Mardi 10 novembre 1998

- Présidence de M. Jean Delaneau, président

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (Pjl n°50) : Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Charles Descours (équilibres financiers généraux et assurance maladie), Jacques Machet (famille) et Alain Vasselle (assurance vieillesse) sur le projet de loi n° 50 (1998-1999) definancement de la sécurité sociale pour 1999, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, s'est tout d'abord félicité que l'ensemble des forces politiques ait salué, lors du débat à l'Assemblée nationale, les progrès pour la démocratie et la transparence que constituent les lois de financement.

Abordant l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, il a relevé que l'équilibre des comptes sociaux pour 1999 était fragile. Il a observé que la prévision de croissance du produit intérieur brut (PIB) en volume (2,7 %) était volontariste et que l'évolution retenue des prix à la consommation (1,2 % hors tabac) était surprenante au regard du rythme atteint fin 1998 (+ 0,3 % sur les neuf premiers mois de l'année). Il a noté que, par voie de conséquence, la prévision d'une croissance de la masse salariale en valeur de 4,3 % apparaissait forte. Il a précisé qu'une évolution du salaire moyen par tête de 2,5 % était contradictoire avec la modération salariale observée dans le cadre des accords résultant de la loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail. Il a indiqué que l'équilibre des comptes sociaux prévu en 1999 était obtenu, en raison de la croissance, par une progression des recettes supérieure d'un point à celle des dépenses. Il a constaté que cet équilibre global n'était qu'algébrique, puisqu'il masquait le déficit de la branche vieillesse par les excédents des branches famille et accidents du travail. Il a déclaré que le grief fait au projet du Gouvernement était moins de retenir une hypothèse optimiste de croissance que de ne pas en tirer toutes les conséquences : présenter des comptes à l'équilibre de l'épaisseur d'un trait privait le Gouvernement de toute marge d'erreur en 1999 et de toute marge de manoeuvre pour les années suivantes. Revenant sur l'année 1998, il a précisé que la prévision d'un déficit du régime général en 1998 de 13,3 milliards de francs n'était pas un bon résultat, dès lors qu'en dépit du surcroît de recettes tiré de la croissance, et en raison du dérapage des dépenses, le déficit s'était aggravé.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a relevé ensuite les incohérences du projet de loi. Il a notamment constaté le traitement différent appliqué aux branches famille et vieillesse, la dernière bénéficiant d'une revalorisation des pensions de 1,2 %, alors que les prestations familiales ne sont revalorisées que du minimum légal. Il a noté que la branche famille était pourtant en excédent structurel, alors que la branche vieillesse était en déficit structurel.

M. Charles Descours a estimé que le projet du Gouvernement lui semblait inabouti, en raison d'une multitude d'annonces de réformes ne trouvant aucune concrétisation dans le texte soumis à l'examen du Sénat. Abordant la question de la réforme de l'assiette des cotisations patronales, il a rappelé que le rapport Malinvaud n'était pas celui prévu par le Parlement à l'article 6 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998. Il a estimé que si la politique d'allégement des charges sociales sur les bas salaires -à travers un barème pérenne- était nécessaire, elle ne pouvait tenir lieu de politique de financement de la sécurité sociale.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a jugé nécessaire un projet de loi de financement rectificatif pour 1999, tirant les conséquences, sur les équilibres de la sécurité sociale, des réformes urgentes reportées par le Gouvernement au premier semestre de l'année prochaine, et faisant le point sur l'évolution des dépenses et des recettes. Il a estimé en effet qu'il ne serait guère acceptable qu'une nouvelle fois, le Parlement ne soit saisi d'une modification des conditions générales de l'équilibre qu'à l'occasion de la ratification, en fin d'année, d'un décret majorant le plafond du recours à l'emprunt par les régimes de sécurité sociale.

Il a expliqué que les grandes orientations, concernant les équilibres financiers généraux, se résumaient dans l'attente de cette loi de financement rectificative, au rappel de deux grands principes : la compensation intégrale des exonérations de charges sociales et la séparation comptable des branches.

Il a réaffirmé tout d'abord la nécessaire clarification des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Il a rappelé que la compensation intégrale aux régimes de sécurité sociale des allégements de charges sociales décidés par l'Etat était un principe fondateur posé par la loi du 25 juillet 1994. Il a indiqué que cette compensation intégrale devait s'appliquer aux exonérations de cotisations accordées dans le cadre de la loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail, aux dispositifs antérieurs à la loi de 1994 mais faisant l'objet d'une prorogation, ainsi qu'aux majorations de taux d'exonération.

Il s'est montré en accord avec M. Alfred Recours, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général à l'Assemblée nationale, sur la nécessité d'éviter que le régime général ne supporte des frais d'assiette et de recouvrement sur le produit de la CSG sur les revenus du patrimoine, en rappelant que l'Etat ne participait quasiment pas aux frais de gestion des différentes prestations versées en son nom par les régimes sociaux. Il a rappelé en outre que l'Etat faisait également supporter des charges de trésorerie importantes, en citant le cas de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire. Expliquant que le remboursement tardif de cette majoration était l'une des causes du décret du 26 août 1998 ayant relevé le plafond d'avances de trésorerie du régime général, il a expliqué que cette procédure exceptionnelle par voie réglementaire devenait la procédure normale et qu'il convenait que le Sénat refuse cette dérive.

Enfin, M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a proposé la constitution d'un groupe de travail au sein de la commission, afin de réfléchir sur les lois de financement de la sécurité sociale, qui constituent un instrument perfectible. Il a rappelé la nécessité pour le Parlement de disposer d'une information utile, cohérente et régulière sur l'évolution des comptes sociaux.

Puis M. Charles Descours a évoqué la situation de l'assurance maladie et les dispositions du projet de loi qui la concernent.

Il a rappelé que, grâce à la réforme entreprise par le Premier ministre, Alain Juppé, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) pour 1997 avait été respecté mais que d'aussi bons résultats ne seraient probablement pas constatés en 1998. En effet, malgré la fixation d'un taux de progression de l'ONDAM assez généreux, un dérapage significatif des dépenses a été constaté dès les premiers mois de l'année.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a évoqué, pour regretter les conditions dans lesquelles elles ont été prises, les mesures tarifaires concernant les chirurgiens-dentistes et les radiologues annoncées au début de l'été. Il a également indiqué que l'industrie pharmaceutique était appelée par le Gouvernement à verser, au titre de 1998, plus d'un milliard et demi de francs à l'assurance maladie. Il a constaté que les décisions les plus importantes prises par le Gouvernement en matière d'assurance maladie depuis son entrée en fonctions, s'étaient limitées à la définition de sanctions financières à la charge des professionnels de santé.

M. Charles Descours a ensuite abordé le sujet de l'hôpital public, qui constitue l'enjeu principal pour l'avenir du système de santé et de l'assurance maladie, mais ne fait l'objet d'aucune mesure dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

Il a regretté que le Gouvernement se contente de mettre l'accent sur la réflexion prospective et qu'il n'ait pris aucune décision pour régler le dossier des praticiens hospitaliers. Il a également critiqué le retard pris pour mettre en place les outils institués par la réforme hospitalière. Il a souhaité que les marges que permet le regain de croissance soient utilisées, non pour accompagner l'évolution spontanée des dépenses, mais pour favoriser les restructurations.

Le rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie a enfin présenté les principales dispositions du projet de loi, qui instituent de nouvelles contributions à la charge des professionnels de santé.

Il a regretté que l'Assemblée nationale ait adopté des amendements aux articles 24 et 25 du projet de loi qui mettent un terme à la politique conventionnelle du médicament et il a annoncé qu'il proposerait de modifier le dispositif du projet de loi.

En ce qui concerne les médecins libéraux, il a affirmé que le projet de loi mettait en place des outils d'une maîtrise purement comptable des dépenses. Il a indiqué que, tirant les leçons du passé, il proposerait à la commission un dispositif simple, médicalisé et efficace de maîtrise des dépenses.

M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, s'est tout d'abord félicité que le débat sur le volet relatif à la famille du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 s'engageât dans un climat apparemment plus serein que celui de l'année précédente. Il a expliqué que le Gouvernement était en effet revenu sur la mise sous condition de ressources des allocations familiales, mesure que la Haute Assemblée avait refusée avec vigueur.

M. Jacques Machet a estimé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 s'avérait bien décevant malgré le retour à l'excédent de la branche famille ; il a considéré que le projet de loi ne reflétait en rien le souci affiché par le Gouvernement de donner une nouvelle impulsion à la politique familiale. Il a également souligné que le Gouvernement menait en réalité une politique familiale en trompe-l'oeil, qui consistait essentiellement à reprendre d'une main ce qu'il donnait de l'autre.

Après avoir rappelé que la branche famille avait connu depuis 1994 des déficits importants, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a indiqué que les comptes prévisionnels pour 1998 et 1999 faisaient en revanche apparaître une nette amélioration de la situation : la branche famille devait être déficitaire de moins d'1 milliard de francs en 1998 et excédentaire de 4 milliards de francs en 1999, avant les mesures figurant dans le projet de loi.

Evoquant l'évolution récente des différentes prestations, M. Jacques Machet a mis l'accent sur deux éléments particulièrement significatifs : d'une part, la fin de la montée en charge de la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille, d'autre part, l'impact des mesures prises à l'occasion de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

Rappelant que la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille devait avoir un coût total initialement estimé à 9,3 milliards de francs, M. Jacques Machet a indiqué que le chiffre final devrait plutôt être proche de 15,2 milliards de francs, soit un surcoût de près de 6 milliards de francs par rapport aux prévisions initiales. Après avoir souligné que la montée en charge de cette loi apparaissait désormais achevée depuis 1997, il a considéré que ce surcoût témoignait à l'évidence du succès que la loi " famille " avait rencontré.

Après avoir précisé que la mise sous condition de ressources des allocations familiales s'était traduite par une économie sur les dépenses de 3,8 milliards de francs en 1998, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a souligné que cette mesure n'était pas véritablement nécessaire d'un point de vue strictement financier : elle apparaissait avant tout comme une mesure idéologique visant à écarter certaines familles des bénéfices de la politique familiale. Il a expliqué que le déficit tendanciel pour 1999, sans cette mise sous condition de ressources, aurait été de 1 milliard de francs, soit une situation proche de l'équilibre. Pour les années 2000 et 2001, le solde de la branche serait devenu excédentaire.

M. Jacques Machet a conclu qu'il était donc possible, d'une part, de se dispenser de cette mesure en 1998, d'autre part, de l'abandonner en 1999 sans prévoir pour autant une nouvelle forme de pénalisation des familles par la diminution du plafond du quotient familial.

Après avoir regretté que le Gouvernement n'ait en effet pas renoncé à opérer un prélèvement de 4 milliards de francs sur les familles, M. Jacques Machet a expliqué que celui-ci avait décidé une autre mesure à caractère fortement idéologique : l'abaissement du plafond du quotient familial, prévu dans le projet de loi de finances pour 1999.

Relevant que la diminution de ce plafond devrait rapporter 3,9 milliards de francs au budget de l'Etat, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a expliqué que le budget de l'Etat prendrait désormais à sa charge l'allocation de parent isolé (API), qui représentait un montant de dépenses annuel de 4,2 milliards de francs pour la branche famille.

Il a considéré, d'une part, que rien ne garantissait la pérennité de la prise en charge de l'API par l'Etat et d'autre part, que cette prise en charge posait un véritable problème de principe : rien ne justifiait en effet le financement par l'Etat de l'API qui constituait précisément une reconnaissance de la fonction parentale. Il a jugé que ce montage financier introduisait en outre une confusion supplémentaire dans les missions et les modalités de financement de la branche famille.

M. Jacques Machet a indiqué que les différentes mesures prévues ou intégrées dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale réduisaient très légèrement l'excédent prévisionnel de la branche famille, qui devait finalement s'établir à 2,87 milliards de francs.

Après avoir précisé que la branche serait également excédentaire de 4,8 milliards de francs en 2000 et de 8,3 milliards de francs en 2001, il a mis en garde contre les tentations que pourrait faire naître la perspective d'excédents structurels de la branche famille. Il a jugé qu'il serait inacceptable que ces excédents servent à combler d'éventuels futurs déficits des autres branches de la sécurité sociale. Il a considéré qu'il ne serait pas davantage concevable que ces excédents aillent alimenter le fonds de réserve pour les retraites créé par le projet de loi.

Le rapporteur pour la famille a rappelé que le Gouvernement avait renoncé à la mise sous condition de ressources des allocations familiales le 12 juin 1998, lors de la Conférence de la famille, soit trois mois seulement après l'entrée en vigueur effective de la mesure. Estimant que cet abandon confirmait a posteriori le bien-fondé et la pertinence des analyses formulées par la commission des affaires sociales, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a cependant regretté que le Sénat n'ait pas été entendu plus tôt, lors des débats sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

Après avoir souligné que cette mesure s'était traduite par la perte des allocations familiales pour 350.000 familles et par une diminution de leur montant pour 35.000 familles, M. Jacques Machet a déploré les conséquences morales et psychologiques, pour les familles, de ces modifications répétées et contradictoires de la législation sur les allocations familiales.

Il a ajouté que la suppression de cette condition de ressources ne constituait pas, pour les familles, un simple retour à la situation antérieure à 1998 dans la mesure où elle s'accompagnait de la diminution du plafond du quotient familial qui entraînerait une augmentation de l'impôt sur le revenu pour 500.000 familles.

Après avoir souligné que la diminution du plafond du quotient familial portait un coup sévère à la politique fiscale en faveur des familles menée depuis la Libération, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a expliqué que le système du quotient familial ne fournissait en soi aucune aide, aucun avantage aux familles : il garantissait seulement que le poids de l'impôt était équitablement réparti entre des familles de taille différente, mais de niveau de vie équivalent, selon un principe d'équité horizontale.

Qualifiant la diminution du plafond du quotient familial de réforme injuste, il a regretté que le Gouvernement ait choisi de faire porter sur les seules familles une augmentation de la pression fiscale.

Le rapporteur pour la famille a rappelé que le Gouvernement envisageait, parallèlement, de faire voter par le Parlement une proposition de loi relative au pacte civil de solidarité (PACS) qui permettrait à tout couple de concubins, déclarant partager leur revenu, de bénéficier du quotient conjugal. Il a considéré qu'il serait particulièrement mal venu qu'une telle mesure soit financée par une augmentation des impôts prélevés sur les familles.

Relevant que le principe du quotient familial n'avait jamais été remis en cause depuis 1945, bien que l'avantage fiscal en résultant ait été plafonné, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a exprimé la crainte que ce principe ne devienne progressivement, par l'abaissement du plafond, une coquille vide. Il a jugé regrettable que la correction de l'erreur qu'avait été la mise sous condition de ressources des allocations familiales se fasse au prix d'une nouvelle erreur au détriment des familles.

Evoquant les mesures annoncées lors de la Conférence de la famille du 12 juin 1998, M. Jacques Machet a considéré que certaines d'entre elles étaient indéniablement positives et méritaient d'être saluées. Il a notamment mentionné l'extension du bénéfice de l'allocation de rentrée scolaire aux familles d'un enfant, le relèvement de 19 à 20 ans de la limite d'ouverture du droit aux prestations familiales et l'augmentation très importante des moyens accordés à l'action sociale de la branche famille. Il a cependant regretté que le Gouvernement ait choisi de financer ces mesures par des économies sur d'autres prestations, au moment même où la branche famille était excédentaire.

M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a ainsi déploré l'annonce par le Gouvernement d'un report de 10 à 11 ans et de 15 à 16 ans des majorations pour âge des allocations familiales. Il a jugé que cette mesure, qui permettrait d'économiser 870 millions de francs en 1999 et 1,8 milliard de francs en année pleine, apparaissait extrêmement contestable.

Il a également souligné que le Gouvernement avait prévu une revalorisation modeste (+ 0,71 %) de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) qui conditionne l'évolution de la plupart des prestations familiales. Relevant que les pensions de retraite seraient, elles, revalorisées de 1,2 %, M. Jacques Machet s'est étonné que le Gouvernement accroisse ainsi les dépenses d'une branche déficitaire et refuse tout effort supplémentaire en faveur des familles alors que la branche famille enregistrait un excédent important. Il a considéré qu'il s'agissait là d'un choix politique très révélateur du peu d'intérêt accordé par le Gouvernement au renouvellement des générations.

M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a conclu son intervention en déclarant que la politique familiale du Gouvernement semblait n'avoir pour seule finalité que de maintenir la branche famille en excédent. Il a jugé inquiétant que notre pays manque toujours d'une politique familiale ambitieuse à la hauteur des enjeux.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a déclaré que la politique du Gouvernement en matière de retraite consistait essentiellement à gagner du temps et traduisait un embarras du pouvoir politique à la perspective de réformes difficiles et pourtant inéluctables.

M. Alain Vasselle a souligné que les différents régimes d'assurance vieillesse connaissaient des situations contrastées. Il a indiqué que la branche vieillesse du régime général resterait déficitaire en 1999 après avoir connu un déficit de 5,2 milliards de francs en 1997 et de 5,6 milliards de francs en 1998 : le déficit tendanciel du régime général atteindrait 6 milliards de francs en 1999 et le déficit prévisionnel après la loi de financement de la sécurité sociale s'établirait à 3,8 milliards de francs.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a expliqué que les régimes de base des personnes non salariées, Organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (ORGANIC), Caisse autonome nationale de compensation de l'assurance vieillesse des artisans (CANCAVA), Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL), étaient équilibrés grâce, pour les deux premiers, à un apport du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S). Les régimes complémentaires de salariés Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC) et Association des régimes de retraites complémentaires (ARRCO) enregistraient, quant à eux, les effets très positifs des accords du 25 août 1996. Pour l'ARRCO, les exercices 1998 et 1999 devaient se solder par des excédents de 7,3 milliards de francs et de 14,2 milliards de francs ; le déficit de l'AGIRC devait se réduire, passant de 2,3 milliards de francs en 1998 à 1,7 milliard de francs en 1999.

S'agissant des régimes spéciaux de retraite, M. Alain Vasselle a souhaité attirer tout particulièrement l'attention de la commission sur la situation financière préoccupante de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL). Il a dénoncé la situation absurde à laquelle conduisait le mécanisme de la surcompensation. Expliquant que la CNRACL connaissait aujourd'hui des difficultés financières, dont témoignait la reconduction dans le projet de loi d'un plafond d'avances de trésorerie de 2,5 milliards de francs, il a souligné que le résultat technique du régime était en revanche excédentaire de 17 milliards de francs par an.

Après avoir relevé que les prélèvements cumulés sur la CNRACL au titre de la surcompensation de 1985 à 1999 s'élevaient à 102 milliards de francs, M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a jugé que cette situation appelait une réforme urgente.

Soulignant que la situation des autres régimes spéciaux de retraite restait difficile à appréhender, il a toutefois indiqué que le taux de cotisation implicite du régime des pensions civiles et militaires de l'Etat s'établissait à 47 % en 1998. Il a conclu qu'on mesurait ainsi l'effort consenti par l'Etat employeur pour assurer le paiement des pensions des fonctionnaires retraités. Il a fait observer que cette dépense représentait une charge croissante pour le budget de l'Etat, donc pour les contribuables, susceptible à terme, à elle seule, de remettre en cause le redressement des finances publiques.

M. Alain Vasselle a souligné que le projet de loi de financement de la sécurité sociale ne parvenait pas à ramener à l'équilibre la branche vieillesse du régime général en 1999. Il a précisé que le déficit pour 1999 n'était réduit que par un expédient non renouvelable : un versement exceptionnel du fonds de solidarité vieillesse (FSV) à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) à hauteur de 2,9 milliards de francs, au titre de la validation des périodes de chômage dans les départements d'outre-mer en 1994, 1995 et 1996. Il a considéré que cette opération de régularisation venait fort à propos pour le Gouvernement qui trouvait là un moyen de réduire de manière artificielle le déficit de la branche vieillesse.

Le rapporteur pour l'assurance vieillesse a signalé que le Gouvernement avait parallèlement décidé de revaloriser de 1,2 % les pensions de retraite en 1999, soit 0,5 % de plus que ce qu'exigeait la stricte indexation sur les prix instaurée par la loi du 22 juillet 1993. Il a fait observer que cette mesure généreuse s'avérait cependant coûteuse : elle entraînerait une augmentation de 1,81 milliard de francs des dépenses de la branche vieillesse du régime général en 1999 et ses répercussions financières se feraient sentir les années suivantes.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a également tenu à souligner que ce " coup de pouce " ne profiterait pas aux familles qui devraient, elles, se contenter d'une augmentation de 0,71 % des prestations familiales.

Il a constaté que la branche vieillesse du régime général devrait être, dès lors, encore déficitaire de 4,8 milliards de francs en 2000 et 2,3 milliards de francs en 2001, cette projection reposant de surcroît sur des hypothèses macro-économiques optimistes. Il a jugé préoccupante la persistance de ces déficits à un moment où la branche vieillesse bénéficiait d'une situation démographique exceptionnellement favorable, résultant de l'arrivée à l'âge de la retraite des classes creuses d'avant-guerre.

Soulignant que ces déficits répétés et permanents amenaient à s'interroger sur la signification que pouvait revêtir la constitution concomitante de " réserves " pour les retraites, M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a considéré qu'il y avait quelque paradoxe à tenter de constituer des réserves pour l'avenir, alors que les déficits accumulés alourdissaient la dette pesant sur les générations futures.

Il a déclaré que le projet de loi n'apportait pas, en outre, de véritable réponse aux autres problèmes immédiats. La réforme de l'assurance veuvage qu'il proposait apparaissait insuffisante eu égard aux besoins des personnes atteintes par le drame du veuvage et aux excédents structurels que connaissait le fonds national de l'assurance veuvage.

Après avoir souligné que la réforme des aides à domicile était pour le moins hâtive et inachevée, M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a indiqué que la commission ne pouvait qu'être favorable à l'exonération totale des cotisations sociales patronales accordée aux associations d'aide à domicile ; il a jugé, en revanche, très contestable de financer cette mesure par le plafonnement drastique des exonérations dont bénéficient les personnes âgées de plus de 70 ans.

S'agissant de l'avenir des régimes de retraite, il a constaté que le Gouvernement subordonnait toute réforme d'ampleur à la publication du nouveau diagnostic sur les retraites demandé au Commissariat général du Plan. Il s'est interrogé sur la nécessité d'établir un nouveau diagnostic sur les retraites, trois ans à peine après la publication du rapport sur " les perspectives à long terme des retraites ", en 1995, dont les enseignements étaient suffisamment clairs pour engager sans tarder les réformes nécessaires.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a rappelé que ce rapport avait notamment mis en lumière l'ampleur des déséquilibres futurs de nos régimes de retraite et avait évalué les besoins de financement annuels en 2015 des différents régimes de retraite à plus de 330 milliards de francs. A la lumière de cette étude, les effets de la réforme de 1993 apparaissaient très positifs bien qu'insuffisants : ils permettaient ainsi de réduire le déficit de 200 milliards de francs à l'horizon 2010.

M. Alain Vasselle a considéré que la création, par le projet de loi, d'un fonds de réserve pour les retraites n'apportait qu'une réponse dérisoire aux besoins futurs.

Après avoir rappelé que ce fonds serait, dans l'immédiat, alimenté à hauteur de 2 milliards de francs par un prélèvement sur les excédents de C3S et du FSV, M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a signalé que le Gouvernement avait également évoqué une éventuelle affectation du produit de la cession des parts représentatives de droits de propriété sur les caisses d'épargne à hauteur de 15 milliards de francs environ. Il a jugé très utopique la possibilité, également mentionnée par le Gouvernement, d'une affectation des " excédents futurs de la sécurité sociale ".

M. Alain Vasselle a indiqué qu'il serait nécessaire d'atteindre très rapidement un montant d'encours colossal évalué, selon les hypothèses, entre 4.000 et 9.000 milliards de francs, pour que ce fonds de réserve apporte, par les revenus financiers qu'il dégagerait, une réponse à la hauteur des enjeux.

Après avoir rappelé que l'éventualité d'une surcotisation pour alimenter ce fonds n'était pas exclue par le Gouvernement, il s'est demandé si les actifs accepteraient de bonne grâce ce qui constituerait indéniablement une augmentation des prélèvements obligatoires.

M. Alain Vasselle a relevé que la création de ce fonds soulevait, en outre, d'autres interrogations concernant l'horizon de placement, les supports financiers, les modalités de gestion et de contrôle de ce fonds, qui n'avaient pas encore reçu de réponse.

Après avoir souligné que la décision de créer ce fonds de réserve revêtait une dimension essentiellement symbolique et politique, le rapporteur pour l'assurance vieillesse a déclaré qu'il n'entendait pas pour autant condamner le principe d'un tel fonds de réserve. Il a simplement relevé que le Gouvernement n'était pas en mesure de présenter aujourd'hui un dispositif cohérent et crédible et que son projet apparaissait manifestement inachevé.

Constatant que ce fonds de réserve ne pouvait constituer, à lui seul, une solution réaliste aux déséquilibres futurs des régimes de retraite, M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a par conséquent regretté que des réformes indispensables, telles que la réforme des régimes spéciaux de retraite et la création de fonds de pension, soient encore repoussées.

Il a jugé indispensable d'engager sans tarder une réflexion en profondeur sur la nature, les conditions d'équilibre et l'avenir des régimes spéciaux de retraite. Il a considéré que la première étape d'une réforme pourrait être l'institution d'un régime de retraite des fonctionnaires de l'Etat.

Après avoir rappelé que la commission jugeait indispensable l'introduction d'un complément de retraite par capitalisation, sous la forme de fonds de pension, le rapporteur pour l'assurance vieillesse s'est félicité de ce que le Gouvernement semblât aujourd'hui se rallier à cette position. Il a indiqué que le Gouvernement avait ainsi annoncé à l'Assemblée nationale, à l'occasion du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, qu'il déposerait en 1999 un projet de loi instituant un nouveau dispositif d'épargne-retraite par capitalisation qui semblait s'apparenter fortement aux fonds de pension que l'actuelle majorité refusait il y a peu.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a enfin estimé que la question de l'allongement de la durée de la vie active devrait nécessairement être abordée à plus long terme. Il a souligné que cet allongement permettrait d'éviter que le vieillissement de la population ne se traduise par des déficits considérables ou par une forte augmentation des cotisations sociales. Il a cependant reconnu que l'allongement de la durée d'activité supposait un changement des mentalités et la création d'un marché du travail pour les salariés âgés, avec l'encouragement du travail à temps partiel ou à temps choisi.

A l'instar de M. Charles Descours, rapporteur, M. Alain Gournac s'est étonné de l'absence, dans le texte du projet de loi, de toute référence à l'hôpital. Il a déclaré partager l'analyse de M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, au sujet du " flou artistique " caractérisant la création du fonds de réserve pour les retraites. Il s'est dit surpris du choix du Gouvernement de privilégier la revalorisation des retraites, alors que la branche vieillesse était déficitaire, et de refuser toute dépense supplémentaire en faveur des familles, alors que la branche famille était excédentaire. Il s'est dit convaincu qu'un effort important restait à accomplir en faveur des personnes frappées par le drame du veuvage.

M. Dominique Leclerc a dénoncé les conditions d'élaboration des statistiques de la CNAM, et souligné l'importance des transferts d'activité observés entre médecins généralistes et spécialistes, ou entre hôpitaux et médecine de ville. Il a marqué son scepticisme sur l'objectif de maintenir une évolution des dépenses médicales en dessous du PIB.

Il a indiqué que la transparence des dépenses n'était pas assurée. Il a observé que la médecine préventive dépendait de différents acteurs, sans cohérence d'ensemble. Il s'est élevé contre la remise en cause de l'organisation de la formation continue des praticiens. Il s'est dit inquiet des charges nouvelles que le projet de loi faisait peser sur l'industrie pharmaceutique et qui risquaient de fragiliser les entreprises françaises.

Enfin, il a rappelé que la médecine demeurait l'exercice d'un dialogue particulier entre le médecin et son patient.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a considéré que le rapport présenté par MM. Charles Descours, Jacques Machet et Alain Vasselle, constituait plus un réquisitoire qu'une analyse objective du projet de loi. Evoquant les propos de M. Charles Descours, rapporteur sur les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, concernant le caractère inachevé des réformes initiées par le Gouvernement, Mme Marie-Madeleine Dieulangard a souligné que les réformes structurelles nécessitaient un certain délai pour être menées à terme.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a fait valoir que le projet de loi ramenait le régime général de la sécurité sociale à l'équilibre, ce qui constituait un progrès important. Après avoir énuméré les réformes structurelles entreprises par le Gouvernement, elle s'est demandé si le concept de maîtrise médicalisée des dépenses de santé ne relevait pas essentiellement de l'incantation. Elle a considéré qu'il convenait d'aller de l'avant sur le codage des actes, l'évaluation des pathologies et la coordination des soins au sein de filières et de réseaux.

Après avoir souligné que la maîtrise médicalisée des dépenses de santé était un concept difficile à appréhender, M. Jean Chérioux a souhaité obtenir de M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, des précisions sur l'assurance vieillesse des parents au foyer et l'allocation parentale d'éducation. Il s'est également interrogé sur les différences existant entre le projet de fonds de pension du Gouvernement et les fonds de pension que devait instituer la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne-retraite.

Mme Nicole Borvo a considéré que les analyses présentées étaient contradictoires et qu'elles mettaient en danger l'hôpital public. Elle a indiqué qu'elle désapprouvait les orientations proposées, même si elle demeurait critique à l'égard du projet du Gouvernement.

M. Claude Domeizel s'est félicité de la création d'un fonds de réserve pour les retraites.

En réponse à M. Jean Chérioux, M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, a indiqué que l'assurance vieillesse des parents au foyer représentait un transfert annuel de 20 milliards de francs de la branche famille vers la branche vieillesse du régime général. Il a précisé que l'allocation parentale d'éducation était accordée à près de 600.000 personnes et représentait une dépense annuelle de 18 milliards de francs.

En réponse à M. Alain Gournac, M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a indiqué que la commission présenterait un amendement améliorant les droits à pension de réversion des veuves.

En réponse à M. Jean Chérioux, M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a souligné que le projet de création d'un nouveau dispositif d'épargne-retraite, annoncé la semaine précédente par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, était encore trop flou pour que l'on puisse véritablement le comparer au dispositif mis en place par la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne-retraite. Il a considéré que les critiques portées sur la loi du 25 mars 1997, et notamment le risque de diminution des recettes de la sécurité sociale souvent évoqué par le Gouvernement, relevaient du procès d'intention.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a souligné qu'il conviendrait probablement à l'avenir d'assortir la création de fonds de pension d'incitations fiscales plutôt que d'incitations en matière d'exonération de charges sociales.

Il a estimé que les transferts d'activités entre l'hôpital et la médecine de ville pourraient être mieux appréhendés à l'avenir avec la transformation des agences régionales de l'hospitalisation en agences régionales de santé. Il a fait siens les propos de M. Dominique Leclerc sur la situation de l'industrie pharmaceutique. Il a rappelé que le rythme annuel de suppression de lits hospitaliers, qui s'établit à 2.900, doit être comparé à un excédent de l'offre hospitalière estimé à 30.000 lits. Il a affirmé que les amendements qu'il proposerait ne conduisaient pas à une réduction des crédits de l'hôpital mais à leur meilleure affectation.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles sur le rapport de M. Charles Descours, rapporteur.

Elle a d'abord réservé l'article premier, portant approbation du rapport sur les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier, qui lui est annexé.

A l'article 2, elle a adopté un amendement acceptant le principe de la création d'un fonds de réserve pour les retraites et renvoyant la définition de sa finalité, des modalités de son financement, de son fonctionnement et de sa gestion à un projet de loi portant réforme d'ensemble des régimes de retraite.

A l'article 3 bis, elle a adopté un amendement de suppression, estimant qu'il n'apparaissait pas souhaitable de diminuer les exonérations de charges sociales dont bénéficient les personnes âgées de plus de 70 ans pour l'emploi d'une aide à domicile.

A l'article 3 ter, elle a adopté un amendement rappelant le principe de la compensation par l'Etat de la majoration du taux d'exonération des cotisations patronales accordée aux associations prestataires de services à domicile.

A l'article 4, elle a adopté un amendement écartant le plafonnement au niveau du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) de l'exonération pour l'embauche d'un premier salarié et prévoyant la compensation intégrale de ce dispositif par l'Etat.

Après l'article 5, elle a adopté un article additionnel supprimant les frais d'assiette et de recouvrement prélevés par les services fiscaux sur le produit de la Contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus du patrimoine.

A l'article 6, elle a adopté un amendement incluant l'Organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (ORGANIC) dans les organismes qui bénéficieront du paiement par virement des contributions des entreprises payant plus de 6 millions de francs de contribution par an.

A l'article 7, elle a adopté un amendement de suppression au motif que, pour régulariser une contribution qui n'a pas encore été déclarée contraire au droit communautaire, le Gouvernement retient une solution très contestable au regard des principes constitutionnels et du droit communautaire lui-même.

A l'article 11 bis, elle a adopté un amendement remplaçant une hausse générale des droits sur le tabac par la création d'une taxe de santé publique affectée à la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS).

A l'article 11 ter, elle a adopté un amendement améliorant la solution proposée par cet article aux difficultés rencontrées par les collaborateurs occasionnels du service public.

A l'article 11 quater, elle a adopté un amendement de suppression au motif que cet article ne relevait pas d'une loi de financement de la sécurité sociale.

Avant l'article 12, elle a adopté un article additionnel confirmant la compensation intégrale des exonérations de charges sociales prévue dans la loi sur la réduction du temps de travail.

A l'article 12, elle a adopté un amendement de coordination sur les prévisions de recettes.

Après l'article 13, elle a adopté un article additionnel inscrivant dans la loi que les majorations pour âge des allocations familiales sont versées à partir de l'âge de 10 ans et de 15 ans.

A l'article 16, elle a adopté deux amendements modifiant la composition du conseil pour la transparence des statistiques de l'assurance maladie et élargissant son champ de compétences.

A l'article 17, elle a adopté un amendement de suppression au motif que par cet article, le Parlement se dessaisissait de ses compétences constitutionnelles.

A l'article 18, elle a adopté un amendement rappelant notamment que les unions doivent recevoir, comme les caisses, les données informatisées transmises par les médecins.

A l'article 19, elle a adopté un amendement fixant, pour 1999, dans la loi le numerus clausus des étudiants en médecine.

A l'article 20, elle a adopté un amendement prévoyant que les médecins exerçant dans les cliniques privées pourront être bénéficiaires des aides attribuées par le fonds qu'il crée.

A l'article 21, elle a adopté un amendement remplaçant le mécanisme de lettres-clés flottantes et les reversements collectifs des médecins libéraux institués par le projet de loi par un dispositif de maîtrise médicalisée des dépenses qui garantit le respect de l'objectif annuel.

A l'article 22, elle a adopté un amendement de suppression estimant que le Parlement ne peut accepter de donner un blanc-seing au Gouvernement pour définir les modalités d'une contribution exceptionnelle à la charge des médecins libéraux.

A l'article 22 bis, elle a adopté un amendement élargissant le dispositif prévu par l'article à l'ensemble des professionnels de santé.

A l'article 23, elle n'a pas retenu l'amendement proposé par le rapporteur qui tendait à une meilleure information du patient sur le contenu de la substitution et qui prévoyait l'identification du pharmacien y ayant procédé.

A l'article 24, elle a adopté deux amendements améliorant le contenu de la politique conventionnelle du médicament.

A l'article 25, elle a adopté trois amendements dont l'objet principal est de circonscrire le champ de la taxation des laboratoires pharmaceutiques aux seules entreprises qui n'ont pas signé de convention ou n'ont pas respecté leurs engagements conventionnels.

A l'article 26 bis, elle a adopté un amendement de suppression, estimant que cet article ne répondait pas aux conditions de recevabilité posées par la loi organique.

A l'article 27, elle a adopté un amendement donnant aux directeurs d'agences régionales d'hospitalisation un rôle plus important dans la répartition des dotations régionales du secteur médico-social.

A l'article 27 bis, elle a adopté un amendement de suppression au motif que cet article ne répondait pas aux conditions de recevabilité posées par la loi organique.

A l'article 29 bis, elle a adopté un amendement améliorant la situation matérielle des veuves.

A l'article 32, elle a adopté un amendement modifiant l'objectif de dépenses de la branche famille en prenant en considération un abattement de 1 milliard de francs sur les frais de gestion de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) représentatif des frais de gestion du RMI.

A l'article 33, elle a adopté deux amendements réduisant, pour le premier, de 1 milliard de francs le montant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), cette somme devant être affectée aux opérations de restructuration hospitalière, et tendant, pour le second, à améliorer l'information du Parlement sur l'impact des mesures contenues dans les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

A l'article 34, elle a adopté un amendement de suppression, estimant que le Parlement n'avait pas à cautionner certaines erreurs du Gouvernement et l'absence de respect de la neutralité des opérations de trésorerie entre l'Etat et la sécurité sociale.

A l'article 35 bis, elle a adopté un amendement de suppression pour marquer le souci de la commission de réaffirmer le principe de la séparation des branches posé par la loi de 1994, auquel ne saurait porter atteinte l'unité de trésorerie.

A l'article 36, elle a adopté un amendement de suppression afin d'interdire à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), structurellement excédentaire, mais affaiblie par la surcompensation, de recourir à l'emprunt.

A l'article premier, réservé, elle a proposé une nouvelle rédaction pour le rapport annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Enfin, la commission a approuvé l'ensemble du projet de loi tel qu'amendé.

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