas comprendre l'intérêt que présenterait désormais pour les professionnels la négociation des tarifs avec la CNAMTS dès lors que ces tarifs, acceptés par les partenaires conventionnels, étaient ensuite susceptibles d'être unilatéralement abaissés tous les quatre mois.

Il a également critiqué les dispositions complémentaires adoptées par l'Assemblée nationale qui donnaient la possibilité à la CNAMTS, en cas de désaccord conventionnel, de négocier des accords séparés avec des représentants de certaines spécialités.

M. Charles Descours a annoncé que, comme l'an dernier, il proposerait à la commission d'adopter un dispositif alternatif à celui du Gouvernement. Celui-ci présente l'avantage d'être médicalisé, régionalisé, individualisé et efficace. Ila souligné que ce dispositif s'intégrait dans le système de relations conventionnelles en vigueur depuis 1971, auquel il était profondément attaché.

Troisième difficulté que rencontre le Gouvernement, il faut maintenir la paix sociale à l'hôpital, tout en " faisant comme si " l'on réformait le système.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a constaté que, depuis l'entrée en fonctions du Gouvernement, celui-ci " s'était montré extrêmement discret " sur l'hôpital public. Il a rappelé que les trois projets de loi de financement qui avaient été soumis à l'examen du Parlement ne comprenaient aucune disposition concernant l'hôpital public.

Il a observé que, chaque année, la Fédération hospitalière de France demandait un taux de progression de l'objectif de dépenses hospitalières nécessaire pour que l'hospitalisation publique fonctionne à moyens constants, et qu'elle parvenait à l'obtenir.

Il a critiqué les dispositions de l'article 24 du projet de loi, qui excluent l'assurance maladie de la régulation de l'hospitalisation privée.

Quatrième difficulté rencontrée par le Gouvernement, la CNAMTS s'est montrée trop audacieuse en adoptant un plan stratégique de refondation de l'assurance maladie.

M. Charles Descours a rappelé que le 12 juillet dernier, le conseil d'administration de la CNAMTS avait adopté un plan ambitieux, tendant à réaliser d'importantes économies sur tous les postes de dépenses de l'assurance maladie, et à promouvoir des réformes structurantes pour l'évolution de notre système de soins.

Il a déclaré ne pas partager, loin s'en faut, toutes les propositions faites par la CNAMTS. Mais il a estimé que ce plan très détaillé, très complet, aurait dû faire l'objet d'un débat au Parlement, notamment à l'occasion de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.

M. Charles Descours a critiqué les dispositions de l'article 17 du projet de loi de financement. Il a estimé que, non seulement la CNAMTS ne pourrait qu'échouer dans sa tentative de signer des conventions comportant des lettres-clés flottantes avec les professionnels, mais que l'application du texte du projet de loi paralyserait l'action de la CNAMTS en lui imposant de rédiger, chaque année, mais aussi tous les quatre et huit mois, de multiples rapports d'équilibre par profession et par spécialité médicale.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a affirmé que tout ceci ne serait, comme le dit le président de la CNAMTS, qu'" ubuesque " si l'avenir et la crédibilité de l'assurance maladie n'étaient pas en cause, si l'avenir des professionnels de santé et leur confiance dans l'action des pouvoirs publics n'étaient pas en jeu, s'il n'y avait pas de forts déficits malgré une croissance forte, et surtout, s'il n'y avait pas des malades qui espèrent recevoir des soins de qualité.

Pour ces raisons, il a proposé à la commission d'adopter le projet de loi, pour ses dispositions concernant les équilibres financiers et l'assurance maladie, après l'avoir profondément modifié.

M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a fait observer que les perspectives de la branche famille pour l'année 2000 auraient dû constituer, pour la commission, un motif de satisfaction : le retour à une situation excédentaire permettait d'envisager l'avenir avec confiance et d'afficher de nouvelles ambitions pour la famille.

Il a constaté que c'est pourtant un sentiment de déception et d'inquiétude qui l'emportait, car cette situation favorable ne profiterait en rien aux familles. Renouant avec des pratiques que l'on croyait pourtant révolues et bafouant le principe de la séparation des branches de la sécurité sociale, le Gouvernement confisquait en effet à la branche famille ses excédents et affectait une partie de ses ressources au financement, en apparence, du fonds de réserve pour les retraites, en réalité des " 35 heures ".

M. Jacques Machet a regretté que les moyens consacrés à des mesures nouvelles en faveur des familles apparaissent dès lors fatalement limités et trahissent le manque d'ambition qui caractérisait la politique familiale menée par le Gouvernement. Après s'être interrogé sur la crédibilité des projets du Gouvernement de favoriser un " renouveau de la politique familiale ", il a considéré que l'heure semblait être plutôt au " recyclage " des excédents de la branche famille qu'à la nécessaire relance de notre politique familiale que le Sénat appelait pourtant de ses voeux.

M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a rappelé à cet égard que la Haute Assemblée avait souhaité, pour sa part, solennellement rappeler, à l'occasion de l'examen, en juin dernier, d'une proposition de loi relative à la famille, déposée par les quatre présidents de groupe de la majorité sénatoriale -MM. Jean Arthuis, Guy Cabanel, Henri de Raincourt et Josselin de Rohan- tout l'attachement quelle portait à une politique familiale ambitieuse, à même de préserver la cohésion sociale et le dynamisme de notre pays.

Après avoir précisé que la branche famille qui connaissait, depuis 1994, des déficits importants, verrait en 1999 une nette amélioration de son solde, lequel s'établirait finalement à + 3,3 milliards de francs, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a expliqué que cette branche constituerait, en 2000, un instrument de débudgétisation. Il a souligné que sa situation serait en effet, en 2000, bien meilleure que ce que faisait apparaître la présentation des comptes choisie par le Gouvernement. Selon cette présentation, les recettes atteindraient en 2000 268,2 milliards de francs, les dépenses 265,6 milliards de francs, soit un excédent " tendanciel " de 2,5 milliards de francs. Cet excédent serait ramené à 1,4 milliard de francs après les différentes mesures nouvelles annoncées par le Gouvernement en faveur de la famille, et dont l'impact total était estimé à 1,1 milliard de francs.

M. Jacques Machet a jugé que cette présentation des comptes était largement biaisée et ne reflétait en rien la situation de la branche famille. Il a expliqué que le compte tendanciel présenté par le Gouvernement reposait sur un certain nombre d'hypothèses, dont certaines étaient déjà erronées, qui affectaient de manière très significative les comptes de la branche, à la fois en recettes comme en dépenses. Ces hypothèses intégreraient ainsi :

- la prise en charge, dans la limite de 2,5 milliards de francs, à titre provisionnel, de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire ;

- la prise en compte, à titre provisionnel, d'une contribution de 1,010 milliard de francs de la branche famille au financement de la réduction du temps de travail.

M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a relevé qu'il convenait de soustraire ces sommes des dépenses de la branche si l'on souhaitait avoir une idée de la situation de la branche famille plus conforme à la réalité. Il a souligné que l'on obtenait alors un total de dépenses " spontanées ", c'est-à-dire avant toute mesure nouvelle décidée par le Gouvernement, de 262,1 milliards de francs, soit, pour un montant de recettes inchangé, un solde excédentaire de 6 milliards de francs. Il a considéré que la présentation choisie par le Gouvernement poursuivra en réalité un double objectif : dissimuler l'ampleur de l'excédent que connaissait la branche famille et minorer l'impact de la dégradation des comptes imputable aux mesures décidées par le Gouvernement.

M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a fait observer que la branche famille serait sévèrement ponctionnée en 2000. Il a constaté que la dégradation de 4,6 milliards de francs du solde de la branche ne se traduisait en réalité que par 1,1 milliard de francs de mesures nouvelles en faveur des familles, le solde restant, soit 3,5 milliards de francs, provenant des décisions du Gouvernement de diminuer le montant des ressources affectées à la branche et de lui imposer la prise en charge progressive de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, auparavant financée par le budget de l'Etat.

Après avoir rappelé que le Gouvernement avait prévu initialement un prélèvement de 5,5 milliards de francs sur les différentes branches de la sécurité sociale afin de financer la réduction du temps de travail, M. Jacques Machet a souligné que le Gouvernement, contraint de reculer sur cette mesure, n'avait pas pour autant renoncé à ponctionner le régime général. Il a indiqué que le Gouvernement avait en effet décidé de diminuer les ressources affectées aux différentes branches de 5,5 milliards de francs pour alimenter le fonds de réserve pour les retraites. Il a estimé que la contribution des organismes de sécurité sociale était donc maintenue et devenait désormais indirecte.

M. Jacques Machet a expliqué que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement prévoyait ainsi de diminuer de 22 % à 13 % la part du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine dont bénéficiait la branche famille. La perte de recettes ainsi générée s'avérait équivalente à la somme qui devait être prélevée sur la branche famille pour financer la réduction du temps de travail, soit 1 milliard de francs.

M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a regretté que la branche famille soit donc toujours ponctionnée d'un milliard de francs : après avoir financé les " 35 heures ", elle finançait désormais le fonds de réserve pour les retraites. Il a démontré que la branche famille continuait en réalité à financer indirectement les " 35 heures ". Rappelant que la contribution du régime général au fonds de réserve était justifiée par l'affectation au financement des " 35 heures " d'une partie des droits sur les alcools qui constituait une recette du fonds de solidarité vieillesse (FSV), il a expliqué que le FSV, se voyant privé d'une recette importante, ne pourrait plus alimenter le fonds de réserve pour les retraites. Il a constaté que c'était donc au régime général qu'incomberait désormais cette charge, soulignant que la bouche était bouclée !

M. Jacques Machet a ajouté que la branche famille devrait désormais prendre en charge de manière progressive la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (MARS), à hauteur de 2,5 milliards de francs en 2000. Il a observé que la prise en charge par l'Etat du fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FASTIF), si elle avait effectivement lieu, ne déchargerait la branche famille que de 1 milliard de francs par an : le coût net pour la branche de cette opération était donc au moins de 1,5 milliard de francs en 2000.

Considérant que cette prétendue pérennisation de la MARS n'apporterait rien de plus aux familles, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a estimé qu'elle constituait surtout le prétexte d'une opération massive de débudgétisation aux dépens de la branche famille, l'Etat se déchargeant ainsi sur la sécurité sociale d'une dépense qu'il avait lui-même créée.

Il a constaté en revanche que les mesures nouvelles dont bénéficiaient effectivement les familles se limitaient au " coup de pouce " de 0,3 % accordé en matière de revalorisation des prestations familiales, au relèvement de 20 à 21 ans de l'âge limite d'ouverture du droit au complément familial et aux aides au logement, et à l'augmentation de 250 millions de francs des moyens du fonds d'action sociale de la CNAF.

M. Jacques Machet a estimé que les décisions du Gouvernement, outre qu'elles affectaient l'équilibre de la branche famille en 2000, avaient également pour effet de lui confisquer ses excédents futurs. Il a souligné qu'en annonçant la prise en charge de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire par la branche famille, le Gouvernement accroissait à terme de facto de 7 milliards de francs par an les dépenses de cette branche et pré-affectait les excédents qu'elle pourrait connaître à l'avenir. Il s'est en outre étonné que la prise en charge, pourtant promise en juillet dernier, du FASTIF par l'Etat ne trouve sa traduction dans aucun document législatif ou budgétaire. Il a souligné que l'avenir de la branche famille était désormais tout tracé : elle financerait, selon le choix du Gouvernement, la majoration de l'allocation de rentrée scolaire ou le fonds de réserve pour les retraites, c'est-à-dire, indirectement les " 35 heures ".

M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a jugé que la nouvelle garantie de ressources pour la branche famille instituée par l'article 9 du projet de loi paraissait, dans ces conditions, très illusoire. Il s'est demandé quelle pouvait être l'utilité réelle d'une garantie de ressources si l'on multipliait parallèlement les ponctions sur la branche sous la forme de dépenses nouvelles, telles que la prise en charge de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire.

Il a regretté que, lorsque la branche famille est en déficit, le Gouvernement prenne prétexte de cette situation pour imposer des mesures drastiques pénalisant les familles et que, lorsqu'elle est en excédent, il la prive du bénéfice de cet excédent sans pour autant revenir sur les mesures décidées.

Constatant que le Gouvernement rendait impossible le nécessaire débat sur l'affectation des excédents de la branche, M. Jacques Machet a affirmé que quatre options pouvaient en effet être envisagées et méritaient d'être débattues : accroître les dépenses en faveur des familles, par la création de nouvelles prestations familiales ou l'assouplissement des conditions d'obtention de prestations existantes, baisser les cotisations familiales à la charge des employeurs ou la contribution sociale généralisée (CSG) affectée à la branche, rembourser les dettes accumulées au titre de la branche, dettes reprises par la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), mettre en réserve ces excédents, afin de faire face à une dégradation ultérieure de la situation de la branche.

Evoquant la politique familiale menée par le Gouvernement, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a considéré que les avancées étaient de portée modeste et trahissaient une évidente absence d'ambition. Il a considéré que, malgré leur caractère indéniablement positif, les quelques mesures favorables aux familles ne traduisaient aucun engagement politique fort. Il a fait valoir que la juxtaposition de simples mesures techniques d'aménagement, de consolidation, d'ouvertures de chantiers ne saurait constituer une politique familiale ambitieuse.

Il a regretté que le Gouvernement, soucieux de faire disparaître un article dont la portée symbolique était évidente, profite de ce projet de loi pour abroger l'article 22 de la loi famille de 1994, renonçant ainsi à l'objectif de relèvement progressif jusqu'à 22 ans de l'âge limite d'ouverture du droit à l'ensemble des prestations familiales.

Estimant qu'un sursaut était nécessaire, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a dit partager la conviction exprimée par le Président de la République, lors de la remise de la médaille de la famille française, au Palais de l'Elysée, le 31 mai dernier, que " notre société, pour le XXI^e siècle, aura plus que jamais besoin de la famille, une famille forte et reconnue, une famille unie, assurée d'elle-même, une famille capable de remplir pleinement sa fonction irremplaçable auprès de l'individu ".

Il a indiqué que le Président de la République avait souhaité à cette occasion " que la France se dote d'une nouvelle ambition familiale, qu'elle redonne souffle et vigueur à sa politique de la famille, une politique qui doit se traduire non par une redistribution entre familles, mais par un accroissement régulier des ressources que la Nation leur consacre ".

Après avoir déclaré que toute politique familiale supposait d'investir dans la durée, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a souligné que cette politique devait reposer sur cinq valeurs permanentes : la simplicité, la neutralité, la responsabilité, l'universalité et l'équité.

Il a jugé que la définition de notre politique familiale devait en outre prendre en compte trois exigences : l'exigence des nouvelles aspirations des femmes -ce n'est pas en éloignant les femmes du monde du travail qu'on donnera un nouvel élan à la politique familiale-, l'exigence démographique -notre pays n'assure pas aujourd'hui le renouvellement des générations- et, enfin, l'exigence de l'éducation des enfants. Il a jugé urgent de revaloriser le rôle des pères en les incitant, par des mesures législatives favorables, à exercer encore davantage leur fonction éducative au sein de la famille. Il a également souhaité que soit pleinement reconnu à cette occasion le rôle essentiel que jouent très souvent les grands-parents au sein de la famille.

Enfin, il a jugé impératif de réfléchir dès à présent aux moyens de simplifier le système des prestations familiales dont chacun s'accorde à reconnaître la complexité. Il a considéré que cette simplification n'était pas un projet technique ou gestionnaire, mais un projet politique.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour la vieillesse, a rappelé que la branche vieillesse du régime général avait connu, en 1998, un redressement spectaculaire de ses comptes. Relevant que la Commission des comptes de la sécurité sociale prévoyait pourtant en septembre 1998 que le déficit de la branche atteindrait cette année-là 5,6 milliards de francs, il a observé que les comptes définitifs faisaient en réalité apparaître un déficit de seulement 224 millions de francs en 1998, soit une situation proche de l'équilibre. La différence entre ces deux chiffres (5,4 milliards de francs) provenait pour l'essentiel d'une augmentation de 4,6 milliards de francs des recettes attendues (+ 1,2 %), largement imputable à l'instauration, en 1998, du nouveau système de répartition des recettes entre branches, dit RACINE.

M. Alain Vasselle a expliqué que RACINE avait en effet profondément modifié la répartition des encaissements entre branches du régime général. Il a souligné que cette modification, défavorable à la branche maladie, avait été au contraire très favorable à la branche vieillesse, qui avait bénéficié en 1998 d'un surcroît de recettes de 5,22 milliards de francs.

Après avoir précisé que l'impact de RACINE sur les recettes de la branche s'était répercuté par un effet de base sur 1999, il a indiqué que la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 prévoyait ainsi un déficit de la branche vieillesse de 3,87 milliards de francs en 1999, alors le solde devrait être finalement excédentaire de 4,4 milliards de francs, les recettes s'avérant supérieures de 7,67 milliards de francs à ce qui avait été prévu un an plus tôt.

M. Alain Vasselle a constaté que les dépenses de la branche évoluaient pour leur part de manière prévisible : le rythme d'évolution en volume des prestations financées par le régime général poursuivait son fléchissement de 1996 à 1999, passant pour l'ensemble des droits directs de + 3,2 % en 1996, à + 3,0 % en 1997, à + 2,9 % en 1998 et à + 2,8 % en 1999.

Il a souligné que ce fléchissement tenait à une évolution démographique favorable du nombre des bénéficiaires, caractérisée par l'arrivée à l'âge de la retraite des générations peu nombreuses des années précédant la seconde guerre mondiale et aux premiers effets de la réforme de 1993, dont l'impact financier était évalué à 1,5 milliard de francs en 1997, 2 milliards de francs en 1998 et 2,5 milliards de francs en 1999.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour la vieillesse, a affirmé que l'excédent " spontané " de la branche vieillesse en 2000, c'est-à-dire avant toute mesure nouvelle décidée par le Gouvernement, serait de 8,3 milliards de francs, et non de 6,5 milliards de francs comme l'annonçait le Gouvernement, ce dernier chiffre tenant compte du prélèvement de 1,8 milliard de francs au titre du financement des " 35 heures ". Il a constaté que la branche vieillesse du régime général jouissait aujourd'hui d'une situation exceptionnellement favorable résultant de la conjugaison d'une croissance économique forte, d'un nouveau mode d'affectation des recettes de la sécurité sociale plus avantageux pour elle et d'une croissance très modérée des dépenses liée au creux démographique des générations d'avant-guerre.

Il a cependant estimé que ce calme relatif avant la tempête ne devait pas faire illusion : le rapport Charpin, remis au Gouvernement en avril dernier, rappelait les menaces qui pèsent sur notre système de retraite.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour la vieillesse, a rappelé que le rapport Charpin avait, sans surprise, confirmé les diagnostics formulés à deux reprises déjà, en 1991 et 1995 : en effet, en raison du vieillissement de la population française, notre système de retraite sera confronté à un choc financier inéluctable à partir de 2006. Dans l'hypothèse où la règle actuelle d'indexation des retraites du régime général sur les prix serait maintenue, les charges de retraite des régimes seraient multipliées, en termes réels, par un facteur 2,8 et progresseraient de 12,1 % du PIB en 1998 à 15,8 % en 2040. Compte tenu de ces évolutions, le besoin de financement du système de retraite par répartition s'élèverait, en francs constants, à 190 milliards de francs en 2020 et 700 milliards de francs en 2040, soit environ 4 points de PIB.

M. Alain Vasselle a indiqué que le commissariat général du Plan avait examiné plusieurs pistes de réforme susceptibles d'assurer la viabilité du système de retraite par répartition : l'allongement à 170 trimestres de la durée d'assurance nécessaire à l'obtention du taux plein, la constitution de réserves permettant d'amortir le choc démographique, l'élargissement de l'assiette des cotisations et l'aménagement de différents dispositifs susceptibles d'avoir un impact sur le besoin de financement des régimes. Il a fait valoir que le rapport du commissariat général du Plan recommandait d'engager dès à présent la réforme du système de retraite, avant que le choc démographique ne fasse sentir ses effets.

M. Alain Vasselle a regretté que l'accent mis sur l'urgence des décisions à prendre n'ait manifestement pas convaincu le Gouvernement : ce dernier avait annoncé l'ouverture d'une nouvelle concertation ; les décisions étaient, une fois encore, différées. Il a estimé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale était à l'image de l'immobilisme du Gouvernement.

Il a souligné que la branche vieillesse se voyait doublement ponctionnée par la diminution de 2,3 milliards de francs des recettes qui lui sont affectées, et par l'affectation de ses excédents au fonds de réserve pour les retraites. Il a expliqué que, pour compenser la perte des 5,5 milliards de francs initialement attendus du régime général pour financer les " 35 heures ", le dispositif adopté par l'Assemblée nationale prévoyait désormais l'affectation au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de 47 % des droits sur les alcools mentionnés à l'article 403 du code général des impôts (dits " droits 403 ").

M. Alain Vasselle, rapporteur pour la vieillesse, a relevé qu'une part de ces droits constituait cependant une des recettes du fonds de solidarité vieillesse (FSV), dont les excédents pouvaient être affectés, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, au fonds de réserve pour les retraites. Il a indiqué que le Gouvernement avait dès lors décidé d'affecter au fonds de réserve pour les retraites 49 % du produit du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine, qui était auparavant affecté à la CNAMTS, à la CNAVTS et à la CNAF.

Il a constaté que le Gouvernement n'avait donc pas renoncé à ponctionner le régime général : les différentes branches contribueront ainsi, de manière indirecte, au financement des 35 heures, non pas par une imposition classée dans leurs " dépenses ", mais par une perte de recettes.

M. Alain Vasselle a souligné que l'opération n'était pas neutre pour la branche vieillesse initialement " taxée " de 1,771 milliard de francs sous le régime de la contribution initiale : elle perdait désormais 2,26 milliards de francs de recettes au titre du prélèvement 2 %, soit une ponction supplémentaire de 490 millions de francs.

Relevant que la branche vieillesse contribuait au financement du fonds de réserve pour les retraites par la perte de recettes qui lui sont affectées, il a ajouté qu'elle était également mise à contribution de manière plus directe, sous la forme d'une affectation permanente de ses excédents. L'article 10 du projet de loi prévoyait en effet l'affectation des excédents de la CNAVTS au fonds de réserve pour les retraites sous la forme, d'une part, de l'affectation du résultat excédentaire de l'exercice clos et, d'autre part, le cas échéant, de l'affectation en cours d'exercice d'un montant représentatif d'une fraction de l'excédent prévisionnel de l'exercice.

Après avoir rappelé que l'annexe C du projet de loi prévoyait ainsi en 2000, " à titre de provision pour acompte sur le versement de l'excédent de la branche ", un versement de 2,9 milliards de francs au fonds de réserve, M. Alain Vasselle, rapporteur pour la vieillesse, a constaté que la contribution totale -tant en perte de recettes qu'en dépenses- de la branche vieillesse au financement du fonds de réserve pour les retraites serait de 5,2 milliards de francs en 2000.

Rappelant que 47 % des " droits 403 " seraient désormais affectés au " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales ", c'est-à-dire au financement des " 35 heures ", et non au FSV, il a souligné que ce dernier se voyait dès lors fragilisé. Il a indiqué que le FSV, qui devait être excédentaire de 8,5 milliards de francs en 2000, le serait désormais de moins de 3 milliards de francs. Il a ajouté que le FSV ne serait d'ailleurs excédentaire en 2000 que parce qu'il percevrait l'excédent du compte de la C3S au titre de l'année 1999, soit 4,2 milliards de francs.

M. Alain Vasselle a fait observer que si le compte de la C3S dégageait un moindre excédent dans les prochaines années et si la conjoncture s'avérait moins favorable, l'équilibre du FSV pourrait par conséquent être menacé. Rappelant que la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 avait prévu d'affecter une partie des excédents du FSV au fonds de réserve pour les retraites, il a estimé que si cette possibilité existait toujours juridiquement, elle devenait pour le moins virtuelle, les excédents futurs de FSV prenant un caractère hypothétique.

Il a également craint que le Gouvernement ne décide à l'avenir d'ôter au FSV les 8 % restants des " droits 403 ", ce qui lui ferait perdre près d'un milliard de francs supplémentaires, voire la totalité des autres droits sur les boissons dont il bénéficie, ce qui le priverait alors de 5,6 milliards de francs supplémentaires. Il a jugé que l'équilibre du FSV serait alors durablement compromis.

Précisant qu'il était également président du comité de surveillance du FSV, M. Alain Vasselle, rapporteur pour la vieillesse, a regretté solennellement que le Gouvernement ait choisi, en diminuant le montant des ressources affectées au FSV, de fragiliser cet organisme dont le rôle était désormais essentiel dans le financement de la protection sociale.

Rappelant que le Sénat n'avait pas rejeté le principe du fonds de réserve pour les retraites, lors de sa création par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, il a cependant souligné que la constitution d'un tel fonds n'avait véritablement de sens que si un certain nombre de conditions étaient effectivement respectées : ce fonds de réserve devait tout d'abord avoir une mission claire et définie de manière préalable, en l'occurrence le lissage de la hausse des cotisations ; un fonds de lissage ne résolvait pas le problème du financement futur des retraites et ne pouvait donc constituer qu'une mesure d'accompagnement d'une réforme d'ensemble des retraites ; la constitution d'un fonds de lissage exigeait des ressources importantes et durables : au moins 400 à 500 milliards de francs en 2020 pour le seul régime général ; la constitution d'un tel fonds exigeait enfin de définir de manière préalable les conditions de gestion financière de ce fonds.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour la vieillesse, a constaté que les conditions préalables au fonctionnement d'un tel fonds n'étaient toujours pas remplies, mais que le fonds de réserve continuait de servir en quelque sorte d'alibi destiné à masquer l'incapacité du Gouvernement à entreprendre les vraies réformes.

Constatant que le Gouvernement avait annoncé, en avril dernier, la mise en place d'une nouvelle concertation sur ces réformes, il a considéré que le Gouvernement essayait surtout de gagner du temps par crainte d'assumer les risques politiques de décisions difficiles et pourtant indispensables. Après avoir rappelé que les gouvernements de MM. Edouard Balladur et Alain Juppé avaient engagé des réformes courageuses, M. Alain Vasselle a souligné que celui de M. Lionel Jospin avait décidé d'attendre 2000 pour faire part de ses " orientations générales ".

Il a considéré qu'il y avait pourtant urgence à réformer notre système de retraite. Il a souligné que le Président de la République l'avait d'ailleurs lui-même solennellement rappelé lors de la remise à l'Elysée, le 31 mai dernier, de la médaille de la famille française. Il a également cité les propos de M. Charpin, pour qui " si l'on décide de ponctionner les revenus des actifs pour rééquilibrer financièrement le système, sans faire de capitalisation, il n'y a aucune nécessité de le faire aujourd'hui. En clair, si l'on veut atteindre l'équilibre financier par une hausse des cotisations, il suffit de commencer en 2005 ".

M. Alain Vasselle a constaté qu'en repoussant indéfiniment des décisions indispensables, le Gouvernement faisait en réalité un choix implicite : celui de la hausse future des cotisations. Il a ajouté que deux réformes paraissaient dès à présent particulièrement indispensables : la nécessaire réforme des régimes spéciaux de retraite et l'introduction d'un complément de retraite par capitalisation.

Il a rappelé que le rapport Charpin avait confirmé de manière irréfutable que les perspectives financières des régimes spéciaux n'étaient pas plus favorables que celles du régime des salariés. Relevant que ces régimes étaient en réalité plus avantageux que ceux des salariés du secteur privé, il a estimé que les écarts allaient s'accroître entre les assurés des régimes spéciaux et les assurés des régimes qui avaient déjà connu des réformes, au détriment de ces derniers. Jugeant que ce phénomène n'était pas acceptable, il a préconisé, dans un souci d'équité et afin de limiter les déséquilibres futurs des régimes spéciaux, d'aligner progressivement la durée de cotisation exigée sur celle en vigueur dans le régime général, soit 40 années de cotisation à partir de 2003.

S'agissant de l'introduction d'un complément de retraite par capitalisation, il a rappelé que les conclusions de la commission sur les propositions de loi de MM. Charles Descours et Jean Arthuis, visant à permettre aux 14 millions de salariés relevant du régime général de se constituer un complément de retraite par capitalisation, avaient été adoptées par le Sénat le 14 octobre dernier. Il s'est félicité de cette initiative qui contrastait avec l'inertie gouvernementale sur cette question.

M. François Autain a estimé que le Président de la République était dans son rôle quand il demandait une réforme des retraites, mais que le Gouvernement ne pouvait pas entamer une telle réforme avant un diagnostic et un dialogue avec les partenaires sociaux. Il a rappelé que M. Dominique Strauss-Kahn avait annoncé un projet de loi sur l'épargne salariale qui comprendrait une partie relative aux fonds partenariaux de retraite.

Il s'est interrogé sur la présentation très critique effectuée par M. Charles Descours. Il a estimé que le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales n'avait pas pour objet de financer les 35 heures, mais bien de financer une véritable réforme des cotisations patronales. Il a observé que l'extension de la ristourne bas salaires revenait à améliorer le dispositif adopté en 1996 à l'initiative du Gouvernement de M. Alain Juppé. Il a estimé que la contribution sociale sur les bénéfices représentait une véritable avancée. Il a déclaré que l'on ne pouvait pas reprocher au Gouvernement de ne pas respecter les partenaires sociaux, à partir du moment où le Gouvernement avait renoncé aux contributions des branches du régime général au financement des 35 heures.

Concernant l'article 17, il a observé que la loi de modernisation de la santé répondrait certainement aux attentes du rapporteur concernant le maintien des relations conventionnelles.

M. Jean Chérioux a rappelé l'attachement de tous aux régimes de retraite par répartition. Il a estimé que le financement à venir de ces régimes ne pouvait pas reposer sur une hausse du taux de cotisation. Il a considéré que la capitalisation était ainsi un complément indispensable. Il a observé que pour bénéficier de la capitalisation, une période de cotisation de 20-25 ans était absolument indispensable. Il a rappelé que les sommes investies dans l'épargne salariale pouvaient avoir pour destination le financement des retraites, ce qui éviterait " une génération sacrifiée " payant la répartition et ne pouvant pas, compte tenu du peu de temps disponible, s'assurer un complément de retraite par capitalisation.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis de la commission des finances, a approuvé les observations présentées par les trois rapporteurs. Il a regretté que la loi de financement de la sécurité sociale s'apparente de plus en plus à une loi de finances bis. Il a donné l'exemple de la taxe générale sur les activités polluantes, créée par l'article 30 de la loi de finances pour 1999, et désormais " basculée " dans le champ des finances sociales par l'article 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il a considéré que les finances publiques devenaient de plus en plus obscures et qu'il existait un véritable problème au niveau des recettes des administrations publiques, dont la consolidation apparaît désormais nécessaire.

Il a approuvé les orientations de M. Charles Descours concernant la réforme de la commission des comptes de la sécurité sociale. Il a dénoncé le " rebasage " de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), en expliquant que c'était la première fois, en matière de finances publiques, que l'on comparait les prévisions, pour un exercice, non pas aux prévisions pour l'année précédente, mais aux réalisations.

Il a regretté l'absence de loi de règlement dans le domaine du financement de la sécurité sociale. Il a estimé qu'une telle loi devenait nécessaire pour assurer la clarté et la sincérité des comptes publics.

M. Serge Franchis a estimé que de nombreux hôpitaux, même parmi les plus performants, manquaient de moyens. Il a estimé que, dans certaines villes, des difficultés d'accueil commençaient à être observées.

M. Gilbert Chabroux a déclaré avoir remarqué une différence de tonalité dans les propos tenus par les trois rapporteurs. Il a rappelé que la majorité sénatoriale avait voté une proposition de loi en juin dernier sur la famille dont les mesures étaient contestables et non financées. Il a estimé que le rapport de M. Jacques Machet avait posé le problème de l'affectation des excédents de la branche famille. Il a observé que cette question ne se posait pas lorsque la branche famille, dans les années 1994-1997, était en fort déficit. Il a noté que la situation comptable de la branche famille était tout à fait remarquable. Il a estimé que l'allocation de rentrée scolaire devait désormais être considérée comme une prestation familiale à part entière, financée par la branche famille. Il a rappelé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 prévoyait une majoration de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) de 0,3 %, alors que le Gouvernement de M. Alain Juppé avait gelé, en 1996, la progression de toutes les prestations familiales.

Mme Nicole Borvo a rappelé que le groupe communiste de l'Assemblée nationale avait émis des critiques sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, ces critiques se fondant sur une absence de réforme sérieuse des cotisations patronales et la faiblesse de la revalorisation des prestations familiales et des pensions d'assurance vieillesse. Pour autant, elle a considéré que les propositions émises par M. Charles Descours ne répondaient en rien aux attentes du groupe communiste républicain et citoyen du Sénat. Elle a dénoncé le rapport Charpin, qui émet l'hypothèse d'un fort taux de chômage dans les années à venir. Elle a estimé que la proposition de loi relative au développement de l'épargne retraite, adoptée par le Sénat le 14 octobre 1999, menaçait les intérêts des salariés. Elle a déclaré qu'il était nécessaire de mettre fin à la maîtrise comptable des dépenses de santé. Relevant le souci exprimé par M. Charles Descours de respecter les partenaires sociaux, elle a demandé s'il était favorable au retour au principe de l'élection des administrateurs de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS).

Concernant la branche famille, elle a rappelé qu'il était nécessaire d'ouvrir le droit à prestations pour le premier enfant.

M. Dominique Leclerc s'est félicité que M. Charles Descours dénonce l'opacité des comptes. Il a estimé qu'il était désormais nécessaire d'arrêter de " bafouer tous les partenaires " : les partenaires sociaux, les professionnels de santé et les assurés. Il a considéré qu'il était urgent de définir une véritable politique de santé. Il a estimé que l'expression " panier de soins " était un raccourci qui choquait de plus en plus les Français. Il a noté que le chiffre de l'ONDAM lui paraissait très artificiel. Il a regretté qu'il n'y ait aucune évaluation indépendante des systèmes de santé, rappelant que le Programme de médicalisation du système d'information (PMSI) et les points Indice synthétique d'activité (ISA) étaient régulièrement dénoncés. Il a rappelé que la maîtrise des dépenses ne pouvait s'appuyer que sur une maîtrise médicalisée.

En réponse aux différents intervenants, M. Charles Descours, rapporteur, a considéré qu'il était peu probable que le Gouvernement tue le système conventionnel en décembre par une loi de financement pour le ressusciter, le cas échéant, au printemps dans le cadre de la discussion d'un projet de loi dit de modernisation. Il a rappelé que ses propositions visaient à maintenir le système conventionnel, car on ne pouvait pas se passer de la participation des professionnels de santé.

Tout en reconnaissant que le PMSI et le système des points ISA n'étaient sans doute pas parfaits, M. Charles Descours, rapporteur, a souligné que l'accréditation et l'évaluation progressaient. Rappelant que les schémas régionaux d'organisation sanitaire et sociale (SROSS) prévoyaient la suppression à terme de 24.000 lits hospitaliers, il a considéré que l'avenir de l'hôpital constituait un problème réel qui n'avait pas été abordé lors des trois dernières lois de financement de la sécurité sociale.

M. Charles Descours, rapporteur, a souligné que la sécurité sociale continuait de facto à financer les 35 heures ; il s'est interrogé sur l'attitude qu'observerait, dans ces conditions, le groupe communiste républicain et citoyen sur l'article 2 du projet de loi.

Evoquant la réforme des cotisations patronales, il a jugé nécessaire de réfléchir à une véritable modification de l'assiette et de se poser la question de la prise en compte de la valeur ajoutée. Il a cependant souhaité qu'une telle réforme se fasse à prélèvement constant.

S'agissant des conclusions du rapport Charpin sur l'avenir des retraites, M. Charles Descours, rapporteur, a rappelé qu'un des scénarios étudiés envisageait à terme un taux de chômage de 6 %, ce qui n'était pas très éloigné du taux de 4 % traditionnellement associé au plein emploi dans les économies développées.

Puis la commission a procédé à l'examen des articles.

Sur proposition de M. Charles Descours, rapporteur, après avoir réservé l'article premier, elle a adopté trois amendements tendant à insérer trois articles additionnels après l'article premier. Ils visent respectivement à instituer un secrétariat permanent de la Commission des comptes de la sécurité sociale indépendant de l'administration de la sécurité sociale, à demander la transmission au Parlement de l'avis rendu par le Conseil d'Etat sur les projets de loi de financement et à définir un plan comptable unique pour les organismes de sécurité sociale et une remise accélérée des comptes.

Evoquant les dispositions de l'article 2 A, M. Charles Descours, rapporteur, a indiqué qu'il ne présenterait pas d'amendement et qu'il laissait, sur ce point, l'initiative à la commission des finances saisie pour avis du projet de loi et qui doit examiner un dispositif symétrique, inscrit en première partie du projet de loi de finances.

A l'article 2, la commission a adopté un amendement de suppression, en cohérence avec les dispositions adoptées par le Sénat lors de la discussion du projet de loi sur la réduction négociée du temps de travail.

Par cohérence, elle a procédé de même aux articles 3 et 4.

A l'article 5, elle a adopté un amendement instituant un mécanisme de répartition de la contribution sociale généralisée (CSG) plus simple et plus transparent que celui proposé par le Gouvernement.

Avant l'article 6, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel. Il prévoit l'affectation des résultats comptables des branches du régime général dans des sections comptables distinctes de celles de leurs opérations courantes.

A l'article 6, elle a adopté un amendement de conséquence aux amendements de suppression adoptés aux articles 2, 3 et 4.

A l'article 8, sur proposition de MM. Jacques Machet et Charles Descours, rapporteurs, elle a adopté un amendement qui proroge l'article 22 de la loi de 1994 consacrée à la famille qui prévoit le relèvement progressif jusqu'à 22 ans de l'âge limite d'ouverture du droit aux prestations familiales.

A l'article 9, elle a adopté trois amendements instituant une nouvelle garantie de ressources pour la branche famille.

A l'article 10, sur proposition de MM. Alain Vasselle et Charles Descours, rapporteurs, constatant que les missions du fonds de réserve pour les retraites ne sont toujours pas définies, elle a adopté un amendement de suppression.

Après l'article 11, sur proposition de MM. Alain Vasselle, Jacques Machet et Charles Descours, rapporteurs, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel. Celui-ci prévoit la présentation au Parlement d'un rapport présentant la situation du fonds national de l'assurance veuvage et formulant des propositions pour les revalorisations du montant des prestations de l'assurance veuvage.

A l'article 13 bis, sur proposition de MM. Alain Vasselle et Charles Descours, rapporteurs, elle a adopté un amendement allongeant le délai prévu par cet article pour le rachat de cotisations d'assurance vieillesse pour les artisans et les commerçants.

Aux articles 14 et 15, sur proposition de M. Charles Descours, rapporteur, elle a adopté deux amendements de suppression de ces articles qui prévoient un transfert de charges financières de l'Etat vers l'assurance maladie.

A l'article 16, elle a adopté neuf amendements tendant à préciser le régime de l'agrément et du conventionnement des centres de santé institués par cet article.

A l'article 17, elle a adopté un amendement tendant à instituer un mécanisme de régulation médicalisée et régionalisée des dépenses médicales confortant le système de relations conventionnelles entre les professionnels de santé et l'assurance maladie.

A l'article 18, elle a adopté un amendement précisant que cet article concerne l'ensemble des médecins, quels que soient leur lieu ou mode d'exercice.

A l'article 19, elle a adopté un amendement de suppression, considérant que la procédure de convocation des patients et de leur médecin définie par cet article était coercitive, inadaptée et inefficace.

A l'article 21, elle a adopté un amendement de suppression de cet article, considérant que ces dispositions étaient contraires à la loi organique.

Elle a procédé de même à l'article 22 bis, estimant que l'application de cet article, qui dissociait l'autorisation de mise sur le marché et la commercialisation des médicaments génériques, risquerait de multiplier les contentieux entre laboratoires.

A l'article 24, elle a adopté dix-huit amendements tendant à rétablir une régulation tripartite de l'hospitalisation privée faisant intervenir l'Etat, l'assurance maladie et les représentants des cliniques.

Après l'article 24, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel ramenant de cinq à deux ans la durée de l'expérimentation, prévue par l'article L. 716-2 du code de la santé publique, d'une tarification à la pathologie dans les établissements de santé.

A l'article 26, elle a adopté trois amendements. Le premier précise que cet article vise les ports par où transitaient une part significative des exportations et importations d'amiante. Le deuxième autorise le Gouvernement à ajouter le montant de la pension d'invalidité aux revenus d'activité à temps partiel pour déterminer les revenus de base nécessaires au calcul de la pension de préretraite. Le troisième apporte enfin une précision sur les modalités du financement du fonds pour les victimes de l'amiante.

A l'article 26 bis, elle a adopté un amendement de précision.

A l'article 27, elle a adopté un amendement diminuant l'objectif de dépenses de la branche famille, indûment surévalué par cet article avec la prise en compte des dépenses correspondant à une prise en charge partielle de l'allocation de la rentrée scolaire par cette branche.

A l'article 29 bis, elle a adopté deux amendements rédactionnels.

A l'article 30, elle a adopté un amendement de suppression, estimant que le décret du 7 octobre 1999 relevant le plafond d'avances de trésorerie du régime général n'était justifié ni sur la forme, ni sur le fond et traduisait l'intervention désormais systématique du pouvoir réglementaire à l'égard d'une disposition qui est l'une des plus normatives des lois de financement.

A l'article 31, elle a adopté un amendement abaissant le plafond d'avances pour le régime général et supprimant le plafond d'avances de trésorerie proposé par la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), afin de protester une nouvelle fois contre l'application du mécanisme dit de " surcompensation ".

Enfin, à l'article premier, précédemment réservé, elle a adopté le rapport annexé dans une nouvelle rédaction développant les orientations et les propositions de la commission des affaires sociales pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.

Enfin, la commission a approuvé l'ensemble du projet de loi tel qu'amendé.

Mercredi 10 novembre 1999

- Présidence de M. Jean Delaneau, président -

Projet de loi de finances pour 2000 - Anciens combattants - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Marcel Lesbros sur le projet de loi de finances pour 2000 (crédits consacrés aux anciens combattants).

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a précisé que l'examen des crédits budgétaires relatifs aux anciens combattants intervenait cette année dans un contexte particulier, rappelant que le Parlement venait d'adopter à l'unanimité une proposition de loi reconnaissant enfin la réalité de l'état de guerre en Algérie.

Indiquant que l'entrée en vigueur de cette loi n'avait aucune incidence budgétaire, il a souhaité que la démarche consensuelle qui avait présidé à l'adoption de cette loi se poursuive à l'occasion de l'examen du budget.

Il a ensuite souligné que, cette année encore, l'examen des crédits budgétaires relevait d'une procédure pour le moins surprenante. A cet égard, il a observé que le secrétaire d'Etat aux anciens combattants se présentait devant le Parlement avec un budget modique, voire médiocre, tout en gardant en réserve un certain nombre d'amendements pour répondre aux attentes des parlementaires. Il s'est alors interrogé sur cette stratégie budgétaire, estimant qu'elle visait avant tout à desserrer la tutelle du ministère du budget, et regrettant le manque de transparence de cette démarche.

Abordant l'analyse des crédits, il a indiqué que ceux-ci diminuaient en apparence de 5,7 % dans le " bleu " budgétaire mais que, à structure constante, cette baisse se limitait à 2 %. Il a en effet précisé que la réforme des structures ministérielles s'était traduite par une intégration des services du secrétariat d'Etat chargé des anciens combattants au sein du ministère de la défense, entraînant une modification de la nomenclature budgétaire.

Il a rappelé que cette diminution des crédits était sensiblement inférieure aux baisses constatées les années précédentes (- 5 % en 1997, - 3,5 % en 1998, - 3,5 % en 1999) et était également plus faible que la diminution des ressortissants du secrétariat d'Etat évaluée à près de 4 % pour l'an 2000.

Il a toutefois estimé que la diminution des parties prenantes devait se traduire par un redéploiement des crédits, mais que dans ce domaine, un raisonnement qualitatif semblait préférable à un simple raisonnement comptable.

S'agissant des moyens des services, il a observé que les crédits diminuaient de 0,9 % notamment du fait d'une diminution des frais de personnel. Il a néanmoins précisé que les subventions de fonctionnement aux établissements publics augmentaient de 3,9 %. A cet égard, il a considéré que l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) se trouvait renforcé avec une hausse de 4,1 % de sa subvention de fonctionnement, et une hausse de près de 10 % de sa subvention pour l'action sociale, ainsi qu'un crédit de 8 millions de francs destiné à la mise aux normes des maisons de retraite.

En revanche, il a considéré que la situation de l'Institution nationale des invalides (INI) était sans doute plus fragile. Il s'est inquiété de la faible augmentation de 2,6 % de sa subvention de fonctionnement, jugeant qu'il n'était pas évident que celle-ci soit suffisante pour compenser la diminution des effectifs médicaux liée à la fin du service national obligatoire.

S'agissant de la dette viagère, il a indiqué que les crédits étaient quasiment stables et s'élevaient à 19,9 milliards de francs soit 80 % du budget total. Il a cependant observé que cette stabilité masquait des évolutions divergentes. Il a précisé que les dépenses liées aux pensions d'invalidité diminuaient de 2,2 % en dépit de l'application du rapport constant, mais que les dépenses liées à la retraite du combattant augmentaient, elles, de 16,6 %, cette progression s'expliquant principalement par l'arrivée massive à 65 ans des anciens combattants d'Afrique du Nord, âge leur permettant de bénéficier de la retraite du combattant.

S'agissant des interventions d'assistance et de solidarité, il a souligné qu'elles diminuaient de 11 %. Il a analysé cette baisse comme tenant avant tout à la diminution de 28 % des crédits du fonds de solidarité, ceux-ci s'élevant à 1,1 milliard de francs. Il a estimé à ce propos que cette diminution était liée à la sortie progressive du dispositif des anciens combattants d'Afrique du Nord, le nombre de bénéficiaires du fonds devant revenir d'environ 32.000 en 1999 à 21.000 l'an prochain.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a estimé que l'extinction progressive du fonds imposait une réflexion sur son avenir et sur les perspectives de redéploiement corrélatif des crédits. Il a observé que ce redéploiement était cette année affecté à la dette viagère mais il a jugé qu'il serait légitime qu'il soit également en partie affecté à de nouvelles actions de solidarité en faveur des veuves ou des anciens combattants d'outre-mer.

Revenant sur la réforme du fonds de solidarité instituée par l'article 124 de la loi de finances pour 1999, il a jugé ses résultats décevants, constatant que, seules, 192 personnes avaient bénéficié de cette mesure nouvelle au premier semestre 1999. Il a alors estimé que cette mesure ne pouvait en aucun cas être considérée comme un substitut, même partiel, à la question de la retraite anticipée.

S'agissant de la mesure adoptée l'an passé et étendant le bénéfice de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE), M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a rappelé que la commission avait été favorable, non seulement à cette mesure, mais aussi à son extension en faveur des titulaires du titre de reconnaissance de la Nation. Il a néanmoins regretté que ce dispositif ne soit toujours pas opérant. Il a précisé que ce dispositif était pourtant tout à fait praticable au moment de la dernière discussion budgétaire mais que la difficulté était venue de la modification du financement de l'ARPE décidée par les partenaires sociaux le 22 décembre 1998, cette décision mettant 20 % du financement à la charge de l'employeur et modifiant donc significativement l'équilibre financier du dispositif.

Néanmoins, il a considéré qu'il était inexact d'accuser les partenaires sociaux du blocage de l'extension de l'ARPE aux anciens combattants, indiquant que les partenaires sociaux avaient signé le 12 mai dernier un avenant à l'accord du 6 septembre 1995. Observant que cet avenant nécessitait un agrément gouvernemental pour devenir applicable, il a considéré que le blocage dans l'application de cette mesure relevait alors, depuis plus de six mois, de la responsabilité du Gouvernement, celui-ci n'ayant toujours pas délivré cet agrément.

S'agissant de la politique de la mémoire, il a constaté que 70 % des crédits budgétaires relatifs à la mémoire étaient désormais inscrits dans le budget du ministère de la défense. Il a précisé que ces crédits augmentaient globalement de 18 % pour atteindre 74 millions de francs.

Compte tenu de toutes ces évolutions, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a alors considéré que la diminution du budget des anciens combattants devait permettre de garantir le respect du droit à réparation, et de poursuivre l'effort en faveur de la solidarité et de la mémoire dans des conditions satisfaisantes.

Il a toutefois jugé ce budget décevant en matière de mesures nouvelles, observant que le projet initial ne comportait que deux mesures nouvelles, lesquelles étaient très en retrait par rapport aux avancées qu'avait pu laisser espérer M. Jean-Pierre Masseret.

Il a indiqué que la première mesure nouvelle prévoyait d'attribuer la carte du combattant à partir d'une durée minimale de douze mois de services en Algérie. Il a alors jugé que cette mesure, si elle allait dans le bon sens, n'apportait aucune réponse à la situation particulière des rappelés.

Il a ensuite indiqué qu'une seconde mesure nouvelle permettait la poursuite de la revalorisation progressive du plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant, l'indice de référence du plafond majorable passant de 100 à 105. Il a estimé que cette revalorisation était souhaitable, mais que son rythme restait lent, et ne devrait pas permettre d'atteindre l'indice 130 d'ici 2002.

Il a néanmoins indiqué que le débat à l'Assemblée nationale avait permis d'avancer dans d'autres domaines. A ce propos, il a observé qu'un amendement présenté par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale revalorisait de 1,5 %, au 1^er janvier 2000, les pensions des plus grands invalides, rappelant que l'évolution de ces pensions avait été gelée entre 1991 et 1995. Il s'est félicité d'une telle décision mais a rappelé que l'écart né du gel de ces pensions était de l'ordre de 7 %. Indiquant que M. Jean-Pierre Masseret s'était engagé à poursuivre la revalorisation dans les années à venir, il a jugé souhaitable qu'elle soit totale dès l'an prochain.

Il a ensuite évoqué le second amendement présenté par M. Maxime Gremetz mais repoussé à l'Assemblée nationale, précisant que cet amendement visait à créer une commission consultative composée de parlementaires et de représentants des associations et " chargée de vérifier en cours d'exercice la bonne utilisation des crédits votés afin de mettre fin à la pratique de l'annulation de crédits ". Il a considéré que, même si de vives réserves pouvaient être émises sur la solution proposée, cet amendement avait le mérite de mettre en évidence la récurrence de la sous-consommation des crédits et le poids de la régulation budgétaire. Il a ainsi rappelé qu'en 1998, 1,8 % du total des crédits votés n'avait pas été consommé, 356 millions de francs ayant notamment été annulés. Il a néanmoins observé que ce problème tendait à se restreindre progressivement, rappelant que la non-consommation de crédits avait atteint 1.151 millions de francs en 1996 et 661 millions de francs en 1997.

Il a en outre déclaré que M. Jean-Pierre Masseret avait annoncé à l'Assemblée nationale l'inscription à venir de 30 millions de francs de crédits supplémentaires. Il a précisé que 15 millions de francs serviraient à financer la revalorisation de la pension des plus grands invalides et que les 15 autres millions de francs financeraient d'autres mesures : 5 millions de francs en faveur de l'action sociale de l'ONAC vers les veuves, 5,5 millions de francs pour la mémoire, 1,5 million de francs pour l'indemnisation des veuves des patriotes résistants à l'occupation (PRO), 1,4 million de francs destiné à financer l'assimilation annoncée des prisonniers du Front de libération national (FLN) à des prisonniers captifs dans des " camps durs ", 1 million de francs en faveur de l'historial du Stuthof et 300.000 francs pour les crédits d'étude du Mémorial de l'Afrique du nord.

S'agissant du financement de ces mesures, il a précisé que 20 millions de francs de crédits avaient été inscrits au moment du vote de l'article d'équilibre du projet de loi de finances, les 10 autres millions étant financés par la réserve parlementaire. A cet égard, il s'est interrogé sur cette dernière forme de financement considérant qu'il n'entrait pas dans la vocation de la réserve parlementaire, de financer les annonces gouvernementales, comme les mesures pérennes.

Il a également considéré que, si ces crédits supplémentaires avaient le mérite de financer des mesures nécessaires, elles ne modifiaient cependant qu'à la marge l'équilibre du budget, rappelant que celui-ci diminuait de 500 millions de francs.

Il a aussi estimé que ces mesures, annoncées à la dernière minute, étaient loin de répondre à toutes les attentes du monde combattant.

Il a indiqué que de nombreuses demandes restaient en effet en suspens, dont plusieurs lui semblaient prioritaires.

S'agissant de la retraite anticipée, il a estimé que le Gouvernement attendait que le problème se résolve de lui-même. Rappelant que les anciens combattants d'Afrique du nord avaient pour la plupart plus de 60 ans, il a néanmoins estimé qu'il s'agissait là d'une question de principe et qu'elle ne devait pas être occultée pour autant.

S'agissant de la situation des veuves, il a reconnu que le budget proposait certaines avancées avec notamment l'augmentation de 5 millions de francs de l'action sociale de l'ONAC en leur faveur. Il a pris acte de l'engagement du secrétaire d'Etat annoncé à l'Assemblée nationale de revoir le dispositif d'aide aux veuves d'ici 2000, mais a indiqué que la commission serait très vigilante sur ce point, la situation des veuves étant bien souvent très préoccupante.

S'agissant de la réforme du rapport constant, il s'est félicité que la concertation entre les associations et le secrétariat d'Etat ait permis de dégager les principes d'une simplification. Observant que cette simplification nécessiterait une modification législative, il a espéré qu'un projet de loi soit déposé et discuté dans les meilleurs délais.

S'agissant de la " décristallisation ", il a regretté qu'aucune évolution ne soit intervenue en dépit des engagements de M. Jean-Pierre Masseret. Il a alors déclaré qu'il en tirerait les conséquences en proposant à la commission d'adopter un amendement à ce sujet.

Mais au-delà de ces quatre principales questions auxquelles la commission réserve une attention toute particulière, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a souhaité insister sur d'autres problèmes nécessitant une réponse rapide.

Il a ainsi jugé souhaitable de régler au plus vite la question de l'indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD-KHD). Il a précisé que, malgré l'accord intervenu en juin 1998 au sein de " l'entente franco-allemande ", l'instruction des quelque 10.000 dossiers déposés traînait en longueur et retardait d'autant l'inscription des crédits budgétaires correspondants. Il a jugé cette situation difficilement acceptable.

Il a également estimé que l'extension des conditions d'attribution de la carte du combattant imposait une nouvelle réflexion sur le titre de reconnaissance de la Nation. Il a alors proposé d'étudier l'opportunité de son extension aux anciens combattants d'Afrique du nord ayant séjourné en Algérie entre 1962 et 1964.

Il a enfin considéré que la demande du rabaissement de 65 à 60 ans de l'âge ouvrant droit au bénéfice de la retraite du combattant devait également être étudiée, même si le coût d'une telle mesure, évalué à 1,4 milliard de francs par le secrétaire d'Etat, incitait à une certaine prudence.

Déclarant que la commission devrait rester vigilante sur tous ces points et devrait vérifier que des progrès substantiels soient accomplis rapidement, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a considéré que le projet de budget pour 2000 constituait une étape dans le règlement progressif de toutes ces questions. Il a estimé qu'il s'agissait, en dépit d'insuffisances certaines, d'un budget raisonnable permettant la poursuite, dans de bonnes conditions, des actions en faveur des anciens combattants et apportant des améliorations partielles.

Il a enfin proposé de réserver le vote de la commission sur ces crédits et sur les deux articles rattachés jusqu'après l'audition de M. Jean-Pierre Masseret prévue le 16 novembre prochain.

M. Louis Souvet s'est interrogé sur les modalités d'une simplification du " rapport constant ".

Mme Gisèle Printz s'est préoccupée des retards dans l'indemnisation des personnes incorporées de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD-KHD). Elle a déclaré qu'elle déposerait un amendement sur ce sujet. Elle s'est également préoccupée de l'absence de " décristallisation " pour les anciens combattants d'outre-mer. Elle a enfin observé que les prochains contrats de plan devraient permettre d'accompagner des actions en faveur du monde combattant, notamment dans le domaine de la mémoire.

M. Guy Fischer a considéré qu'en dépit des trois mesures nouvelles annoncées, ce budget souffrait de contradictions. Il a notamment regretté qu'une partie des économies budgétaires liées à la diminution du nombre d'anciens combattants retourne au budget de la Nation. S'agissant de la revalorisation des pensions des plus grands invalides, il a regretté que celle-ci se fasse par étapes et s'est prononcé en faveur d'un retour à l'unicité de la valeur afin que celle-ci soit effective dans le budget pour 2001. Il a indiqué que le groupe communiste républicain et citoyen (CRC) allait sans doute s'abstenir sur ce budget.

M. Jacques Bimbenet, président, s'est préoccupé de la situation des veuves d'anciens combattants, et plus particulièrement des veuves des grands invalides de guerre, qui ont privilégié de délivrer des soins à leur mari, au détriment de leur carrière professionnelle.

En réponse aux intervenants, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a rappelé que les associations critiquaient, depuis longtemps, l'opacité des mécanismes d'indexation de la valeur du point de pension. Il a indiqué que la commission d'étude de l'indexation des pensions militaires d'invalidité ne se réunissait plus, mais que le secrétaire d'Etat avait récemment fait des propositions simplifiant le mode de calcul du " rapport constant ".

Il s'est déclaré partager le point de vue de M. Guy Fischer, estimant que le rattrapage des pensions des grands invalides devait être achevé en deux ans.

Il a également précisé que le secrétaire d'Etat avait annoncé une remise à plat des dispositifs d'aide aux veuves en 2000, qui devrait notamment concerner les veuves des plus grands invalides.

M. Jacques Bimbenet, président, a alors indiqué que la commission n'adopterait un avis définitif qu'après avoir entendu M. le secrétaire d'Etat auprès du ministre de la défense, chargé des anciens combattants, le 16 novembre prochain. Il a indiqué que la réunion de la commission consacrée au vote des budgets précédemment réservé, était prévue le 24 novembre. Il a considéré toutefois que la commission pouvait d'ores et déjà se prononcer sur l'amendement présenté par le rapporteur pour avis.

M. Marcel Lesbros a présenté un amendement au projet de loi de finances visant à apporter une première réponse à la question récurrente de la " décristallisation ".

Il a rappelé que les pensions militaires d'invalidité et les retraites du combattant versées aux anciens combattants des pays anciennement sous souveraineté française étaient cristallisées à la valeur atteinte lors de l'indépendance, même si des revalorisations ponctuelles avaient pu intervenir. Observant que M. Jean-Pierre Masseret s'était engagé à débattre de la " décristallisation " lors du dernier débat budgétaire, il a indiqué que celui-ci n'avait pourtant pas présenté la moindre mesure concrète.

Il a alors indiqué que l'amendement qu'il présentait permettrait d'avancer sur deux points : levée temporaire en 2000 de la forclusion pesant sur les demandes nouvelles et revalorisation des pensions militaires d'invalidité et des retraites du combattant de 20 % au Maghreb et dans l'ex-Indochine, ces pays ayant accumulé le plus de retard.

Il a enfin estimé qu'un tel amendement constituerait un signe de reconnaissance envers les anciens combattants d'outre-mer pour les sacrifices consentis.

M. Louis Boyer et Mme Gisèle Printz ont déclaré partager les préoccupations du ministre, mais se sont interrogés sur les modalités de versement des pensions et des retraites aux bénéficiaires. Ils ont insisté sur la nécessité de vérifier que les bénéficiaires touchaient effectivement les pensions et les retraites.

M. Jean Chérioux s'est interrogé sur le nombre actuel de bénéficiaires des pensions " cristallisées ".

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a précisé que les pensions étaient versées directement aux bénéficiaires par l'Etat français, par l'intermédiaire des payeurs placés près des ambassades. Il a indiqué qu'en 1993 le nombre de bénéficiaires était de 43.000 personnes pour les pensions d'invalidité et de 65.000 pour les retraites du combattant. Il a estimé que le coût de son amendement resterait somme toute modeste.

M. Gilbert Chabroux a proposé d'interroger le secrétaire d'Etat sur ce sujet, et notamment sur le circuit de paiement des pensions décristallisées, mais a fait part de son accord sur le principe d'une " décristallisation ".

La commission a alors adopté l'amendement présenté par le rapporteur pour avis, sous réserve de la confirmation par M. le secrétaire d'Etat que les pensions soient directement versées aux intéressés. Elle a réservé son avis sur le projet de budget et les articles rattachés jusqu'après l'audition du ministre.

Projet de loi de finances pour 2000 - Solidarité - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Chérioux sur le projet de loi de finances pour 2000 (crédits consacrés à la solidarité).

Après avoir rappelé que les crédits relatifs à la solidarité s'élevaient à 81,27 milliards de francs pour 2000, soit une hausse de 4,5 % à structure constante, hors mouvement de crédits relatifs à la mise en oeuvre de la couverture maladie universelle, M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a indiqué que ces crédits pouvaient être regroupés sous deux actions.

Concernant l'intégration et la lutte contre l'exclusion, action dotée d'un montant de crédits de 45 milliards de francs, il a observé tout d'abord que le revenu minimum d'insertion (RMI) et l'allocation de parent isolé (API) absorbaient la majeure partie des marges de croissance des crédits.

Concernant le RMI, il a souligné que la progression de 8,71 % des crédits encore forte malgré la baisse du chômage trouvait largement son origine dans la décision de revalorisation de l'allocation prise en décembre 1998. Rappelant que le volet insertion du RMI restait toujours à la traîne, il a regretté que l'on n'ait pas encore constaté de diminution du " noyau dur " des titulaires de longue durée du RMI.

S'agissant de l'action relative au développement social d'un montant de 36,6 milliards de francs, M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a mis l'accent sur le problème de la prise en charge des frais de formation des emplois-jeunes recrutés par l'éducation nationale orientés vers les établissements de formation des travailleurs sociaux (EFTS).

S'agissant des crédits relatifs aux handicapés, il a évoqué l'augmentation continue du nombre de titulaires de l'allocation adultes handicapés (AAH) au cours de ces dernières années en regrettant l'apparition de fait de la notion de " handicap social " qui conduit parfois à transformer l'AAH en une sorte de " RMI consolidé ". Il a souligné l'importance d'une médicalisation renforcée et d'une coordination améliorée des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP).

Evoquant ensuite l'évolution de la dépense d'action sociale et médico-sociale des départements d'un montant de 81 milliards de francs en 1998, M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, s'est félicité que la progression se soit maintenue à 3 % en 1998 tout en s'inquiétant des menaces qui pesaient sur la poursuite de ce ralentissement en raison de la montée en charge de la prestation spécifique dépendance, de l'impact inéluctable de la question de la prise en charge des personnes handicapées vieillissantes et de l'augmentation sensible des dépenses d'aide sociale à l'enfance.

Il a souligné le coût des mesures de placement d'enfants pour des raisons liées à la pauvreté des familles alors qu'il serait souvent plus efficace d'aider directement les parents.

Il s'est inquiété enfin de trois éléments de nature à alourdir le coût des prestations dans le secteur social et médico-social.

Rappelant qu'il était peu réaliste d'espérer dégager des gains de productivité significatifs dans le secteur social et médico-social, il a souligné que la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail (RTT) dans les conditions prévues par les accords de branche ferait largement appel à la modération salariale dans le secteur et qu'en cas de dérapage les financeurs seraient en première ligne.

Il a constaté que l'agrément obligatoire des accords de RTT par le ministère plaçait les établissements devant un " imbroglio administratif " susceptible de créer des coûts pour les établissements de plus de 20 salariés, où les 35 heures ne seraient pas effectivement appliquées au 1^er janvier 2000.

Enfin, il a rappelé l'incidence du revirement de jurisprudence de la Cour de cassation sur les équivalences en matière de rémunération des permanences nocturnes en chambre de veille au sujet duquel un amendement a été adopté par le Sénat au moment de la discussion du projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail.

M. Louis Souvet a rappelé qu'à l'initiative de la commission des affaires sociales un amendement avait été adopté, malgré l'avis défavorable du Gouvernement, au projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail afin de préciser que les établissements sociaux et médico-sociaux ayant signé un accord de réduction du temps de travail bénéficiaient du montant de l'aide prévue par l'article 3 de la loi du 13 juin 1998.

M. Jean-Louis Lorrain s'est demandé si la formation accordée aux titulaires d'emplois-jeunes donnait lieu à des quotas pour les établissements de formation des travailleurs sociaux. Il a estimé que les modalités d'attribution de l'AAH étaient mal contrôlées alors que, par ailleurs, le contrôle des dépenses d'assurance maladie était de plus en plus rigoureux au détriment des assurés. Il a souligné qu'il était souvent très difficile de mettre fin au versement de l'AAH qui était perçue comme une ressource stable par les intéressés.

M. Jacques Machet s'est demandé si les COTOREP n'étaient pas sorties des limites de la mission qui leur était assignée en privilégiant l'appréciation de la situation sociale des personnes examinées.

M. Lylian Payet a rappelé, pour le regretter, que les 120.000 bénéficiaires du RMI dans les DOM étaient titulaires d'une allocation dont le montant était inférieur de 80 % à celle prévue en métropole.

M. Guy Fischer s'est demandé si le rapporteur ne faisait pas une présentation pessimiste de la mise en oeuvre de la RTT dans le secteur social et médico-social ; il a observé que des redéploiements de postes et des réformes d'organisation faciliteraient la mise en place de la réforme. Il a estimé que la question d'une revalorisation supplémentaire des minima sociaux se posait toujours, en raison notamment de la baisse des budgets d'action sociale des ASSEDIC, tout en déclarant qu'il était compréhensible que le Gouvernement ne puisse pas agir encore plus rapidement. Il a souligné que les emplois-jeunes devaient s'inscrire sur une certaine durée pour avoir un rôle positif en faveur des jeunes concernés. Il a estimé que la réforme des COTOREP devrait aller de pair avec un effort accru des départements dans le secteur des handicapés.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a souligné que ce budget présentait, à structure constante, une augmentation de 4,5 % qui représentait un effort de solidarité accru dont on pouvait se féliciter. Elle a rappelé que le problème administratif du délai d'agrément des accords dans le secteur social et médico-social se résoudrait dans la mesure où les accords seraient réputés agréés à la date à laquelle ils avaient été conclus et que les établissements sociaux et médico-sociaux recevraient donc les aides légales auxquelles ils ont droit. Concernant l'insertion des bénéficiaires du RMI, elle a rappelé que, dans le cadre du programme de lutte contre les exclusions, le Gouvernement avait prévu un accompagnement spécial pour les chômeurs de longue durée et elle s'est interrogée sur les insuffisances de l'action des départements en matière d'insertion. Elle a observé que le mécanisme d'intéressement à la sortie du RMI prévu dans la loi du 29 juillet 1998 aboutissait dans un premier temps à un maintien, dans les effectifs du RMI, d'allocataires en voie de réinsertion professionnelle.

Concernant les personnes titulaires de l'AAH en raison d'une dépendance alcoolique, elle a estimé que, dans ce cas, l'attribution de l'allocation se justifiait compte tenu de l'état de dégradation physique atteint par les victimes après plusieurs années de dépendance.

M. Philippe Nogrix a rappelé que les départements avaient consenti à un réel effort pour améliorer le nombre de places destinées aux personnes handicapées au cours de ces dernières années et il a remarqué que l'action des départements, dans le cadre des lois de décentralisation, ne devait pas être injustement critiquée.

Il s'est inquiété que les flux d'entrée au RMI continuent à augmenter malgré la diminution du taux de chômage. Il a rappelé que le RMI comportait une obligation de réinsertion, ce qui n'était pas le cas en matière d'AAH, et a donc appelé à plus de rigueur dans le versement de cette allocation. Il a rappelé que, malgré les demandes transmises à la commission nationale d'agrément, prévue à l'article 16 de la loi du 30 juin 1975, le Gouvernement n'avait jamais accepté le principe du versement à titre anticipé d'aide à la réduction du temps de travail aux établissements ayant conclu un accord tant que celui-ci n'était pas officiellement agréé.

M. Guy Fischer a estimé que les efforts des départements au titre de l'action sociale en faveur des handicapés avaient permis de rattraper des retards et de corriger des disparités depuis trop longtemps constatées.

En réponse, M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a souligné qu'il était difficile de fournir une solution totalement satisfaisante lorsqu'une personne qui avait bénéficié de l'AAH connaissait une amélioration de son état conduisant à la remise en cause du maintien de cette prestation. Il a noté que, dans certaines hypothèses, le dispositif devrait être réformé dans le sens d'une plus grande souplesse.

Il a observé que les COTOREP disposaient de larges pouvoirs pour juger de l'état mental, social ou psychologique du demandeur de l'AAH et que le dispositif était insuffisamment contrôlé.

Il s'est prononcé en faveur d'une réforme des COTOREP en soulignant que leur organisation semblait inadaptée à la fonction qu'elles devaient remplir.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a reconnu que l'attribution de l'AAH à des personnes alcooliques n'était pas critiquable lorsque l'état de dégradation physique de l'intéressé était important, tout en rappelant que l'objectif devait être de permettre à ces personnes de suivre un traitement approprié pour mettre fin à leur dépendance.

Concernant la revalorisation des minima sociaux, il a rappelé qu'il n'avait pas porté de jugement négatif sur celle-ci tout en soulignant qu'il fallait être conscient du coût de telles décisions et du fait que le relèvement des plafonds de ressources en résultant entraînait mécaniquement une augmentation de la population susceptible de bénéficier de ces prestations.

S'agissant de l'insertion sociale, il a rappelé que les départements agissaient au mieux à partir des moyens dont ils disposaient face à des personnes très " désocialisées ".

Concernant l'effet des mesures d'intéressement à la sortie du RMI, il a rappelé que la commission était favorable à ces dispositifs en constatant qu'ils devraient provoquer à terme une diminution importante des bénéficiaires du RMI puisque ces derniers devraient voir ainsi leur retour au travail facilité.

M. Jean Chérioux a souligné que les accords de branche agréés dans le secteur social et médico-social ne s'étaient pas placés dans l'hypothèse d'une compensation du coût des 35 heures par une augmentation des gains de productivité.

Il a souligné que, même si les aides à la RTT étaient versées rétroactivement aux établissements sociaux et médico-sociaux, il en résulterait bien que les associations auraient dû consentir une avance de trésorerie pendant une certaine durée, ce qui suffisait à mettre en difficulté bon nombre d'entre elles.

Il a rappelé que le jugement sur l'augmentation des crédits budgétaires du ministère devait être nuancé par une appréciation des efforts entrepris pour améliorer la qualité du service rendu.

Il a précisé que la formation des emplois-jeunes en EFTS intervenait en plus des promotions normales d'étudiants, et qu'elle donnait lieu à une convention de formation signée avec le ministère de l'éducation nationale et le ministère des affaires sociales.

M. Jacques Bimbenet a indiqué que la commission adopterait un avis définitif sur les crédits consacrés à la solidarité, le 24 novembre prochain, après l'audition de Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité, prévue pour le 23 novembre.

Projet de loi de finances pour 2000 - Outre-mer - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Louis Lorrain sur le projet de loi de finances pour 2000 (crédits consacrés à l'outre-mer).

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, a rappelé que la situation sociale de l'outre-mer était très préoccupante, celle-ci s'étant encore dégradée en 1998 en dépit pourtant d'une relative amélioration de la situation économique : recrudescence sensible des conflits sociaux, augmentation de 2 % du nombre de demandeurs d'emploi dans les départements d'outre-mer, alors que celui-ci diminuait parallèlement de 5 % en métropole, augmentation de 6,8 % du nombre d'allocataires du revenu minimum d'insertion (RMI), le RMI touchant, fin 1998, 119.000 personnes, pour une population active de 671.000 personnes.

Il s'est alors interrogé sur la capacité du budget social de l'outre-mer pour 2000 à apporter des réponses à cette situation d'urgence sociale que la commission avait d'ailleurs pu vérifier sur le terrain cet été lors d'une mission d'information effectuée en Guyane.

Observant que les dotations du secrétariat d'Etat ne représentaient en 1999 que 11 % de l'ensemble des crédits budgétaires affectés à l'outre-mer, il a notamment rappelé que les dépenses relatives à la solidarité, à l'action sanitaire, à la politique de la ville et à la formation professionnelle restaient inscrites au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité, et a constaté que ces crédits étaient plus élevés que ceux du secrétariat d'Etat. Pour ces raisons, il a estimé que l'examen du " bleu " budgétaire relatif à l'outre-mer ne pouvait constituer qu'un angle d'attaque très restrictif pour évaluer les aspects sociaux du budget pour l'outre-mer.

Insistant sur les spécificités de l'outre-mer, il s'est déclaré en accord avec les analyses présentées lors d'une récente communication relative à la mission d'information en Guyane par le président Delaneau et a estimé qu'une application uniforme de la législation nationale pouvait conduire à des aberrations et qu'il était nécessaire d'adapter la réglementation et les politiques publiques aux particularités locales pour pouvoir résoudre avec pertinence les difficultés auxquelles est confrontée l'outre-mer.

Il a alors jugé que ce souci d'adaptation devrait d'abord se traduire par le transfert des crédits relatifs à la formation professionnelle et à l'action sanitaire et sociale de l'Etat depuis le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité vers le budget du secrétariat d'Etat. Il a estimé qu'un tel transfert aurait pour avantage d'accroître la lisibilité des documents budgétaires, de mieux cibler l'effort en faveur de l'outre-mer et de permettre une meilleure adaptation aux besoins locaux, comme en a par exemple témoigné l'expérience du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) dans le domaine de l'emploi et de la ligne budgétaire unique (LBU) dans le domaine du logement.

Revenant au budget, il a précisé que les crédits pour 2000 augmentaient en apparence de 13,6 % pour atteindre 6,4 milliards de francs dans le " bleu " relatif à l'outre-mer. Mais il a souligné que cette évolution s'expliquait principalement par le transfert dans le budget de l'outre-mer de crédits jusqu'à présent pris en charge par d'autres ministères. Il a indiqué qu'à structure constante, l'augmentation des crédits atteignait en fin de compte 1,8 %, cette progression étant bien inférieure à celle constatée en 1998 (+ 7,3 %) et en 1999 (+ 7 %).

Il a alors souligné que cette évolution des masses budgétaires montrait que l'outre-mer ne constituait plus une priorité pour le Gouvernement.

Observant que le budget du secrétariat d'Etat était principalement concentré sur le développement économique et social, il a indiqué que les deux lignes budgétaires correspondant à l'emploi et au logement, abondées par la créance de proratisation du RMI, représentaient 61 % des crédits du département ministériel.

S'agissant de l'emploi, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, a jugé son évolution très préoccupante. Constatant que de juillet 1998 à juillet 1999 le nombre de demandeurs d'emplois avait augmenté de 1 % dans les département d'outre-mer (DOM) alors qu'il diminuait de 6,5 % en métropole, il a rappelé que cette hausse concernait tous les départements, précisant que la diminution constatée à la Réunion s'expliquait très largement par le recrutement de nombreux emplois-jeunes. Il s'est également inquiété du taux très élevé du chômage des jeunes, considérant qu'il s'expliquait en partie par une formation professionnelle insuffisante, et de la progression continue du nombre de chômeurs de longue durée.

Il a alors douté que l'effort budgétaire proposé par le Gouvernement pour 2000 puisse être considéré comme une réponse adaptée.

Rappelant que l'augmentation apparente de 16 % des crédits du FEDOM tenait avant tout au transfert de 292 millions de francs de crédits relatifs aux contrats emplois consolidés, il a indiqué qu'à structure constante l'évolution des crédits était quasiment nulle et ne permettrait de financer que 61.000 " solutions d'insertion " contre 60.000 en 1999.

Il a en outre observé que ces programmes masquaient une réorientation massive de la politique de l'emploi vers le secteur non marchand, constatant que les crédits consacrés aux contrats d'aide à l'emploi (CAE), seul contrat du FEDOM orienté vers le secteur concurrentiel, diminuaient de 28 % tandis que ceux consacrés aux emplois-jeunes augmentaient de 38 %.

Regrettant cette orientation de la politique de l'emploi, il a précisé que 42 % des salariés des DOM travaillaient déjà dans le secteur public et que l'emploi se développait dans le secteur privé ; ainsi, en 1998, les effectifs salariés du secteur privé avaient augmenté de 5,5 %. Il s'est d'autant plus étonné de cette orientation que M. Jean-Jack Queyranne, lors de son audition devant la commission, avait reconnu l'efficacité des aides à l'emploi dans le secteur privé en indiquant que la croissance de l'emploi avait été 4 fois plus élevée dans les secteurs bénéficiant de l'exonération de charges sociales issue de la loi du 25 juillet 1994 que dans les autres secteurs.

Il a également jugé que la priorité donnée aux emplois-jeunes était tout particulièrement inadaptée aux spécificités de l'outre-mer. Reprenant les conclusions des rapports Mossé et Fragonard, il a indiqué que les emplois-jeunes se heurtaient à deux principaux obstacles : un coût budgétaire élevé, nettement supérieur à celui des CAE dont le Gouvernement avait paradoxalement justifié la diminution en raison d'un coût trop élevé, et les incertitudes sur la sortie du dispositif, les emplois-jeunes ne permettant pas aux jeunes d'acquérir une formation utilisable dans le secteur marchand.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, a alors jugé qu'il était plus pertinent de favoriser les CAE, rappelant que le rapport Fragonard proposait un objectif de 10.000 CAE contre 7.000 actuellement et que le Gouvernement, dans son rapport sur l'application de la loi du 25 juillet 1994, reconnaissait l'efficacité de ce dispositif.

Il s'est également prononcé en faveur d'un renforcement significatif des actions de formation professionnelle des jeunes, notamment en alternance. A cet égard, il a observé que seuls 3.700 jeunes avaient bénéficié en 1998 d'un contrat d'apprentissage, soit 1.000 de moins qu'en 1996. Il a estimé qu'il était nécessaire d'atteindre l'objectif de 10.000 apprentis d'ici 3 ans mais que la réalisation d'un tel objectif imposait de rendre les formations en alternance plus attractives pour les employeurs locaux. Il a alors suggéré d'augmenter l'aide de l'Etat à la formation des apprentis de 12.000 à 20.000 francs par contrat.

Il a enfin déploré les atermoiements relatifs au statut des agences départementales d'insertion (ADI), atermoiements d'autant plus dommageables que le nombre d'allocataires du RMI continuait d'augmenter fortement.

En revanche, il s'est félicité de la teneur de l'article 72 du projet de loi de finances rattaché au budget de l'outre-mer. Il a indiqué que cet article modifiait l'article 4 de la loi du 25 juillet 1994 qui mettait en place un dispositif sectoriel d'exonération de charges patronales et le prorogeait jusqu'au 31 décembre 2000, ces dispositions n'étant en vigueur que jusqu'au 1^er mars 2000. Il a estimé que ce dispositif avait fait la preuve de son efficacité, les effectifs des secteurs exonérés ayant augmenté de 14 % entre 1995 et 1997 soit plus de 4 fois plus que les effectifs des secteurs non exonérés. Il a estimé que cette prorogation du dispositif semblait devoir préfigurer sa pérennisation, M. Jean-Jack Queyranne ayant laissé entendre à la commission que le prochain projet de loi d'orientation sur les DOM maintiendrait ce dispositif tout en l'assouplissant et en l'élargissant à d'autres secteurs. Il s'est alors réjoui de cette perspective mais a cependant remarqué que la date du 31 décembre 2000 était peut-être un peu trop proche, l'état actuel du calendrier parlementaire ne garantissant pas le vote de la loi d'orientation d'ici cette date.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, a estimé qu'en matière d'emploi le budget pour 2000 ne faisait que reconduire les mesures de l'année passée dans l'attente du vote de la loi d'orientation. Il a alors observé que le Gouvernement devrait à l'occasion de ce vote gérer une forme de schizophrénie, le projet de loi devant s'inspirer des propositions du rapport Fragonard mais ce rapport insistant tout particulièrement sur la nécessité de favoriser la création d'emplois privés, en totale contradiction avec le budget pour 2000.

Abordant le volet " logement " du budget, il a indiqué que la politique du logement dans les DOM poursuivrait en 2000 les orientations antérieures.

Après avoir rappelé la situation très dégradée du logement outre-mer (insuffisance de l'offre de logements, persistance d'un habitat insalubre), il a précisé que le Gouvernement avait défini trois objectifs prioritaires : loger dans des conditions décentes et à un coût abordable le plus grand nombre de ménages, reloger les ménages occupant les zones d'habitat insalubre et enfin, contribuer à un aménagement équilibré du territoire. Il a souligné que ces objectifs généraux, qu'il ne pouvait que partager, trouvaient actuellement un prolongement dans des mesures plus concrètes. Il a notamment insisté sur l'adaptation des produits aux spécificités de l'outre-mer, sur le début de la réforme des aides à la personne grâce à une première unification du barème des aides et sur l'amélioration progressive de la politique foncière avec le développement des fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain (FRAFU).

Il a jugé que cette adaptation de la politique du logement social dans le contexte local devait se poursuivre, notamment par un accroissement des responsabilités des acteurs locaux comme le suggère le rapport Lise-Tamaya.

En revanche, il a observé qu'en dépit de ces orientations plutôt favorables l'effort budgétaire pour 2000 se ralentissait et apparaissait nettement insuffisant par rapport aux besoins. Il a indiqué que les crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) n'augmentaient que de 2,3 % en 2000 pour atteindre 918 millions de francs après une croissance de 58 % en 1999. Il a souligné que ces crédits ne permettraient alors que de reconduire les programmes de 1999 (11.000 constructions et 2.400 améliorations), objectif restant à l'évidence bien inférieur aux besoins.

S'agissant enfin de la politique de solidarité, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, a indiqué que la créance de proratisation du RMI augmentait de 5,7 % pour atteindre 870 millions de francs, cette hausse témoignant moins d'une politique budgétaire volontariste que de la hausse du nombre d'allocataires du RMI.

Rappelant que la commission des lois de l'Assemblée nationale s'était récemment prononcée en faveur d'un alignement progressif du niveau du RMI dans les DOM sur le niveau métropolitain, il a estimé qu'un tel objectif répondait au nécessaire souci d'approfondissement de la politique d'égalité sociale, mais qu'il fallait néanmoins avancer avec prudence. Il a ainsi rappelé qu'on présentait généralement deux inconvénients à un tel alignement : d'une part, les conséquences budgétaires de la disparition de la créance de proratisation du RMI, qui impliquerait alors la nécessité de dégager 862 millions de francs, soit plus de 13 % du budget du secrétariat d'Etat, pour pouvoir maintenir le même financement des actions d'insertion et de la politique du logement et, d'autre part, le risque de développer le travail illégal.

Estimant que ces arguments étaient en partie fondés, il a jugé qu'il ne pouvait cependant justifier à eux seuls le refus d'un alignement. Il a alors estimé que celui-ci devait intervenir pour des raisons d'équité mais devait être progressif pour éviter les possibles effets pervers.

Rejoignant en cela les conclusions du rapport Fragonard et les analyses d'Edmond Lauret, il a précisé qu'il était nécessaire de renforcer au préalable l'efficacité du dispositif d'insertion.

En conclusion, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, a jugé que le budget de l'outre-mer pour 2000 lui semblait avant tout être un budget d'attente. Il a néanmoins estimé que la situation sociale de l'outre-mer était actuellement si préoccupante qu'elle ne pouvait supporter une année d'inaction avant l'adoption de la loi d'orientation. Il a enfin souligné que, si le volet " logement " du budget pouvait être qualifié de passable, voire de correct, le volet " emploi " était totalement inadapté aux enjeux.

Il a donc proposé d'émettre un avis défavorable sur le budget de l'outre-mer pour 2000, mais d'émettre un avis favorable à l'adoption de l'article 72 du projet de loi de finances rattaché au budget de l'outre-mer.

M. Louis Boyer a déclaré partager l'analyse du rapporteur pour avis sur la nécessaire adaptation de la réglementation aux spécificités de l'outre-mer. Rappelant que la commission venait d'effectuer une mission d'information en Guyane, il a indiqué que les médicaments anti-paludéens n'y étaient pas remboursables alors même que l'endémie palustre se développait. Il a estimé qu'il s'agissait là d'un exemple évocateur des effets pervers liés au manque d'adaptation de la réglementation aux spécificités de l'outre-mer. Il a jugé intéressante et importante la proposition du rapporteur pour avis de transférer certains crédits budgétaires vers le secrétariat d'Etat à l'outre-mer en matière sociale.

M. Paul Vergès a estimé que le rapporteur pour avis avait mis l'accent à juste titre sur une situation sociale préoccupante et sur un climat social qui ne s'améliorait pas.

Il a souligné la difficulté à apprécier le budget pour l'outre-mer dans un contexte incertain, des décisions importantes touchant l'outre-mer n'étaient pas encore effectives (arbitrage sur les contrats de plan, répartition de la dotation européenne, présentation de la future loi d'orientation).

Il a regretté que les difficultés de l'outre-mer ne soient abordées chaque année qu'à l'occasion de l'examen du budget. Il a rappelé que les enjeux actuels rendaient nécessaire une politique à long terme. Insistant notamment sur des évolutions démographiques, il a considéré que celles-ci expliquaient en grande partie les difficultés rencontrées en termes d'emploi, de formation et de logement. Il a ainsi rappelé que la Réunion avait connu une croissance économique annuelle moyenne de 5 % sur 20 ans, mais il a constaté que cette croissance ne permettait de créer que 3.500 emplois nets par an, alors que, chaque année, 10.000 jeunes entrent sur le marché du travail.

Il a également insisté sur la nécessité d'adapter la réglementation et les politiques publiques au contexte particulier de l'outre-mer, observant que les situations étaient différenciées dans chaque département.

Il a considéré que l'implication des départements d'outre-mer dans la coopération régionale pouvait permettre d'accompagner leur développement, tout en renforçant la présence de la France et de l'Europe dans le monde.

Indiquant que la commission des lois avait projeté une mission à la Réunion au début de l'année prochaine, M. Paul Vergès a fait part de son souhait que la commission des affaires sociales puisse également inscrire à son programme une telle mission.

M. Lylian Payet a, à son tour, estimé que la situation sociale de l'outre-mer était très préoccupante. Il a considéré que l'effort budgétaire consenti restait très insuffisant par rapport à la gravité de la situation, notamment en termes d'emploi et de logement.

Il a déclaré ne pas partager l'analyse du rapporteur pour avis sur le RMI. Il s'est en effet montré favorable à un alignement immédiat du RMI, estimant que la créance de proratisation était une ponction honteuse sur les plus démunis. A cet égard, il a indiqué que la créance servait à financer des logements dont ne pouvaient pas bénéficier les allocataires du RMI.

M. Philippe Nogrix a constaté que ce budget dénotait une absence de politique cohérente en faveur de l'outre-mer. Il a tout particulièrement insisté sur la nécessité de mener une politique ambitieuse de formation professionnelle et de prise en charge des jeunes. Il a jugé anormal l'écart existant entre le RMI ultramarin et le RMI métropolitain. Il a enfin estimé que l'outre-mer pouvait utilement participer à la présence de la France dans le monde et devrait alors faire l'objet d'une attention particulière.

En réponse aux intervenants, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il importait de faire de la démographie une force et non un handicap pour l'outre-mer. Il a précisé qu'il était lui aussi favorable à un alignement progressif du RMI sur le niveau métropolitain, mais que cela nécessitait parallèlement d'améliorer le volet insertion du RMI.

Il a enfin remercié MM. Paul Vergès et Lylian Payet de leurs utiles éclaircissements sur la situation de leur département.

La commission a ensuite émis un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés à l'outre-mer, puis, à l'unanimité, un avis favorable à l'adoption de l'article 72 du projet de loi de finances rattaché au budget de l'outre-mer.

Nomination de rapporteurs

Puis, la commission a procédé à la désignation des rapporteurs suivants :

- M. Jean-Louis Lorrain sur la proposition de loi n° 36 (1999-2000), présentée par Mme Gisèle Printz et M. Roger Hesling, relative au régime local d'assurance maladie complémentaire obligatoire des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle applicable aux assurés des professions agricoles et forestières ;

- M. Bernard Seillier sur la proposition de loi n° 19 (1999-2000), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la création d'un Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC).

Emploi - Réduction négociée du temps de travail - Désignation des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire

La commission a ensuite procédé à la désignation de sept candidats titulaires et de sept candidats suppléants appelés à faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail.

Ont été désignés comme candidats titulaires : MM. Jean Delaneau, Louis Souvet, Jacques Bimbenet, Philippe Nogrix, Jacques Machet, Mmes Marie-Madeleine Dieulangard et Nicole Borvo et comme candidats suppléants : MM. Jean Chérioux, Claude Domeizel, Guy Fischer, Serge Franchis, Alain Gournac, Jean-Louis Lorrain et Mme Nelly Olin.

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