Mercredi 17 mai 2000

- Présidence de M. Jean Delaneau, président -

Visite du Samu social de Paris

M. Jean Delaneau, président, a tout d'abord rappelé que la commission s'était rendue, le mardi 16 mai en fin d'après-midi, au Samu social de Paris. Il a indiqué qu'au nom des commissaires qui avaient participé, nombreux, à cette visite et à la réunion de travail qui l'avait conclue, il avait adressé à M. Xavier Emmanuelli, président, et à Mme Dominique Versini, directrice générale, ses remerciements les plus chaleureux pour la qualité de l'accueil réservé à la commission et l'intérêt qu'avait revêtu cette visite. Il a précisé qu'il avait demandé, à l'un et l'autre, de transmettre ces remerciements à l'ensemble du personnel du Samu social, permanent ou bénévole, et de leur témoigner combien les commissaires avaient été frappés par leur dévouement et la qualité du travail effectué à l'écoute des personnes en situation de grande exclusion.

Contrôle de l'application des lois dans le domaine sanitaire

Puis, M. Jean Delaneau président, au titre des questions diverses, a donné la parole à M. Claude Huriet, mandaté par la commission à l'automne dernier pour interroger le Gouvernement sur les conditions d'application de la législation dans le domaine sanitaire.

M. Claude Huriet, rapporteur, a rappelé qu'il avait été mandaté par la commission, le 27 octobre dernier, pour s'entretenir avec le Secrétaire d'Etat à la santé et aux handicapés, Mme Dominique Gillot, de l'important retard constaté dans la publication de nombreux textes réglementaires d'application des lois dans le domaine sanitaire.

Au cours de cet entretien qui s'est déroulé le mardi 9 mai, M. Claude Huriet, rapporteur, a indiqué qu'il avait particulièrement mis l'accent sur les textes suivants :

- la loi dite " bioéthique " du 29 juillet 1994, qui devait être révisée dans un délai de cinq ans, soit avant la fin du mois de juillet 1999, et pour laquelle le Gouvernement n'a pas encore déposé de projet de révision ;

- les dispositions de la loi du 28 mai 1996 concernant les thérapies génique et cellulaire, qui n'ont encore reçu aucun texte d'application ;

- les nombreuses règles de sécurité sanitaire contenues dans la loi du 1^er juillet 1998, qui n'ont pas encore reçu de mesures d'application ;

- les trois décrets d'application de la loi du 9 juin 1999 visant à garantir le droit d'accès aux soins palliatifs, qui n'ont pas plus été publiés.

M. Claude Huriet, rapporteur, a indiqué que Mme Dominique Gillot avait affirmé que ses services travaillaient à la préparation du projet de loi de révision de la loi bioéthique : un arbitrage devrait ainsi pouvoir être rendu au mois de juin par le Premier ministre, le texte du projet de loi étant ainsi prêt pour l'automne. En ce qui concerne les délais d'examen du projet de loi par le Parlement, Mme Dominique Gillot n'a toutefois pas caché qu'il pourrait lui être difficile d'obtenir l'inscription à l'ordre du jour, pour l'automne, à la fois du projet de loi de modernisation sanitaire et du projet de loi relatif aux questions bioéthique.

Concernant la législation relative à la sécurité sanitaire, Mme Dominique Gillot s'est engagée à faire très rapidement le point sur la question, puis à apporter à la commission une réponse écrite. Elle a manifesté un réel souci d'accélérer la publication de ces textes devant poser ou renforcer des règles de sécurité sanitaire.

En ce qui concerne la loi sur les soins palliatifs, elle a indiqué que le décret sur l'activité des bénévoles était en cours d'examen par le Conseil d'Etat et qu'un projet de décret sur la participation des professionnels de santé libéraux aux soins palliatifs faisait l'objet d'une étude par la mission juridique du ministère. Evoquant le décret sur le congé d'accompagnement, prévu par la loi, elle a estimé qu'il ne semblait pas nécessaire à l'application du texte, et que l'on pouvait ainsi considérer que la loi était, sur ce point, applicable depuis sa promulgation.

Santé publique - Création d'une agence française de sécurité sanitaire environnementale - Communication

Puis M. Claude Huriet, s'exprimant en tant que rapporteur de la proposition de loi n° 318 (1999-2000), adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, tendant à la création d'une agence française de sécurité sanitaire environnementale, a évoqué l'inscription à l'ordre du jour de cette proposition de loi. Il a observé que la création d'une agence de sécurité sanitaire environnementale dotée d'un statut d'établissement public administratif et investie d'une simple mission de coordination administrative de services de l'Etat ne nécessitait pas l'adoption d'une loi, et pouvait aussi bien être réalisée par décret.

Il a estimé que l'inscription à l'ordre du jour prioritaire du Sénat, par le Gouvernement, de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale signifierait que le Gouvernement entend doter cette agence de pouvoirs et d'un financement propres. Une telle perspective supposerait un réel enrichissement du texte adopté par les députés, et que le calendrier d'examen de ce texte par le Sénat ne soit donc pas précipité.

Economie - Nouvelles régulations économiques - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Chérioux sur le projet de loi n° 321 (1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif aux nouvelles régulations économiques.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a rappelé que la commission avait décidé, lors de sa réunion du 26 avril, de demander à être saisie pour avis du projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques afin d'introduire, par voie d'amendements, les mesures adoptées par le Sénat le 16 décembre 1999 en vue de favoriser l'actionnariat salarié.

Observant que certains commissaires avaient suggéré une saisine plus large, il a estimé que seul l'article 4 du projet de loi touchait peu ou prou au champ des affaires sociales en prévoyant la mise en place de nouvelles procédures d'information du comité d'entreprise en cas d'offres publiques d'achat ou d'échange. Il a toutefois considéré que cet article relevait plus du droit boursier que du droit du travail, et souhaité laisser, aux commissions des finances et des lois, naturellement compétentes en matière de procédure boursière, le soin d'examiner cet article.

Il a également jugé souhaitable, dans un souci de cohérence tout particulièrement nécessaire dans le cas de ce texte fort disparate, de maintenir une certaine lisibilité à l'intervention de la commission, en axant cette intervention sur le thème de l'actionnariat salarié.

Il a en effet rappelé que, contrairement à ce qu'avait annoncé le Gouvernement notamment lors de l'examen par le Sénat le 16 décembre dernier de la proposition de loi tendant à favoriser le partenariat social par le développement de l'actionnariat salarié, le présent projet de loi ne comportait aucune disposition, ni en faveur de l'épargne salariale ni a fortiori en faveur de l'actionnariat des salariés.

Regrettant ce nouveau report, M Jean Chérioux, rapporteur pour avis, s'est interrogé sur l'attitude du Gouvernement, constatant que celui-ci, notamment par la voix du Premier ministre, s'était à plusieurs reprises prononcé en faveur de l'actionnariat salarié mais qu'il s'était paradoxalement opposé, trois fois à l'Assemblée nationale et une fois au Sénat en l'espace d'une année, aux différentes initiatives parlementaires visant à développer la participation.

Il a jugé la position du Gouvernement d'autant plus paradoxale que les propositions du rapport rédigé par MM. Jean-Pierre Balligand et Jean-Baptiste de Foucauld et rendu public en janvier dernier s'avéraient très proches du texte voté au Sénat le 16 décembre dernier. A titre d'exemple, il a notamment insisté sur plusieurs propositions identiques ou d'inspiration commune telles que la création du plan d'épargne interentreprises, la mise en place de plan d'épargne salariale à long terme, l'amélioration des conditions d'application du " rendez-vous obligatoire " permettant de favoriser la représentation des salariés actionnaires au conseil d'administration ou de surveillance des sociétés, la possibilité d'une mobilité de l'épargne salariale parallèlement à la mobilité des salariés, le renforcement du rôle des conseils de surveillance des fonds communs de placement d'entreprise (FCPE) et l'extension du champ de l'obligation annuelle de négocier sur l'épargne salariale.

Il a alors regretté qu'en dépit de cette grande similitude, le Gouvernement n'ait pas jugé souhaitable d'inscrire le texte voté au Sénat à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale et n'ait donc pas permis au débat parlementaire de se poursuivre. Il a donc estimé qu'il devait proposer à la commission de rétablir, par voie d'amendements, les dispositions de ce texte afin d'offrir l'occasion à l'Assemblée nationale de les examiner dans le cadre de la navette du présent projet de loi.

A cet égard, il a observé que l'Assemblée nationale avait adopté, à l'article 70 bis nouveau, un amendement de M. Jean-Pierre Balligand reprenant une des dispositions adoptées par le Sénat. Il a alors jugé que cet exemple ne pouvait que renforcer la commission dans l'idée qu'il était utile que les propositions sénatoriales soient débattues par l'Assemblée, et qu'un accord pouvait être envisagé sur de nombreux points.

Il a toutefois précisé qu'il ne proposerait pas le rétablissement des articles adoptés par le Sénat relatifs aux plans d'options sur actions dans la mesure où ces articles étaient issus d'amendements présentés par M. René Trégouët au nom de la commission des finances. Constatant que le texte adopté à l'Assemblée nationale comportait des dispositions relatives aux options sur actions, il a souhaité laisser à la commission des finances le soin de rétablir, si elle le souhaitait, ces articles.

Revenant sur les grandes lignes du texte adopté par le Sénat en décembre, il a rappelé que la démarche de la Haute Assemblée avait été résolument pragmatique, celle-ci souhaitant seulement renforcer l'existant pour lever certains obstacles au développement de l'actionnariat salarié et pour l'adapter à l'évolution du monde du travail et de la vie économique.

Il a alors insisté sur les grands principes sur lesquels se fondait la proposition de loi sénatoriale : le développement de l'actionnariat salarié doit passer avant tout par une démarche incitative et contractuelle, il doit être adapté aux spécificités des entreprises et doit également être fidélisé, il doit enfin être organisé et se traduire par une participation croissante du salarié à la marche de l'entreprise.

Revenant sur le sens de la démarche qu'il proposait à la commission d'adopter, M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a souligné qu'il s'inscrivait avant tout dans une démarche constructive visant à ouvrir un réel débat parlementaire avec l'Assemblée nationale et le Gouvernement, afin d'aboutir, dans les meilleurs délais, au vote d'un texte conforme à l'intérêt national.

Mais il a également jugé que la démarche du Sénat était d'inspiration sociale, celle-ci s'inscrivant dans le droit fil de l'esprit de participation gaulliste. Il a alors exprimé la crainte que cet objectif social ne se retrouve qu'imparfaitement dans les orientations de l'avant-projet du Gouvernement.

Il a en effet observé que ces orientations prétendaient favoriser l'épargne salariale à long terme, en créant des plans partenariaux d'épargne salariale, pour lesquels la durée de blocage serait fixée entre dix et quinze ans, et dont la sortie se ferait soit en capital, soit en rente. Tout en rappelant que le texte adopté par le Sénat prévoyait déjà des incitations à l'allongement de l'épargne salariale, il s'est demandé si les plans partenariaux proposés par le Gouvernement ne devaient pas, en fin de compte, être considérés comme des substituts à la mise en place de fonds de pension.

Il a jugé cette démarche hasardeuse estimant qu'elle risquait d'entretenir une confusion préjudiciable entre l'épargne salariale et l'épargne retraite et qu'elle ne devait, en aucun cas, justifier un nouveau report dans la mise en place d'un réel système de retraite par capitalisation complémentaire aux actuels régimes par répartition.

A l'issue de l'intervention du rapporteur, un large débat s'est instauré au sein de la commission.

M. Claude Domeizel a déclaré partager le point de vue du rapporteur sur le fait que le Parlement devait pouvoir jouer pleinement son rôle notamment en matière d'initiatives. Il a néanmoins estimé que la démarche du Gouvernement répondait avant tout à un souci de concertation et qu'il était en conséquence souhaitable d'attendre le dépôt du projet de loi annoncé pour débattre de l'actionnariat salarié.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a reconnu que le Gouvernement avait manifesté depuis quelques mois, tout au moins dans ses discours, un certain intérêt pour l'épargne salariale, mais il a constaté que cet intérêt ne s'était toujours pas traduit en acte. Il a alors jugé que les reports successifs des décisions tenaient moins à un souci de concertation avec les partenaires sociaux qu'aux difficultés des négociations au sein de la majorité plurielle. Il a également estimé qu'il était urgent d'agir pour favoriser le développement de l'actionnariat salarié dans le contexte actuel de mondialisation du capital de nos entreprises. Il a enfin déploré que les nombreux discours en faveur de la revalorisation du rôle du Parlement ne se traduisent jamais dans les faits.

M. Jean Delaneau, président, a rappelé que les propositions du rapporteur avaient fait l'objet d'une très large consultation de l'ensemble des acteurs concernés avant la publication de son rapport d'information.

M. Louis Souvet a estimé que les propositions du rapporteur allaient dans le bon sens, même si l'on pouvait regretter que le Parlement doive répondre aux carences du Gouvernement en présentant un très large dispositif d'amendements.

M. Jean-Yves Autexier a tenu à rendre hommage à l'esprit d'initiative du rapporteur pour avis tout en soulignant le profond décalage existant entre l'ambition du titre du projet de loi et la modicité de son contenu. Il a regretté que ce projet n'ait pas tiré toutes les conséquences du phénomène actuel de mondialisation. Mais, s'agissant d'épargne salariale, il a estimé que l'on ne pouvait pas reprocher au Gouvernement de vouloir maîtriser son propre texte dans la mesure où les implications d'une nouvelle législation en matière d'actionnariat salarié et d'épargne salariale étaient considérables tant en ce qui concerne l'évolution du dialogue social, la politique des rémunérations, l'avenir des retraites ou le financement de l'économie française.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a pour sa part estimé que le texte du Sénat restait très pragmatique et se rapprochait sur de nombreux points des premiers projets avancés par le Gouvernement. Il a également considéré que l'exigence de concertation ne pouvait en aucun cas justifier un nouveau report, dans la mesure où des consultations approfondies avaient déjà eu lieu à l'occasion de la préparation du rapport de MM. Jean-Pierre Balligand et Jean-Baptiste de Foucauld.

M. Roland Huguet a jugé que le Gouvernement avait le mérite de faire des propositions dans un domaine qui avait longtemps été considéré comme " tabou " pour la majorité actuelle. Il a reconnu que la mise en forme de ces propositions prenait du temps et indiqué que le Gouvernement déposerait un projet de loi sur l'épargne salariale sinon en juin, du moins en septembre.

Il s'est également interrogé sur les conséquences de la mobilité croissante des salariés sur les dispositifs actuels d'actionnariat et sur la prise en compte de cette évolution par le texte proposé par le rapporteur.

Après s'être félicité de l'évolution progressive des positions de la majorité nationale en matière de participation, M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a précisé que le texte voté en décembre dernier par le Sénat contenait une disposition permettant la mobilité de l'épargne salariale placée dans les plans d'épargne d'entreprises (PEE) parallèlement à la mobilité professionnelle du salarié et prenait donc en compte cette évolution du monde du travail.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a considéré que le thème de l'épargne salariale et de l'actionnariat salarié était très important, mais qu'il était difficile de l'examiner sous la forme d'un dispositif d'articles additionnels à un projet de loi. Considérant que ce thème impliquait une profonde révision de la nature des relations entre l'entreprise et ses salariés et soulignant qu'il pouvait être le fondement d'un nouveau compromis social, elle a alors estimé qu'il justifiait pleinement un projet de loi spécifique.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a souligné que les amendements qu'il proposerait à la commission d'adopter ne faisaient que reprendre un texte déjà voté par le Sénat à l'issue d'un long travail préalable. Il a estimé qu'il était important et urgent que ce texte soit examiné à l'Assemblée nationale. Il a déclaré partager le constat formulé par Mme Marie-Madeleine Dieulangard, tout en observant qu'il fallait tirer toutes les conclusions des évolutions actuelles et qu'il était important d'organiser l'actionnariat salarié pour que celui-ci soit en mesure de peser réellement sur le destin de l'entreprise. A cet égard, il a souligné que le texte voté par le Sénat ne visait en aucun cas à revoir à la baisse le rôle des organisations syndicales mais qu'au contraire il se fondait avant tout sur la négociation contractuelle.

Mme Gisèle Printz s'est interrogée sur la prise en compte des chômeurs dans les propositions du rapporteur pour avis.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, lui a répondu que ces propositions pouvaient, dans certains cas, limiter le risque de licenciement en permettant aux salariés d'être associés au capital de leur entreprise et de pouvoir ainsi peser sur certaines décisions, notamment en cas de prise de contrôle.

M. Philippe Nogrix, après avoir rappelé que la possession d'options sur actions ne pouvait en aucun cas être assimilée à un enrichissement automatique et comprenait une part de risques, s'est interrogé sur la prise en compte de ces options dans les propositions du rapporteur.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a rappelé qu'il avait pris le parti de ne pas aborder la question des options sur actions, sauf dans le cas où l'actionnariat est issu de la levée d'options, laissant à la commission des finances le soin de faire des propositions en la matière.

M. Alain Vasselle s'est interrogé sur l'intérêt éventuel qu'auraient les entreprises à substituer, pour partie, tout mécanisme d'intéressement (intéressement, participation, actionnariat) aux rémunérations, rappelant que ces mécanismes étaient exonérés de cotisations sociales.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a estimé qu'une telle substitution était à l'évidence non souhaitable. Il a jugé qu'elle était également improbable soulignant que ses propositions en faveur du développement de l'actionnariat salarié reposaient sur des accords collectifs et qu'il appartenait donc aux salariés de préserver leurs intérêts.

La commission a ensuite examiné les amendements présentés par le rapporteur pour avis.

Avant l'article 55 A nouveau, la commission a adopté un amendement visant à insérer, dans la troisième partie du projet de loi (régulation de l'entreprise), un titre nouveau intitulé " Développement de l'actionnariat salarié ".

Elle a ensuite, avant le même article, adopté plusieurs amendements tendant chacun à insérer un article additionnel, ces amendements visant respectivement à :

- réserver aux salariés 5 % des actions émises lors de toute augmentation de capital ;

- introduire, sur le fondement d'un accord d'entreprise, une possibilité de modulation de l'aide des entreprises en cas d'augmentation de capital réservée aux salariés, l'aide étant modulée en fonction de la durée de blocage des actions ;

- actualiser chaque année le plafond d'abondement de l'entreprise dans le cadre du PEE et prévoir une légère majoration de ce plafond ;

- autoriser une décote de 20 % sur le prix de souscription des actions d'une société non cotée lors d'une augmentation de capital réservée aux salariés ;

- prévoir un régime spécifique pour les actions issues de la levée d'options à la condition que ces options soient attribuées à l'ensemble des salariés et que les actions soient conservées au moins 5 ans ;

- rétablir le régime du rachat d'entreprise par les salariés ;

- créer des plans d'épargnes interentreprises, afin de diffuser l'épargne salariale et l'actionnariat salarié dans les petites et moyennes entreprises (PME) ;

- étendre le champ de l'obligation annuelle de négocier sur l'épargne salariale dans les PME ;

- assimiler fiscalement les actions détenues par les salariés à un bien professionnel, à la condition que la détention des actions se fasse par l'intermédiaire d'un FCPE, dans le cadre d'un PEE, et pour une durée minimale ;

- actualiser le régime des plans d'actionnariat issu de la loi du 27 décembre 1973 ;

- modifier le régime fiscal des cessions d'actions de sociétés non cotées au profit de leurs salariés ;

- rendre plus effectif le " rendez-vous obligatoire " prévu par la loi du 25 juillet 1994 ;

- prévoir la remise par le Gouvernement d'un rapport sur l'application de ce " rendez-vous obligatoire " ;

- renforcer la représentation des salariés actionnaires dans les conseils de surveillance des FCPE ;

- étendre la consultation des salariés actionnaires prévue par la loi du 25 juillet 1994, afin de leur permettre de désigner un ou plusieurs mandataires pour les représenter à l'assemblée générale ;

- étendre les cas où les droits de vote sont exercés collectivement par le conseil de surveillance des FCPE ;

- garantir une réelle formation pour les représentants des salariés actionnaires, membres de ces conseils de surveillance ;

- faciliter la participation des salariés mandataires aux assemblées générales, en leur permettant de bénéficier d'un " crédit d'heures " ;

- préciser les missions du conseil supérieur de la participation ;

- introduire une sanction au cas où la société ne rend pas public l'état de la participation de ses salariés à son capital social ;

- permettre aux salariés changeant d'entreprise de transférer les sommes placées sur le PEE de son ancienne entreprise vers le PEE de sa nouvelle entreprise ;

- assurer l'actualisation régulière du taux minimum de rémunération des sommes issues de la participation affectées à un compte courant bloqué ;

- assurer cette actualisation dans le cas où il n'existe pas d'accord de participation ;

- introduire la possibilité, pour tout salarié, de transférer les sommes placées sur un PEE vers un plan de retraite, en coordination avec les dispositions de l'article 7 de la proposition de loi tendant à améliorer la protection sociale par le développement de l'épargne retraite adoptée par le Sénat le 14 octobre dernier.

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