Mardi 12 octobre 1999

- Présidence de M. Jean Delaneau, président -

Emploi - Réduction négociée du temps de travail - Audition de M. Jean-Marc Icard, secrétaire national chargé de l'emploi à la Confédération française de l'encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC)

La commission a poursuivi son programme d'auditions sur le projet de loi n° 1786 (rectifié) (AN) relatif à la réduction négociée du temps de travail.

La commission a tout d'abord entendu M. Jean-Marc Icard, secrétaire national chargé de l'emploi à la Confédération française de l'encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC).

M. Jean-Marc Icard, secrétaire national de la CFE-CGC, a tout d'abord souhaité rappeler que son organisation syndicale n'avait pas demandé une loi sur la réduction du temps de travail. Il a souligné que la CFE-CGC avait été signataire de l'accord interprofessionnel de 1995 et que c'est l'absence de volonté de négocier des organisations patronales qui avait amené le Gouvernement à légiférer. Evoquant la loi du 13 juin 1998, M. Jean-Marc Icard a souligné que son organisation s'était déclarée favorable à une loi qui permettrait de créer des emplois, ceci d'autant plus qu'il avait été dit que la deuxième loi reprendrait le contenu des accords signés par les partenaires sociaux, notamment pour les dispositions relatives aux cadres.

Revenant sur le projet de loi, M. Jean-Marc Icard a considéré qu'il ne donnait pas satisfaction à la CFE-CGC, notamment pour ce qui était des dispositions relatives aux cadres. Il a estimé que le forfait journalier restaurait " le servage des cadres ", il a considéré par ailleurs que la définition des cadres dirigeants était trop imprécise.

Il a déclaré que la catégorie des cadres-dirigeants devait se limiter aux mandataires sociaux, non régis par la convention collective de leur branche d'activité et ayant des responsabilités qui les amenaient à définir les stratégies politiques, économiques et financières de l'entreprise.

M. Jean-Marc Icard a estimé que les employeurs avaient tendance à considérer que les cadres du comité de direction voire certains directeurs de magasins pouvaient être considérés comme des cadres-dirigeants, ce qui ne lui semblait pas acceptable.

Il s'est déclaré d'accord avec la notion de cadre intégré dans les équipes de travail et soumis au droit commun. Il a estimé que les forfaits avec référence mensuelle ou annuelle présentaient un intérêt, mais il s'est élevé contre la formule du forfait-jour, sans limitation d'horaire, qui pourrait amener un cadre à travailler 13 heures de suite. Il s'est déclaré très inquiet sur le renvoi à la négociation de branche de la définition des limites horaires pour le forfait-jour.

Il a rappelé qu'un cadre travaillait actuellement jusqu'à 46 heures en moyenne par semaine, soit 2.100 heures par an, et que la formule du forfait pourrait théoriquement permettre une durée annuelle du travail des cadres proche des 2.800 heures par an.

Ce faisant, il s'est interrogé sur la réalité de la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail pour les cadres.

M. Jean-Marc Icard a souligné qu'un cadre qui refuserait les conséquences d'un accord de réduction du temps de travail pourrait faire l'objet d'une procédure de licenciement pour cause réelle et sérieuse.

Il a insisté sur la situation particulière des femmes exerçant des fonctions de cadre qui se voyaient souvent interdire l'accès aux plus hautes responsabilités pour des raisons liées à une insuffisante disponibilité.

Il a fait part du risque que plusieurs catégories de salariés fassent l'objet d'un basculement dans la catégorie des cadres payés au forfait, citant l'exemple des agents de maîtrise, et que le chef d'entreprise puisse ainsi détourner la législation sur la durée du travail.

M. Jean-Marc Icard a estimé que le conditionnement des aides financières à la signature d'un accord majoritaire porterait un rude coût à la négociation contractuelle. Il a fait observer le risque de chantage de la part des chefs d'entreprise et la possibilité que les salariés refusent l'accord soumis à référendum. Il a considéré qu'il fallait laisser les organisations syndicales prendre leurs responsabilités.

Il a considéré que la CFE-CGC acceptait de discuter de la question de la représentativité, mais pas au détour d'une loi sur la réduction du temps de travail.

M. Jean-Marc Icard a déclaré que son organisation syndicale était tout à fait opposée au principe d'un financement des allégements de cotisations sociales par les organismes de sécurité sociale. Il a estimé que cela revenait à demander au salarié de payer la " baisse des charges ".

Il a qualifié d'" usine à gaz " le dispositif relatif aux heures supplémentaires prévu par le projet de loi, estimant qu'il était très difficile à mettre en oeuvre pour les petites et moyennes entreprises (PME).

Il a souligné le risque que les employeurs saisissent le prétexte de la nouvelle définition du travail à temps partiel pour demander à leurs salariés de travailler 34 heures par semaine payées sur la base de 34 heures.

Il a regretté l'absence de la référence à la création d'emplois dans le projet de loi en observant que, sans ces créations, les cadres seraient encore plus sollicités. Il a considéré que les allégements de cotisations sociales ne créeraient pas d'emploi et s'est déclaré favorable au principe d'un allégement des charges pour le premier cadre.

Il a estimé que la formation, qui fait l'objet d'un article 10 dans le projet de loi, relevait du domaine de la négociation collective.

Enfin, M. Jean-Marc Icard a estimé que le projet de loi aurait pour conséquence une remise en cause des conventions collectives et des classifications.

Il a souhaité que la négociation collective détermine quelles étaient les catégories de cadres qui pourraient bénéficier du forfait et de la formation, en suggérant qu'en cas d'absence d'accord, tous les cadres se voient appliquer le droit commun en matière de durée du travail.

M. Jean Delaneau, président, a fait observer qu'il lui semblait que la CFE-CGC souhaitait que certaines matières soient laissées à la négociation collective.

M. Jean-Marc Icard a confirmé que la loi devait être un cadre incitant à la négociation. Il a regretté que le projet de loi " ouvre une porte et la referme aussitôt ".

En réponse à une question de M. Louis Souvet, rapporteur, qui l'interrogeait sur la compatibilité du projet de loi avec les accords signés, M. Jean-Marc Icard a estimé que certains accords devraient être modifiés notamment sur le nombre de jours de travail des cadres au forfait.

En réponse à M. Louis Souvet, rapporteur, M. Jean-Marc Icard s'est déclaré opposé au principe de l'exclusion du bénéfice des aides financières des cadres rémunérés au forfait.

M. Louis Souvet, rapporteur, l'ayant interrogé sur la question de la représentativité des syndicats, M. Jean-Marc Icard a déclaré que son organisation syndicale n'était pas opposée à une discussion sur le décret de 1966, mais il a souligné que cette question n'avait pas à être traitée dans le cadre de ce projet de loi.

Il a souhaité, à cet égard, que la CFE-CGC puisse être considérée comme représentative de l'ensemble des salariés et non seulement des cadres.

M. André Jourdain a observé que la CFE-CGC n'était pas opposée à la définition de plusieurs catégories de cadres. Il s'est interrogé sur la possibilité que plusieurs entreprises puissent recruter des cadres en commun à travers la formule du multisalariat.

M. Guy Fischer a considéré que les cadres souhaitaient se voir appliquer les 35 heures et s'est interrogé sur la possibilité d'un abaissement sur plusieurs années de la durée du travail pour cette catégorie de salariés.

En réponse aux intervenants, M. Jean-Marc Icard a estimé que la négociation collective devait déterminer la répartition des cadres entre les différentes catégories, la loi ne constituant en la matière qu'un recours en cas d'échec. Il a reconnu que le projet de loi ne comportait aucune disposition relative au multisalariat et s'est déclaré favorable au développement du groupement d'employeurs pour les cadres.

Il a estimé que si l'on diminuait l'horaire de travail des cadres sans diminuer la charge de travail, il n'y aurait aucun changement. Il s'est déclaré favorable à une baisse du temps de travail des cadres par palier.

Audition de M. Denis Gautier-Sauvagnac, président de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC), accompagné de M. Dominique Chertier, directeur général

Puis la commission a entendu M. Denis Gautier-Sauvagnac, président de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC), accompagné de M. Dominique Chertier, directeur général.

M. Denis Gautier-Sauvagnac, président de l'UNEDIC, a souhaité préciser, de prime abord, que l'UNEDIC étant un organisme paritaire, il veillerait à ce que ses propos reflètent l'opinion commune des gestionnaires de l'assurance chômage. Puis il a souhaité répondre aux questions du rapporteur et des membres de la commission.

M. Louis Souvet, rapporteur, a souhaité savoir si l'UNEDIC avait été amenée à prendre officiellement position sur le projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail.

Il a observé que l'article 11 du projet de loi prévoyait que les organismes gérant des régimes de protection sociale contribuent au financement d'un fonds assurant la compensation intégrale des allégements de cotisations sociales. Il a souhaité savoir, en conséquence, si la lettre de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, qui prévoit que les exonérations de cotisations sociales sont remboursées intégralement " aux régimes concernés par le budget de l'Etat ", était respectée.

Il s'est interrogé sur la technique du calcul de la contribution de l'UNEDIC au regard du texte de l'article 11-XVI du projet de loi, souhaitant savoir s'il s'agissait de procéder à une analyse fine du statut des embauchés ou, au contraire, de considérer que tout embauché était un chômeur en puissance.

Il s'est demandé si la fixation, par décret en Conseil d'Etat, des règles de calcul de l'évolution de la contribution des organismes sociaux aux allégements de charges constituait l'amorce d'une indexation, voire d'une forfaitisation de cette contribution.

M. Louis Souvet, rapporteur, a souhaité connaître le rôle de la commission des comptes de la sécurité sociale, qui, selon l'article 11 du projet de loi, doit être consultée sur les règles de calcul de cette contribution.

Il a souhaité savoir quelle serait techniquement la situation de l'assurance chômage au 1^er janvier 2000 si la convention UNEDIC n'était pas renouvelée par les partenaires sociaux.

Enfin, M. Louis Souvet, rapporteur, s'est interrogé, de façon générale, sur l'état des relations financières entre l'Etat et l'UNEDIC.

En réponse aux questions du rapporteur, M. Denis Gautier-Sauvagnac a déclaré que l'organisme gestionnaire de l'assurance chômage n'avait pas été amené à prendre une position officielle dès lors qu'à la différence des caisses de sécurité sociale, la consultation de l'UNEDIC sur le projet de loi n'était pas prévue par les textes. Il a indiqué toutefois que l'UNEDIC avait eu l'occasion d'exprimer indirectement son sentiment, le 29 septembre dernier, lors de la réunion de son bureau. L'ensemble des gestionnaires s'étaient alors unanimement refusé à une remise en cause de l'accord de 1995 relatif au remboursement d'un prêt souscrit par l'UNEDIC, qui prévoyait une prise en charge par l'Etat d'une partie de ce remboursement à hauteur de 10 milliards de francs. En tant que gestionnaires, comme en tant que partenaires sociaux, ils avaient considéré, à cette occasion, qu'il n'appartenait pas à l'UNEDIC d'utiliser le produit des cotisations pour financer le budget de l'Etat.

S'agissant de la compensation intégrale par le budget de l'Etat des exonérations de charges sociales, M. Denis Gautier-Sauvagnac, président de l'UNEDIC, a estimé que la lettre de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale n'était à l'évidence pas respectée.

Pour ce qui est du mode de calcul d'une contribution de l'UNEDIC au financement des exonérations de charges sociales, il a considéré qu'il était absolument impossible de " décortiquer " les cotisations perçues pour mesurer ce qui relevait des emplois créés du fait des 35 heures. Il a affirmé que l'argent du chômage devait aller aux chômeurs, soit à travers une amélioration de l'indemnisation, soit à travers des allégements de cotisations sociales créateurs d'emplois.

M. Denis Gautier-Sauvagnac a estimé que la définition, par décret en Conseil d'Etat, des règles de calcul de la contribution, signifiait que l'Etat se substituait aux partenaires sociaux pour fixer les cotisations d'assurance chômage et que, ce faisant, on assistait à un tournant dans notre vie sociale, après cinquante ans de paritarisme. Il a observé qu'il s'agissait là moins d'une question relative à l'indexation ou à la forfaitisation de la contribution qu'un problème de respect des partenaires sociaux. Il a estimé que le projet de loi portait ainsi un coup fatal à la politique contractuelle et au paritarisme.

Il a confirmé que la commission des comptes de la sécurité sociale, dont le projet de loi prévoit l'avis sur le mode de calcul de la contribution, n'était pas compétente dans le domaine de l'assurance chômage.

Evoquant la situation de l'assurance chômage dans l'hypothèse où la convention relative à l'UNEDIC ne serait pas renouvelée par les partenaires sociaux, M. Denis Gautier-Sauvagnac, président de l'UNEDIC, a rappelé qu'il existait des dispositions législatives prévoyant ce cas de figure. Il a évoqué l'article L. 351-22 du code du travail qui prévoyait qu'en cas d'absence de convention, la continuité du service de l'assurance chômage était assurée par un établissement public national à caractère administratif qui assurait le recouvrement des contributions et le paiement des prestations. Il a souligné que le pouvoir réglementaire se voyait confier la charge de l'organisation de ce système de substitution, y compris pour ce qui concernait les conditions d'équilibre du régime. Il a conclu que, dans cette hypothèse, l'UNEDIC n'existerait plus sous sa forme actuelle.

S'agissant des relations financières entre l'Etat et l'UNEDIC, M. Denis Gautier-Sauvagnac a rappelé que trois dossiers étaient en débat : le premier portait sur la question des 10 milliards déjà évoquée sur lequel la position de l'UNEDIC était claire : elle ne paierait pas ; le deuxième dossier était relatif à la prise en charge de la couverture chômage d'un certain nombre de dispositifs en faveur de l'emploi (emplois-jeunes, emplois-ville, fonds national de l'emploi (FNE), allocation formation reclassement (AFR)) qui constituait une question récurrente pouvant être résolue dans la transparence ; le troisième dossier, enfin, concernait l'affaire du " recyclage ", selon la terminologie gouvernementale, des exonérations de cotisations sociales dans le cadre des 35 heures sur laquelle la quasi-totalité des partenaires sociaux s'était prononcée négativement.

M. Louis Souvet, rapporteur, ayant souhaité savoir si le risque d'implosion des régimes de sécurité sociale et d'assurance chômage était réel dans l'hypothèse de l'adoption du projet de loi, M. Denis Gautier-Sauvagnac, président de l'UNEDIC, a affirmé qu'il était sûr de la détermination d'au moins un des partenaires sociaux à quitter les organismes paritaires.

M. Charles Descours s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles la commission des comptes de la sécurité sociale serait à même d'émettre un avis sur le mode de calcul de la contribution demandée aux organismes sociaux, y compris l'UNEDIC, et sur les réserves financières constituées par l'UNEDIC pour couvrir ses engagements à venir.

Il a déclaré qu'il proposerait, en tant que rapporteur de la loi de financement de la sécurité sociale, de supprimer les dispositions du projet de loi de financement, qui prévoyaient une participation des organismes sociaux au financement des allégements de charges, et a souhaité que le Gouvernement ne doute pas de la détermination des partenaires sociaux à assurer le respect de leurs prérogatives.

En réponse à M. Charles Descours, M. Denis Gautier-Sauvagnac s'est déclaré incompétent, au titre de ses fonctions de responsable de l'assurance chômage, pour se prononcer sur les règles de fonctionnement de la commission des comptes de la sécurité sociale. Il a indiqué que les comptes de l'assurance chômage atteignaient à peine à l'équilibre, après pourtant deux années de croissance de l'économie.

Evoquant la situation comptable de l'UNEDIC, il a estimé que les 27 milliards de francs disponibles en trésorerie correspondaient à des dettes exigibles soit immédiatement, soit au plus tard en 2002 et qu'une partie de ces fonds permettait d'assurer le besoin en fonds de roulement, c'est-à-dire le paiement des engagements infra-mensuels. Il a estimé la marge de manoeuvre à 15 milliards de francs, soit un mois de prestations, et a considéré qu'il s'agissait là de l'indispensable filet de sécurité dont avait besoin le régime d'assurance chômage.

M. Denis Gautier-Sauvagnac, président de l'UNEDIC, a déclaré que, face à cette trésorerie, le régime d'assurance chômage affichait 30 milliards de francs de dettes dont 24 milliards de francs d'engagements provisionnés, notamment 12,6 milliards de francs pour l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) et 1,8 milliard de francs pour l'allocation spéciale du fonds national pour l'emploi (ASFNE). Il a considéré que la situation nette de l'UNEDIC était ainsi à la limite du négatif.

En réponse à la remarque de M. Charles Descours, M. Denis Gautier-Sauvagnac a constaté, qu'au jour d'aujourd'hui, les négociations n'étaient toujours pas engagées pour le renouvellement de la convention UNEDIC, qui expirait pourtant au 31 décembre de cette année.

M. Guy Fischer a souhaité savoir si l'UNEDIC pourrait prendre en charge les cotisations retraites des chômeurs.

M. Denis Gautier-Sauvagnac a estimé que la question du respect des partenaires ne pouvait être divisée, les accords signés devaient être respectés, ainsi que leur autonomie à fixer les recettes et les dépenses du régime d'assurance chômage.

Audition de M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation

Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation.

M. Emile Zuccarelli a tout d'abord rappelé qu'actuellement la loi du 13 juin 1998 était seulement applicable aux salariés du secteur marchand et qu'elle ne concernait pas les agents de la fonction publique de l'Etat, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique territoriale.

Il a indiqué que, lors de la négociation de l'accord salarial du 10 février 1998, après avoir été sollicité par les représentants syndicaux sur la mise en application de la réduction du temps de travail (RTT) dans le secteur public, il avait estimé nécessaire que soit établi au préalable un état des lieux.

Il a rappelé que cet état des lieux, confié à M. Jacques Roché, conseiller-maître honoraire à la Cour des comptes, lui avait été remis en février 1999 et qu'il avait fait l'objet d'une concertation avec les représentants des syndicats du personnel et des organisations d'élus locaux. Il a souligné que le résultat de ces rencontres bilatérales avait été retracé dans le rapport remis au Parlement, le 22 juin 1999, conformément à l'obligation prévue à l'article 14 de la loi du 13 juin 1998.

Il a souligné qu'il avait à nouveau pris contact avec les organisations syndicales et les associations représentatives d'élus locaux en septembre dernier pour faire avancer le dossier.

Il a précisé que l'objectif du Gouvernement était de faire bénéficier les fonctionnaires de " l'avancée sociale " que constitue la règle des 35 heures de travail hebdomadaire au même titre que les autres salariés.

L'objectif est également de saisir cette occasion pour améliorer le service public tout en prolongeant le dialogue social au niveau déconcentré, le plus près possible du terrain.

Il a précisé que la RTT devait s'appliquer aux fonctionnaires qui travaillaient en moyenne annuelle plus de 35 heures par semaine, les autres devant, en première analyse, conserver les mêmes horaires qu'actuellement.

Il a estimé possible de déboucher, d'ici à trois mois, sur un accord relatif à l'aménagement et à la RTT qui serait valable pour l'ensemble des trois fonctions publiques.

Cet accord, à la fois suffisamment précis et suffisamment souple, devrait ensuite être adapté au niveau de chaque fonction publique et pour la fonction publique d'Etat, pour chaque ministère. Enfin, la négociation devrait avoir lieu au niveau des entités administratives déconcentrées, c'est-à-dire au niveau des services de l'Etat, des établissements hospitaliers et des collectivités locales employeurs.

S'agissant du contenu de l'accord " inter-fonctions publiques ", il a précisé que celui-ci aurait pour objet de mettre à jour l'environnement réglementaire pour définir des notions de base, telles que la notion de temps de travail, de travail de nuit, d'astreinte ou de temps choisi, de poser quelques objectifs généraux, et de transposer en droit interne des directives européennes.

M. Jean Delaneau, président, s'est interrogé sur les conséquences législatives de cet accord.

M. Emile Zuccarelli a effectivement considéré qu'un projet de loi pourrait apparaître nécessaire, notamment au regard du principe de libre administration des collectivités locales, pour les dispositions applicables à la fonction publique territoriale.

M. Louis Souvet, rapporteur, s'est interrogé sur la constatation émise dans le rapport de l'inspection générale des finances (IGF) de 1997 qui faisait état d'un sureffectif de 10 % au minimum dans les trois fonctions publiques, soit près de 500.000 agents en trop, pour un coût de 150 milliards de francs par an.

Il s'est demandé si la RTT serait considérée comme une occasion de maîtriser, voire de réduire, les effectifs dans les fonctions publiques. Il s'est interrogé sur le coût du passage aux 35 heures hebdomadaires de travail. Il s'est demandé si la RTT serait financée par un développement de la flexibilité dans la fonction publique, par un blocage des salaires des fonctionnaires ou par des augmentations d'impôts.

En réponse, M. Emile Zuccarelli a souligné que le rapport de l'IGF de 1997 n'avait pas été réalisé à la demande du ministère de la fonction publique mais qu'il résultait d'une initiative de M. Jean Choussat. Il a précisé qu'il ne partageait pas les analyses exposées dans ce rapport, tout en regrettant que son auteur n'ait pas précisé dans quel secteur il estimait excédentaire le nombre de fonctionnaires.

Evoquant les diverses demandes transmises par les élus relatives à l'insuffisance numérique d'infirmières, d'enseignants et de policiers dans les services de l'Etat, il a rappelé qu'il avait déclaré que " les besoins du service public étaient illimités, mais que ses moyens étaient limités ". Il a souligné que le nombre des fonctionnaires était un choix politique effectué sous la contrainte du respect des équilibres économiques internes et externes.

Concernant le rapport de M. Roché, il a indiqué que celui-ci ne posait pas la question de la RTT dans la fonction publique en termes de créations d'emplois et il a précisé que le Gouvernement n'analysait pas le passage aux 35 heures de travail hebdomadaire dans le secteur public de la même façon que dans le secteur marchand.

Il a rappelé que le secteur marchand n'avait pas effectué de créations nettes d'emplois au cours des quinze ou vingt dernières années, alors que, dans le même temps, le secteur public avait augmenté ses effectifs de 20 %, ce qui avait contribué à lutter contre le chômage.

Il a considéré que les éléments qui permettaient le financement de la RTT dans la loi du 13 juin 1998 ne pouvaient pas être transposés dans le secteur public : en effet, les gains de productivité ne suscitent pas de recettes supplémentaires, mais un meilleur service pour l'usager ; l'augmentation de la pression fiscale n'est pas une hypothèse à l'ordre du jour ; enfin, la modération salariale est difficile à faire jouer dans un domaine où la grille salariale est uniforme et centralisée et où toute modification du point de rémunération joue à la fois pour les actifs et pour les retraités.

Il a souligné, à nouveau, que l'emploi n'était pas un objectif dans la démarche de réduction du temps de travail dans la fonction publique, mais qu'il s'agissait de lui appliquer une avancée sociale.

S'agissant de la flexibilité, faisant part de ses réticences à l'égard de ce terme dont le sens a parfois été dévoyé, il a indiqué que le rapport Roché se référait à la notion " d'annualité " à des fins statistiques pour comparer sainement le temps de travail des différents fonctionnaires et prendre en compte les différents régimes de congé ou de récupération.

Il s'est déclaré incapable d'évaluer le coût de la mise en oeuvre de la RTT dans les fonctions publiques, tout en soulignant que ce coût devrait rester compatible avec les grands équilibres financiers de la Nation et que chaque collectivité employeur devrait faire face à ses responsabilités.

M. Alain Gournac s'est inquiété que l'on puisse discuter de la RTT dans la fonction publique sans préalablement et prioritairement calculer son coût ; il a évoqué l'inquiétude des maires sur le coût des modalités du passage aux 35 heures. Evoquant la démarche d'amélioration de la qualité des services et de certification poursuivie dans sa commune, il a souligné que la RTT devrait aller de pair avec une meilleure adaptation des horaires en vue d'améliorer le service rendu au public.

M. André Jourdain a considéré qu'au cours des quinze dernières années, le secteur marchand avait créé 1,7 million d'emplois et en avait supprimé 802.000, ce qui faisait apparaître un solde positif. Il a émis des doutes sur le fait que les fonctionnaires, dont la durée de travail est aujourd'hui inférieure à 35 heures, admettent que leurs horaires ne soient pas réduits. Il a souhaité un assouplissement des règles de cumul entre un emploi public et un emploi privé, notamment pour les secrétaires de mairie des petites communes travaillant à temps partiel.

M. Jacques Bimbenet s'est interrogé sur les conséquences financières de la mise en oeuvre des 35 heures hebdomadaire de durée du travail dans les services départementaux d'incendie et de secours.

En réponse, M. Emile Zuccarelli a indiqué qu'il n'était pas étonné des réticences exprimées par les responsables des collectivités locales, mais il a observé que ces dernières procédaient souvent à des avancées sociales dans la plus grande dispersion, ce qui rendait la situation particulièrement complexe.

Il a observé, à cet égard, que 25 % des communes avaient déjà mis en oeuvre une durée hebdomadaire moyenne de travail égale ou inférieure à 35 heures, tout en soulignant que les communes en question n'étaient pas celles dont les ressources étaient les plus importantes. Dans ces conditions, il a observé qu'il serait difficile de prévoir une subvention compensatrice de l'Etat.

De même, il a souligné que le temps de présence effectif en caserne des sapeurs-pompiers dans les services d'incendie et de secours variait entre 90 et 140 jours par an selon les collectivités locales, en observant que cette disparité n'était pas un facteur d'équité.

S'agissant de l'amélioration du service rendu, il a estimé qu'il serait " malheureux " de ne pas saisir l'occasion de la mise en place de la RTT pour chercher à mieux satisfaire les besoins des usagers.

Concernant le cumul d'emplois, il a indiqué que le Conseil d'Etat avait récemment transmis un rapport au Gouvernement qui allait dans le sens de l'autorisation du cumul avec un emploi privé en cas d'occupation d'un emploi public " à temps très partiel ".

Mme Marie-Madeleine Dieulangard s'est inquiétée de la perception par le public des informations telles que celles contenues dans le rapport de l'IGF de 1997. Elle a souhaité que les négociations sur la RTT soient utilisées pour favoriser une réorganisation des services. Elle s'est interrogée sur le calendrier de négociations envisagé par le Gouvernement.

M. Claude Domeizel a approuvé la démarche consistant à rechercher un accord préalable valable pour l'ensemble des trois fonctions publiques. Il a souligné la difficulté que poserait la coexistence au sein d'une même collectivité publique, d'agents de droit privé bénéficiant de la RTT, et de fonctionnaires de droit public dont la durée hebdomadaire moyenne de travail serait maintenue à 39 heures.

M. Michel Esneu a douté que l'on puisse diminuer le temps de travail dans la fonction publique sans créer d'emplois, sauf à courir le risque d'un moindre service offert.

M. Guy Fischer a approuvé la démarche du ministre tout en évoquant l'importance des besoins nouveaux à satisfaire, en particulier dans les banlieues sensibles. Il s'est demandé si les élus seraient bien responsables de la mise en oeuvre de la RTT vis-à-vis de leurs services.

En réponse, M. Emile Zuccarelli a souligné, s'agissant du rapport de M. Choussat, que le Gouvernement estimait, en général, que l'on avait tort de stigmatiser les fonctionnaires. Rappelant que les fonctionnaires, pour 96 % d'entre eux, travaillaient directement sur le terrain, il a considéré que ces derniers étaient utiles et qu'il n'y avait pas aujourd'hui " de fonctionnaires en trop ". Il a indiqué que l'objectif du Gouvernement était bien de passer aux 35 heures hebdomadaires de travail dans les services publics, en facilitant leur réorganisation, et sans surcharge financière excessive.

S'agissant du calendrier, il a précisé que le Gouvernement espérait signer un accord-cadre d'ici au 1^er janvier 2000, que les dispositions applicables à chaque fonction publique pourraient être fixées au 1^er janvier 2001 et que la mise en place concrète de la RTT dans le secteur public pourrait donc se faire à partir de 2002.

Il a admis que la coexistence d'agents de droit privé et de fonctionnaires sous statut, au sein d'une même entité, entraînerait temporairement un problème délicat à gérer en particulier dans les hôpitaux.

Concernant la fonction publique territoriale, il a confirmé que le responsable élu de la collectivité locale serait le seul responsable de la mise en oeuvre de la RTT dans ses services, tout en n'excluant pas une concertation approfondie avec les associations représentatives d'élus locaux lors de la période de négociation sur les mesures générales.

M. Jean Delaneau, président, s'est interrogé sur la façon dont la RTT pourrait permettre certaines avancées, s'agissant en particulier de l'avenir des emplois-jeunes et de la mise en oeuvre des nouvelles technologies.

M. Emile Zuccarelli a considéré que la mise en oeuvre de la RTT offrait une occasion pour améliorer le dialogue social dans la fonction publique et mettre en oeuvre des réformes en termes de mobilité, de formation et de gestion des ressources humaines. Il a estimé que les nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC), avec lesquelles les nouvelles générations de fonctionnaires semblaient très familiarisées, entraîneraient des changements importants et rapides de l'organisation administrative.

Mercredi 13 octobre 1999

- Présidence de M. Jean-Louis Lorrain, vice-président -

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 - Audition de Mme Nicole Prud'homme, présidente de la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), accompagnée de M. Philippe Steck, directeur des prestations familiales

La commission a entamé son programme d'auditions sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.

La commission a tout d'abord entendu Mme Nicole Prud'homme, présidente de la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), accompagnée de M. Philippe Steck, directeur des prestations familiales.

Evoquant la situation de la branche famille, Mme Nicole Prud'homme a fait part de deux motifs de satisfaction : d'une part, le retour à l'excédent, d'autre part, l'achèvement prochain de la modernisation informatique de la gestion, grâce au système " crystal ". Elle a souhaité que cette modernisation informatique puisse s'accompagner d'une modernisation plus profonde des méthodes de travail au sein des différentes caisses de la branche, afin d'améliorer l'efficacité et la qualité du service rendu au public.

Mme Nicole Prud'homme a rappelé que les caisses d'allocations familiales devaient répondre aux attentes à la fois des familles et des plus démunis. Soulignant que les caisses d'allocations familiales (CAF) étaient quotidiennement confrontées à la précarité, elle a indiqué que 40 % des allocataires n'étaient pas chargés de famille, que 30 % ne vivaient que grâce aux prestations versées par la branche et que 40 % ne franchissaient le seuil de pauvreté que grâce à ces prestations. Après avoir déclaré que les CAF se devaient naturellement de répondre à cette demande, elle a souligné que la branche famille ne pourrait pas continuer à porter indéfiniment la misère du monde et a formulé le souhait qu'on allège quelque peu son fardeau.

Mme Nicole Prud'homme a fait observer qu'il était également nécessaire d'informer de manière claire et précise les allocataires. Elle a considéré que les 15.000 règles de droit en vigueur pour la branche famille provoquaient des dysfonctionnements, comme les caisses d'Ile-de-France en avaient subis au cours de l'été, et dont la presse s'était largement fait l'écho.

Elle a expliqué que les difficultés qui avaient été observées en Ile-de-France provenaient à la fois de la complexité de la législation, d'un afflux de demandes liées à l'extension au premier enfant de l'allocation de rentrée scolaire, à l'insuffisance en personnels formés au nouveau système informatique " crystal " et au congé annuel d'été. Elle a souligné que le conseil d'administration de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) avait réagi rapidement en affectant des renforts de personnels d'autres caisses qui étaient venus appuyer les personnels des caisses d'Ile-de-France. Elle a fait valoir qu'il y avait eu des retards, mais jamais de ruptures de paiement, et que les CAF s'étaient toujours efforcées de servir les plus démunis en priorité. Elle a souligné que ces difficultés étaient désormais en cours de règlement.

M. Charles Descours, rapporteur, a souhaité savoir quel avait été l'avis du conseil d'administration de la CNAF sur l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 qui prévoyait un prélèvement de 1 milliard de francs sur la branche famille pour financer les 35 heures. Il s'est interrogé sur l'utilisation qui devait être faite des excédents à venir de la branche famille et a souhaité savoir si le système " crystal " était compatible avec le système informatique " Racine " mis en place à l'ACOSS. Il a enfin demandé si les comptes de la branche famille étaient établis en encaissements/décaissements ou en droits constatés.

En réponse à M. Charles Descours, Mme Nicole Prud'homme a rappelé que le conseil d'administration de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) avait voté contre le projet de loi de financement de la sécurité sociale, à l'exception de l'Union nationale des associations familiales (UNAF), qui avait émis un vote favorable. Elle a précisé que ce vote négatif était essentiellement motivé par l'article 2 du projet de loi qui avait fait l'objet d'un rejet unanime des membres du conseil d'administration, y compris les représentants de l'UNAF.

S'agissant de l'excédent à venir de la branche famille, Mme Nicole Prud'homme a considéré que ce dernier se voyait quasiment préaffecté à la pérennisation de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (MARS) qui représenterait à terme une charge de 7,2 milliards de francs par an pour la branche famille. Elle a souligné que la prise en charge de la MARS par la branche famille à hauteur de 2,5 milliards de francs en 2000 n'était compensée que par la prise en charge par l'Etat du fond d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FASTIF), pour un montant annuel de 1 milliard de francs, ce qui laissait une charge nette de 1,5 milliard de francs à la branche famille.

M. Philippe Steck, directeur des prestations familiales, a précisé que les comptes 1999 de la branche étaient établis en encaissements/décaissements et seraient vraisemblablement établis en droits constatés en 2000. Il a estimé qu'il semblait n'y avoir aucune incompatibilité entre " crystal " et " racine " dans la mesure où la gestion par ces systèmes informatiques des deux dossiers communs que constituait le versement de l'allocation pour la garde d'enfant à domicile (AGED) et de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA) n'avait jusqu'à présent suscité aucune difficulté.

M. Jacques Machet, rapporteur, a souhaité savoir quelle appréciation portait le conseil d'administration de la CNAF sur les mesures annoncées par le Gouvernement lors de la Conférence de la famille de juillet dernier et dont certaines trouvaient leur traduction dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il a demandé si la CNAF avait été associée à la décision concernant le prélèvement de 1 milliard de francs sur la branche famille pour alimenter le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale. Il a souhaité savoir comment ce montant avait été évalué et s'il figurait également parmi les recettes de la branche famille dans les comptes " tendanciels " de l'année 2000 établis par la commission de comptes de la sécurité sociale.

M. Jacques Machet, rapporteur, a interrogé Mme Nicole Prud'hommesur ce que devaient être, selon elle, les prochains axes d'action prioritaires en matière de politique familiale. Il a enfin souhaité savoir quel est le degré d'avancement de la réforme du système de calcul de la prestation de service " accueil collectif ", versée aux crèches par les caisses d'allocations familiales.

En réponse à M. Jacques Machet, Mme Nicole Prud'homme a détaillé les différentes mesures relatives à la branche famille prévues par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. Elle a estimé que l'augmentation de 250 millions de francs des moyens affectés au fonds national d'action sociale (FNAS) était un élément positif même si la progression importante de 5,2 % ainsi accordée était inférieure aux augmentations enregistrées les années précédentes.

Elle a jugé que la revalorisation de la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF) annoncée pour l'an 2000 constituait un coup de pouce intéressant même si certains membres du conseil d'administration de la CNAF avaient trouvé ce geste insuffisant.

Evoquant la nouvelle garantie de ressources dont bénéficiera la branche famille, Mme Nicole Prud'homme a indiqué que les appréciations portées sur ce dispositif étaient contrastées au sein du conseil d'administration de la CNAF dans la mesure où beaucoup de ses membres s'interrogeaient sur l'efficacité réelle du mécanisme proposé. Elle a fait observer que la base de référence choisie pour cette garantie de ressources -l'année 1997- était la plus défavorable pour la branche famille.

S'agissant du prélèvement de 1 milliard de francs sur la branche famille pour alimenter le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, elle a précisé que la CNAF avait été informée, mais pas associée à cette décision, et qu'elle n'était pas en mesure d'indiquer comment le montant de 1 milliard de francs avait été évalué et si ce montant figurait parmi les recettes de la branche dans les comptes " tendanciels " de l'année 2000 établis par la commission des comptes de la sécurité sociale.

S'agissant des axes d'actions prioritaires en matière de politique familiale, Mme Nicole Prud'homme a souligné que les avis étaient très partagés au sein du conseil d'administration de la CNAF. Elle a jugé qu'il convenait d'aider les familles à accueillir les enfants dans de bonnes conditions, ce qui supposait une réflexion globale portant sur des aspects tant démographiques qu'économiques.

Elle a indiqué que le conseil d'administration souhaitait que les prestations familiales évoluent au moins comme le coût de la vie, et que les modes de garde de la petite enfance soient les plus divers possibles. Après avoir précisé qu'il ne fallait pas privilégier tel ou tel mode de garde, elle a formulé le souhait que l'on ne néglige pas la situation des personnes qui souhaitent arrêter momentanément leur activité professionnelle pour élever leurs enfants. Elle a souligné qu'il convenait de s'interroger sur un éventuel assouplissement de l'allocation parentale d'éducation (APE).

Après avoir insisté sur l'importance des aides à la parentalité, Mme Nicole Prud'homme a considéré que la question du logement devait également constituer un axe prioritaire d'action : il convenait de faire en sorte que toutes les familles puissent élever leurs enfants dans de décentes conditions de logement. S'agissant de la réforme du système de calcul de la prestation de services " accueil collectif ", versée aux crèches par les allocations familiales, elle a indiqué qu'il s'agissait là d'une oeuvre de longue haleine, qui faisait l'objet de fortes controverses.

M. Alain Gournac a rendu hommage à l'action menée par la CAF des Yvelines. Il s'est dit favorable à une évolution des modes de garde collectifs par le développement de haltes-garderies-crèches et par une ouverture plus large de ces établissements en termes d'horaires. Il a souhaité savoir quels moyens seraient affectés au développement des contrats-temps libre. Il a mis l'accent sur les difficultés que pouvaient parfois susciter les procédures de recouvrement de trop-perçus menées par les caisses d'allocations familiales.

M. Gilbert Chabroux s'est félicité de l'excédent de la branche famille et a rappelé les progrès ainsi accomplis depuis 1994. Il a souhaité connaître les propositions de la CNAF pour simplifier les règles de droit en matière de prestations familiales. Il a souligné les difficultés de réinsertion professionnelle que connaissaient les femmes à l'issue de la période pendant laquelle elles avaient bénéficié de l'allocation parentale d'éducation (APE). Il a exprimé la crainte qu'un prolongement de la durée de l'APE ne se traduise par des difficultés de réinsertion accrues. Se félicitant de l'augmentation des moyens accordés au fonds d'action sociale de la branche famille, il a relevé que les prestations représentaient 95 % des dépenses de la branche et l'action sociale seulement 5 %. Il a souhaité par conséquent un meilleur équilibre entre les prestations et l'action sociale au sein des dépenses de la branche famille.

Mme Gisèle Printz a souligné les risques d'éviction du marché du travail que comportait une allocation parentale d'éducation prolongée.

M. Louis Souvet s'est interrogé sur le montant des rentrées de cotisations sociales supplémentaires éventuellement générées par la loi sur les 35 heures. Il a regretté que les CAF soient conduites à fermer certaines haltes-garderies et a souhaité une uniformisation des règles régissant les crèches et les haltes-garderies.

En réponse aux différents intervenants, Mme Nicole Prud'homme a rappelé que l'APE était aujourd'hui versée pendant les trois premières années de l'enfant. Elle a jugé qu'il convenait de réfléchir non à un prolongement de la durée de cette allocation, mais à un prolongement de la période pendant laquelle elle pouvait être demandée. Elle a souligné qu'une réflexion était nécessaire sur les conditions de reprise du travail à l'issue de l'APE.

Mme Nicole Prud'homme a rappelé que la convention d'objectifs et de gestion signée par la CNAF prévoyait que les CAF se désengageraient progressivement de la gestion directe des haltes-garderies et des crèches. Elle a considéré qu'il conviendrait d'instituer une forme de sas entre la crèche et l'école, du type jardin d'enfant, afin d'éviter une rupture trop brutale.

Evoquant la nécessaire simplification des règles de droit applicables aux prestations familiales, Mme Nicole Prud'homme a suggéré qu'une mission parlementaire se consacre à cette tâche. Elle a fait valoir que les services de la CNAF avaient d'ores et déjà travaillé sur cette question et formulé un certain nombre de propositions. Elle a ajouté que la CNAF était prête à participer activement à toute tentative de réforme de la législation. Elle a ajouté que la seconde loi 35 heures allait obliger les crèches à réfléchir à leurs horaires d'ouverture.

M. Philippe Steck, directeur des prestations familiales, a précisé que le recouvrement des indus représentait un montant annuel de 11 milliards de francs et que le système de récupération serait amélioré en 2001. Il a considéré qu'il convenait effectivement de rééquilibrer le rapport entre l'action sociale et les prestations au sein des dépenses de la branche famille. Il a rappelé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 allait précisément dans le sens d'un rééquilibrage dans la mesure où la dotation du fonds d'action sociale progressait de 5,2 %, tandis que les prestations familiales n'augmentaient que de 0,5 %.

M. Philippe Steck, directeur des prestations familiales, a rappelé que les femmes sortant du dispositif de l'APE retrouvaient une activité professionnelle si elles avaient effectivement quitté un emploi pour bénéficier de l'APE. Il s'est interrogé sur la nécessité d'un éventuel durcissement des conditions d'accès à l'APE, afin d'éviter aux femmes une éviction durable du marché du travail.

Il a considéré que la politique de développement des crèches avait connu plusieurs phases : tout d'abord, l'augmentation de l'offre quantitative, ensuite, l'amélioration de la qualité ; il a jugé que l'on était sans doute à la veille d'une nouvelle phase, caractérisée par une souplesse accrue afin de s'adapter à la diversité des situations familiales.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 - Audition de M. Jean-Luc Cazettes, président de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS)

La commission a ensuite entendu M. Jean-Luc Cazettes, président de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS).

M. Charles Descours, rapporteur, a souhaité savoir quelle appréciation le conseil d'administration de la CNAVTS portait sur le prélèvement de 1,77 milliard de francs sur la branche vieillesse destiné à alimenter le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale. Il a demandé si la CNAVTS avait été associée à cette décision. Il s'est interrogé sur les modalités d'évaluation de cette somme et a souhaité savoir si ce montant figurait également parmi les recettes de la branche dans les comptes " tendanciels " de l'année 2000 établis par la commission des comptes de la sécurité sociale. Il a demandé à M. Jean-Luc Cazettes si le rôle de la commission des comptes de la sécurité sociale consistait à prendre acte des prélèvements décidés par le Gouvernement. Il s'est interrogé sur l'avenir de la gestion paritaire des régimes de protection sociale.

M. Charles Descours, rapporteur, a souhaité connaître l'appréciation portée par le conseil d'administration de la CNAVTS sur l'affectation des excédents à venir de la branche vieillesse au fonds de réserve pour les retraites et sur la revalorisation de 0,5 % du taux des pensions au 1^er janvier 2000.

Il s'est enquis de l'état d'avancement réel de la nouvelle phase de concertation sur la réforme des retraites, décidée par le Gouvernement, et a souhaité savoir si la CNAVTS y avait été associée.

En réponse à M. Charles Descours, rapporteur, M. Jean-Luc Cazettes a indiqué que le conseil d'administration de la CNAVTS s'était prononcé de manière unanime contre le projet de loi de financement de sécurité sociale pour 2000, précisément en raison du prélèvement destiné à alimenter le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales. Il a précisé qu'il n'avait pas été informé de cette décision par le Gouvernement et qu'il avait découvert l'existence de ce prélèvement lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale le 21 septembre dernier. Après avoir souligné que le montant de ce prélèvement serait fixé par décret à défaut de signature d'une convention avant le 1^er janvier 2000, il a ajouté qu'il ignorait par quelle méthode d'évaluation le Gouvernement était parvenu à la somme de 1,77 milliard. Il a précisé qu'il n'était pas en mesure de dire si cette somme figurait également parmi les recettes de la branche dans les comptes " tendanciels " de l'année 2000 établis par la commission des comptes de la sécurité sociale.

M. Jean-Luc Cazettes a également jugé que la rédaction de l'article 2 du projet de loi, qui instituait ce prélèvement sur la branche, était pour le moins imprécise puisqu'elle prévoyait des versements provisionnels en cours d'année et omettait toute mention d'une éventuelle régularisation a posteriori.

S'agissant de l'affectation des excédents à venir de la branche vieillesse au fonds de réserve pour les retraites, M. Jean-Luc Cazettes a rappelé que l'excédent que connaissait aujourd'hui la branche résultait avant tout du changement de méthode de répartition des recettes dû à l'introduction du système RACINE. Il a souligné qu'il subsistait un certain flou s'agissant de ces résultats et qu'il n'était pas certain que cet excédent se révèle durable. Il a signalé que le fonds de réserve allait être alimenté par un prélèvement sur le régime général mais bénéficierait aux quatre régimes prévus par la loi (régime général, Caisse autonome nationale de compensation de l'assurance vieillesse des artisans (CANCAVA), Organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (ORGANIC), Mutualité sociale agricole (MSA)).

Evoquant la nouvelle phase de concertation sur la réforme des retraites initiée par le Gouvernement, M. Jean-Luc Cazettes a déclaré qu'il n'avait, en tant que président de la CNAVTS, pas encore été invité à participer à cette concertation. Il a précisé qu'il avait toutefois rencontré Mme Martine Aubry sur ce sujet en tant que président de la Confédération générale de l'encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC).

M. Jean-Luc Cazettes a rappelé que la gestion paritaire des organismes de sécurité sociale présentait un caractère un peu particulier dans la mesure où les gestionnaires de ces régimes n'avaient en réalité guère de pouvoir sur les recettes, les dépenses, le personnel ou l'action sociale menée par ces régimes. Il a jugé que les prélèvements sur l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC), l'Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC) et l'Association des régimes de retraites complémentaires (ARRCO) destinés à financer les 35 heures étaient inacceptables et remettaient en cause l'existence même de ces régimes. Il a rappelé que l'UNEDIC et les régimes de retraite complémentaire s'étaient constitués dans un cadre privé destiné à gérer les cotisations des entreprises et des salariés. Il a considéré que la décision de l'Etat de prélever, sur ces régimes, des sommes destinées à financer les 35 heures remettait en cause l'économie du système et revenait, en quelque sorte, à nationaliser les dispositifs d'indemnisation du chômage et de retraite complémentaire.

En réponse à M. Charles Descours, rapporteur, qui l'interrogeait sur la réalité des menaces formulées par les partenaires sociaux d'abandonner la gestion de ces régimes, M. Jean-Luc Cazettes s'est dit très inquiet de l'avenir de la gestion paritaire. Il a jugé que ces menaces devaient être prises très au sérieux et s'est dit convaincu du départ des organisations patronales et syndicales des conseils d'administration des caisses de sécurité sociale, de l'UNEDIC, de l'AGIRC et de l'ARRCO, si la décision de prélever sur ces caisses était maintenue.

M. Guy Fischer s'est demandé si la menace d'un départ des organismes paritaires ne constituait pas un nouveau coup de force du patronat.

M. Jean-Luc Cazettes a souligné que le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) et les cinq confédérations syndicales de salariés s'étaient opposés de manière unanime à l'hypothèse de ce prélèvement. Il a indiqué que l'ensemble des partenaires sociaux partageaient la même conviction, même si la nature des réactions pouvait s'avérer différente.

M. Louis Souvet a rappelé que M. Denis Gautier-Sauvagnac, président de l'UNEDIC, auditionné la veille par la commission dans le cadre de l'examen du projet de loi portant réduction du temps de travail, avait constaté, qu'au jour d'aujourd'hui, les négociations n'étaient toujours pas engagées pour le renouvellement de la convention UNEDIC, qui expirait pourtant au 31 décembre de cette année.

M. Alain Gournac a jugé inacceptable que l'Etat décide ainsi de prélever de manière unilatérale sur les organismes de protection sociale. Il a souligné que, outre le MEDEF, l'ensemble des organisations syndicales s'était uni dans un même refus de ce prélèvement.

M. Charles Descours a confirmé que les partenaires sociaux présents dans les conseils d'administration des caisses de sécurité sociale s'étaient prononcés de manière unanime contre cette disposition. Il a souligné que les partenaires sociaux attendraient, avant d'entamer des négociations avec le Gouvernement, la décision du Conseil constitutionnel sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, suite au recours que la majorité sénatoriale ne manquerait pas de déposer. Il a jugé que, sans ces conditions, il apparaissait peu probable que ces négociations puissent réellement aboutir avant le 1^er janvier 2000.

M. Jean-Luc Cazettes a rappelé que le Gouvernement justifiait ce prélèvement sur les organismes de sécurité sociale par le surcroît de recettes imputable aux 35 heures. Il a jugé que ces recettes supplémentaires, qui résultaient des cotisations des employeurs et des salariés, pouvaient être consacrées à l'amélioration de certaines prestations, notamment en matière d'indemnisation du chômage.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 - Audition de M. Pierre-Louis Rémy, délégué interministériel à la famille

Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Pierre-Louis Rémy, délégué interministériel à la famille.

M. Pierre-Louis Rémy a rappelé que la délégation interministérielle à la famille avait été instituée par un décret du 28 juillet 1998 et résultait d'une décision prise par le Gouvernement à l'occasion de la Conférence de la famille de 1998. Il a précisé que cette délégation avait pour mission de coordonner l'action des différents ministères en faveur de la famille. La délégation était par conséquent composée d'une dizaine de personnes issues de différents ministères.

M. Pierre-Louis Rémy a expliqué que la délégation s'efforçait de développer des relations de confiance avec les collectivités locales, le mouvement familial, les réseaux associatifs et les organisations syndicales et professionnelles.

M. Jacques Machet, rapporteur, a interrogé M. Pierre-Louis Rémy sur le bilan qu'il dressait de l'action qu'il avait menée depuis sa prise de fonctions. Il a souhaité connaître le contenu des propositions formulées par la délégation et les principaux axes de sa réflexion. Il s'est interrogé sur l'utilisation qui devait être faite des excédents à venir de la branche famille.

En réponse à M. Jacques Machet, rapporteur, M. Pierre-Louis Rémy a indiqué qu'il s'était efforcé de faire progresser le travail interministériel sur la famille. Il a cité, à titre d'exemple, le travail de réflexion mené avec le ministère de la justice sur le droit de la famille, les actions engagées avec le ministère de l'éducation nationale sur le rôle des parents dans la vie scolaire, l'intégration d'un volet consacré à la famille dans les contrats ville, le prolongement de 20 à 21 ans de l'âge limite d'ouverture du droit aux aides au logement et l'introduction dans la seconde loi relative à la réduction du temps de travail de mesures favorables à la vie familiale.

Après avoir précisé que la délégation interministérielle à la famille avait également oeuvré au développement des réseaux d'aide et d'appui à la fonction parentale, M. Pierre-Louis Rémy a souligné que la délégation était chargée de préparer les décisions annoncées lors de la Conférence de la famille.

Affirmant que les deux préoccupations de la délégation étaient de reconnaître et d'aider les familles, M. Pierre-Louis Rémy a évoqué les quatre objectifs principaux de son action : l'articulation entre vie familiale et vie professionnelle, le développement des aides à la fonction parentale, la refonte des aides au logement et les mesures en faveur des jeunes adultes.

Evoquant l'articulation entre vie familiale et professionnelle, dont il a considéré quelle était la condition de l'égalité professionnelle, M. Pierre-Louis Rémy a estimé que la seconde loi relative à la réduction du temps de travail devait permettre un meilleur équilibre entre le temps consacré au travail et le temps consacré à la famille. Il a souligné que le projet de loi prévoyait un délai de prévenance pour les modifications d'horaires, une amélioration des possibilités de capitalisation de l'épargne-temps, un assouplissement des conditions d'obtention du temps partiel et la possibilité d'un refus des heures supplémentaires en cas de raison familiale impérieuse. Evoquant le nécessaire développement des services aux familles, développement qui devait toutefois tenir compte des contraintes des collectivités locales, M. Pierre-Louis Rémy a indiqué qu'il oeuvrait en faveur d'une meilleure cohérence des financements et des contributions des parents et d'une adaptation aux besoins des familles et à l'évolution du temps de travail.

S'agissant des aides à la fonction parentale, M. Pierre-Louis Rémy a souligné qu'il travaillait à une action de sensibilisation auprès des différents services de l'Etat et au développement de réseaux locaux. Il a rappelé que le Gouvernement préparait un projet de loi relatif au droit de la famille qui serait déposé au Parlement au début de l'année 2001, à l'issue d'une très large concertation.

Evoquant la refonte des aides au logement, M. Pierre-Louis Rémy a exprimé son souci de simplification, d'harmonisation et d'amélioration.

S'agissant des actions en faveur des jeunes adultes, il a rappelé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale comportait une mesure importante : le report de 20 à 21 ans de l'âge limite d'ouverture du droit au complément familial et aux aides au logement.

M. Pierre-Louis Rémy a conclu en indiquant que la délégation s'efforçait d'examiner d'une manière globale les problèmes des familles, selon une approche très concrète et la plus partenariale possible. Il a considéré que la situation financière de la branche famille permettait de faire preuve d'imagination dans la mesure où toutes les actions évoquées exigeaient des moyens.

M. Jacques Machet, rapporteur, a demandé à M. Pierre-Louis Rémy s'il avait véritablement le sentiment que son action avait débouché sur des améliorations concrètes pour les familles.

M. Pierre-Louis Rémy a souligné que le travail qu'il menait était difficile en raison de son caractère interministériel ; il a considéré que l'action qu'il menait commençait à produire des résultats tangibles. Il a cité, comme exemple du rôle très positif joué par la délégation, la sortie prochaine d'un décret sur l'organisation des modes de garde, décret qui était attendu depuis maintenant quinze ans. Il a précisé qu'il s'efforçait de mobiliser des acteurs de terrain grâce à un important travail d'animation dont on pouvait commencer à percevoir les effets ; il a souligné que les projets territoriaux préparés par les préfets comportaient ainsi de plus en plus souvent un volet famille.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard s'est dite convaincue de l'efficacité de la démarche initiée par la délégation interministérielle à la famille. Faisant observer que le coût des crèches pour les collectivités locales avait fortement augmenté en raison des normes d'encadrement sévères qui les régissaient, elle a considéré qu'il convenait de trouver un équilibre entre des exigences sanitaires nécessaires et le souci d'un coût acceptable. Elle s'est interrogée sur la manière dont on pouvait favoriser le retour à l'emploi des femmes qui auraient opté pour un congé parental ou le bénéfice de l'allocation parentale d'éducation.

M. Gilbert Chabroux a jugé indispensable l'action menée par la délégation interministérielle à la famille, dont il a approuvé les orientations. Il a considéré que la délégation avait permis de rétablir le dialogue entre le mouvement familial et le Gouvernement. Soulignant que Mme Nicole Prud'homme, présidente de la CNAF, avait, lors de son audition par la commission, mis en lumière les dysfonctionnements induits par la complexité des règles régissant les prestations familiales, il a souhaité savoir si la délégation interministérielle à la famille était en mesure de formuler des propositions de simplification.

Après avoir rappelé l'importance de l'accession à la propriété pour beaucoup de familles, M. Michel Esneu s'est interrogé sur les dispositifs qu'il faudrait mettre en place pour répondre à cette demande.

En réponse aux différents intervenants, M. Pierre-Louis Rémy a indiqué qu'il espérait que le décret qui devait être prochainement publié sur l'organisation des modes de garde répondrait aux attentes de simplification des normes sans remettre en question la qualité du service offert aux enfants et à leurs familles. Il a expliqué qu'il avait souhaité que les établissements chargés de l'accueil de la petite enfance répondent à des exigences sanitaires moins sévères et obéissent à des objectifs plus éducatifs. Il a jugé que le système de prise en charge de la petite enfance devait évoluer en fonction des nouvelles conditions du temps de travail, caractérisées dans certains secteurs par le recours à des horaires décalés.

Evoquant le retour à l'emploi des femmes ayant opté pour un congé parental, il a souhaité que l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) joue un rôle pivot dans une procédure de nouveau départ qui permette une meilleure réinsertion professionnelle de ces personnes. Il a également formulé le souhait que les régions, qui financent la formation professionnelle, participent à cet effort.

M. Pierre-Louis Rémy a rappelé que la complexité de notre système de prestations familiales provenait de la multiplicité des objectifs qui lui étaient assignés. Il a jugé que les aides au logement et les aides à la petite enfance devaient constituer un chantier prioritaire en matière de simplification.

Evoquant l'accession sociale à la propriété, il a souligné que le Gouvernement venait de décider de mesures importantes qui constituaient de réelles avancées, tels la baisse des droits de mutation et le report de 20 à 21 ans de l'âge limite d'ouverture du droit aux aides au logement.

Jeudi 14 octobre 1999

- Présidence de M Jean-Louis Lorrain, vice-président -

Retraite - Amélioration de la protection sociale des salariés et création des fonds de retraite - Institution des plans d'épargne retraite - Examen des amendements

La commission a procédé à l'examen des amendements aux conclusions de la commission sur la proposition de loi n° 187 (1998-1999) visant à améliorer la protection sociale des salariés et créant des fonds de retraite et sur la proposition de loi n° 218 (1998-1999) visant à instituer des plans d'épargne retraite.

Elle a tout d'abord émis, sur proposition de M. Charles Descours, rapporteur, un avis défavorable à la motion n° 1 tendant à opposer la question préalable aux conclusions de la commission.

Puis, elle a émis un avis favorable sur l'amendement n° 17 présenté par M. Jean-Pierre Cantegrit tendant à insérer un article additionnel après l'article 3.

Elle a également émis un avis favorable sur l'amendement n° 12 présenté par M. Jean Chérioux tendant à insérer un article additionnel après l'article 5.

Elle a émis un avis favorable aux amendements n^os 13 et 14 présentés par M. Jean Chérioux à l'article 7 (versements et abondements).

Sur l'article 8 (déductibilité fiscale des versements et des abondements à l'impôt sur le revenu), elle a émis un avis favorable aux amendements n^os 2 présenté par M. Philippe Marini, rapporteur pour avis de la commission des finances, et 15 présenté par M. Jean Chérioux.

Elle a adopté un avis favorable à l'amendement n° 16 de M. Jean Chérioux à l'article 10 (limitation à l'exonération de cotisations sociales). S'agissant de l'amendement n° 18 présenté par M. Jean Arthuis et les membres du groupe centriste, la commission, sur proposition de M. Charles Descours, rapporteur, a souhaité son retrait.

Elle a enfin émis un avis favorable aux amendements de M. Philippe Marini, rapporteur pour avis de la commission des finances : n^os 3 à l'article 14 (définition des fonds de retraite), 4 et 5 à l'article 15 (agrément des fonds de retraite), 6 à l'article 16 (commission de contrôle des fonds de retraite), 7 tendant à insérer un article additionnel après l'article 21, 8 tendant à insérer une division additionnelle après l'article 25, 9 et 10 tendant à insérer deux articles additionnels après l'article 25 et 11 tendant à insérer une division additionnelle après l'article 26.

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