Mardi 23 novembre 2004

Travaux de la commission des lois

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Droits de l'Homme - Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) - Examen des amendements

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé, sur le rapport de M. Jean-René Lecerf, à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 9 (2004-2005), adopté par l'Assemblée nationale, portant création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE).

La commission a tout d'abord donné un avis défavorable à l'amendement n° 39, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel avant le titre Ier afin de définir le champ de la politique de lutte contre les discriminations et de renvoyer la définition de ses objectifs à la loi.

A l'article premier (statut et compétence), la commission a donné un avis défavorable :

- à l'amendement n° 40, présenté par M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à donner au Médiateur de la République une compétence pour connaître des discriminations ;

- à l'amendement n° 72, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues, tendant à intégrer dans le champ de compétence de la HALDE les discriminations non prohibées par la loi ou les engagements internationaux ;

- à l'amendement n° 29, présenté par Mme Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à prévoir que la HALDE promeut l'égalité et veille à la bonne application de la loi.

A l'article 2 (composition), la commission a donné un avis défavorable :

- à l'amendement n° 30 des mêmes auteurs tendant à modifier la composition du collège de la haute autorité en y intégrant notamment des représentants d'associations et des personnalités qualifiées ;

- aux amendements n°s 44, 45 et 46, présentés par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à faire désigner les membres de la haute autorité par les assemblées parlementaires ;

- à l'amendement n° 47, des mêmes auteurs, tendant à prévoir la désignation des membres de la haute autorité par les groupes de la majorité et de l'opposition des assemblées parlementaires ;

- à l'amendement n° 48 rectifié, des mêmes auteurs, tendant à prévoir la nomination, outre la désignation de huit membres par les assemblées parlementaires, de deux membres par le Conseil économique et social ;

- à l'amendement n° 49 rectifié, des mêmes auteurs, tendant à permettre, en plus des nominations incombant aux assemblées parlementaires et au Conseil économique et social, la nomination de deux maires désignés par l'Association des maires de France ;

- aux amendements n°s 41, 42 et 43, des mêmes auteurs, tendant à prévoir la désignation des membres de la haute autorité par les assemblées parlementaires à la majorité des quatre cinquièmes ou des trois quarts de leurs membres, ou au scrutin proportionnel ;

- à l'amendement n° 51, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à faire désigner le président de la HALDE par le collège et non par le Président de la République ;

- à l'amendement n° 25, présenté par Mme Muguette Dini et les membres du groupe de l'union centriste, tendant à substituer, parmi les autorités de nomination, le ministre chargé de la politique de lutte contre les discriminations au Premier ministre ;

- à l'amendement n° 53, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir l'élection du président de la haute autorité par le collège et à lui donner une voix prépondérante en cas de partage des voix.

La commission a ensuite donné un avis favorable à l'amendement n° 18, présenté par M. Alex Türk, tendant à prévoir qu'en cas de partage égal des voix, celle du président de la haute autorité est prépondérante.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 50, présenté par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer le renouvellement par moitié tous les trente mois du collège de la haute autorité.

La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 78, présenté par MM. Jacques Pelletier, Bernard Seillier et Aymeri de Montesquiou ainsi que celui de l'amendement n° 54, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir la création d'un réseau de délégués territoriaux, au profit de l'amendement n° 32 présenté par Mme Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, ayant le même objet.

Elle a en outre donné un avis défavorable à l'amendement n° 52, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir que le collège de la HALDE statue publiquement, puis demandé le retrait de l'amendement n° 19, présenté par M. Alex Türk, tendant à prévoir l'élection par le collège de la haute autorité d'un vice-président délégué, susceptible d'exercer les compétences du président en cas d'absence ou d'empêchement de ce dernier.

A l'article 3 (règles de saisine), la commission a estimé que l'amendement n° 55, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir que les victimes de discrimination peuvent être accompagnées dans leur saisine de la haute autorité par les associations ou par toute personne de leur choix, était satisfait par son amendement n° 4.

La commission a demandé le retrait des amendements n°s 26, 56 et 79, respectivement présentés par Mme Muguette Dini et les membres du groupe de l'union centriste, Mme Alima Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et MM. Aymeri de Montesquiou et Bernard Seillier, tendant à permettre aux parlementaires de saisir la haute autorité des actes de discrimination dont ils auraient connaissance, au bénéfice de l'amendement n° 80, présenté par MM. Aymeri de Montesquiou et Bernard Seillier, tendant à permettre aux victimes de discrimination de saisir la haute autorité par l'intermédiaire d'un député, d'un sénateur ou d'un représentant français au Parlement européen, auquel elle a donné un avis favorable.

La commission a estimé que les amendements n°s 31 et 76, présentés respectivement par Mme Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues, tendant à permettre aux associations de lutte contre les discriminations de saisir la haute autorité, étaient satisfaits par son amendement n° 4.

Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 32, présenté par Mmes Eliane Assassi, Nicole Borvo, Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel après l'article 3, afin de doter la HALDE d'un réseau de délégués territoriaux.

A l'article 4 (recueil d'informations auprès des personnes privées), la commission a estimé que l'amendement n° 57, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à préciser que la HALDE pourrait adresser des demandes d'explications aux personnes physiques ou aux personnes morales de droit privé, était satisfait par son amendement n° 5 rectifié.

La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 77 tendant à insérer un article additionnel après l'article 4, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues, afin de prévoir l'aménagement de la charge de la preuve au bénéfice des victimes de discrimination, l'estimant satisfait par l'article 17 du projet de loi et par son amendement n° 15 rectifié.

A l'article 6 (médiation), la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 58, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir que la haute autorité assiste la victime de discrimination dans la constitution de son dossier, sous réserve de deux modifications rédactionnelles.

Elle a estimé que l'amendement n° 33, présenté par Mmes Eliane Assassi, Nicole Borvo, Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, ayant le même objet, était satisfait par l'amendement précédent.

A l'article 7 (vérifications sur place), la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 20, présenté par M. Alex Türk, tendant à permettre à la haute autorité de saisir le juge des référés en cas d'opposition du responsable des lieux à ses vérifications sur place, sous réserve d'une modification rédactionnelle.

A l'article 8 (mise en demeure et saisine du juge des référés), la commission a donné un avis favorable à l'amendement de précision n° 21, présenté par M. Alex Türk, sous réserve d'une rectification pour qu'il vise les demandes de la haute autorité aux personnes privées et aux personnes publiques.

La commission a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement de précision n° 59, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à faire obligation à la haute autorité de mettre en demeure les personnes qui ne donnent pas suite à ces demandes.

Elle a donné un avis favorable à l'amendement de précision n° 22, présenté par M. Alex Türk.

A l'article 9 (secret professionnel), la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 60, présenté par M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à exclure le secret professionnel des avocats du champ de l'article 9 exonérant de toutes poursuites pénales les personnes qui enfreindraient le secret professionnel pour révéler des discriminations à la HALDE, sous réserve d'une modification rédactionnelle pour le rendre identique à l'amendement n° 28, présenté par M. Henri de Richemont et plusieurs de ses collègues, ayant le même objet, auquel elle a également donné un avis favorable.

M. Christian Cointat s'est inquiété des conséquences du maintien de cette exonération pour d'autres professions.

A l'article 10 (recommandations de la haute autorité), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 61, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à créer une obligation pour la haute autorité de formuler des recommandations et de les rendre publiques.

A l'article 12 (présentation d'observations devant les juridictions), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 62, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à permettre à la haute autorité de demander à être entendue, sans qu'un refus puisse lui être opposé, devant les juridictions civiles, pénales et administratives.

A l'article 14 (actions de promotion de l'égalité et rôle consultatif), la commission a donné un avis défavorable :

- à l'amendement de précision n° 63, présenté par Mme Bariza Khiari et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés ;

- à l'amendement n° 27, présenté par Mme Muguette Dini et les membres du groupe de l'Union centriste, tendant à prévoir que les commissions pour la promotion de l'égalité des chances et la citoyenneté (COPEC) veillent à appliquer les instructions de la haute autorité et mettent en oeuvre ses actions de communication et d'information ;

- à l'amendement n° 64, présenté par Mme Bariza Khiari et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir que la haute autorité conduit et coordonne des travaux d'études et soutient l'adoption d'engagements visant à la promotion de l'égalité des chances ;

- à l'amendement n° 34, présenté par Mmes Eliane Assassi, Nicole Borvo, Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à inscrire dans la loi l'obligation d'établir des statistiques sexuées.

Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 65, présenté par Mme Bariza Khiari et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir que la HALDE promeut les bonnes pratiques en matière d'égalité des chances et de traitement.

La commission a ensuite donné un avis défavorable :

- à l'amendement n° 66, présenté par M. David Assouline et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir que la haute autorité invite les chefs d'établissements publics ou privés à mettre un terme aux discriminations dont ils ont connaissance ;

- à l'amendement n° 35, présenté par Mmes Eliane Assassi, Nicole Borvo, Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à rendre obligatoire la consultation de la HALDE sur tout texte ou toute question relatifs à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l'égalité ;

- à l'amendement n° 67, présenté par Mme Bariza Khiari et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir que la HALDE recommande des modifications du droit afin d'assurer l'anonymat des curriculum vitae.

Au cours d'une seconde séance tenue à l'issue de la discussion générale, la commission a poursuivi l'examen des amendements sur le projet de loi n° 9 (2004-2005), adopté par l'Assemblée nationale, portant création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 68, présenté par Mme Bariza Khiari et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel après l'article 14, afin de prévoir que les entreprises de plus de cinquante salariés insèrent dans leur bilan social un chapitre sur leur action en matière de lutte contre les discriminations, ainsi qu'à l'amendement n° 74, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues, tendant à insérer un article additionnel après l'article 14, afin de permettre à la haute autorité de formuler des recommandations pour éviter la discrimination des salariés licenciés par une entreprise au sein de laquelle ils ont pu voir leur santé altérée.

A l'article 15 (rapport annuel), la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 23, présenté par M. Alex Türk, tendant à prévoir que la haute autorité remet également son rapport annuel au Premier ministre.

La commission a en outre donné un avis défavorable à l'amendement n° 69, présenté par Mme Bariza Khiari et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, afin de prévoir que la HALDE rend compte dans son rapport annuel de toutes les discriminations portées à sa connaissance.

A l'article 16 (crédits et contrôle des comptes de la Haute Autorité), la commission a donné un avis favorable à l'amendement de précision n° 24, présenté par M. Alex Türk.

A l'article 16 bis (personnel du Groupe d'étude et de lutte contre les discriminations), la commission a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 36, présenté par Mme Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à prévoir que les contrats des personnels du groupement d'intérêt public GELD (groupe d'étude et de lutte contre les discriminations) sont transférés auprès de la HALDE.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 37, présenté par Mmes Eliane Assassi, Nicole Borvo et Josiane Mathon, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 17 afin de prévoir des enseignements obligatoires sur les discriminations dans les cycles primaire et secondaire.

A l'article 17 (transposition de la directive n° 2000/43/CE du 29 juin 2000), la commission a estimé que l'amendement n° 71, présenté par Mme Bariza Khiari et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir une extension du champ d'application du droit à un traitement égal à tous les critères de discrimination, était satisfait par son amendement n° 15 rectifié.

Elle a ensuite donné un avis de sagesse au sous-amendement n° 86 du gouvernement à l'amendement n° 15 rectifié de la commission, tendant à supprimer plusieurs des critères de discrimination pour lesquels celui-ci prévoyait une extension du droit à traitement égal.

A ce même article, elle a estimé que l'amendement n° 38, présenté par Mme Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à étendre le droit à l'égalité de traitement dans les domaines visés par la directive à tous les critères de discrimination, était satisfait par son amendement n° 15 rectifié.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 73, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues, tendant à viser dans le cadre de la transposition de la directive du 29 juin 2000 l'ensemble des discriminations prohibées ou non par la loi ou les engagements internationaux, M. Jean-Pierre Sueur ayant souhaité préciser que le groupe socialiste était défavorable à cet amendement.

Elle a également donné un avis défavorable à l'amendement n° 70, présenté par M. David Assouline et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer le mot « race » de l'article 225-1 du code pénal. Après que M. Patrice Gélard a rappelé que cette difficulté avait été soulevée lors de l'élaboration du nouveau code pénal, mais que ce mot était présent dans la déclaration universelle des droits de l'Homme ainsi que dans le préambule de la Constitution, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a souligné qu'il revêtait encore une signification pour une grande partie de la population française, même si le concept de race était dénué de fondement scientifique. M. Jean-Pierre Sueur a ensuite annoncé que cet amendement serait retiré.

La commission a ensuite souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 75, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 17 afin d'inscrire dans le code pénal une définition de la discrimination indirecte.

La commission a alors examiné les quatre amendements n°s 82, 83, 84 et 85, présentés par le Gouvernement, tendant à insérer une division et trois articles additionnels après l'article 17, afin de reprendre dans le présent projet de loi l'essentiel des dispositions du projet de loi relatif à la lutte contre les propos discriminatoires à caractère sexiste ou homophobe, déposé à l'Assemblée nationale.

M. Patrice Gélard, tout en approuvant sur le fond ces amendements, a critiqué, d'une manière générale, la méthode consistant pour le Gouvernement à faire adopter par voie d'amendements des dispositions très importantes qui n'avaient pas fait l'objet d'un examen approfondi de la part de la commission et pouvaient modifier de manière significative l'équilibre général du texte dans lequel elles étaient introduites.

M. Jean-Pierre Sueur a d'abord relevé que depuis l'année 2000, le groupe socialiste avait présenté plusieurs propositions de loi ou amendements qui s'étaient heurtés à l'opposition du Gouvernement alors même que les présents amendements gouvernementaux en reprenaient les dispositions. Il en a déduit que le Gouvernement avait ainsi souhaité se réserver la paternité de l'initiative en matière de répression des propos discriminatoires à caractère sexiste ou homophobe. Il s'est enfin étonné de la précipitation avec laquelle, après l'avis négatif remis le 18 novembre dernier par la commission nationale consultative des droits de l'homme, le Gouvernement avait décidé de déposer ces amendements.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que faute d'une initiative gouvernementale dans le cadre de l'examen du présent projet de loi, les dispositions contenues dans le projet de loi relatif à la lutte contre les propos discriminatoires à caractère sexiste ou homophobe n'auraient pu être adoptées avant la fin de cette année, contrairement aux engagements pris par le Gouvernement. Il a ajouté que par ailleurs ces dispositions avaient fait l'objet d'un large débat public et que la commission nationale des droits de l'homme avait rendu un avis très pertinent largement pris en compte par les amendements gouvernementaux.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que les critiques portaient davantage sur la forme prise par l'initiative gouvernementale que sur le fond des dispositions qui recueillaient par ailleurs un large assentiment.

M. François Zocchetto a relevé que la liberté d'expression constituait une garantie essentielle de l'Etat de droit et qu'à cet égard le projet de loi relatif à la lutte contre les propos discriminatoires à caractère sexiste ou homophobe avaient suscité des inquiétudes justifiées. Il a rappelé par ailleurs que la répression des propos homophobes ou sexistes avait été largement débattue lors de l'examen de la loi dite « Perben 2 » en décembre et janvier derniers et que la commission avait alors proposé un avis de sagesse aux amendements présentés par le groupe socialiste. Cependant, a-t-il ajouté, il avait été jugé que la concertation, avec les représentants des groupes de presse en particulier, devait se poursuivre. Il s'est déclaré satisfait des dispositions aujourd'hui proposées par le Gouvernement et s'est félicité en particulier que la répression des diffamations et injures ait été étendue aux propos sexistes alors que le projet de loi déposé à l'Assemblée nationale ne prenait en compte, en la matière, que la circonstance d'homophobie.

M. Patrice Gélard a manifesté une certaine inquiétude sur l'interprétation par le juge de la notion d'injure ou de diffamation. M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé, pour sa part, que la jurisprudence dans ce domaine exigeait que soient caractérisés les éléments de diffamation ou d'injure.

M. Simon Sutour a, pour sa part, critiqué la méthode employée par le Gouvernement et s'est étonné du refus qui avait été constamment opposé jusqu'à présent aux initiatives du groupe socialiste dont les présents amendements s'inspiraient pourtant directement. Il a toutefois indiqué que, sur le fond, le groupe socialiste ne pouvait qu'approuver les dispositions réprimant les propos sexistes ou homophobes.

M. Christian Cointat, s'est inquiété des risques de certaines des dispositions proposées au regard de la liberté de la presse. S'il a jugé tout à fait justifié la répression de la provocation à la haine, à la violence ou à la discrimination à caractère sexiste ou homophobe, il s'est opposé à l'incrimination des injures ou diffamations à caractère sexiste ou homophobe. Il a en particulier contesté la possibilité pour les associations de lutte contre les discriminations à caractère sexiste ou homophobe de se constituer partie civile.

M. Patrice Gélard a observé à cet égard que les amendements avaient seulement pour effet d'étendre aux diffamations ou injures à caractère sexiste ou homophobe les dispositions déjà existantes dans le domaine des discriminations racistes ou antisémites.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que les amendements proposés par le Gouvernement reprenaient les dispositions du projet de loi relatif à la lutte contre les propos discriminatoires à caractère sexiste ou homophobe en les modifiant sur trois points :

- le champ des provocations aux discriminations à caractère sexiste ou homophobe serait mieux précisé par référence aux articles 225-2 et 432-7 du code pénal ;

- les diffamations et injures à caractère sexiste seraient réprimées au même titre que les diffamations et injures à caractère homophobe ;

- le délai de prescription serait ramené à trois mois (et non un an) comme tel était le droit commun pour les délits de presse.

La commission a alors donné un avis favorable aux amendements n°s 82, 83, 84 et 85.

A l'article 19, (service d'accueil téléphonique des victimes de discriminations), la commission a enfin donné un avis favorable à l'amendement n° 81 présenté par MM. Jacques Pelletier, Bernard Seillier et Aymeri de Montesquiou, tendant à supprimer la gratuité du service d'accueil téléphonique de la haute autorité, identique à l'amendement n° 17 de la commission.

Mercredi 24 novembre 2004

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Groupe de travail sur les biocarburants - Désignation de membres

La commission a tout d'abord désigné MM. Laurent Béteille et Yves Détraigne pour se joindre au groupe de travail de la commission des affaires économiques et du plan, sur les biocarburants.

Juridictions civiles - Compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance

La commission a ensuiteprocédé, sur le rapport de M. Pierre Fauchon, à l'examen des amendements sur les conclusions de la commission des lois sur la proposition de loi n° 41 (2004-2005), présentée par MM. Jean-Jacques Hyest, Christian Cointat et François Zocchetto, relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance.

La commission a donné un avis défavorable à la motion n° 1, présentée par Mmes Nicole Borvo, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi.

Avant le titre premier, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 3, présenté par les mêmes auteurs, tendant à insérer un article additionnel pour transformer les postes de juge de proximité et d'assistant de justice, prévus par la loi d'orientation et de programmation du 9 septembre 2004, en emplois de magistrat professionnel.

A l'article premier (compétence générale du tribunal d'instance en matière personnelle ou mobilière), elle s'est prononcée contre l'amendement de suppression n° 11 des mêmes auteurs.

A l'article 2 (compétences spéciales du tribunal d'instance), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 12, présenté par MM. Robert Badinter, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, Charles Gautier et les membres du groupe socialiste.

A l'article 3 (compétence générale des juridictions de proximité en matière personnelle ou mobilière), elle a émis un avis défavorable :

- aux amendements de suppression n°s 7 et 13, respectivement présentés par Mmes Nicole Borvo, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et par MM. Robert Badinter, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, Charles Gautier et les membres du groupe socialiste ;

- aux amendements n°s 14 et 22 rectifié, respectivement présentés par les mêmes auteurs, tendant à instaurer l'appel des décisions rendues par les juridictions de proximité suivant des modalités différentes.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a jugé paradoxal que toutes les décisions des tribunaux d'instance deviennent susceptibles d'appel alors que celles des juges de proximité non professionnels demeureraient prononcées en dernier ressort.

A l'article 4 (compétences spéciales de la juridiction de proximité), la commission s'est prononcée contre les amendements de suppression n°s 8 et 15, respectivement présentés par Mmes Nicole Borvo, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et par MM. Robert Badinter, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, Charles Gautier et les membres du groupe socialiste.

A l'article 5 (participation des juges de proximité aux formations collégiales du tribunal correctionnel), la commission a également donné un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 9 et 16, respectivement présentés par Mmes Nicole Borvo, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et par MM. Robert Badinter, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, Charles Gautier et les membres du groupe socialiste.

A l'article 7 (compétence de la juridiction de proximité en matière contraventionnelle), elle a émis le même avis sur l'amendement de suppression n° 17, présenté par MM. Robert Badinter, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, Charles Gautier et les membres du groupe socialiste.

Avant l'article 8, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 5, présenté par Mmes Nicole Borvo, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel supprimant les juridictions de proximité.

A l'article 8 (compétence du juge de proximité en matière de composition pénale), elle a donné un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 10 rectifié et 18, respectivement présentés par Mmes Nicole Borvo, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et par MM. Robert Badinter, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, Charles Gautier et les membres du groupe socialiste.

A l'article 9 (coordinations), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 19, présenté par MM. Robert Badinter, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, Charles Gautier et les membres du groupe socialiste. Elle a donné un avis favorable à l'amendement de coordination n° 2, présenté par MM. Christian Cointat et François Zocchetto.

Aux articles 10 (habilitation du Gouvernement au titre de l'article 38 de la Constitution) et 11 (dispositions transitoires), la commission s'est prononcée contre les amendements de suppression n°s 20 et 21, présentés par MM. Robert Badinter, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, Charles Gautier et les membres du groupe socialiste.

PJLF pour 2005 - Crédits consacrés à la police et à la sécurité - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Patrick Courtois sur les crédits consacrés à la police et à la sécurité inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé qu'afin de répondre aux aspirations des citoyens, la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité du 29 août 2002 (LOPSI) avait défini les orientations d'une nouvelle politique de sécurité devant s'accompagner d'un effort budgétaire de grande ampleur.

Il a indiqué que le volet financier de la LOPSI prévoyait sur la période 2003-2007 la création de 13.500 emplois dans la police et la gendarmerie nationales et l'allocation à ces deux forces d'une enveloppe financière de 5,6 milliards d'euros.

Dans ce contexte, il a estimé que le projet de loi de finances pour 2005 était primordial à plusieurs égards.

D'une part, il a remarqué que la troisième année d'exécution d'une programmation quinquennale était souvent délicate, le respect des engagements ayant fréquemment tendance à fléchir.

Aussi s'est-il félicité que le projet de loi de finances pour 2005 maintienne le cap fixé en portant le taux de réalisation de la programmation financière totale 2003-2007 à 68 %.

D'autre part, il a déclaré que le projet de loi de finances pour 2005 serait le dernier budget examiné et voté selon les règles actuelles tout en esquissant la réforme budgétaire et en préparant la transition vers l'application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Il a indiqué que l'agrégat « Police nationale» s'établissait à 5,88 milliards d'euros, soit une progression de 2,1 % par rapport à l'année 2004 qui prévoyait un budget de 5,76 milliards d'euros. Il a ajouté que le budget prévoyait la création de 500 emplois dits actifs et de 500 emplois administratifs, techniques et scientifiques.

Concernant le budget de la gendarmerie nationale, qui relève du ministère de la défense, il a précisé qu'il s'établissait à 4,84 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,4 % par rapport à 2004 traduisant un rattrapage bienvenu.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a fait valoir que dans un contexte de progression du budget de l'Etat de 1,8 % à périmètre constant par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 et d'une réduction nette des effectifs de la fonction publique de 7.188 emplois, les projets de budget de la police et de la gendarmerie nationales traduisaient cette année encore la priorité accordée par le gouvernement à la sécurité.

Il a tenu à rendre un hommage particulier, au nom de l'ensemble de la commission, aux trois fonctionnaires de police décédés et aux 3.754 fonctionnaires blessés au cours d'opération de police en 2003.

Il a ensuite souhaité insister sur les trois points suivants : les chiffres de la délinquance, la réforme des corps et carrières, la préfiguration de la LOLF.

Concernant les chiffres de la délinquance, il a souligné qu'après une forte progression de la criminalité sur la période 1998-2002, la tendance semblait s'inverser durablement depuis le début du second semestre 2002.

Il a indiqué qu'avec 3.974.694 faits constatés, l'année 2003 avait connu une baisse de 3,38 % des crimes et délits, après la hausse de 1,28 % intervenue en 2002.

Il a toutefois déclaré que les crimes et délits contre les personnes avaient enregistré une hausse de 7,30 %.

Il a expliqué que ces résultats d'ensemble étaient imputables à l'efficacité accrue des forces de sécurité intérieure pour mettre fin à une relative impunité.

Il a notamment indiqué que le taux d'élucidation, après être tombé à 24,92 % en 2001, s'était redressé en milieu d'année 2002 pour s'établir finalement en 2003 à 28,83 %. Il s'est réjoui que ce taux atteigne 31,54 % au premier semestre 2004.

Evoquant un autre bon indice de l'efficacité des services, le nombre d'infractions révélées par l'action des services, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a observé que le nombre de ces infractions avait cru de 19,36 % en 2003, témoignant ainsi du travail d'initiative des forces de sécurité intérieure.

Il a estimé que ces résultats validaient a posteriori la pertinence des grandes réformes décidées et menées à bien depuis deux ans.

Concernant la réforme des corps et carrières, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a expliqué que des discussions avaient été engagées simultanément au sein de la police et de la gendarmerie, afin d'aboutir à deux projets de réforme rapprochant les pyramides hiérarchiques, le management, les régimes indiciaires et les règles d'avancement des deux principales composantes des forces de sécurité intérieure. Pour la police nationale, plus spécifiquement, il a indiqué que le ministre et la quasi-totalité des organisations syndicales avaient signé le protocole d'accord sur les corps et carrières du 17 juin 2004 qui étale la réforme de 2004 à 2012.

Plus qu'une simple réorganisation administrative, il a estimé qu'il s'agissait d'introduire une gestion moderne des ressources humaines adaptée à une police de plus en plus qualifiée.

Parmi les mesures annoncées, il a notamment relevé :

- une nouvelle répartition des tâches tendant à responsabiliser chaque grade hiérarchique ;

- la revalorisation des emplois administratifs et techniques ;

- la déflation des deux corps supérieurs au bénéfice du corps de maîtrise et d'application et du corps des personnels administratifs, techniques et scientifiques par transformations d'emplois ;

- des revalorisations indiciaires et indemnitaires cohérentes avec l'élévation du niveau de responsabilité des agents et de leurs qualifications.

A cet égard, il a précisé que le niveau du baccalauréat serait désormais exigé à partir de 2006 pour le recrutement des gardiens de la paix.

Enfin, il a déclaré que la réforme des corps et carrières offrirait également de nouveaux instruments pour motiver les personnels en reconnaissant mieux le professionnalisme, les mérites et en redonnant des perspectives de carrière.

Il a indiqué que, d'une part, la prime de résultat créée en 2004 serait pérennisée et revalorisée et que, d'autre part, des mesures s'attachaient spécifiquement à fidéliser les personnels en Ile-de-France.

Concernant la mise en oeuvre de la LOLF, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, s'est félicité que grâce à l'action des commissions des finances des deux assemblées, le Gouvernement ait modifié son projet de nomenclature budgétaire présenté le 16 juin 2004 en créant une mission interministérielle Sécurité comportant deux programmes, l'un consacré à la police nationale et l'autre à la gendarmerie nationale.

A propos des projets annuels de performance prévus dans le cadre de la LOLF et composés d'objectifs et d'indicateurs de performance, il a déclaré qu'ils seraient le seul support de l'évaluation par le Parlement des politiques menées et des crédits demandés en loi de finances.

Il a indiqué que, selon un premier projet présenté par le Gouvernement, le programme Police nationale compterait huit objectifs et dix-sept indicateurs.

Il a craint toutefois que dix-sept indicateurs soient un nombre trop faible pour évaluer toutes les actions de la police nationale, l'extrême diversité des missions et la complexité des phénomènes de délinquance ne pouvant être appréhendées au travers de quelques indicateurs, aussi pertinents soient-ils. Compte tenu de la globalisation des crédits à venir, il a jugé que le Parlement, recentré sur le contrôle a posteriori, serait privé de contact avec la réalité s'il disposait de trop peu d'indicateurs.

Enfin, il a regretté que les avant-projets annuels de performance de la police et de la gendarmerie présentent des différences importantes entre leurs indicateurs respectifs alors même que les objectifs évalués étaient très proches. Il a fait valoir que les particularités de ces deux forces ne justifiaient pas un tel décalage.

Sous le bénéfice de ces observations, il a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits inscrits au titre de la police nationale dans le projet de loi de finances pour 2005.

M. Raymond Courrière s'est plaint de la fermeture de brigades de gendarmerie en milieu rural sous couvert d'une mutualisation renforcée des moyens. Il a regretté l'éloignement croissant de l'autorité de commandement, les casernements locaux n'étant plus le lieu de réception des appels. Il a déclaré qu'en l'état il ne pourrait donner un avis favorable à ces crédits.

Appuyant ces propos, M. Michel Dreyfus-Schmidt a estimé que cela posait des problèmes importants, en particulier la nuit durant laquelle les appels étaient répercutés au centre opérationnel de gendarmerie (COG).

M. Jacques Mahéas a fait valoir le décalage entre les annonces budgétaires et leur traduction sur le terrain, souvent décevantes. A cet égard, il a remarqué qu'il manquait 500 policiers dans le département de Seine-Saint-Denis. Prenant l'exemple de sa commune, il s'est plaint des retards récurrents pour le remplacement d'agents partant à la retraite et de la fréquence élevée des mouvements de mutation. Il a donné l'exemple d'un délai de dix-huit mois pour remplacer un commissaire, suivi du départ au bout de dix-huit mois d'affectation de sa remplaçante alors qu'une année d'expérience était requise pour acquérir une connaissance du terrain. Enfin, doutant des efforts financiers mis dans la formation des policiers, il a demandé si le projet de reloger l'école nationale de police de Paris à Noisy-le-Grand allait se concrétiser.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a reconnu que la fidélisation des personnels de police en Ile-de-France posait un problème qui, pour être ancien, n'en était pas moins réel. Concernant la présence de la gendarmerie nationale en milieu rural, il a considéré que la création des communautés de brigades avaient au contraire considérablement renforcé la capacité opérationnelle de la gendarmerie dans les campagnes, et tout particulièrement la nuit. Il a fait remarquer que la meilleure preuve en était la forte baisse de la délinquance et notamment des cambriolages. Enfin, saluant la qualité de la formation dispensée aux officiers de la gendarmerie, il a proposé que la commission visite une école de formation.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a complété ces propos en indiquant que la LOPSI avait prévu la création des communautés de brigades. Il a confirmé qu'elles avaient permis de multiplier par deux ou trois le nombre de patrouilles tout en améliorant les conditions de travail des gendarmes.

En réponse à M. Jacques Mahéas, il a déclaré que le budget pour 2005 ainsi que le protocole du 17 juin 2004 sur la réforme des corps et carrières comportaient des dispositions visant à attirer et à retenir en Ile-de-France les policiers. D'une part, il a indiqué que des moyens financiers nouveaux seraient engagés pour rénover et agrandir le parc de logement réservé aux policiers de la région parisienne et que des prêts bonifiés seraient proposés afin de faciliter l'accession à la propriété. D'autre part, il a expliqué que le protocole du 17 juin 2004 prévoyait d'imposer statutairement aux personnels des corps actifs une obligation de séjour dans la première région administrative d'affectation dans les premiers grades.

M. Christian Cambon a souhaité que soit clarifiée la gestion du patrimoine de la gendarmerie nationale, notamment la réaffectation et les conditions de cession des casernes de gendarmerie qui ferment.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, après avoir reconnu la complexité du problème en raison de l'extrême diversité des situations patrimoniales, a remarqué que cette question relevait du ministère de la défense, et non du ministère de l'intérieur.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la police et à la sécurité inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005.

PJLF pour 2005 - Crédits consacrés à la sécurité civile - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Charles Guené sur les crédits consacrés à la sécurité civile inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a rendu hommage à M. Jean-Pierre Schosteck, précédent rapporteur des crédits de la sécurité civile.

Il a salué la mémoire des sauveteurs décédés cette année et des victimes du séisme ayant récemment frappé la Guadeloupe.

Il a insisté sur l'importance du budget 2005 de la sécurité civile en raison du soutien financier sans ambiguïté qu'il apportait à la sécurité civile et aux 250.000 hommes et femmes protégeant quotidiennement leurs concitoyens, de son inscription dans la continuité de la loi du 13 août 2004 et des orientations essentielles qu'il dégageait pour relever les défis à venir en la matière.

Il a constaté que, sur le plan financier, ce budget progressait de 20 % par rapport à 2004, avec environ 406 millions d'euros. Il a rappelé que les charges ordinaires étaient en hausse de 5 % et qu'elles se partageaient entre les charges de personnels (98 millions), dont la progression de moyens en effectifs venait surtout renforcer le dispositif aérien, et les charges de fonctionnement (112 millions), dont la hausse devait renforcer les structures héliportées, les équipes de déminage, le financement de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) ainsi que les services de secours de la ville de Paris, les crédits d'interventions publiques s'élevant, quant à eux, à 14,8 millions d'euros.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a souligné que l'augmentation remarquable de 50 % des crédits d'investissement de l'Etat, dont le montant représentait le quart du budget de la Sécurité civile, allait permettre d'assurer la modernisation de la flotte aérienne.

Il a indiqué que 65 millions d'euros étaient destinés au Fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours, ajoutant que cette hausse constituait un gage de la volonté de l'Etat de rattraper le retard accumulé, mais aussi de pérenniser l'aide aux collectivités territoriales pour compléter leurs investissements. Il a précisé qu'il serait vigilant sur la mise à disposition effective de ces crédits.

Il a insisté sur l'importance de la loi du 13 août 2004 indiquant qu'elle venait corriger celles de 1996 et de 2002 relatives aux services d'incendie et de secours (SDIS), d'une part en modifiant profondément l'organisation de la sécurité civile, comme son articulation financière et, d'autre part, en tirant les leçons des catastrophes récentes, et en tenant compte des risques émergents, pour développer une culture nouvelle afin de mieux répondre aux besoins de la Nation.

Evoquant la nouvelle organisation financière de la sécurité civile, il a rappelé que la loi du 13 août 2004 affirmait le rôle de pilotage des départements dans la gestion des SDIS, tout en confirmant la nature d'établissements publics autonomes de ces derniers. Il a noté que le financement des SDIS par les départements devait être favorisé par la substitution d'une part de la taxe sur les conventions d'assurance à une part de la dotation globale de fonctionnement, les contingents communaux étant gelés. Il a ajouté que cette taxe devait aussi financer la nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires à part égale avec l'Etat.

Constatant que le texte permettait la reconnaissance de la Nation envers ses sapeurs-pompiers, il a noté qu'il instituait un système à géométrie variable de répartition des charges, dont il faudrait évaluer et gérer les phases intermédiaires. A titre d'exemple, il a souligné que l'Etat ne contribuait au financement de la nouvelle prestation de fidélisation et de reconnaissance en faveur des sapeurs-pompiers volontaires qu'à hauteur de 20 millions pour 2005, rappelant toutefois que le ministre s'était engagé à élever cette participation de l'Etat au financement du dispositif à hauteur de 30 millions en 2006 lors de son audition devant la commission le 16 novembre dernier.

Appelant de ses voeux une pérennisation du fonds d'aide à l'investissement, il a également souligné la nécessaire prise en compte des différences entre les situations des SDIS quant à l'exposition aux risques de leur zone d'intervention et à leurs moyens dans les débats de la Conférence nationale des services d'incendie et de secours et a noté l'intérêt de développer le rôle d'évaluation de cette dernière.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a constaté que la loi du 13 août 2004 entendait tout d'abord améliorer les modalités de prévention et la gestion des crises, par la clarification des missions de chaque acteur, mais aussi par l'institution des plans communaux et intercommunaux, par l'harmonisation des moyens de communications, par la réforme de l'école nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers et ainsi que par la consolidation du pôle de défense civile de Cambrai.

Il a rappelé que l'un des principes fondamentaux de la réforme était de faire de la sécurité civile « l'affaire de tous », en initiant et véhiculant une véritable culture de sécurité civile, à l'école comme dans l'ensemble de la société en particulier avec la création des réserves communales de sécurité civile. Il a souligné l'intérêt de ces dernières pour tester les facultés offertes aux communes rurales de recréer le maillon manquant entre les SDIS et la population. Il a précisé que la volonté de reconnaissance du risque encouru par les sapeurs-pompiers avait amené la refonte de leur fin de carrière.

Il a indiqué que l'un des chantiers majeurs pour la sécurité civile demeurait le développement d'une culture de gestion et d'évaluation, constatant qu'elle serait favorisée pour les services de l'Etat par la réforme de l'architecture budgétaire issue de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 avec la création d'une « mission de sécurité civile » divisée en deux programmes et 7 actions et ayant pour but de mieux évaluer les résultats et le suivi de la performance. Il a noté que cette nouvelle culture devait être prise en compte dans la formation des officiers sapeurs-pompiers en cours de réforme.

Il a ajouté que le développement déjà évoqué du rôle d'évaluateur de la conférence nationale des services d'incendie et de secours pourrait permettre la mise en place d'une banque de données facilitant la diffusion des bonnes pratiques des services départementaux d'incendie et de secours et favoriser la recherche permanente d'une meilleure adéquation entre les moyens mis en oeuvre, les besoins générés par les sinistres et les risques encourus.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a rappelé que tous les décrets d'application de la loi du 13 août 2004 devaient être publiés dans l'année à venir. Il a souligné que l'adhésion confiante des collectivités territoriales, mais aussi la participation du pays tout entier, permettraient le succès de cette réforme et l'institution de la sécurité civile en « affaire de tous ».

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la sécurité civile inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005.

Rappelant que le département de l'Aude avait financé des installations nécessaires à l'accueil permanent d'un hélicoptère de la sécurité civile qui y était autrefois stationné dans le cadre de la lutte contre les feux de forêts, M. Raymond Courrière a indiqué que la sécurité civile avait décidé de déplacer cet appareil. Insistant sur les coûts importants engendrés pour les contribuables locaux par une telle décision, il a déploré la concertation insuffisante entre l'Etat et les collectivités territoriales concernées sur ce dossier. Il a insisté sur les spécificités des techniques de prévention et de lutte contre les incendies en zone méditerranéenne.

Tout en comprenant la position de M. Raymond Courrière, M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a précisé que l'Etat, en charge des moyens aériens nationaux, les disposait à sa guise sur le territoire en fonction des exigences opérationnelles. Il a souligné que ce dispositif permettait de limiter la propagation des feux de forêts par la précocité de la détection des foyers d'incendie et la rapidité de l'engagement de la flotte aérienne.

Evoquant le succès des mesures mises en place par le service départemental d'incendie et de secours de Seine-et-Marne pour limiter les feux en forêt de Fontainebleau, où l'on constatait environ 2.000 départs de feux annuels, M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que de nombreux services départementaux d'incendie et de secours avaient eu une action déterminante dans la prévention des risques sans attendre le soutien de l'Etat.

Il a indiqué qu'une grande part des crédits de la sécurité civile était mobilisée pour financer le système exceptionnel mis en oeuvre par l'Etat pour appuyer les efforts des collectivités territoriales du sud de la France contre les incendies et que ce dernier avait fait preuve de son efficacité. Il a constaté que la question de l'articulation des interventions des sapeurs-pompiers avec celle des transports sanitaires et des médecins libéraux n'était toujours pas réglée.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la sécurité civile par le projet de loi de finances pour 2005.

PJLF pour 2005 - Crédits consacrés à l'administration territoriale et à la décentralisation - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Bernard Saugey sur les crédits consacrés à l'administration territoriale et à la décentralisation inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a rappelé que la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, complétée par la loi organique du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, avait tracé le nouveau cadre des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, un cadre particulièrement innovant et plus juste selon lui.

Il a indiqué qu'en acquérant une valeur constitutionnelle, le principe selon lequel tout transfert de compétences doit être accompagné de l'attribution des ressources qui étaient consacrées à leur exercice était devenu, pour la première fois dans l'histoire de la République, une véritable garantie pour les collectivités territoriales. Il a observé que les ressources transférées devaient être essentiellement fiscales, la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités ne pouvant en effet désormais être inférieure au niveau constaté en 2003. Enfin, il a souligné que la loi devait prévoir des dispositifs de péréquation afin de renforcer l'égalité entre collectivités.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a estimé que le projet de loi de finances pour 2005 s'inscrivait pleinement dans ce cadre.

Il a indiqué que les départements recevraient deux fractions non modulables du taux de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance, l'une pour compenser les charges nouvelles induites par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, l'autre au titre du financement des services départementaux d'incendie et de secours, les régions bénéficiant, quant à elles, d'une fraction non modulable de la taxe intérieure sur les produits pétroliers et d'une taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage, gagée par une baisse de leur dotation générale de décentralisation.

Tout en observant qu'il s'agissait de ressources propres au sens de la loi organique du 29 juillet 2004, il a proposé à la commission de recommander que les collectivités territoriales obtiennent rapidement la possibilité de les moduler à la hausse ou à la baisse, l'autonomie fiscale constituant en effet un fondement de la démocratie locale et un gage d'efficacité.

Il a par ailleurs souhaité que les réformes de la taxe professionnelle et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, annoncées par le Président de la République et justifiées par l'obsolescence de ces impôts, interviennent rapidement, afin de ne pas laisser les élus locaux dans l'expectative, et préservent l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a relevé que les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, hors fiscalité transférée, progresseraient de 3 % pour atteindre un montant de 61,4 milliards d'euros en 2005, l'ensemble des dépenses de l'Etat subissant un gel en euros constants. Il a jugé cette décision particulièrement remarquable dans un tel contexte.

Il a proposé à la commission de souscrire à la reconduction pour un an du contrat de croissance et de solidarité, tout en rappelant le souhait des collectivités territoriales de bénéficier d'une programmation pluriannuelle des concours de l'Etat.

Il s'est félicité de la réforme des critères de répartition de la dotation globale de fonctionnement des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et des départements, observant qu'elle contribuerait à un renforcement de la péréquation, conformément à l'objectif posé par l'article 72-2 de la Constitution.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a expliqué que la structure de la dotation forfaitaire des communes serait simplifiée et réformée afin de mieux prendre en compte la population et la superficie. Il a précisé qu'elle serait constituée d'une dotation de base, d'un montant compris entre 60 et 120 euros par habitant, et d'une dotation proportionnelle à la superficie, de 3 euros par hectare pour les communes de plaine et de 5 euros par hectare pour les communes de montagne, plafonnée au montant de la dotation de base. Il a ajouté qu'un complément de garantie permettrait à chaque commune de disposer d'une dotation au moins égale à celle de 2004.

Il a souligné que les dotations de péréquation communales seraient plus sélectives, expliquant que les augmentations de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale, estimées à 20 % en 2005, bénéficieraient principalement aux communes disposant de zones urbaines sensibles, de zones franches urbaines et de zones de revitalisation rurale.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a déclaré que la dotation d'intercommunalité deviendrait plus prévisible grâce à l'augmentation de 15 % à 30 % de la part de la dotation de base, à la simplification du coefficient d'intégration fiscale et à la mise en place d'une garantie de progression dépendant d'un coefficient fixé en valeur absolue et non plus en valeur relative. Il a ajouté que le Comité des finances locales devrait fixer un taux de progression de la dotation des communautés de communes compris entre 130 % et 160 % du taux de progression de la dotation versée aux communautés d'agglomération, afin de réduire progressivement les écarts constatés entre ces catégories d'établissements publics de coopération intercommunale.

Il a indiqué que la dotation forfaitaire des départements serait revue, à l'instar de celle des communes, afin de mieux prendre en compte l'évolution des charges liées à la population, observant qu'elle serait désormais constituée d'une dotation de base, égale à 70 euros par habitant en 2005, et le cas échéant d'un complément de garantie. Il a expliqué que la dotation de péréquation, trop peu sélective, serait supprimée au profit d'un élargissement de la dotation de fonctionnement minimale à l'ensemble des départements ruraux et de la création d'une dotation spécifique à destination des départements urbains, appelée dotation de péréquation urbaine. Il a souligné que la création de la dotation de péréquation urbaine serait exclusivement financée à partir de l'ancienne dotation de péréquation et grâce à la croissance de la masse de la dotation globale de fonctionnement, et en aucun cas au détriment des départements ruraux.

Enfin, il a observé que, pour mieux appréhender la richesse des collectivités territoriales, le potentiel financier serait substitué au potentiel fiscal pour l'attribution des dotations de péréquation communales et départementales, de la dotation globale d'équipement, de la dotation de développement rural, de la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux et du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a indiqué que l'augmentation des crédits relatifs à l'administration territoriale permettrait de financer la poursuite de la politique de déconcentration, estimant que cette dernière constituait le pendant indispensable de la décentralisation.

Il a également rappelé la nécessité de veiller au maintien des services publics en milieu rural, ces derniers devant toutefois évoluer.

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, il a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'administration territoriale et à la décentralisation inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005.

M. Jean-Pierre Sueur a déclaré que le projet de loi de finances, dans son volet consacré aux relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, comportait de réelles avancées. Il a regretté que le financement de la péréquation soit réalisé par un prélèvement sur la progression de la dotation globale de fonctionnement et non sur la dotation forfaitaire des collectivités les moins défavorisées. Il s'est demandé si les suppressions de la taxe professionnelle et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties étaient réellement justifiées et douté qu'elles interviennent rapidement.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a précisé qu'il était question non pas de supprimer, mais de réformer ces deux impôts. Il a reconnu que la commission de réforme de la taxe professionnelle présidée par M. Olivier Fouquet éprouvait quelques difficultés à élaborer des propositions.

Observant que l'Assemblée nationale avait préféré prévoir une progression de 1 % de la dotation forfaitaire des communes plutôt que son gel, prévu dans la rédaction initiale du projet de loi de finances pour 2005, il a estimé qu'il serait difficile de faire financer la péréquation par un prélèvement sur la dotation des collectivités les moins défavorisées.

M. Jean-Pierre Sueur a reconnu que les partisans du statu quo étaient plus nombreux que ceux du changement.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que ce partage transcendait les clivages politiques.

M. Jacques Mahéas a déploré la multiplicité et la complexité des règles d'attribution des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales et a souhaité que le Parlement entreprenne leur simplification.

S'il s'est réjoui de la soumission de France Télécom aux règles communes d'imposition à la taxe professionnelle par la loi de finances pour 2003, il a déploré que les pertes de recettes en résultant pour l'Etat et le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle aient été neutralisées, à due concurrence, par la réduction du montant de la compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle des collectivités locales et, le cas échéant, pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale, par un prélèvement sur le produit des quatre taxes directes locales.

Enfin, il a constaté que les concours financiers versés par l'Etat à sa commune, Neuilly-sur-Marne, avaient baissé de 8 % en 2004.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a noté que le projet de loi de finances pour 2005 opérait une importante simplification de la dotation globale de fonctionnement. Il a indiqué que le gouvernement envisageait de simplifier par ordonnance la nomenclature comptable M 14 des communes.

M. Jean-Pierre Sueur a rappelé que la mise en oeuvre de la nomenclature M 14 avait exigé un important effort d'adaptation des communes et a exprimé la crainte qu'une nouvelle réforme n'engendre plus de difficultés que de simplifications.

M. Charles Guené a souligné que la taxe foncière sur les propriétés non bâties représentait une part importante des ressources des communes rurales mais une part infime de celles des communes urbaines. Il a estimé que son éventuel remplacement par une dotation de l'Etat, auquel il s'est déclaré défavorable, pourrait contribuer au renforcement de la péréquation.

Mme Jacqueline Gourault a souligné que les annonces faites par le Président de la République, à un an d'intervalle, d'une réforme de la taxe professionnelle et d'une réforme de la taxe foncière sur les propriétés non bâties avaient suscité une grande inquiétude des élus locaux. Convenant de la nécessité de telles réformes, elle a exprimé le souhait qu'elles interviennent au terme d'une réflexion d'ensemble sur la fiscalité locale.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que, faute de réformer la fiscalité locale, l'Etat avait multiplié les exonérations et les dégrèvements au fil des années. Il a rappelé que la compensation de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle avait pris la forme d'une dotation de l'Etat, désormais intégrée au sein de la dotation globale de fonctionnement, et non d'un transfert de fiscalité.

M. Jacques Mahéas a déclaré que les pertes de recettes subies par les collectivités territoriales du fait de la diminution de 16 % des bases d'imposition à la taxe professionnelle prévue par la loi de finances pour 1987, sous le gouvernement de M. Jacques Chirac, n'avaient pas fait l'objet d'une compensation financière de l'Etat.

M. Raymond Courrière s'est inquiété des conséquences pour certaines communes de la disparition des concours particuliers composant actuellement la dotation forfaitaire.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a rappelé que le projet de loi de finances pour 2005 prévoyait un complément de garantie permettant à chaque commune de disposer d'une dotation forfaitaire au moins égale à celle reçue en 2004.

M. Pierre Jarlier a approuvé la réforme de la dotation globale de fonctionnement prévue par le projet de loi de finances pour 2005, rappelant qu'elle répondait à un engagement pris par le gouvernement lors de l'examen en première lecture par le Sénat du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux.

Il s'est félicité du maintien de la dotation de fonctionnement minimale, de son extension à de nouveaux départements ruraux, ce qui devrait porter le nombre des bénéficiaires de 24 à 64, et de l'augmentation de son montant qui devrait permettre aux dotations individuelles de progresser d'au moins 6 % en 2005. Il s'est également réjoui que la création d'une dotation de péréquation urbaine ne pèse pas sur son financement.

Après avoir rappelé que la création d'une part proportionnelle à la superficie des communes au sein de leur dotation forfaitaire répondait à une demande ancienne des élus locaux, il a regretté qu'elle soit plafonnée au montant de la dotation de base, dénonçant les conséquences de ce plafond sur les communes rurales étendues mais peu peuplées.

Il a jugé nécessaire de rétablir le coefficient de majoration de la part bourgs centres de la dotation de solidarité rurale versée aux communes disposant de zones de revitalisation rurale, abaissé de 1,5 à 1,15 par l'Assemblée nationale.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a exprimé le souhait que la commission puisse, à compter de l'an prochain, participer au débat sur les recettes des collectivités territoriales organisé lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances.

Indiquant qu'il s'était inscrit à titre individuel dans le débat organisé le 30 novembre 2004, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a proposé d'utiliser son temps de parole pour présenter les conclusions de la commission.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'administration territoriale et à la décentralisation, inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005, le groupe socialiste s'abstenant et le groupe communiste républicain et citoyen votant contre.

PJLF pour 2005 - Crédits consacrés à la fonction publique - Examen du rapport pour avis

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Jacqueline Gourault sur les crédits consacrés à la fonction publique inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005.

Après avoir indiqué que la commission se saisissait pour la seconde fois des crédits consacrés à la fonction publique et qu'à partir de l'analyse des crédits du ministère de la fonction publique et des charges de personnels de l'Etat, cet avis était l'occasion de mener une réflexion générale sur la fonction publique, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a rendu hommage à M. Pierre Fauchon, précédent rapporteur pour avis des crédits consacrés à la fonction publique.

Elle a expliqué que cet avis intervenait cette année dans un contexte marqué par les discussions en cours sur les rémunérations des fonctionnaires entre le Gouvernement et les organisations syndicales, lesquelles avaient refusé de se rendre à la réunion organisée la veille. Elle a rappelé que M. Renaud Dutreil, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, avait annoncé par ailleurs, lors de son audition par la commission, un projet de loi relatif à la fonction publique territoriale qui pourrait également contenir quelques mesures applicables aux trois fonctions publiques, parmi lesquelles la création du « parcours d'accès aux carrières des fonctions publiques territoriale, hospitalière et de l'Etat ».

Elle a souligné que la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2005, devrait avoir des incidences directes sur la fonction publique du fait, non seulement du changement de présentation des crédits du ministère de la fonction publique, mais surtout des nouvelles contraintes et exigences créées pour les dépenses de personnels de l'Etat : celles-ci seraient regroupées au sein d'un titre II constituant un plafond limitatif au sein de chaque programme, une seconde limitation étant également fixée en termes d'effectifs au niveau de chaque ministère. En outre, cette réforme budgétaire devrait conduire l'Etat à se réorganiser et à faire évoluer sa gestion des ressources humaines afin de développer notamment une « culture de la performance ».

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que le montant des crédits affectés au ministère de la fonction publique, hors crédits de la direction générale de l'administration et de la fonction publique, s'élevait à un peu moins de 155 millions d'euros, ce qui équivalait à une baisse de 30,5 % par rapport à la loi de finances pour 2004 qui s'expliquait principalement par la suppression de la dotation initialement prévue pour la prestation de service « crèches », le Gouvernement ayant décidé de transférer la gestion de l'ensemble des prestations d'action sociale collectives des fonctionnaires aux caisses d'allocations familiales.

Après avoir précisé que l'Etat verserait désormais une cotisation forfaitisée à la caisse nationale d'allocations familiales et que seul le gestionnaire changerait, le contenu des prestations en matière de crèches n'étant en aucun cas remis en cause, elle a signalé que le budget du ministère de la fonction publique baissait d'environ 8 % à structure constante.

Puis elle a indiqué qu'hormis le transfert de la gestion de la prestation de service « crèches » qui conduisait à une diminution de plus de 55 % du budget consacré à l'action sociale interministérielle, le projet de loi de finances pour 2005 prévoyait également la suppression de l'aide à l'amélioration de l'habitat des fonctionnaires retraités, le nombre de bénéficiaires de cette aide n'ayant cessé de diminuer ces dernières années et les perspectives de nouvelles demandes n'étant pas plus favorables en 2004. Elle a ajouté que les crédits de personnel et de fonctionnement consacrés à l'action sociale interministérielle atteindraient un peu moins de 48 millions d'euros et permettraient de gérer l'aide et le prêt à l'installation des personnels, l'aide ménagère à domicile et le chèque-vacances. Elle a expliqué que la baisse de 9,5 millions d'euros de ces dotations ne devrait pas modifier le volume des prestations fournies, le fonds de roulement de la mutualité de la fonction publique qui les gère devant s'élever à un peu plus de 44 millions d'euros à la fin de l'année.

Elle a signalé que si les crédits d'intervention en matière d'action sociale interministérielle étaient identiques à ceux votés pour 2004, les crédits d'investissement baissaient en revanche de plus de 40 %, le projet de loi de finances pour 2005 prévoyant notamment de supprimer la mesure interministérielle de réservation de logements aux fonctionnaires dans la mesure où tous les ministères pouvaient désormais réserver des logements pour leurs agents. Elle a souhaité que les ministères emploient effectivement une partie de leurs crédits d'action sociale au financement de l'exercice de cette nouvelle compétence.

Ayant indiqué que le montant des crédits destinés aux actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation s'élèverait à 8,51 millions d'euros, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a mis en évidence la poursuite des efforts entrepris pour faciliter l'accès des personnes handicapées à la fonction publique, malgré une légère baisse des crédits accordés au fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées après deux années de forte augmentation. Elle a considéré que cette politique active d'insertion des personnes handicapées, impulsée par le Président de la République et le Conseil de l'Union européenne, devait être soutenue, rappelant que le nombre de travailleurs handicapés dans la fonction publique était encore insuffisant (4,3 %) au regard des obligations légales (6 %). Elle a souhaité que les crédits accordés au fonds interministériel soient effectivement utilisés et ne fassent l'objet d'aucun gel ou annulation.

Elle a signalé que deux mesures d'ajustement étaient prévues pour les instituts régionaux d'administration de Nantes et de Metz et que les autres écoles voyaient les subventions de l'Etat baisser légèrement, précisant que la diminution de 2 % des subventions accordées à l'ENA s'expliquait par la réduction des postes mis au concours en 2003 et 2004.

Elle a indiqué que les crédits consacrés aux études et à la communication sur la gestion publique augmentaient de plus de 29 % par rapport à 2004 afin de renforcer les moyens de communication de la délégation à la modernisation de la gestion et des structures de l'Etat et de la délégation aux usagers et aux simplifications administratives. Elle a observé que le fonds pour la réforme de l'Etat et de modernisation de l'administration électronique devrait disposer d'un peu plus de 20 millions d'euros. Elle a constaté que les efforts dans le domaine de la réforme de l'Etat avaient été poursuivis en 2004 et que plusieurs dispositions, notamment issues de la loi de simplification du droit, avaient une incidence directe sur le travail des agents publics.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a ensuite souligné que l'ensemble des dépenses de personnel de l'Etat devrait représenter plus de 117 milliards d'euros en 2005, soit plus de 41 % du budget général, ces montants considérables tenant compte de la suppression prévue de 7.188 emplois budgétaires dans le budget pour 2005 ainsi que du poids croissant des pensions de retraites.

Elle a salué le travail de l'Observatoire de l'emploi public qui développe des outils permettant de mieux appréhender la fonction publique, expliquant que la matrice qu'il avait mise en place permettait désormais d'obtenir un « état quantitatif précis des personnels ».

Elle a rappelé que deux grandes réformes législatives avaient marqué l'année 2004 pour la fonction publique, à savoir la réforme des retraites et l'acte II de la décentralisation.

Elle a indiqué que la loi n° 2003-775 portant réforme des retraites du 21 août 2003 était entrée en vigueur pour l'essentiel de ses dispositions le 1er janvier 2004. Elle a observé que plusieurs décrets avaient été pris afin de rendre ses dispositions applicables, prenant l'exemple de la création du régime additionnel de la fonction publique qui devrait entrer en vigueur le 1er janvier 2005. Elle a ajouté que l'article 73 du projet de loi de finances pour 2005, pour la fonction publique de l'Etat, et l'article 29 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière, prévoyaient l'extension aux fonctionnaires de la mesure de départ anticipé à la retraite pour les carrières longues jusqu'à présent uniquement ouverte aux salariés du secteur privé. Elle a précisé qu'un système progressif était mis en place entre 2005 et 2009, que le coût budgétaire était estimé à 70 millions d'euros en 2005 et à 140 millions d'euros en année pleine pour la seule fonction publique de l'Etat et qu'environ 15.000 fonctionnaires devraient en bénéficier dès 2005.

Elle a rappelé que la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales organisait les modalités de transfert des personnels des services ou parties de service nécessaires à l'exercice des compétences transférées aux collectivités territoriales et que ces transferts devraient concerner plus de 130.000 agents dont 95.000 personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) et 35.000 fonctionnaires des services de l'équipement. Elle a signalé que l'essentiel des dispositions de cette loi entrerait en vigueur le 1er janvier 2005 et que le dispositif de transfert des services et les garanties accordées aux agents de l'Etat devraient pouvoir être connus dès les premiers transferts de compétences, certains décrets d'application devant par conséquent être pris plus rapidement que d'autres.

Elle a estimé que quelques interrogations demeuraient encore sur le déroulement des transferts de personnels, prenant l'exemple de la détermination du nombre réel de fonctionnaires travaillant dans les services transférés et des modalités d'intégration de ces agents au sein de la fonction publique territoriale, avant de préciser que la mise en place de l'acte II de la décentralisation avait en outre été accompagnée d'une phase de déconcentration.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a également insisté sur la nécessité d'améliorer la gestion de l'emploi public.

Elle a considéré que la mise en place de la rémunération au mérite constituait un premier axe d'amélioration, en introduisant la « culture de la performance » au sein de la fonction publique et en valorisant le travail des fonctionnaires.

Elle a indiqué que, s'appuyant sur une procédure d'évaluation récemment rénovée, se voulant plus claire et objective, la rétribution au mérite avait été mise en application pour les emplois à la décision du Gouvernement et faisait l'objet d'une expérimentation pour les directeurs d'administration centrale de certains ministères qui devrait être généralisée à tous les ministères en 2005. Elle a précisé que si certains ministères avaient pu envisager d'étendre la rémunération au mérite à l'ensemble de leurs fonctionnaires, certains agents de l'Etat refusaient la mise en place de ces primes modulables, prenant l'exemple des magistrats de Moulins ayant décidé de redistribuer entre eux et à parts égales la prime modulable qui leur avait été versée.

Elle a ensuite estimé qu'une formation efficace et adaptée aux exigences de leurs fonctions devait être offerte aux fonctionnaires, tant lors de leur recrutement qu'au cours de leur carrière. Elle a indiqué que la formation de l'encadrement supérieur faisait actuellement l'objet d'une importante réflexion, la réforme de l'ENA devant en particulier être mise en oeuvre en 2005. Tout en considérant que la formation continue des agents devait encore être améliorée, elle a salué les efforts du ministère de la fonction publique, plusieurs actions interministérielles étant menées et une réforme de la formation continue engagée.

Elle a également jugé que la gestion de l'emploi public serait améliorée par le développement de la mobilité des fonctionnaires, droit statutaire contribuant à la qualité de la fonction publique et favorisant également son attractivité. Elle a constaté que malgré les mesures prises ces dernières années, la mobilité n'était toujours pas assez développée.

Prenant le cas particulier de la mobilité des agents publics en Europe, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a estimé qu'elle mériterait d'être encouragée et facilitée en vertu du principe de libre circulation des travailleurs au sein de l'Union européenne. Elle a indiqué que la mobilité des fonctionnaires demeurait soumise à de nombreuses difficultés et que le nombre de ressortissants partis travailler au sein d'une autre administration européenne était assez limité, les modalités de détachement s'avérant parfois complexes et les intéressés par la suite parfois lésés dans leur carrière. Elle a considéré que ce sujet mériterait certainement une étude plus approfondie, d'importants enjeux pour l'avenir de la fonction publique provenant directement de l'application du droit communautaire.

Poursuivant les réflexions menées par son prédécesseur, M. Pierre Fauchon, elle a rappelé que, si le taux de féminisation de l'emploi public est supérieur à 55 %, les femmes n'occupent en revanche que 13 % des 3.800 emplois supérieurs de la fonction publique de l'Etat. Elle a considéré que cette proportion progressait trop lentement et qu'après les deux rapports rendus par le Comité de pilotage pour l'accès des femmes et des hommes aux emplois de la fonction publique, le Gouvernement devrait à son tour proposer des solutions pour promouvoir les femmes dans les postes d'encadrement supérieur de l'Etat.

Elle a conclu en indiquant que si le futur projet de loi relatif à la fonction publique territoriale était attendu, il serait nécessaire que les dispositions statutaires régissant les trois fonctions publiques ainsi que celles uniquement applicables à la fonction publique de l'Etat évoluent également. Elle a estimé notamment indispensable la réduction à terme du nombre de corps de fonctionnaires de l'Etat.

Elle a proposé que la commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la fonction publique dans le projet de loi de finances pour 2005.

M. Hugues Portelli a indiqué qu'un rapport sur « L'adaptation de la fonction publique française au droit communautaire », remis au ministre chargé de la fonction publique par M. Jean-Michel Lemoyne de Forges, abordait notamment la question de la transposition des directives communautaires intervenues dans ce domaine, et a estimé que la commission des lois devrait s'en saisir.

Après avoir indiqué que le groupe de travail initié par le président du Sénat, réunissant plusieurs sénateurs et ayant abouti à l'adoption d'un rapport proposant des mesures permettant de « Refonder la fonction publique territoriale pour réussir la décentralisation », avait entendu M. Jean-Michel Lemoyne de Forges et retenu certaines de ses propositions, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que celui-ci pourrait utilement être entendu par la commission lors de l'examen prochain d'un projet de loi relatif à la fonction publique.

M. Jacques Mahéas a considéré que le budget de la fonction publique pour 2005 serait adopté dans un contexte particulièrement défavorable aux fonctionnaires. Il a estimé que l'instauration de la rémunération au mérite pouvait avoir des conséquences dangereuses pour le bon fonctionnement des services de l'Etat.

Jugeant que les crédits consacrés au ministère de la fonction publique pour 2005 suscitaient des interrogations et des craintes, il s'est interrogé sur l'avenir des 600 à 700 emplois sensés être supprimés du fait du transfert de la gestion des prestations familiales des fonctionnaires aux caisses d'allocation familiale. Il a également considéré que ce transfert engendrait un affaiblissement du rôle des organisations syndicales de la fonction publique dans le domaine de l'action sociale.

Il a regretté la diminution quasi générale des crédits de l'action sociale interministérielle qui concernait les fonctionnaires aux plus faibles revenus, mettant en évidence la suppression de l'aide à l'amélioration de l'habitat des fonctionnaires retraités, la réduction des dotations accordées pour les autres prestations d'action sociale interministérielle, la stabilité de la participation au fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie et la baisse de 40 % des crédits d'investissement. Il a également déploré la légère baisse des crédits alloués au fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées ainsi que des crédits de fonctionnement finançant le fonds pour la réforme de l'Etat et de la modernisation de l'administration électronique. Il a toutefois observé que les crédits consacrés aux études et à la communication sur la gestion publique étaient en hausse. Il a annoncé qu'il voterait contre l'adoption de ce budget.

Après avoir rappelé que le contexte entourant la fonction publique n'était pas favorable depuis de nombreuses années et signalé qu'elle avait entendu les organisations syndicales lors de l'élaboration de son avis, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a précisé que le transfert de la gestion des prestations d'action sociale collectives ne signifiait pas leur suppression et que les caisses d'allocations familiales paraissaient satisfaites d'exercer cette compétence. Elle a indiqué que la suppression de l'aide à l'amélioration de l'habitat des fonctionnaires retraités découlait également du fait de l'existence d'autres prestations assurées par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, avant de préciser que c'était le transfert de toutes les prestations familiales versées aux fonctionnaires qui devrait conduire à la suppression de 600 à 700 emplois. Elle a enfin estimé que le réel désaccord entre le Gouvernement et les organisations syndicales concernait les rémunérations des fonctionnaires.

Mme Josiane Mathon a indiqué que les transferts de personnels attendus en vertu de l'acte II de la décentralisation suscitaient, en particulier dans les services de l'équipement, quelques craintes au niveau local du fait de l'absence de concertation et de dialogue. M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que l'intégration des agents de l'Etat au sein de la fonction publique territoriale s'était bien déroulée à la suite de l'adoption des premières lois de décentralisation, seules quelques difficultés étant survenues du fait de la particularité des statuts de certains fonctionnaires de l'Etat. Il a estimé que la fonction publique territoriale ne souffrait pas de la comparaison avec la fonction publique de l'Etat et qu'elle pourrait au contraire constituer une source d'inspiration pour la modernisation de la fonction publique de l'Etat.

M. Christian Cointat a regretté la multiplicité et le cloisonnement des corps de fonctionnaires de l'Etat, estimant que les différences de rémunérations des fonctionnaires de l'Etat suivant les primes versées portaient atteinte à l'égalité de traitement, avant d'affirmer l'importance du dialogue au sein de la fonction publique.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a rejoint les propos de M. Jean-Jacques Hyest, s'agissant des transferts de personnels, indiquant que si le transfert de certains agents communaux vers la communauté d'agglomération qu'elle préside avait pu susciter également certaines craintes, les agents transférés étaient désormais tous satisfaits.

Elle a enfin affirmé que la décision de réduire le temps de travail à 35 heures sans prendre les mesures nécessaires en contrepartie pour le bon fonctionnement des services avait eu des conséquences beaucoup plus graves sur la situation des fonctionnaires que le transfert de la gestion de la prestation de service « crèches » aux caisses d'allocations familiales.

Après avoir rappelé que si les élus de la majorité n'étaient pas satisfaits de la mise en place de la réduction du temps de travail ils pouvaient modifier la loi, M. Jacques Mahéas a estimé que les transferts de personnels dans le cadre de la décentralisation se dérouleraient bien si le dialogue et la concertation étaient assurés et que les services aux citoyens pourraient être améliorés du fait de l'exercice par les collectivités territoriales ou leurs groupements de leurs compétences nouvelles.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la fonction publique dans le projet de loi de finances pour 2005.

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