Mardi 5 juillet 2005

Travaux de la commission des lois

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Union européenne - Mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique - Examen du rapport en deuxième lecture

La commission a tout d'abord procédé, sur le rapport en deuxième lecture de Mme Jacqueline Gourault, à l'examen du projet de loi n° 286 (2004-2005), modifié par l'Assemblée nationale, portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a tout d'abord brièvement rappelé l'économie du projet de loi, insistant sur la transposition de la directive 99/70/CE du 28 juin 1999 sur le travail à durée déterminée, qui prévoit, pour lutter contre le renouvellement abusif de contrats à durée déterminée dans la fonction publique, que la durée des contrats successifs des agents contractuels ne puisse excéder six ans, leur renouvellement au-delà n'étant possible que pour une durée indéterminée.

Elle a ensuite souligné que le Sénat avait adopté des amendements qui, outre des améliorations techniques, avaient principalement visé à assouplir le dispositif transitoire prévu pour les agents non titulaires actuellement âgés d'au moins cinquante ans, en réduisant à six ans au cours des huit dernières années la condition de services effectifs nécessaire pour bénéficier de la transformation, de droit, de leur contrat en contrat à durée indéterminée.

Puis elle a indiqué que les amendements de l'Assemblée nationale, sans modifier le fond du projet de loi, avaient visé à déplacer plusieurs dispositions, à améliorer certaines rédactions ou à effectuer diverses coordinations. Elle a par ailleurs constaté qu'à l'initiative du Gouvernement, un nouvel article 23 avait été créé afin de prévoir que les fonctions exécutives au sein de l'Ecole nationale supérieure des métiers de l'image et du son ne seraient plus exercées par le président de son conseil d'administration, mais par son directeur, expliquant qu'il s'agissait ainsi, d'une part, d'aligner le statut de cette école sur celui des autres établissements d'enseignement relevant du ministère de la culture et de la communication et, d'autre part, de pouvoir confier la présidence du conseil d'administration à un professionnel du cinéma, susceptible d'apporter son expérience et de contribuer au rayonnement de l'établissement. Elle a enfin précisé que le Sénat avait déjà adopté ce dispositif, ensuite supprimé par la commission mixte paritaire, lors de l'examen de la loi de finances pour 2005.

Après avoir noté que les modifications apportées par l'Assemblée nationale s'avéraient de portée purement technique, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a proposé d'adopter sans modification le projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.

La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi sans modification.

Projet de loi de finances pour 2006 - Nomination des rapporteurs pour avis

Puis la commission a procédé à lanomination des rapporteurs pour avis pour l'examen du projet de loi de finances pour 2006 :

Ont été nommés rapporteurs pour avis :

- sur les relations avec les collectivités territoriales, M. Bernard Saugey (mission relations avec les collectivités territoriales et mission avances aux collectivités territoriales),

- sur la sécurité,M. Jean-Patrick Courtois (mission sécurité),

- sur la sécurité civile, M. Charles Guené (mission sécurité civile),

- sur l'administration pénitentiaire, M. Philippe Goujon (mission justice),

- sur la protection judiciaire de la jeunesse, M. Nicolas Alfonsi (mission justice),

- sur la justice et l'accès au droit, MM. Yves Détraigne et Simon Sutour, celui-ci étant chargé du programme Conseil d'Etat et juridictions administratives (mission justice, mission pouvoirs publics et mission conseil et contrôle de l'Etat),

- sur l'administration générale et territoriale de l'Etat, M. José Balarello (mission administration générale et territoriale de l'Etat),

- sur la direction de l'action du Gouvernement, Mme Jacqueline Gourault (mission direction de l'action du Gouvernement),

- sur l'outre-mer, M. Christian Cointat (mission outre-mer).

M. Jean-Claude Peyronnet a pris acte de la désignation d'un rapporteur pour avis issu du groupe socialiste, apparentés et rattachés. Il a toutefois estimé que le nombre des avis budgétaires attribué à chacun des groupes politiques devait être proportionnel à son effectif et il a formé le voeu que cette règle soit retenue à l'issue du prochain renouvellement du Sénat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a également pris acte de la désignation d'un rapporteur pour avis parmi les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés. Elle a déclaré que la faiblesse du nombre des rapporteurs issus de l'opposition sénatoriale témoignait du fonctionnement insuffisamment démocratique de la Haute assemblée.

MM. Jean-Jacques Hyest, président, et Patrice Gélard ont marqué la volonté de la majorité de la commission de continuer à confier un plus grand nombre de rapports à des membres de l'opposition sénatoriale.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a souhaité connaître l'état d'avancement des réflexions sur la réforme du Règlement du Sénat.

M. Patrice Gélard lui a répondu que le président du Sénat avait envisagé, à sa demande, de créer un nouveau groupe de travail sur ce sujet au sein du Bureau du Sénat.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a douté de l'utilité de la création d'un tel groupe de travail, en rappelant que les propositions des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, étaient déjà connues. Il a souhaité qu'une date soit fixée pour permettre à la commission de se prononcer.

M. Patrice Gélard a rappelé que, lors de la réforme du Règlement du Sénat adoptée au mois de mai 2004, seules, les mesures ayant recueilli l'accord de tous les groupes politiques avaient été retenues, les autres dispositions de la proposition de résolution initialement retenue par la commission ayant été retirées, faute de consensus.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a suggéré que MM. Patrice Gélard et Michel Dreyfus-Schmidt vérifient l'existence d'un consensus sur les propositions de réforme qui avaient été formulées à l'époque par les différents groupes politiques. Il a jugé prématuré d'examiner un nouveau rapport en commission dans le cas contraire.

M. Patrice Gélard a estimé possible de progresser vers l'adoption de certains projets de loi en commission et non plus en séance publique, tout en observant qu'une telle réforme nécessitait une révision préalable de la Constitution. Il a indiqué que l'examen prochain d'un projet de loi constitutionnelle relatif à la composition du corps électoral en Nouvelle-Calédonie pourrait en donner l'occasion.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a marqué son opposition à une telle réforme.

Logement - Urbanisme - Concessions d'aménagement - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Jean-Pierre Sueur, à l'examen du projet de loi n° 431 (2004-2005), adopté par l'Assemblée nationale, relatif aux concessions d'aménagement, ainsi que des propositions de loi n° 278 (2004-2005), présentée par M. Jean-Pierre Bel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et n° 279 (2004-2005), présentée par M. Paul Blanc et plusieurs de ses collègues, relatives aux concessions d'aménagement.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur, a observé que les conventions passées pour la réalisation des opérations d'aménagement n'étaient actuellement soumises à aucune obligation de publicité ni de mise en concurrence préalables en droit interne.

Il a expliqué que ce régime juridique était contesté par la Commission européenne et fragilisé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux ayant prononcé, le 9 novembre 2004, la nullité d'une concession d'aménagement conclue sans publicité ni mise en concurrence préalables, au motif que de telles formalités étaient imposées par les stipulations fondamentales du traité sur l'Union européenne.

Il a rappelé que ces formalités n'étaient pas requises pour les prestations dites « in house », c'est-à-dire lorsque l'entité adjudicatrice exerce sur son cocontractant « un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services » et que celui-ci « réalise l'essentiel de son activité avec la ou les collectivités qui le détiennent ». Il a toutefois souligné que tel n'était pas le cas des sociétés d'économie mixte, la Cour de justice des Communautés européennes ayant récemment considéré, dans un arrêt Stadt Halle du 11 janvier 2005, que : « la participation, fût-elle minoritaire, d'une entreprise privée dans le capital d'une société à laquelle participe également le pouvoir adjudicateur en cause exclut en tout état de cause que ce pouvoir adjudicateur puisse exercer sur cette société un contrôle analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services ».

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur, a indiqué que le projet de loi avait pour objet d'assurer la conformité du droit interne français au droit communautaire et d'instituer un régime unique de concessions d'aménagement, mettant sur un pied d'égalité les aménageurs publics et privés et soumettant la passation de l'ensemble des contrats que nécessite la réalisation des opérations à des règles de publicité et de mise en concurrence.

Il a relevé que l'adoption à l'unanimité du projet de loi à l'Assemblée nationale, comme le dépôt, au Sénat, de deux propositions de loi ayant le même objet, respectivement par M. Jean-Pierre Bel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et par M. Paul Blanc et plusieurs de ses collègues, témoignaient du caractère consensuel de la réforme.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur, a précisé que l'Assemblée nationale avait adopté plusieurs amendements ayant pour objet :

- d'élargir le champ d'intervention du titulaire d'une concession en lui confiant la réalisation de toutes missions nécessaires à l'exécution de l'opération d'aménagement ;

- de préciser que la participation du concédant au coût de l'opération peut prendre la forme d'un apport financier ou d'un apport en terrains ;

- de rendre facultative, et non plus obligatoire, la mention de la localisation des équipements publics dans les zones d'aménagement concerté prévues par un plan local d'urbanisme ;

- de soumettre à une enquête publique préalable les délibérations des conseils municipaux concernant l'établissement des plans d'alignement et de nivellement, l'ouverture, le redressement et l'élargissement des voies communales ;

-  de proroger de six mois, soit jusqu'au 9 juin 2006, le délai accordé au Gouvernement par la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit pour réformer par ordonnance les différents régimes d'enquêtes publiques ;

- d'assurer la sécurité juridique des conventions passées et des opérations d'aménagement réalisées dans leur cadre, en procédant à leur validation législative.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur, a ajouté que deux questions avaient été laissées en suspens par l'Assemblée nationale : les différences de régime fiscal entre aménageurs et la création de sociétés publiques locales d'aménagement.

Il a tout d'abord observé que l'ouverture à la concurrence des concessions d'aménagement rendait nécessaire de s'interroger sur les distorsions introduites par les différences de régime fiscal entre les aménageurs publics et les aménageurs privés.

Il a ensuite expliqué que MM. Patrick Ollier et Jean-Pierre Grand, respectivement président et rapporteur de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, ainsi que plusieurs de leurs collègues avaient présenté un amendement tendant à prévoir la création, à titre expérimental, de sociétés publiques locales d'aménagement présentant les caractéristiques suivantes :

- les collectivités territoriales et leurs groupements pourraient détenir, ensemble ou séparément, la totalité de leur capital ;

- leur compétence matérielle serait limitée aux opérations d'aménagement ;

- leur compétence géographique serait circonscrite au territoire des communes ou groupements de communes qui en seraient actionnaires ;

- elles ne pourraient intervenir que pour le compte de leurs actionnaires, et non de leur propre initiative.

Il a observé que l'amendement avait été retiré en séance après que le Gouvernement eut mis en exergue les difficultés juridiques qu'il soulevait, notamment au regard du droit des sociétés, pris l'engagement de constituer un groupe de travail chargé d'élaborer un texte et annoncé que la loi serait modifiée avant la fin de l'année.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur, a jugé opportune la création d'un tel groupe de travail en relevant, d'une part, que la France était actuellement le seul Etat de l'Union européenne imposant des seuils de participation minimum et maximum des collectivités territoriales au capital social des sociétés d'économie mixte locales, d'autre part qu'il convenait de prendre garde à ce que la création de sociétés publiques locales, dont le champ d'intervention serait d'abord limité à l'aménagement, mais pourrait ensuite être étendu à d'autres domaines, ne conduise à un démembrement progressif des services des collectivités territoriales. Il n'a pas manqué non plus de relever le paradoxe qu'il y aurait à poser le principe de l'ouverture à la concurrence des concessions d'aménagement et, dans le même texte, à créer une structure permettant d'y échapper.

Soulignant que la substance de la réforme prévue par le projet de loi, c'est-à-dire la définition des règles de passation des concessions d'aménagement, était renvoyée à un décret en Conseil d'Etat, M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur, a proposé à la commission d'adopter un amendement ayant pour objet de définir ces règles, afin d'obtenir du Gouvernement des précisions sur le contenu du décret. Il a estimé au demeurant que les règles proposées pouvaient légitimement être considérées comme relevant du domaine de la loi.

Il s'est également proposé d'interroger le Gouvernement en séance publique sur les règles de publicité et de mise en concurrence devant être imposées aux aménageurs privés, également par décret, pour la passation de leurs contrats d'études, de travaux et de maîtrise d'oeuvre.

Par ailleurs, M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur, a souligné la nécessité d'affirmer que la référence faite par l'article 3 du projet de loi à l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics ne valait pas ratification implicite de ce texte.

Enfin, il a estimé qu'il convenait de demander la participation de représentants du Sénat aux réunions du groupe de travail sur la création de sociétés publiques locales d'aménagement.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a exprimé la crainte que, malgré les précautions prises, l'ordonnance du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics ne soit considérée comme implicitement ratifiée en cas d'adoption de la loi.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur, a reconnu que, dans un arrêt du 29 octobre 2004, le Conseil d'Etat avait rejeté des requêtes dirigées contre l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat au motif que plusieurs de ses articles avaient été implicitement ratifiés par la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique. Il a toutefois souligné que, selon une jurisprudence constante et ancienne du Conseil constitutionnel, cette ratification implicite devait résulter d'une manifestation de volonté clairement exprimée par le Parlement.

M. Patrice Gélard a estimé que les règles de passation des concessions d'aménagement relevaient de la compétence du pouvoir réglementaire.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souscrit aux propositions du rapporteur.

A l'article premier (objet et procédure de passation des concessions d'aménagement), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de proposer des règles de publicité et de mise en concurrence pour la passation des concessions d'aménagement afin d'obtenir du Gouvernement, a minima, qu'il indique précisément en séance publique la procédure qu'il envisageait de retenir.

Elle a adopté le projet de loi ainsi modifié à l'unanimité.

Parlement - Mise à disposition du public des locaux dits du Congrès, au Château de Versailles - Examen du rapport en deuxième lecture

La commission a ensuite procédé, sur le rapport en deuxième lecture de M. René Garrec, à l'examen de la proposition de loi n° 386 (2004-2005), adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, tendant à mettre à la disposition du public les locaux dits du Congrès, au Château de Versailles.

M. René Garrec, rapporteur, a rappelé qu'en première lecture le Sénat s'était prononcé favorablement au transfert de certains locaux à l'établissement public de Versailles, dans un but d'amélioration des conditions d'accueil du public, tout en préservant l'affectation de la salle des séances du Congrès et de ses accès aux deux assemblées.

Indiquant que l'Assemblée nationale avait rétabli, en deuxième lecture, l'essentiel du dispositif qu'elle avait adopté en première lecture, il a estimé que le point de divergence le plus significatif entre les deux assemblées était celui de l'affectation de la salle des séances du Congrès au Parlement.

Constatant que la position exprimée par le Sénat en première lecture tendait à préserver les conditions d'organisation du Congrès du Parlement en ne les faisant dépendre que des deux Assemblées, il a jugé nécessaire le maintien de cette position en deuxième lecture.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur.

A l'article premier (mise à disposition des assemblées des locaux du Congrès), la commission a adopté un amendement tendant à rétablir les dispositions que le Sénat avaient adoptées en première lecture, afin de prévoir, à l'article 2 de l'ordonnance n° 1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, que :

- la salle des séances du Congrès et ses accès sont affectés à l'Assemblée nationale et au Sénat ;

- les autres locaux nécessaires à la tenue du Congrès du Parlement, sis au Château de Versailles, sont, en tant que de besoin et gratuitement, mis à la disposition de l'Assemblée nationale et du Sénat.

A l'article 3 (conventions relatives au changement d'affectation des locaux occupés par les assemblées à Versailles), elle a adopté un amendement tendant à rétablir les dispositions précisant que les conventions conclues entre les personnes intéressées pour définir les modalités du changement d'affectation des locaux prévoient, d'une part, que ceux-ci sont destinés à l'accueil du public ou à l'exercice, par l'établissement public de Versailles, de ses autres missions, à l'exclusion de toute affectation en logements de fonction et, d'autre part, que l'établissement public ne peut apporter aux locaux de l'aile du Midi aucune modification susceptible de gêner la tenue du Congrès du Parlement.

La commission a adopté l'ensemble de la proposition de loi, sous réserve de ces amendements.

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