Mardi 3 novembre 1998

- Présidence de M. Jean Delaneau, président

Hommage à la mémoire d'un sénateur décédé - M. Georges Mazars

M. Jean Delaneau, président, a informé la commission du décès de M. Georges Mazars, sénateur du Tarn, et il a souhaité que la commission lui rende hommage en observant une minute de silence.

PJLF99 - Audition de M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche

Puis la commission a entendu M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche, sur le projet de budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) pour 1999.

M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche, a indiqué que le BAPSA pour 1999 s'élèverait à 89,2 milliards de francs, en progression de 1,11 % par rapport à celui de 1998.

S'agissant des dépenses, il a rappelé que les prestations vieillesse -avec un montant de 50,3 milliards de francs- en constituaient le principal poste de dépenses. Il a précisé que ce montant incluait la prise en compte de l'amendement proposé par le Gouvernement, majorant de 400 millions de francs les dépenses et les recettes par rapport au projet initial. Il a observé que les retraites progresseraient, en 1999, de 3,8 % par rapport à 1998 et ce, malgré la légère diminution prévisible du nombre de retraités. Il a expliqué que cette augmentation s'expliquait par l'application des mesures votées en loi de finances 1997 et 1998 (440 millions de francs), par l'intégration des dispositions figurant à l'article 22 du projet de loi d'orientation agricole visant à attribuer des points de retraite proportionnelle aux aides familiaux, conjoints et chefs d'exploitation à carrière mixte partis en retraite après le 31 décembre 1997 (131 millions de francs), et par la mesure de revalorisation des petites retraites décidée par le Gouvernement. Il a précisé que cette mesure -d'un coût de 1,2 milliard de francs en 1999 et 1,6 milliard de francs en année pleine- visait à porter le montant minimum de la pension de retraite à 3.300 francs par mois pour les chefs d'exploitation, 2.800 francs par mois pour les veufs et veuves, 2.200 francs par mois pour les conjoints et 2.500 francs par mois pour les aides familiaux. Il a observé que, compte tenu de l'amélioration des retraites agricoles, les dépenses du fonds de solidarité vieillesse (FSV) diminueraient de 16,1 % par rapport à 1998.

M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche, a précisé que les dépenses d'assurance maladie, maternité et invalidité étaient évaluées pour 1999 à 33,8 milliards de francs, soit une faible progression par rapport à 1998, et que les dépenses de prestations familiales, en raison de la baisse du nombre de bénéficiaires, diminueraient sensiblement (3,9 milliards de francs). Il a indiqué que des crédits de 100 millions de francs étaient prévus pour financer les étalements et les prises en charge partielles de cotisations pour les exploitants en difficulté et que les crédits correspondant aux moyens de fonctionnement du BAPSA étaient transférés sur le budget du ministère.

Abordant le volet recettes, il a rappelé que les cotisations des agriculteurs étaient, depuis 1996, calculées intégralement sur leurs revenus professionnels. Il a observé que le transfert d'une partie des cotisations maladie sur la contribution sociale généralisée (CSG) avait bénéficié au tiers des exploitants ayant les plus faibles revenus (gain de pouvoir d'achat de 5 % en moyenne) alors que, pour les autres exploitants, l'effet de substitution avait été neutre sur leur pouvoir d'achat. Il a indiqué que le montant des cotisations professionnelles, qui comprend le reversement de CSG compensant la perte de cotisations, était évalué pour 1999 à 16,95 milliards de francs, soit une progression de 4,17 % par rapport au montant prévu en loi de finances pour 1998.

Il a observé que les financements provenant de la solidarité interprofessionnelle et de la solidarité nationale représentaient 81 % des recettes du BAPSA, soit 72,2 milliards de francs. Il a précisé que les transferts de compensation démographique devraient atteindre un montant de 34 milliards de francs, que les recettes de taxes connaîtraient une progression très sensible du fait de la croissance économique, que les remboursements des fonds de solidarité vieillesse et invalidité continueraient à baisser à un rythme soutenu pour atteindre 2,5 milliards de francs. Il a rappelé que l'Assemblée nationale, dans le cadre de l'examen en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale, venait d'approuver un prélèvement au profit du BAPSA de 1 milliard de francs sur le produit de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S). Il a précisé qu'un amendement de coordination viendrait majorer de 400 millions de francs le montant des recettes, puisque le montant initialement prévu de C3S affecté au BAPSA était de 600 millions de francs. Il a indiqué que, du fait des évolutions des autres sources de financement, la subvention d'équilibre du budget de l'Etat s'élèverait désormais à 4,9 milliards de francs, soit une diminution de 37,2 % par rapport à celle inscrite dans la loi de finances pour 1998.

M. Jean Delaneau, président, a souhaité connaître l'opinion de M. Jean Glavany sur l'intégration éventuelle du BAPSA dans la loi de financement de la sécurité sociale.

M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche, a observé que le régime des exploitants agricoles était déjà concerné par la loi de financement. Il a précisé que s'il n'était pas a priori opposé à l'intégration du BAPSA, celle-ci demandait certainement réflexion.

M. Louis Boyer, rapporteur, s'est interrogé sur l'exclusion du régime agricole du champ des régimes bénéficiaires du fonds de réserve prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, sur la suppression à compter de 2000 de la C3S comme source de financement éventuelle du BAPSA, sur la mise en place d'un éventuel régime complémentaire de retraite obligatoire et sur les amendements présentés par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, dans le cadre du projet de loi d'orientation agricole, tendant à accroître le contrôle de l'Etat sur le régime agricole.

M. Jean Glavany a rappelé que le régime des exploitants agricoles était régi par des règles tout à fait différentes de celles du régime général et des régimes alignés. Il a observé, en outre, que le rapport démographique (cotisants/retraités) du régime agricole ne devrait guère se dégrader au cours des vingt prochaines années, contrairement au régime général et aux régimes alignés qui auront à prendre en charge l'arrivée à la retraite des générations du " baby-boom ". Il a considéré que l'institution d'un fonds de réserve n'était pas une mesure adaptée pour le régime des exploitants agricoles, à la différence des autres régimes.

Abordant la question du financement du plan pluriannuel de revalorisation des petites retraites agricoles, il a rappelé que le Gouvernement avait accepté, en première lecture, à l'Assemblée nationale, un amendement au projet de loi d'orientation agricole prévoyant le dépôt, avant le 31 mars 1999, d'un rapport exposant les modalités de poursuite du plan de revalorisation. Il a observé que la suppression de l'affectation de la C3S au BAPSA pourrait être compensée par un abondement de la subvention d'équilibre de l'Etat.

Concernant un éventuel régime complémentaire de retraite pour les exploitants agricoles, il a reconnu que le principe en était désormais largement admis. Il a indiqué que la convention d'objectifs et de gestion liant l'Etat à la caisse centrale de mutualité sociale agricole, signée dans quelques jours, devrait prévoir le principe d'une expertise de faisabilité, notamment financière. Il a observé que le financement devrait prioritairement reposer, comme dans tout régime complémentaire de retraites, sur l'effort contributif des futurs bénéficiaires, mais que l'Etat pourrait néanmoins aider à la constitution du régime et à son financement, notamment s'il était décidé d'en faire bénéficier les personnes déjà retraitées.

Evoquant les amendements adoptés au projet de loi d'orientation agricole visant à renforcer la tutelle de l'Etat sur les caisses de mutualité sociale agricole, il a rappelé que l'Etat n'avait pas pu être informé suffisamment tôt des dysfonctionnements graves intervenus dans certaines caisses, notamment en raison d'un défaut d'instruments juridiques. Il a indiqué que les amendements adoptés en première lecture par l'Assemblée nationale visaient à étendre le champ de la tutelle d'Etat aux organismes auxquels les caisses de mutualité sociale agricole participent majoritairement, à conforter les modalités de suspension ou de dissolution du conseil d'administration d'une caisse en cas de carence ou de faute grave de celui-ci, et enfin à placer un commissaire du Gouvernement auprès du conseil d'administration et de l'assemblée générale de la caisse centrale de mutualité sociale agricole, de façon à ce que la tutelle puisse être pleinement informée. Il a affirmé que ces amendements n'étaient pas contradictoires avec la conclusion d'une convention d'objectifs et de gestion avec la caisse centrale de mutualité sociale agricole, qui met en place une tutelle plus stratégique, en précisant que cette tutelle devait disposer de moyens juridiques pour prévenir de nouveaux dysfonctionnements.

M. Guy Fischer s'est interrogé sur la diminution de la subvention d'équilibre, alors que son maintien au niveau de 1998 aurait permis d'accélérer la revalorisation des retraites agricoles, ainsi que sur le cumul de fonctions entre dirigeants de caisses de mutualité sociale agricole et dirigeants de Groupama.

M. Charles Descours a demandé à M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche, les raisons du rejet, par le ministère de l'emploi et de la solidarité, d'un projet de Groupama relatif à la couverture maladie complémentaire d'assujettis du régime agricole, pourtant approuvé par la commission Soubie.

M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche, a indiqué que le plan pluriannuel de revalorisation des retraites s'étendait sur cinq ans et que la mesure prise cette année représentait un effort non négligeable. S'agissant du cumul de fonctions entre les dirigeants de caisses de mutualité sociale agricole et Groupama, il a précisé que la question devait être réglée par l'adoption du projet de loi relatif à la partie législative du livre VII (nouveau) du code rural.

Organismes extraparlementaires - Désignation d'un candidat : Conseil d'administration de l'Etablissement public de santé national de Fresnes

Puis la commission a désigné M. Guy Cabanel pour siéger au sein du Conseil d'administration de l'Etablissement public de santé national de Fresnes, spécifiquement destiné à l'accueil des personnes incarcérées.

Mercredi 4 novembre 1998

- Présidence de M. Jean Delaneau, président

PJLF99 - Travail et emploi : examen du rapport pour avis

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Louis Souvet sur les crédits consacrés au travail et à l'emploi dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a tout d'abord déclaré que les moyens du ministère de l'emploi devraient atteindre 161,8 milliards de francs en 1999, soit une hausse de 3,9 % par rapport à 1998. Compte tenu du niveau très élevé du chômage dans le pays, il a estimé que le niveau des crédits semblait correspondre globalement à l'importance de l'enjeu et que ses remarques porteraient sur l'utilisation que comptait faire le Gouvernement de ces moyens considérables afin d'obtenir des résultats tangibles et surtout durables, sur le front du chômage.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il avait souhaité faire le point, un an après le vote de la loi sur les emplois-jeunes, sur ce dispositif en procédant à un important programme d'auditions. Il a déclaré que les réserves formulées par la commission lors de la discussion parlementaire se trouvaient validées aujourd'hui par les dysfonctionnements qu'il avait constatés.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a rappelé que l'environnement international s'était fortement dégradé, de telle sorte que les prévisionnistes français s'attendaient à un fort ralentissement de la croissance mondiale, qui passerait de 4 % en 1997 à 2 % en 1998. Il a observé que la croissance française, qui devrait atteindre les 3 % en 1998, pourrait se trouver ramenée à 2,7 % en 1999 selon le Gouvernement, ce qui permettrait encore la création de 100.000 emplois. Pourtant le rapporteur pour avis a remarqué que de nombreux instituts considéraient que la croissance française devrait se situer entre 2,3 % et 2,5 %, ce qui ramènerait la croissance en emplois en-dessous de 100.000.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a insisté sur l'importance de ces prévisions économiques, considérant qu'elles déterminaient très largement le sort de la loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail. Il a estimé qu'une moindre croissance ne pourrait que renforcer les conflits sur l'évolution des salaires compatible avec la réduction du temps de travail.

Plus généralement, le rapporteur pour avis a rappelé que le nombre de créations d'emplois était directement lié au taux de croissance et que c'était la baisse du coût du travail des salariés les moins qualifiés, obtenue à travers les allégements de charges sociales et le développement du travail à temps partiel, mis en place en 1993, qui avaient permis que le taux de croissance à partir duquel l'économie créait des emplois dans le secteur privé soit ramené à 1,5 %, contre 2 % dans les années 1980.

Dans ces conditions, il a observé que de fortes variations pouvaient être observées dans le rythme des créations d'emplois. Ainsi, dans la foulée de la forte reprise de l'activité au printemps 1997, il a rappelé qu'on avait assisté presque immédiatement à une traduction en termes d'emplois, du 30 juin 1997 au 30 juin 1998 le secteur privé ayant gagné près de 280.000 emplois.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a déclaré que, toutefois, ces créations d'emplois avaient le plus souvent pris la forme de contrats d'intérim ou de contrat à durée déterminée, de telle sorte qu'un retournement de conjoncture se traduisait également immédiatement sur les statistiques. Ainsi, le rapporteur pour avis a observé que, si 104.600 emplois avaient été créés au premier trimestre 1998, ce qui constituait une performance remarquable, le second trimestre avait été moins dynamique, avec la création de 64.000 emplois. Il a rappelé que la hausse du nombre de demandeurs d'emplois de catégorie I de 33.000 en août 1998, illustrait le caractère extrêmement fragile et volatil de la reprise et que les dernières statistiques relatives au mois de septembre, si elles étaient plus favorables, méritaient d'être confirmées.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a observé que, grâce à la reprise de l'activité, le taux de chômage au sens du Bureau International du Travail (BIT) avait pu être ramené à 11,7 % au mois de septembre 1998 contre 12,5 % un an plus tôt, soit une baisse de 5,8 %.

Il a déclaré que ce recul bénéficiait principalement aux jeunes, ce qui était cohérent avec un retournement conjoncturel, auquel s'ajouteraient les effets d'un important programme d'emplois publics destiné aux jeunes. Toutefois, le rapporteur a souligné que le chômage de longue durée restait quasiment stable, avec toutefois une hausse de 3 % des demandeurs d'emploi ayant deux à trois ans d'ancienneté et que cela signifiait que la part du chômage structurel ne baissait pas dans le chômage total.

Il a considéré que l'évolution du chômage de longue durée constituait le véritable enjeu de la politique de l'emploi, puisqu'elle déterminait l'évolution à moyen terme du taux de chômage, hors variations conjoncturelles.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a déclaré que le maintien à un niveau élevé du nombre de chômeurs de longue durée semblait démontrer que ce Gouvernement n'avait pas, plus que ses prédécesseurs, réussi à traiter convenablement la question du chômage.

Puis M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a souhaité revenir sur les trois priorités de la ministre de l'emploi : la réduction du temps de travail, les emplois-jeunes et le volet emploi du programme de lutte contre les exclusions.

Il a déclaré que les crédits inscrits dans le projet de loi de finances au titre de l'aide incitative prévue par la loi du 13 juin 1998 se montaient à 3,5 milliards de francs, auxquels il convenait d'ajouter 200 millions de francs d'aide à l'élaboration de conventions. Compte tenu des reports de la dotation prévue au titre de 1998, il a rappelé que la ministre estimait que 5 milliards de francs devraient être consacrés à la réduction du temps de travail dans le budget pour 1999.

Evoquant le dernier bilan effectué par le ministère recensant 434 accords d'entreprise concernant 57.851 salariés et 4.460 emplois créés ou réservés, le rapporteur a jugé ces résultats très modestes, notamment dans la perspective de la discussion de la seconde loi d'ici un an, juste avant l'entrée en vigueur de la nouvelle durée légale du travail pour les entreprises de plus de vingt salariés.

Il a déclaré que la loi sur les 35 heures semblait être à la croisée des chemins, les partenaires sociaux s'étant saisis du dossier, mais en adoptant des solutions parfois éloignées des attentes gouvernementales.

Il a considéré qu'une tendance se dessinait à travers les accords de branche signés, ceux-ci prévoyant le plus souvent un aménagement du temps de travail accompagné d'un relèvement des contingents d'heures supplémentaires ainsi bien souvent qu'un recours à un surcroît de souplesse, solution que le Gouvernement avait rejetée. Le rapporteur a observé que les salaires semblaient devoir être préservés au prix d'une absence d'engagements formels en termes d'emploi. Il s'est interrogé, dans ces conditions, sur l'utilité de cette loi.

Il a observé que les négociations se trouvaient contrariées par les incertitudes qui demeuraient quant au contenu de la seconde loi, notamment sur les heures supplémentaires et sur la rémunération mensuelle minimale.

M. Louis Souvet, rapporteur, s'est interrogé sur l'attitude de Mme la ministre de l'emploi, qui distribuait des satisfecit aux partenaires sociaux selon le contenu des accords de branche signés, comme si la négociation collective était sous la tutelle de l'Etat.

Concernant la deuxième priorité du Gouvernement, c'est-à-dire le programme " nouveaux services - nouveaux emplois ", M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a déclaré que le premier bilan était plus nuancé, 138.250 emplois ayant été créés au 30 septembre dernier et 88.853 jeunes ayant été embauchés.

Il a remarqué que, si les embauches de 1997 et début 1998 avaient toutes été concentrées dans l'Education nationale et la Police nationale, les associations, les collectivités locales et les établissements publics avaient, depuis, pris le relais.

Il a estimé que, sur le plan quantitatif, le dispositif constituait indubitablement un succès, ce qui n'était pas étonnant compte tenu du fort taux de chômage des jeunes existant dans notre pays. Il a remarqué que ces emplois, payés au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), avaient constitué une véritable aubaine, nombre de ces emplois étant apparus, à juste titre, comme une voie d'entrée par la petite porte dans la fonction publique.

Si ce n'était le coût budgétaire qui se monte au total à environ 17 milliards de francs pour 250.000 emplois fin 1999, compte tenu de la dotation budgétaire de 13,8 milliards de francs et des reports de crédits de 1998, le rapporteur a considéré que l'on pourrait se satisfaire de ce dispositif d'emplois publics d'urgence.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a observé que le jugement était cependant nécessairement plus prudent lorsque l'on rentrait dans le détail des emplois créés et plus encore lorsque l'on envisageait leur pérennisation.

Evoquant les auditions auxquelles il avait procédé, il a estimé que, souvent, les représentants du Gouvernement avaient " fait du chiffre " en étant assez peu regardants sur l'utilité des emplois ou même sur leur caractère nouveau ou encore émergent.

Il a déclaré que les entreprises publiques, comme la SNCF et la RATP, avaient été fermement invitées à accueillir des emplois-jeunes et qu'on ne pouvait parler d'une démarche volontaire de leur part. Il a estimé que l'entreprise ferroviaire avait saisi l'opportunité de l'aide de l'Etat pour renforcer la présence en personnels dans les gares et qu'il s'agissait pour elle d'un pur effet d'aubaine. Evoquant la RATP, le rapporteur a déclaré qu'elle avait créé des associations employant les jeunes avant de les mettre à sa disposition pour occuper des fonctions qui relevaient, à l'évidence de son métier (nettoyage, orientation, accompagnement, " présence "). Il s'est interrogé sur la légalité de cette pratique au regard de l'article L. 125-1 du code du travail qui interdit le marchandage.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a déclaré que ces remarques avaient pour objet d'illustrer dans quelle mesure le dispositif emplois-jeunes se situait, sur bien des points, en contravention avec le droit du travail qui s'appliquait pourtant à l'ensemble des employeurs privés.

Il a estimé que cette contradiction n'était nulle part aussi évidente que dans le cas des emplois-jeunes à l'Education nationale où 40.000 jeunes avaient déjà été embauchés.

Il a observé que le mode de recrutement employé -des contrats de droit privé- était une source majeure de dysfonctionnements et d'ambiguïtés. Il a regretté que, trop souvent, les tâches qui étaient confiées aux jeunes empiétaient sur des compétences d'autres personnels, que ce soient les maîtres d'internat ou les surveillants d'externat (MI-SE), les documentalistes des centres de documentation et d'information (CDI) ou encore les psychologues ou les assistantes sociales à travers les tâches de médiation. Par ailleurs, il a déclaré que le droit du travail n'était ni appliqué, ni contrôlé. Il s'est interrogé sur la légalité des mises à disposition de personnels employés par les collèges dans les écoles élémentaires. De même, il a estimé que le champ de la responsabilité de l'employeur semblait encore indéterminé, comme celui des emplois-jeunes eux-mêmes, qui devraient toujours être encadrés par des " tuteurs " responsables. Il a souligné enfin que l'inspection du travail n'avait pas accès -à l'heure actuelle- aux locaux de l'éducation nationale, ce qui signifiait que ce ministère était de facto exempté du respect du droit du travail hors contentieux devant les prud'hommes.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a rappelé que la commission des Affaires sociales avait préconisé que les emplois-jeunes soient recrutés sur la base de contrats de droit public, en observant que cela aurait évité bien des incertitudes.

Concernant la pérennisation des emplois, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a évoqué l'existence d'un malentendu entre, d'une part, le ministre de l'éducation nationale et, d'autre part, les jeunes et certains syndicats, le ministre ayant déclaré qu'au terme des cinq ans les jeunes seraient remplacés dans leurs fonctions par de nouveaux postulants alors que les emplois-jeunes souhaitaient, quant à eux, être recrutés et titularisés. Le rapporteur a estimé que le ministre en charge en 2003 devrait faire face à ce qui constituait déjà une véritable " bombe à retardement ".

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a finalement évoqué les dysfonctionnements dans la mise en place des adjoints de sécurité dans la police nationale.

Il a déclaré qu'en contradiction avec la loi et les décrets d'application, il lui avait été rapporté que nombre d'adjoints de sécurité étaient laissés sur la voie publique sans aucun encadrement. Il a observé que le niveau de recrutement était considéré par les syndicats comme moyen, voire médiocre, et qu'il avait été abaissé pour engager des jeunes des quartiers difficiles.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a estimé que le déficit de formation et d'encadrement constituait la principale faiblesse du dispositif.

Evoquant la troisième priorité du projet de budget du ministère concernant le recentrage des dispositifs d'aide publique à l'emploi sur les publics les plus en difficulté, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a déclaré que le nombre des contrats emplois-consolidés (CEC) était doublé par rapport à 1999. Il a observé que le programme trajet d'accès à l'emploi (TRACE) devrait permettre d'accueillir 40.000 jeunes en grande difficulté pour un " parcours " accompagné.

Concernant les allégements de charges sur les bas salaires, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a noté que le projet de budget pour 1999 reconduisait le dispositif de la " ristourne dégressive " dans la configuration adoptée en 1998, pour un montant de 43 milliards de francs.

Il a regretté que cette politique ne soit pas renforcée, l'article 81 du projet de loi de finances supprimant même l'exonération de cotisations d'allocations familiales.

Il a rappelé que le Sénat avait adopté, le 29 juin dernier, une proposition de loi à l'initiative de M. Christian Poncelet, alors président de la commission des Finances, visant à porter à 1,4 fois le SMIC le seuil des exonérations de charges sociales.

Il a observé que le rapport du professeur Malinvaud sur la réforme des cotisations patronales n'avait pas encore donné lieu à des propositions concrètes de la part du Gouvernement.

Concernant les autres grands postes du projet de budget de l'emploi, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a observé que la subvention à l'agence nationale pour l'emploi augmentait de plus de 10%, ce qui devait lui permettre de poursuivre l'augmentation de ses effectifs et d'atteindre les " objectifs de Luxembourg ", qui lui donnaient le soin d'offrir un " nouveau départ " à 1,8 million de personnes d'ici à 2002.

Il a estimé que cette augmentation de crédits serait insuffisante pour rattraper les engagements partiellement tenus de l'Etat dans le cadre du précédent contrat de progrès. Il a déclaré, à titre d'exemple, que l'ANPE estimait qu'il lui manquait 60 millions de francs pour mettre à niveau son parc informatique.

Il a observé également que les conditions d'accès aux allocations spéciales du Fonds national de l'emploi (FNE) et aux préretraites progressives devraient être durcies en 1999, alors qu'un effort devrait être fait en matière de prise en charge du chômage de solidarité et de reclassement des travailleurs handicapés.

En conclusion, M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, a déclaré que les incertitudes sur les trente-cinq heures et les emplois-jeunes, comme l'absence de signe fort en faveur d'un renforcement des allégements de charges sociales sur les bas salaires, avaient achevé de le convaincre de proposer à la commission de formuler un avis défavorable à l'adoption des crédits du budget de l'emploi et d'adopter un amendement de suppression de l'article 81 rattaché à la discussion de ce budget.

PJLF99 - Formation professionnelle : examen du rapport pour avis

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de Mme Annick Bocandé sur lescrédits consacrés à la formation professionnelle dans le projet de loi de finances pour 1999.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, après avoir rendu un hommage chaleureux à l'action de son prédécesseur, M. Jean Madelain, a observé que le niveau des crédits attribués à la formation professionnelle devrait s'avérer satisfaisant en 1999 et que la seule véritable nouveauté comprise dans ce projet de budget résidait dans le recentrage des aides publiques à l'alternance. Elle a déclaré que les crédits de la formation professionnelle devraient représenter 26,42 milliards de francs en 1999, soit une hausse de 5,3 %, et 31 milliards de francs, si l'on y ajoutait les 4,5 milliards de subventions à l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et les autres organismes de formation.

Elle a déclaré que les crédits alloués au soutien de la formation en alternance augmentaient de 10,2 % à 12,653 milliards de francs.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a estimé qu'avec plus de 200.000 nouveaux contrats signés en 1997, l'essor du dispositif, amorcé en 1993, se confirmait.

Elle s'est étonnée, dans ces conditions, que le Gouvernement ait décidé d'opérer un recentrage des aide publiques aux contrats en alternance.

Elle a observé que déjà, le mois dernier, le Gouvernement avait modifié par décret les conditions d'attribution de l'aide forfaitaire liée à l'embauche en contrat de qualification et que, depuis le 15 octobre, le versement de l'aide forfaitaire liée à l'embauche en contrat de qualification intervenait pour les seuls jeunes de niveaux VI, V bis et V de l'Education nationale, ainsi que pour les jeunes dépourvus du baccalauréat.

Elle a considéré que l'article 80 du projet de loi de finances, rattaché au budget de la formation professionnelle avait un objet identique au décret du 12 octobre 1998 pour ce qui concernait, cette fois, l'aide à l'embauche d'un apprenti.

Elle a estimé que ces économies limitaient le développement de la formation en alternance, le nombre d'entrées de jeunes dans l'apprentissage étant en baisse de 4,2 %, passant de 240.000 entraides en 1998 à 230.000 pour 1999. Elle a fait part de son sentiment que des arbitrages avaient été faits qui tendaient à financer en priorité le dispositif emplois-jeunes dont la pérennisation était aléatoire, de préférence aux dispositifs structurants comme l'alternance. Elle a affirmé que si cette tendance devait se confirmer, elle constituerait un motif sérieux d'inquiétude.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a déclaré que la commission des finances de l'Assemblée nationale avait décidé de suivre son rapporteur, M. Jacques Barrot, qui lui avait proposé de supprimer ce recentrage et de le compenser par un prélèvement de 60 millions de francs sur les excédents de trésorerie de l'Association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL). Elle a souhaité que cet amendement soit adopté, en considérant toutefois qu'il aurait été préférable que le Gouvernement s'abstienne de présenter une telle disposition ou que la commission des Finances aurait pu choisir de réduire d'autres postes de dépense comme les emplois-jeunes.

Elle a rappelé que les exonérations de charges sociales et, pour les contrats d'apprentissage, les indemnités de formation, restaient applicables à l'ensemble des contrats.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a précisé que les crédits consacrés aux primes à l'apprentissage passaient de 4,77 milliards de francs en 1998 à 4,66 milliards de francs en 1999 et que le montant des exonérations de charges sociales afférentes aux contrats d'apprentissage devrait représenter 4,587 milliards de francs en 1999 contre 4,545 en 1998.

Concernant les 130.000 contrats de qualification prévus en 1999, elle a estimé qu'ils devraient bénéficier de 343 millions de francs sous la forme de primes et de 2,6 milliards de francs sous la forme d'exonérations de charges sociales.

Elle a souligné l'intérêt que pouvait présenter l'expérimentation des contrats de qualification aux adultes, ce dispositif ayant pour objectif de donner une qualification reconnue sur le marché du travail. Elle a déclaré que le coût des 10.000 contrats était évalué à près de 350 millions de francs pour 1998 et qu'il restait à trouver la bonne formule pour tenir compte des spécificités d'un public composé d'adultes en difficulté.

Concernant le prélèvement de 500 millions de francs sur les fonds de la formation en alternance, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a observé qu'il faisait suite à deux prélèvements antérieurs, le premier de 1,73 milliard de francs en 1997 et le second de 500 millions de francs en 1998.

Elle a rappelé que la commission des Affaires sociales s'était opposée à ces deux prélèvements, en considérant qu'ils mettaient en péril le financement des contrats de qualification et qu'ils permettaient de financer le budget général sans aucune assurance que les fonds bénéficient à la formation.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a estimé que le nouveau prélèvement était entouré de garanties qui pouvaient apparaître comme rassurantes, les 500 millions de francs devant être affectés à un fonds de concours qui ferait l'objet d'une utilisation concertée avec les partenaires sociaux.

Par ailleurs, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a observé que, par un courrier adressé le 19 octobre 1998 au Comité paritaire national pour la formation professionnelle, Mmes Martine Aubry et Nicole Pery avaient déclaré que " la constitution de ce fonds (de concours) ne devait en aucune manière contraindre le développement actuel des formations professionnelles en alternance. Le cas échéant, toutes les dispositions nécessaires seront prises par les pouvoirs publics pour assurer la couverture effective des dépenses exposées par les entreprises dans le cadre de ces contrats ".

Elle a estimé que cette garantie de l'Etat supprimait, de fait, les risques financiers relatifs à la couverture du paiement des contrats de qualification ; elle a rappelé que cette garantie était attendue depuis plus de trois ans par les partenaires sociaux.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a toutefois considéré comme dommageable que le fonds de concours ne soit mentionné nulle part dans le projet de loi de finances et qu'aucune indication n'ait transparu sur l'" utilisation concertée " des fonds.

Concernant les autres programmes de formation, elle a souligné une baisse de 55 % des crédits alloués à la formation des cadres.

Elle a observé que les effectifs des stages de formation (stages d'insertion et de formation à l'emploi et stages d'accès à l'emploi) devraient baisser de 12,5 % en 1999, ces coupes participant aux redéploiements décidés par la ministre pour permettre le bouclage du financement du plan emplois-jeunes.

Concernant les actions de formation à la charge de l'Etat, elle a noté une baisse des crédits alloués à la politique contractuelle et la reconduction des crédits alloués aux contrats de plan Etat-régions.

Par ailleurs, elle a déclaré que l'Etat devrait verser 2,71 milliards de francs à l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) au titre de l'allocation de formation-reclassement (AFR), soit un montant comparable à celui de 1998.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a considéré que les quatre dotations de décentralisation seraient reconduites en 1999 dans des proportions proches de celles de 1998 ; la dotation de décentralisation prévue dans le cadre de la loi du 7 janvier 1983 devrait se monter en 1999 à 3,2 milliards de francs, contre 3,136 milliards en 1998, celle au titre de la loi de 1987 étant reconduite à un montant proche de celle de 1998, soit 107 millions de francs. Pour ce qui est de la dotation de décentralisation des actions de type qualifiant pour les jeunes prévue par la loi quinquennale, elle a déclaré que 1,847 milliard de francs était prévu, contre 1,797 milliard de francs en 1997. Elle a observé également que l'enveloppe de rééquilibrage au titre de l'aménagement du territoire dans un nombre restreint de sites, était portée à 55 millions de francs contre 54,11 millions de francs en 1998.

Evoquant le réseau des missions locales et des permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO), elle a observé que les crédits alloués à la délégation interministérielle à l'insertion professionnelle et sociale des jeunes en difficulté augmentaient sensiblement pour atteindre 416 millions de francs en 1999.

Elle a considéré que cette hausse des crédits s'inscrivait dans le cadre d'un contrat de progrès qui visait à compléter le réseau par le renforcement des missions locales et le développement des espaces jeunes, le réseau étant appelé à jouer le rôle de pilote et d'opérateur du programme TRACE.

Evoquant l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a déclaré que sa subvention était en hausse de 140 millions de francs à 4,128 milliards de francs pour 1999, cette dotation s'inscrivant dans le cadre des nouveaux objectifs fixés à l'Association par le contrat de progrès.

Elle a déclaré que l'AFPA devrait voir sa collaboration avec l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) se renforcer afin de proposer aux demandeurs d'emploi des projets personnalisés, cet objectif marquant une rupture avec la politique suivie les années précédentes par l'Association qui était plus tournée vers le marché de la formation.

En conclusion, Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, a déclaré que les incertitudes concernant la réforme en préparation comme le recentrage des aides à l'alternance l'amenaient à proposer à la commission de se rallier, pour les crédits de la formation professionnelle, à l'avis défavorable formulé par M. Louis Souvet en ce qui concernait les crédits de l'emploi et à proposer un amendement de suppression de l'article 80 du projet de loi de finances.

M. Gilbert Chabroux a estimé que les analyses des rapporteurs mériteraient d'être nuancées en prenant plus en compte les résultats de la politique du Gouvernement. Evoquant la loi sur les 35 heures, il a précisé qu'il était nécessaire de lui laisser du temps pour donner toute sa mesure.

Il a observé que le plan emplois-jeunes, après des débuts hésitants, constituait un succès, notamment dans les collectivités locales. Il a considéré que le Gouvernement avait réussi à redonner confiance aux acteurs de l'économie.

M. André Jourdain a déclaré que l'essentiel des créations d'emplois observés depuis un an était dû aux allégements de charges sociales. Il a regretté que le Gouvernement ait suspendu le développement de cette politique, et qu'il n'ait pas repris la proposition du président Christian Poncelet. Il a considéré que cela constituait un motif suffisant pour rejeter les crédits. Il a observé que les petites entreprises hésitaient à s'engager dans le processus de réduction du temps de travail dans l'attente de la deuxième loi. Il a déploré plus généralement que le Gouvernement prône des formes d'assistance là où il convenait de redonner du dynamisme à l'économie.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard a considéré que le rapporteur pour les crédits du travail et de l'emploi avait fait preuve d'un pessimisme exagéré dans ses appréciations sur la mise en oeuvre des 35 heures et des emplois-jeunes. Elle a souligné que le Gouvernement avait insisté sur la formation et sur la pérennisation des emplois-jeunes. Sur les 35 heures, elle a observé que nul ne s'attendait à des résultats rapides. Evoquant la formation professionnelle, Mme Marie-Madeleine Dieulangard a souhaité que la réforme à venir clarifie l'ensemble du système.

M. Guy Fischer a déclaré que la politique du Gouvernement devait être confortée. Evoquant le recentrage des préretraites du Fonds national de l'emploi (FNE), il a acquiescé au souhait du Gouvernement de ne pas faire reposer le coût des restructurations sur l'Etat. Il a estimé que le plan emplois-jeunes permettait de mettre aux jeunes le " pied à l'étrier ". Il a considéré que les 35 heures constituaient une véritable révolution culturelle dont il conviendrait d'apprécier toutes les conséquences notamment en termes de flexibilité et d'annualisation. Il s'est également interrogé sur le devenir des 350.000 emplois-jeunes prévus dans le secteur privé en observant qu'aucune loi n'avait été votée les concernant.

M. Jacques Machet a considéré que l'alternance devait continuer à être privilégiée. Il a regretté l'arbitrage du Gouvernement entre les emplois-jeunes et l'alternance.

M. Jean Delaneau, président, s'est interrogé sur le moyen d'assurer la transition vers la fin du service national, en constatant que nombre d'appelés occupaient des fonctions civiles, pour lesquelles ils n'étaient pas remplacés.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis, répondant aux intervenants, a déclaré que l'examen du contenu des accords sur les 35 heures nuançait l'enthousiasme dont faisaient preuve les défenseurs du texte.

Il a évoqué les problèmes liés à l'indemnisation des emplois-jeunes qui se retrouveraient au chômage. Il a déclaré qu'il serait attentif aux problèmes posés par la suppression du service national.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis, répondant aux intervenants a déclaré qu'elle attendait avec impatience la publication du " livre blanc " sur la formation professionnelle et qu'elle ne souhaitait pas que l'on revienne sur le développement des formations en alternance.

A l'issue de ce débat, la commission, sur proposition de ses rapporteurs, a émis un avis défavorable sur les crédits consacrés au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle dans le projet de loi de finances pour 1999 ; elle a également adopté deux amendements de suppression des articles 80 et 81 rattachés à la discussion de ces crédits.

PJLF99 - Solidarité : examen du rapport pour avis

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Chérioux sur lescrédits consacrés à la solidarité dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que les crédits relatifs à la solidarité représentaient 71 milliards de francs répartis, à parts égales, entre les actions de développement social et celles relatives à l'intégration et à la lutte contre les exclusions. Après avoir rappelé que ce budget ne devait pas être jugé seulement à l'aune des augmentations de crédits, mais aussi en considérant l'effort de maîtrise des coûts dans le secteur social, il a souligné deux points de satisfaction relevés au cours de ses auditions.

Concernant les handicapés, il a rappelé l'effort engagé par le Gouvernement dans le cadre du programme présenté le 17 avril 1998, tout en s'interrogeant toutefois sur les insuffisances en matière de soutien scolaire aux jeunes handicapés, ainsi que sur l'amélioration des aides à l'emploi en milieu ordinaire. Il a évoqué le problème de la prise en compte, dans le cadre du régime de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), des situations de rémission temporaire de personnes victimes de graves maladies invalidantes.

Par ailleurs, il a relevé le caractère satisfaisant de l'effort engagé par le Gouvernement pour mettre en oeuvre la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions.

A cet égard, il a souligné la reprise de l'effort de transformation des places d'hébergement d'urgence en centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), ainsi que l'augmentation de la dotation de fonctionnement aux établissements de formation des travailleurs sociaux.

En revanche, il a estimé que deux points étaient préoccupants dans le projet de budget.

D'une part, il a constaté la progression, toujours importante, des effectifs du revenu minimum d'insertion (RMI) et des crédits afférents.

D'autre part, il s'est inquiété du manque de coordination ministérielle pour faire face à l'explosion des crédits relatifs à la tutelle et à la curatelle d'Etat, qui augmenteront de 11 % en 1999.

Abordant les dépenses d'action sociale et médico-sociale prises en charge par les départements, il s'est félicité de la progression de 2,7 % constatée en 1997, qui s'inscrit dans le mouvement d'accalmie apparue depuis 1995.

Après avoir présenté l'évolution des différentes composantes des dépenses sociales des départements, il a souligné toutefois que l'avenir était lourd de menaces.

Concernant l'évolution de la demande, il a rappelé la progression prévisible du nombre de personnes âgées dépendantes, l'élargissement de fait des missions de l'aide sociale à l'enfance et enfin, le poids de l'exclusion sociale.

Puis il a mis l'accent sur les facteurs d'aggravation immédiate des coûts de fonctionnement des établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Il s'est interrogé, tout d'abord, sur le devenir des emplois-jeunes embauchés, dans le secteur au-delà de la période de versement des aides de l'Etat.

Ensuite, il a noté que la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail dans le secteur social et médico-social aurait un coût important en raison de la faiblesse des gains de productivité susceptibles d'être dégagés dans ce domaine.

Enfin, il a souligné les effets négatifs de la jurisprudence de la Cour de cassation de 1997 sur la définition du temps de travail effectif, reprise dans la loi du 13 juin 1998, concernant la rémunération des nuits d'astreinte dans les foyers d'hébergement.

Faisant part de son accord avec le Gouvernement sur la mise en place d'un taux directeur opposable dans le secteur couvert par l'assurance maladie dès 1999, il a souligné que cette mesure devait être accompagnée d'une volonté de mise à plat des conditions de fonctionnement des établissements et des associations.

Il a rappelé que, dans son rapport sur la sécurité sociale en 1998, la Cour des comptes avait souligné le caractère intrinsèquement inflationniste du dispositif de tarification par le prix de journée actuellement en vigueur dans le secteur social et médico-social.

Toutefois, pour éviter que le taux directeur ne conduise à la fermeture de certaines associations, M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a souligné qu'il conviendrait d'analyser les conséquences financières de certains dispositifs mis en place à l'initiative de l'Etat.

Il a mis l'accent, en particulier, sur l'incidence financière des normes techniques, ainsi que sur l'évolution des dépenses de personnel dans le cadre des conventions collectives.

Il a souhaité que l'Etat accepte de neutraliser, dans le calcul du taux directeur opposable, les coûts structurels nouveaux qui sont imposés au secteur social et médico-social, du fait, notamment, de la loi relative au temps de travail.

Par ailleurs, il a insisté sur l'urgence d'une application globale du taux directeur et non pas seulement au secteur financé par l'assurance maladie.

En conclusion, estimant que ce budget ne permettait pas de préparer l'avenir et de contrecarrer les menaces qui s'annonçaient, il a proposé d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la solidarité.

M. Jean Delaneau, président, a souligné que la réglementation des établissements médicaux et médico-sociaux s'était constituée par une sorte de processus de sédimentation, et il a souhaité une véritable remise en chantier dans le cadre d'une réforme globale de la loi du 30 juin 1975.

Concernant l'amendement " Creton " adopté en réalité à l'initiative de M. Michel Gillibert relatif au maintien des handicapés adultes en établissement d'éducation spéciale, il a souligné que cette mesure avait entraîné un retard dans la création de places supplémentaires en établissements d'hébergement et qu'elle avait soulevé de nombreuses difficultés pour les personnels des établissements d'éducation spéciale, qui n'étaient pas préparés à encadrer des adultes. Il a estimé qu'un rattrapage était en effet nécessaire en ce domaine et il a souligné que les départements étaient fortement sollicités pour la mise en place de foyers à double tarification.

Concernant la prise en charge du secteur social et médico-social, il a appelé de ses voeux une diversification des modes de prise en charge des personnes accueillies, afin d'éviter de privilégier le recours à des hébergements en établissements, en soulignant qu'il convenait d'améliorer le service rendu en raisonnant à charge constante.

Mme Annick Bocandé s'est demandée, en matière d'intégration scolaire des enfants handicapés, quelle solution le Gouvernement entendait privilégier parmi l'intégration dans des classes ordinaires assortie de cours de soutien, la création de classes spécialisées au sein du système scolaire ou la création d'établissements spécifiques.

M. Louis Boyer a souligné que lorsque l'amendement " Creton " avait été adopté dans une intention généreuse, il était difficile d'appréhender les effets pervers qui allaient en résulter. Il a évoqué le problème que posait la prise en charge dans les établissements spécialisés des personnes handicapées vieillissantes.

M. Guy Fischer a souligné l'augmentation persistante du nombre de titulaires du RMI, en observant que le développement des situations de chômage de longue durée rendait à l'évidence difficile un retour rapide sur le marché du travail. Il a rappelé que la commission était, depuis deux ans, favorable à la mise en oeuvre d'un taux directeur opposable dans le secteur social et médico-social, position qu'il ne partage pas. Il s'est déclaré surpris, dans ces conditions, de la décision du rapporteur de rejeter ce budget, alors même que le Gouvernement prévoit de mettre en oeuvre le dispositif en question à l'article 27 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

M. Marcel Lesbros a rappelé que les conséquences de la mise en oeuvre des accords Durafour s'étaient répercutées dans l'ensemble de la fonction publique. Concernant le secteur social et médico-social, il a appelé de ses voeux la mise en place d'un taux directeur, en rappelant le caractère positif des expériences qui avaient été conduites en ce sens dans certains départements. Il a relevé que la mise en oeuvre des emplois-jeunes dans les associations donnait lieu souvent à des demandes de subventions auprès des collectivités locales.

M. Gilbert Chabroux a souligné que le budget de la solidarité augmentait, à structure constante, de 4,73 %, c'est-à-dire plus rapidement que le budget général et que l'ensemble des dépenses d'intervention. Il s'est félicité que ce budget apporte des réponses aux questions que soulèvent l'insertion des handicapés et la lutte contre l'exclusion, à travers notamment le soutien aux professions sociales et aux CHRS.

Mme Gisèle Printz, après avoir rappelé qu'un certain nombre de personnes handicapées étaient prises en charge par leur famille, a regretté que les grandes entreprises ne cherchent pas plus souvent à mettre en oeuvre l'obligation d'emploi prévue par la loi de 1987.

En réponse, M. Jean Chérioux a tout d'abord rappelé qu'il était parfaitement cohérent avec les positions qu'il avait prises antérieurement et qu'il était favorable à la mise en place du taux directeur quel que soit le Gouvernement qui le proposait.

En revanche, il a souligné qu'il avait toujours estimé que le taux directeur devrait être appliqué dans des conditions qui ne mettent pas en difficulté de nombreuses associations.

Concernant l'hébergement des handicapés, il a souligné que le nouveau problème de l'accueil des personnes handicapées âgées était incontestablement générateur de coûts supplémentaires.

S'agissant de la mise en oeuvre de l'obligation d'emploi prévue par la loi de 1987, il a regretté que les résultats ne soient pas meilleurs, en particulier dans la fonction publique.

Concernant l'intégration des jeunes handicapés, il a indiqué que le Gouvernement prévoyait que les schémas d'équipement devraient développer des services de soutien à l'intégration scolaire et qu'une mission conjointe de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection générale de l'Education nationale serait chargée de porter un diagnostic et de faire des propositions pour améliorer la formation générale des enfants et adolescents handicapés faisant l'objet d'une éducation spéciale.

A l'issue de ce débat, la commission, sur proposition de son rapporteur, a émis un avis défavorable sur les crédits consacrés à la solidarité.

Abordant l'examen des articles du projet de loi de finances rattachés à la discussion des crédits de la solidarité, la commission, sur proposition de M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, a émis un avis de sagesse sur l'article 82 relatif au versement d'une subvention par l'Etat pour la prise en charge de l'allocation de parent isolé (API).

Puis elle a adopté un amendement de suppression de l'article 83 qui vise à mettre fin au versement de l'AAH aux personnes handicapées âgées de plus de 60 ans après que M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, eut constaté que la mesure conduisait à empêcher certaines personnes handicapées de travailler au-delà de 60 ans pour obtenir une retraite à taux plein afin d'éviter une baisse de revenu.

Enfin, sur proposition de M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis, la commission a adopté un article additionnel après l'article 83, afin de permettre l'institution d'un objectif général de l'évolution des dépenses du secteur social et médico-social pour les dépenses relevant de l'aide sociale des départements.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (Pjl n°50) : audition de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité et de M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat à la santé

Présidence de M. Jean Delaneau, président - Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a estimé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 s'organisait autour de l'objectif du retour à l'équilibre du régime général après des déficits de 53 milliards de francs en 1996, de 33 milliards de francs en 1997 et de 13 milliards de francs en 1998.

Elle a estimé que l'équilibre financier était le meilleur gage de pérennité de la sécurité sociale et qu'il était atteint sans prélèvement nouveau, ni suppression de remboursement. Elle a affirmé que ce retour à l'équilibre pouvait s'expliquer, pour un quart, par la croissance et, pour les trois quarts restants, par des mesures structurelles de redressement prises l'an dernier.

Elle a ensuite abordé la branche de l'assurance maladie. Elle a précisé que la croissance de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) serait fixée à 2,6 % pour 1999, soit un taux supérieur à l'objectif de 2,27 % pour 1998 et de 1,7 % pour 1997.

Elle a estimé qu'un tel taux était nécessaire, à la fois pour mettre en oeuvre les programmes de santé publique et pour respecter l'accord salarial de la fonction publique. Mais elle a considéré que ce taux était également rigoureux rappelant que la croissance de l'économie française serait de 3,8 % en 1999. Elle a affirmé que cette évolution modérée était nécessaire pour aboutir à une meilleure allocation des dépenses. Elle a également rappelé qu'un projet de loi sur la couverture maladie universelle serait déposé dans quelques semaines au Parlement.

Elle a fait part de sa conviction que l'équilibre de la branche maladie ne pourrait être assuré que grâce à des réformes structurelles, soulignant parallèlement le fait que ces réformes prenaient du temps à être mises en oeuvre dans la mesure où elles nécessitaient un large débat avec l'ensemble des acteurs de santé.

Elle a rappelé que de nombreux accords avaient été signés depuis le début de l'année avec les professionnels de la santé : médecins généralistes, industries pharmaceutiques, pharmaciens, internes. Elle a également affirmé qu'une négociation était en cours avec le personnel hospitalier.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a déclaré que ces réformes structurelles ne relevaient pas d'une logique partisane, mais d'une démarche pragmatique, précisant qu'elle entendait conserver les volets les plus positifs des réformes précédentes et compléter les lacunes des dispositifs existants.

Elle a rappelé que plusieurs réformes avaient été engagées avec succès depuis un an. Elle a ainsi souligné que l'informatisation avait été relancée en constatant qu'aujourd'hui 50 % des médecins étaient informatisés, contre 30 % seulement il y a un an.

Concernant la démographie médicale, elle a indiqué qu'un accord avait été signé avec les représentants des internes de médecine et que le projet de loi proposait une réforme du mécanisme d'incitation à la cessation anticipée des médecins en le recentrant sur les régions ou les spécialités excédentaires.

Elle a également estimé qu'il était nécessaire de donner une base légale aux réseaux de soins et aux filières organisées autour d'un médecin généraliste choisi par le patient, jugeant qu'une telle réforme permettrait notamment d'éviter les doubles emplois et une meilleure prise en charge du malade.

Elle a précisé que la réforme de la nomenclature et du codage des actes serait terminée en 2000.

S'agissant de médicaments, elle a déclaré qu'une politique de bon usage et de lutte contre la surconsommation avait été engagée. Elle a expliqué que la politique conventionnelle traditionnelle visait avant tout à maintenir des prix de manière artificielle alors que les réformes entreprises cherchaient plutôt à rendre plus cohérents les prix et les taux de remboursement en fonction de l'efficacité thérapeutique du médicament.

Rappelant que la mesure annoncée en juillet avait permis de récupérer 1,5 milliard de francs, elle a déclaré que l'accord conclu avec les laboratoires avait permis d'éviter l'institution d'une nouvelle taxe pharmaceutique.

S'agissant de l'hôpital, elle a affirmé que l'objectif du Gouvernement était d'adapter l'offre hospitalière aux besoins de la population. Elle a insisté sur son souci de rattraper les retards existants en s'engageant à un effort tout particulier sur cinq ans pour les trois régions les plus défavorisées par rapport au reste de la Nation.

Elle a également estimé que la révision des schémas régionaux d'organisation de la santé visait à assurer l'établissement de pôles de qualités technique et professionnelle dans chaque région et à garantir le maintien de services de proximité pour les maladies chroniques.

Elle a rappelé que la réduction des capacités excédentaires se poursuivait, en concertation avec les élus, avec la suppression de 2.900 lits excédentaires et avec la reconversion de 330 établissements hospitaliers.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a affirmé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 tendait à renforcer ces évolutions structurelles.

Concernant la médecine, elle a indiqué que le projet de loi proposait de renforcer les unions régionales des médecins libéraux et de créer, au sein de la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM), un fonds d'aide à la qualité des soins de ville qui serait doté de 500 millions de francs pour 1999.

S'agissant de la politique du médicament, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a indiqué que le projet de loi favoriserait l'essor des médicaments génériques moins coûteux, en instituant un droit de substitution accordé aux pharmaciens.

Elle a estimé que ces réformes de fond devraient porter leurs fruits de manière progressive jugeant par exemple que l'informatisation permettrait à la fois d'offrir une aide à la prescription et d'éviter les interactions médicamenteuses.

Elle a jugé nécessaire que, dans l'attente des résultats de sa politique structurelle, soient mises en place les clauses de régulation visant à responsabiliser les prescripteurs. Elle a souligné que cette clause consistait en un dispositif de " reversement " vers l'assurance maladie si l'objectif de dépenses était dépassé de 0,3 à 0,5 % par le prescripteur. Elle a souhaité que ce mécanisme n'ait pas à jouer grâce notamment à des rendez-vous infra-annuels entre les partenaires conventionnels et la CNAM.

S'agissant des maladies professionnelles, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a indiqué que le projet de loi cherchait à mieux garantir les droits des victimes et qu'il permettait la réouverture des dossiers liés à l'amiante.

Abordant la politique familiale, elle a rappelé que le projet de loi prenait en compte les décisions annoncées lors de la conférence de la famille, qu'il s'agisse de la suppression de la mise sous condition de ressources des allocations familiales, de l'extension de l'allocation de rentrée scolaire aux familles n'ayant qu'un enfant ou de l'ouverture du droit aux allocations familiales pour tous les jeunes dépourvus de ressources propres jusqu'à l'âge de 20 ans.

Elle a rappelé que la politique familiale se fixait trois objectifs pour 1999 : la révision de l'articulation entre vie familiale et vie professionnelle, l'amélioration de la situation des jeunes adultes et une aide aux parents qui ont des difficultés à remplir leur rôle éducatif.

Abordant la question des retraites, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a annoncé que le commissariat général du Plan avait terminé son diagnostic sur les perspectives des retraites et qu'il entrait désormais dans une phase de concertation avec les partenaires sociaux. Elle a précisé que son rapport serait rendu public avant la fin février et qu'il serait suivi d'un grand débat public.

Elle a également rappelé avoir annoncé à l'Assemblée nationale l'abrogation de la loi Thomas, indiquant que ce dispositif serait remplacé par la mise en place de fonds d'épargne à long terme qui pourraient bénéficier à tous et qui seraient gérés par les partenaires sociaux.

Elle a indiqué que le projet de loi prévoyait également la mise en place d'un fonds de réserve pour les retraites, doté de 2 milliards de francs, mais qui pourrait être abondé, à hauteur de 15 à 20 milliards de francs, grâce au transfert d'une partie des fonds des caisses d'épargne.

S'agissant des personnes âgées, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a estimé que le projet de loi constituait une avancée sensible sur la question des aides à domicile, rappelant qu'un amendement adopté à l'Assemblée nationale permettait l'exonération à 100 % des cotisations sociales pour les associations d'aides à domicile des personnes âgées.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a enfin estimé que la réforme du financement de la sécurité sociale devait être poursuivie. A cet égard, elle a rappelé que l'Assemblée nationale avait souhaité le dépôt d'un projet de loi avant la fin du premier trimestre 1999 sur la réforme de l'assiette des cotisations sociales des employeurs.

Elle a estimé que ce projet devrait permettre une répartition des charges plus favorables à l'emploi et elle a annoncé qu'une consultation des partenaires sociaux serait engagée dans les semaines qui viennent.

M. Charles Descours, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, s'est interrogé sur le taux d'inflation prévu pour 1999, chiffré à 1,2 % hors tabac. Il a indiqué que cette prévision lui semblait difficilement crédible dans le contexte actuel. Il a observé qu'une moindre inflation aurait des effets sur la croissance de la masse salariale en valeur. Après avoir relevé que la compensation des exonérations de charges sociales dues aux trente cinq heures serait finalement intégrale en 1999, il s'est interrogé sur le moyen, pour le Gouvernement, de remettre en cause cette compensation intégrale en cours d'année. Il a relevé que l'article 3 bis (nouveau) du projet de loi voté par l'Assemblée nationale, résultant d'un amendement du Gouvernement, remettait en cause -concernant les aides à domicile- le principe de la compensation intégrale posé par la loi du 25 juillet 1994 sur la sécurité sociale. Il a demandé à Mme Martine Aubry si la mission interministérielle portant sur la poursuite de la réforme des droits constatés avait été mise en place.

Concernant l'assurance maladie, après avoir remarqué que le mot " hôpital " n'était cité dans aucun article du projet de loi, il a fait état d'un communiqué de presse de la Fédération hospitalière de France, montrant que le total des enveloppes de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) n'atteignait pas le montant indiqué à l'article 33 du projet de loi. Il a observé que la marge de progression de l'ONDAM était très faible, du fait du dérapage des dépenses intervenu en 1998. Il a demandé si le projet de loi sur la couverture maladie universelle serait discuté avant ou après la tenue des Etats généraux de la santé. Il s'est interrogé sur la modification de l'article 25 du projet de loi, instituant une clause de sauvegarde applicable à la progression du chiffre d'affaires de l'industrie pharmaceutique, alors même que l'article 26, créant une contribution perçue sur l'industrie pharmaceutique au titre de l'année 1998, avait été retiré par le Gouvernement. Après avoir remarqué que seulement deux projets avaient été approuvés par la commission présidée par M. Raymond Soubie, il a souhaité connaître la position du Gouvernement sur les réseaux et filières de soins. Enfin, il s'est interrogé sur la pertinence de relever le numerus clausus, alors que le mécanisme d'incitation à la cessation d'activité (MICA) ne permettait pas de distinguer entre les spécialités.

M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, s'est interrogé sur l'utilisation des excédents prévisionnels de la branche famille sur les années 1999, 2000 et 2001. Il a demandé si ces excédents allaient servir à alimenter le fonds de réserve pour les retraites créé à l'article 2 du projet de loi. En tant que président du groupe d'étude des problèmes du veuvage, il s'est interrogé sur le réel progrès représenté par le nouvel article 29 bis, résultant d'un amendement du Gouvernement.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, s'est interrogé sur les autres sources de financement -en dehors des 2 milliards de francs prévus et des sommes tirées de la réforme des caisses d'épargne- du fonds de réserve pour les retraites. Il a demandé à Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité de décrire les grandes lignes du projet de loi sur l'épargne-retraite, et notamment de préciser le caractère obligatoire ou non de l'adhésion à cette forme de capitalisation. Enfin, après avoir rappelé qu'il avait interrogé à ce sujet Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité le 15 octobre 1998, dans le cadre des questions d'actualité, il s'est interrogé sur les conditions d'examen par le Parlement de l'amendement de séance présenté par le Gouvernement au cours du débat à l'Assemblée nationale, modifiant profondément le cadre législatif dans lequel s'inscrit l'aide à domicile.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, répondant à M. Charles Descours, a observé que les prévisions de croissance avaient déjà été contestées lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998. Elle a indiqué que les organismes internationaux avaient retenu pour la France, en 1999, les mêmes prévisions de croissance que le Gouvernement.

Elle a rappelé que la loi du 25 juillet 1994 sur la sécurité sociale n'avait institué le principe de la compensation intégrale des exonérations de charges sociales qu'à partir de la date d'entrée en vigueur de la loi et que l'exonération de 30 % dont bénéficient actuellement les associations d'aide à domicile n'était pas compensée. Elle a indiqué que, dans le cadre de la réduction du temps de travail, les exonérations de charges sociales reposaient sur un mécanisme fondamentalement différent de celui de la ristourne dégressive, puisqu'il était possible de déterminer le nombre d'emplois créés grâce aux effets des trente-cinq heures. Après avoir estimé que les " retours " pour la sécurité sociale étaient chiffrés aux alentours de 30 %, elle a confirmé que la compensation intégrale s'appliquerait en 1999. Elle a précisé que cette compensation n'avait pas pour autant vocation à demeurer intégrale et qu'un bilan précis serait effectué, à l'issue d'une année d'application de la loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail. Elle a estimé que le Gouvernement n'avait pas l'intention de remettre en cause, pour l'ensemble des exonérations de charges sociales, le principe posé par la loi de 1994.

Evoquant la situation des hôpitaux, et constatant que la progression de leurs dépenses était de 2,50 % contre 2,29 % pour les cliniques, elle a estimé qu'il n'y avait aucune raison d'affirmer que l'hôpital public était pénalisé. Elle a déclaré que la présence ou l'absence d'un article du projet de loi sur l'hôpital n'était pas un critère pertinent pour juger de la politique hospitalière du Gouvernement. Elle a reconnu que des problèmes importants étaient néanmoins posés, notamment du fait du mécanisme de péréquation entre les régions. Elle a rappelé qu'une marge restait dans l'ONDAM à la disposition du Gouvernement. Elle a observé que la marge de l'année dernière avait été très utile pour prendre en compte des problèmes spécifiques posés par certains hôpitaux.

Elle a indiqué que le taux d'augmentation des dépenses avait été fortement dépassé en 1998 pour certains spécialistes, dont les radiologues. Elle a estimé que des bilans en cours d'année (quatre mois et huit mois) permettraient de mieux réagir à l'évolution des dépenses de santé.

Elle a confirmé que le projet de loi sur la couverture maladie universelle serait déposé avant la fin de l'automne 1998.

Evoquant les articles 25 et 26 du projet de loi, elle a précisé que les négociations avaient commencé depuis le mois de juillet 1998 avec les laboratoires pharmaceutiques. Elle a indiqué que le Gouvernement s'était opposé à l'amendement modifiant l'article 25, adopté par l'Assemblée nationale, tout en reconnaissant que les arguments invoqués par les députés n'étaient pas sans fondement. Elle a souhaité défendre la politique conventionnelle, en indiquant que le syndicat national de l'industrie pharmaceutique (SNIP) et le Gouvernement discutaient toujours pour aboutir au meilleur dispositif possible.

Concernant la réforme des droits constatés, elle a rappelé qu'il s'agissait d'une réforme récente. Elle a précisé qu'une mission interministérielle sur l'harmonisation des plans comptables était en cours d'installation, ce qui permettrait de disposer dans des délais plus brefs des comptes des régimes de sécurité sociale.

En réponse à M. Jacques Machet, rapporteur pour la famille, Mme Martine Aubry a indiqué que l'allocation veuvage, qui était auparavant versée de manière dégressive sur trois ans, serait désormais accordée pendant deux années seulement, mais au taux de le première année, soit 3.107 francs par mois.

En réponse à M. Alain Vasselle, rapporteur pour l'assurance vieillesse, Mme Martine Aubry a déclaré que la création d'un fonds de réserve avait pour objectif de conforter les régimes de retraite par répartition. Après avoir affirmé que ce fonds de réserve constituait une grande réforme, malgré le caractère symbolique des financements qui lui étaient affectés, elle a ajouté que les efforts du Gouvernement consisteraient désormais à trouver des moyens financiers pour alimenter ce fonds.

Evoquant l'abrogation de la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne-retraite dite " Loi Thomas ", annoncée par le Gouvernement, Mme Martine Aubry a considéré que cette loi, d'inspiration anglo-saxonne, comportait des dispositifs d'exonération de charges sociales trop avantageux qui risquaient de conduire à un " siphonnage " de la sécurité sociale. Elle a également ajouté que cette loi ne prévoyait pas de garanties suffisantes quant à l'utilisation des sommes collectées.

Mme Martine Aubry a ensuite évoqué le nouveau dispositif d'épargne-retraite que le Gouvernement souhaitait mettre en place au cours de l'année 1999. Elle a indiqué que ce dispositif, ouvert à tous et facultatif, devait répondre aux besoins d'épargne à long terme des Français et comporter des avantages fiscaux incitatifs égaux pour tous. Elle a précisé que les fonds ainsi créés devraient être gérés par les partenaires sociaux et qu'ils auraient également pour objet, tout en garantissant une certaine sécurité des placements, de conforter l'assise financière des entreprises françaises.

S'agissant de la situation des associations d'aide à domicile, Mme Martine Aubry a considéré que les problèmes qu'elles rencontraient -coût du travail, concurrence du gré à gré, professionnalisation- présentaient un caractère plus structurel que conjoncturel. Après avoir reconnu que l'adoption, par l'Assemblée nationale, de la réforme de l'aide à domicile avait été caractérisée par une certaine précipitation, Mme Martine Aubry a cependant souligné qu'elle n'avait eu connaissance du rapport Hespel-Thierry que depuis quelques semaines et qu'elle avait souhaité agir rapidement.

S'agissant de la prestation spécifique dépendance (PSD), Mme Martine Aubry a rappelé qu'elle avait déjà mis l'accent, l'année précédente, sur les avancées que comportait cette nouvelle prestation, notamment l'évaluation de la dépendance grâce à la grille Autonomie gérontologie groupe iso-ressources (AGGIR) et la coordination des actions des différents intervenants. Elle s'est réjouie de la progression du nombre de bénéficiaires, passé de 15.000 personnes l'année précédente à 60.000 à la fin du mois de juin 1998. Elle a estimé que l'on pouvait espérer attendre 80 à 100.000 bénéficiaires à la fin de l'année 1998.

Après avoir relevé que cinq départements ne versaient toujours pas la PSD, Mme Martine Aubry a précisé que les décrets porteurs de la réforme de la tarification des établissements paraîtraient incessamment. Elle a considéré que cette réforme de la tarification apporterait plus de transparence dans les financements et les services offerts par les établissements.

Mme Martine Aubry a déclaré qu'elle entendait réfléchir aux modifications souhaitables du dispositif de la PSD à partir du mois de janvier 1999, au vu du bilan établi au 31 décembre 1998. Elle a précisé qu'il conviendrait éventuellement de modifier le seuil de récupération sur succession et, le cas échéant, d'instaurer, par voie réglementaire, des minima nationaux pour les montants de la prestation versée en établissement

M. Claude Huriet s'est interrogé sur les déclarations du Gouvernement sur le plan Juppé de réforme de la sécurité sociale, sur le rôle des unions régionales de médecins libéraux, sur la définition juridique des médicaments génériques et sur la compatibilité d'une régulation infra-annuelle des dépenses médicales avec l'existence de pathologies saisonnières ; il a souligné la difficulté à définir les besoins dans le domaine de la santé dès lors que l'on souhaite y adapter l'offre et l'inadéquation du Programme de médicalisation du système d'information (PMSI) et des points ISA lorsqu'ils sont appliqués à certaines activités hospitalières notamment dans le domaine de la gériatrie.

M. Jean-Pierre Cantegrit a rappelé que, le 15 décembre prochain, serait célébré le cinquantenaire de la caisse de sécurité sociale des Français de l'étranger et il a souhaité que les deux rapports demandés par la ministre, l'un sur cette caisse, l'autre confié à Mme Monique Ben Guiga, sur la paupérisation des Français de l'étranger puissent donner lieu à débat ; il a souhaité que le dispositif annoncé d'épargne-retraite n'exclut pas les Français de l'étranger.

M. Alain Gournac s'est interrogé sur les différentes déclarations des membres du Gouvernement sur l'épargne-retraite et s'est inquiété de l'article 35 bis introduit par l'Assemblée nationale concernant la gestion de la trésorerie des différentes branches du régime général ; il a souligné les difficultés rencontrées dans l'application sur le terrain de la politique en faveur des handicapés.

M. Jean Chérioux s'est associé à cette dernière observation ; il a souligné par ailleurs que l'alimentation en fonds propres des entreprises n'était pas nécessairement compatible avec la garantie nécessaire des retraites ; abordant les problèmes de l'hôpital, il a souligné que les mesures tendant à réguler la démographie médicale coexistaient avec de nombreux postes vacants dans les hôpitaux.

M. François Autain s'est inquiété de la réforme du système d'aide au départ à la retraite anticipée des médecins et son impact sur les médecins qui pourraient voir, de ce fait, leurs projets remis en cause ; s'agissant de la clause de sauvegarde applicable aux dépenses médicales, il a souhaité que le texte de l'article 21 distingue davantage entre les généralistes et les spécialistes.

M. Philippe Darniche s'est interrogé sur le droit de substitution de médicaments génériques et sur une modification éventuelle des seuils de population pour la création d'officines.

M. Bernard Cazeau s'est interrogé sur la télétransmission des feuilles de soins, sur le choix entre responsabilité collective et responsabilité individuelle pour la mise en oeuvre d'une régulation des dépenses, ainsi que sur le cumul des rémunérations privées et publiques des praticiens hospitaliers.

Mme Nicole Borvo s'est félicitée de la perspective d'une abrogation rapide de la loi Thomas ; elle a regretté que le projet de loi ne comporte pas de réforme de l'assiette des cotisations employeurs et qu'il n'y ait pas concomitance entre le projet de loi de financement de la sécurité sociale et le projet de loi relatif à la couverture maladie universelle ; elle a estimé qu'une réforme de la loi du 30 janvier 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales aurait dû précéder la régulation des dépenses introduites par l'article 27 du projet de loi ; elle a en outre fait part de sa crainte d'une remise en cause de l'Assistance publique-hôpitaux de Paris à travers les critiques qui lui sont adressées.

M. Francis Giraud a souhaité insister sur la question de la formation initiale et continue des médecins.

M. Marcel Lesbros a dénoncé la campagne de presse dont ont été l'objet les chirurgiens-dentistes sur la question des prothèses.

M. Serge Franchis a mis l'accent sur les conduites à risque et les moyens d'une action permettant de responsabiliser les intéressés.

En réponse aux intervenants, Mme Martine Aubry a souligné qu'elle avait souhaité s'abstenir pendant un an de toute déclaration sur le plan Juppé, mais qu'il lui semblait que l'action du Gouvernement relevait d'un esprit différent, fondé moins sur la coercition que sur la négociation et la mise en place d'outils permettant de soigner mieux à un moindre coût. A l'appui de ses propos, Mme Martine Aubry a cité notamment la politique du Gouvernement dans le domaine de l'informatisation médicale et l'accent mis notamment sur l'aide au diagnostic et sur la veille épidémiologique, les négociations conduites avec les internes permettant de mieux répondre aux besoins par spécialités, l'accord global conclu avec les pharmaciens, la demande faite aux directeurs des agences régionales d'hospitalisation de mieux prendre en compte les réalités du terrain, le point de vue des élus et les besoins de la population.

Mme Martine Aubry a souligné que le grief fait à la loi Thomas était d'ouvrir une possibilité de réserver le dispositif de l'épargne-retraite à certaines catégories de salariés et de permettre un " siphonnage " des recettes de la sécurité sociale, que le dispositif envisagé par le Gouvernement serait ouvert à tous mais sans obligation.

Elle a par ailleurs insisté sur l'effort budgétaire consenti en faveur des handicapés dans le projet de loi de finances pour 1999.

Elle a souligné que la péréquation régionale dans le domaine hospitalier avait été réformée, l'objectif était de conforter les dotations des trois départements les plus défavorisés et que la situation des différents départements serait prise en compte au sein de la région Ile-de- France.

Considérant que, s'il appartenait aux caisses d'assurance maladie de contrôler les excès, elle ne croyait pas en revanche à l'individualisation dans la régulation des dépenses médicales consistant à dire à chaque médecin, quels que soient ses patients ou son lieu d'exercice, combien il doit dépenser. Elle a estimé que le dispositif mis en place par l'article 21 était plus souple et plus juste que le mécanisme précédent.

Mme Martine Aubry a souligné par ailleurs les difficultés à réaliser un consensus sur la réforme de l'assiette des cotisations patronales au sein des organisations de salariés et d'employeurs et la nécessité d'un délai de réflexion supplémentaire sur un sujet difficile.

S'agissant de la régulation des dépenses des établissements sociaux et médico-sociaux financés par l'assurance maladie prévue par le projet de loi, elle a souligné qu'il s'agissait largement de mettre le droit en accord avec la pratique ; elle a observé qu'au demeurant l'enveloppe de ces dépenses progressait plus fortement que les autres enveloppes de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.

Répondant à son tour aux intervenants, M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat à la santé, a précisé les points suivants :

- trois spécialités nouvelles ont été créées pour l'internat ; le numerus clausus serait porté à 3.800 postes afin de faire face à des besoins précis en 2003 et 2005 ; les internes, dans le cadre des négociations menées sur les quotas par spécialités, n'ont pas accepté le principe d'une répartition géographique ;

- tous les dossiers de départ à la retraite constitués par les médecins seront pris en compte jusqu'au 1^er juillet 1999 conformément au dispositif en vigueur ;

- le ministère a, d'ores et déjà, donné son agrément à l'un des trois dossiers ayant reçu un avis favorable de la commission présidée par M. Raymond Soubie ;

- le projet de loi comporte plusieurs dispositions permettant la prise en charge, par l'assurance maladie, de dépenses non prescriptives et il ouvre la possibilité de rémunérations forfaitaires en complément du paiement à l'acte ;

- le droit de substitution par du médicament générique accordé aux pharmaciens a été accepté par la quasi-totalité d'entre eux mais également par une majorité de médecins ; l'économie attendue de la prescription des génériques existant actuellement pourrait être évaluée à 4 milliards de francs et pourrait atteindre jusqu'à 11 milliards de francs compte tenu du nombre de médicaments pouvant donner lieu à fabrication de génériques ;

- la mise en place de la formation médicale est actuellement bloquée faute d'un accord avec la profession et le Gouvernement prévoit d'insérer dans le prochain projet de loi portant diverses mesures d'ordre social, les dispositions législatives nécessaires ;

- les unions régionales de médecins libéraux auront un rôle essentiel dans l'évaluation et l'amélioration des pratiques médicales.

Enfin, s'agissant des conduites à risque, M. Bernard Kouchner a estimé que la communication était difficile à l'égard de jeunes dépourvus de perspectives d'avenir, notamment professionnelles ; il s'est félicité de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale majorant les taxes sur le tabac car la hausse du prix du tabac a un impact direct sur la consommation.

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