Mercredi 26 mai 2004

Travaux de la commission des lois

Mercredi 26 mai 2004

- Présidence de M. René Garrec, président.

Nomination de rapporteurs

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a d'abord procédé à la nomination de rapporteurs. Elle a désigné :

- M. Patrice Gélard, rapporteur sur le projet de loi constitutionnelle n° 992 (AN, XIIe lég) relatif à la Charte de l'environnement (sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission) ;

- M. Lucien Lanier, rapporteur sur la proposition de résolution n° 303 (2003- 2004), présentée par M. Jacques Oudin, au nom de la délégation pour l'Union européenne en application de l'article 73 bis du Règlement, sur la proposition de directive du parlement européen et du conseil, relative au permis de conduire (E. 2472) ;

- M. Pierre Jarlier, rapporteur sur la proposition de loi n° 309 (2003-2004) de M. Philippe Arnaud et plusieurs de ses collègues, relative à la protection des noms des collectivités locales sur Internet.

Décentralisation - Autonomie financière des collectivités territoriales - Examen du rapport

La commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Daniel Hoeffel, le projet de loi organique n° 314 (2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué que ce projet de loi organique constituait, après les lois organiques du 1^er août 2003 relatives au référendum local et à l'expérimentation par les collectivités territoriales, le troisième texte destiné à préciser les dispositions de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

Il a estimé qu'il était certainement l'un des plus attendus par les élus locaux en raison, d'une part, de la nécessité de financer les charges induites par les transferts de compétences prévus par la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales, en instance de deuxième lecture au Sénat, ou encore le projet de loi portant modernisation de la sécurité civile, et d'autre part, de l'annonce, par le Président de la République, d'une réforme de la taxe professionnelle, qui constitue la principale ressource fiscale des collectivités territoriales.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a rappelé que le nouvel article 72-2 de la Constitution, entièrement réécrit par le Sénat sur un amendement du Gouvernement prenant en compte plusieurs propositions de la commission, puis légèrement modifié par l'Assemblée nationale, énonçait les éléments constitutifs de l'autonomie financière des collectivités territoriales : libre disposition des ressources, autonomie fiscale, compensation des transferts, créations et extensions de compétences, péréquation.

Il a ajouté que, directement inspiré par la proposition de loi constitutionnelle votée par le Sénat le 26 octobre 2000 à l'initiative du président du Sénat, M. Christian Poncelet, du président du Comité des finances locales, M. Jean-Pierre Fourcade, des présidents des trois grandes associations d'élus de l'époque, MM. Jean-Pierre Raffarin, Jean Puech et Jean-Paul Delevoye, et sur le rapport de M. Patrice Gélard, l'article 72-2 avait pour objet de protéger une autonomie financière des collectivités territoriales singulièrement fragilisée au cours des dernières années.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a ainsi observé que les transferts de compétences aux collectivités territoriales avaient été insuffisamment compensés, tandis que des charges nouvelles leur avaient été imposées sans contrepartie financière. A titre d'exemple, il a mis en exergue le coût supporté, par les départements, pour la mise en oeuvre de l'allocation personnalisée d'autonomie.

Il a regretté que, faute d'être réformée, la fiscalité locale ait été progressivement démantelée, rappelant que les recettes fiscales des collectivités territoriales avaient été amputées de près de 15 milliards d'euros, entre 1997 et 2002, avec la suppression de la part salariale des bases de la taxe professionnelle, de la part régionale de la taxe d'habitation, de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, pour les particuliers, de la taxe régionale additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux ainsi que l'abaissement, puis le plafonnement, du tarif des droits de mutation à titre onéreux.

Il a observé que ces recettes fiscales avaient été remplacées par des dotations de l'Etat, dont les modalités d'attribution ne permettent pas de répondre au besoin légitime des élus locaux de disposer de ressources prévisibles, évolutives et péréquatrices.

M. Jean-Pierre Sueur a déclaré que les gouvernements successifs avaient leur part de responsabilité dans le démantèlement de la fiscalité locale.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, en est convenu avant d'expliquer que le projet de loi organique avait pour objet exclusif, en application du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, de déterminer les conditions requises pour que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources », la mise en oeuvre des autres dispositions de l'article 72-2 relevant en effet de la loi ordinaire.

Il a noté que le texte tendait, en premier lieu, à déterminer les catégories de collectivités territoriales bénéficiant de cette protection constitutionnelle, en deuxième lieu, à définir les modalités de calcul du taux d'autonomie financière des collectivités territoriales et, en troisième lieu, à instituer et à protéger un seuil plancher.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, aindiqué qu'aux termes de l'article 72-2 de la Constitution, les recettes propres devaient représenter une part déterminante de l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités territoriales, et non de chaque collectivité isolément.

Il a expliqué que, les différentes catégories de collectivités territoriales n'étant pas explicitement énumérées dans la loi fondamentale, l'article premier du projet de loi organique tendait à définir trois ensembles regroupant respectivement :

- les communes de métropole, d'outre-mer et de Nouvelle-Calédonie ;

- les départements de métropole et d'outre-mer, Saint-Pierre-et-Miquelon, la collectivité départementale de Mayotte et les éventuelles collectivités à statut particulier résultant de la fusion de communes et de départements ;

- les régions, la collectivité territoriale de Corse, les provinces de Nouvelle-Calédonie, les collectivités d'outre-mer autres que Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, les collectivités à statut particulier résultant de la fusion de départements et de régions.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a précisé que, s'ils n'étaient pas mentionnés, dans la mesure où ils ne constituent pas des collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale bénéficieraient des garanties offertes à la catégorie des communes, puisque leurs ressources seraient agrégées aux leurs. Il a ajouté qu'il n'en serait pas de même de la collectivité de Nouvelle-Calédonie, régie par le seul titre XIII de la Constitution, et des Terres australes et antarctiques françaises, dépourvues d'habitants permanents, et dont le budget s'élève à vingt millions d'euros.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué que l'article 2 du projet de loi organique, précisé par l'Assemblée nationale en première lecture, retenait une définition extensive des ressources propres des collectivités territoriales en y incluant : le produit des impositions de toutes natures, que les collectivités disposent ou non de la faculté d'en fixer l'assiette ou le taux, les redevances pour services rendus, les produits des domaines, les participations d'urbanisme, les produits financiers, les dons et legs. Il a précisé que les ressources propres des communes seraient augmentées de celles des établissements publics de coopération intercommunale, qui en constituent l'émanation.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a déclaré que l'article 3 du projet de loi organique tendait à préciser les modalités de calcul de la part des ressources propres de chaque catégorie de collectivités territoriales dans l'ensemble de leurs ressources.

Il a expliqué que le taux d'autonomie financière des différentes catégories de collectivités territoriales serait calculé de la manière suivante :

ressources propres
___________________________________________________
ressources propres + autres ressources - ressources temporaires
ou déjà prises en compte

Il a précisé que seraient en effet exclus du dénominateur de ce ratio :

- les emprunts et les ressources versées par l'Etat pour compenser la charge induite par un transfert expérimental ou une délégation de compétences, qui ne sont pas pérennes ;

- les transferts financiers entre collectivités territoriales appartenant à une même catégorie, d'une part, entre communes et établissements publics de coopération intercommunale, d'autre part, afin d'éviter les doubles comptes.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a ajouté que le ratio constaté en 2003, année de l'achèvement de la suppression progressive de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle, constituerait désormais un seuil plancher, différent selon les catégories de collectivités territoriales, qui ne serait définitivement connu qu'après l'adoption, au plus tard le 30 juin 2004, des comptes administratifs.

Il a indiqué qu'aux termes de l'article 4, le Parlement devrait être informé chaque année, par un rapport du Gouvernement, de l'évolution du taux d'autonomie financière des différentes catégories de collectivités territoriales et, si le seuil de 2003 n'était pas atteint au cours d'un exercice, la loi de finances pour la quatrième année suivante devrait prévoir les mesures de correction nécessaires, sous peine de censure du Conseil constitutionnel.

Il a expliqué que ce long délai trouvait sa justification dans la double nécessité :

- de recueillir les comptes administratifs des collectivités territoriales pour calculer le taux d'autonomie financière de chaque catégorie, ce qui expliquait l'obligation faite au Gouvernement de remettre le rapport portant sur une année au plus tard le 1^er septembre de la deuxième année suivante ;

- de laisser, au Gouvernement et au Parlement, le temps d'étudier, mais également, le cas échéant, de négocier avec l'Union européenne les solutions les plus judicieuses, en n'étant tenus de les prévoir que dans la loi de finances pour la deuxième année suivant celle du constat du non-respect du seuil de 2003.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a observé qu'en précisant, de surcroît, que la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources d'une catégorie de collectivités territoriales est déterminante lorsqu'elle garantit la libre administration de ses membres, compte tenu des compétences qui leur sont confiées, l'article 3 du projet de loi organique avait pour objet de conserver la faculté que le Conseil constitutionnel s'est reconnu, sans jamais y recourir, de censurer une atteinte grave à l'autonomie financière des collectivités territoriales, quand bien même le taux d'autonomie financière resterait supérieur au seuil plancher.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a souligné que la question majeure soulevée par le projet de loi organique tenait à la définition des ressources propres des collectivités territoriales.

Il a observé que la rédaction proposée y incluait les impôts partagés, sans possibilité de vote des taux ou de modification de l'assiette, alors que le Sénat avait toujours considéré que, seules, les ressources modulables devaient être considérées comme des ressources propres.

Il a relevé que cette dernière conception était largement partagée, citant le rapport de M. Pascal Clément, président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, qui définissait les ressources propres des collectivités territoriales comme « les ressources libres d'emploi, définitivement acquises et dont l'initiative, quant au principe et au montant, relève d'une décision de la collectivité territoriale ».

Il a également souligné, d'une part, que cette définition reprenait exactement celle que le Gouvernement avait communiquée à la commission en réponse aux questions que lui avait adressées son président, M. René Garrec, rapporteur de la loi constitutionnelle, d'autre part, que, lors des débats au Sénat, M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, avait d'ailleurs souligné l'importance de « l'idée de responsabilité fiscale, qui est le corollaire de la responsabilité démocratique. »

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a ajouté que la proposition de loi constitutionnelle votée par le Sénat le 26 octobre 2000, qui a directement inspiré la rédaction de l'article 72-2 de la Constitution, établissait une distinction claire entre les ressources fiscales propres et le produit des impositions de toutes natures en prévoyant que :

« - la libre administration des collectivités territoriales est garantie par la perception de recettes fiscales dont elles votent les taux dans les conditions prévues par la loi ;

- les ressources hors emprunt de chacune des catégories de collectivités territoriales sont constituées pour la moitié au moins de recettes fiscales et autres ressources propres ;

- les collectivités territoriales peuvent recevoir le produit des impositions de toute nature».

Il a observé que cette distinction figurait également dans la charte européenne de l'autonomie locale, dont l'article 9 stipule qu'« une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi. »

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a noté que le Gouvernement et les commissions des lois et des finances de l'Assemblée nationale considéraient que la Constitution impose d'assimiler les versements représentatifs d'une part non modulable d'un impôt national à une ressource propre des collectivités territoriales, au motif que le troisième alinéa de l'article 72-2 ferait référence à l'ensemble des recettes fiscales des collectivités territoriales tandis que le deuxième alinéa permettrait au législateur d'octroyer aux collectivités territoriales des recettes fiscales sans nécessairement les autoriser à en fixer le taux ou l'assiette.

Ne partageant pas cette interprétation pour les raisons avancées précédemment, il a annoncé qu'il proposerait de préciser que, parmi les impositions de toutes natures, seules, les recettes modulables constituent des ressources propres et, en contrepartie, de fixer un seuil plancher de 33 % identique pour chaque catégorie de collectivités territoriales.

En conclusion, il a souligné qu'exiger que les ressources modulables de chaque catégorie de collectivités territoriales représentent au moins 33 % de l'ensemble de leurs ressources permettrait tout à la fois de donner des marges de manoeuvre aux collectivités territoriales pour financer des dépenses imprévues, de préserver le lien indispensable entre les élus locaux et leurs électeurs, de ne pas paralyser la réforme des finances locales et de laisser toute sa place à la péréquation.

M. Jean-Claude Peyronnet s'est interrogé sur la conformité à la Constitution de la définition des ressources propres des collectivités territoriales proposée par le rapporteur. Il a regretté que le seuil plancher proposé soit figé, estimant qu'il eût été préférable de prévoir dans la loi organique un relèvement progressif. Il a également estimé que ce seuil était trop bas, exprimant la crainte que cela constitue une incitation à réduire l'autonomie financière des communes et des départements dont le taux est actuellement bien supérieur à 33 %.

M. Jean-Pierre Sueur a salué l'avancée que constituait la définition des ressources propres des collectivités territoriales proposée par le rapporteur. Il a estimé, en revanche, que le seuil plancher était trop bas et ne permettait pas de donner du sens à la notion, pour le moins floue, de part déterminante des ressources propres employée dans la Constitution. Enfin, il a regretté l'absence de mesures en faveur de la péréquation.

M. Bernard Frimat a également souscrit à la définition des ressources propres des collectivités territoriales proposée par le rapporteur. Il a estimé que le projet de loi organique donnait, des catégories de collectivités territoriales, une définition différente de celle figurant au premier alinéa de l'article 72 de la Constitution. Il a déploré que le seuil plancher proposé soit bas, uniforme et fixé pour chaque catégorie de collectivités territoriales, et non pour chaque collectivité isolément. Enfin, il a lui aussi critiqué l'absence de mesures en faveur de la péréquation.

M. Robert Bret a estimé que le projet de loi organique, en raison de son manque de précision, n'apportait pas de véritable garantie aux collectivités territoriales. Il s'est inquiété des conséquences de la réforme de la taxe professionnelle annoncée par le Président de la République. Enfin, il a souligné la nécessité de développer la péréquation.

M. Jean-René Lecerf a dénoncé l'obsolescence des valeurs locatives, qui constituent les bases des impôts locaux pesant sur les ménages, et l'absence de mise en oeuvre de la révision opérée en 1990. Il a souligné que de nombreuses communes s'en trouvaient pénalisées, la pression fiscale étant déjà trop élevée pour qu'elles puissent augmenter leurs taux.

M. François Zocchetto a estimé que l'on ne pouvait vouloir étendre les compétences des collectivités territoriales et, dans le même temps, réduire leurs marges de manoeuvre financières. Il a pleinement souscrit à la définition des ressources propres des collectivités territoriales proposée par le rapporteur, estimant que celle retenue par l'Assemblée nationale heurtait le bon sens. Il a, enfin, jugé que le seuil plancher de 33 % était trop bas.

M. Josselin de Rohan a souligné que le démantèlement de la fiscalité locale avait principalement été réalisé entre 1997 et 2002, citant en exemple la diminution de 20 % du taux d'autonomie financière de la région Bretagne au cours de cette période. Il a jugé nécessaire de dissocier la question de l'approfondissement de la décentralisation de celle de l'autonomie fiscale locale, mettant en exergue le fait que les collectivités territoriales françaises disposaient d'une plus grande autonomie fiscale, mais de responsabilités moindres que bon nombre de leurs homologues européennes. Enfin, il a exprimé la crainte que la définition des ressources propres des collectivités territoriales proposée par le rapporteur ne soit contraire à la Constitution, ajoutant qu'il serait dommage que le Conseil constitutionnel devienne l'arbitre des divergences de vues entre l'Assemblée nationale et le Sénat.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a estimé que les collectivités territoriales avaient avant tout besoin de disposer de ressources prévisibles. Il a déploré que la Constitution protège l'autonomie financière des catégories de collectivités territoriales, et non des collectivités elles-mêmes, et s'est étonné de la proposition du rapporteur de retenir un taux plancher uniforme pour chaque catégorie de collectivités. Soulignant que les ressources des établissements publics de coopération intercommunale étaient le fruit de décisions de représentants des communes membres et non de ces dernières elles-mêmes, il s'est interrogé sur le bien-fondé de leur regroupement au sein d'une même catégorie.

M. Pierre Fauchon a estimé que la définition des ressources propres des collectivités territoriales proposée par le rapporteur était parfaitement conforme à la Constitution, observant que le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution serait dépourvu de portée si la définition des impositions de toutes natures donnée par le deuxième alinéa était reprise. Il a également jugé raisonnable le seuil plancher de 33 % compte tenu des nécessités de la péréquation sur la part restante. En revanche, il a dénoncé l'imprécision de la disposition de l'article 3 du projet de loi organique selon laquelle : « pour chaque catégorie, la part des ressources propres est déterminante, au sens de l'article 72-2 de la Constitution, lorsqu'elle garantit la libre administration des collectivités territoriales relevant de cette catégorie, compte tenu des compétences qui leur sont confiées. »

Mme Nicole Borvo a jugé impossible de débattre des conditions de l'autonomie financière sans connaître l'ampleur des transferts de compétences aux collectivités territoriales.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a souligné que le projet de loi organique avait pour objet de donner une traduction concrète aux principes généraux et aux notions de ressources propres et de part déterminante énoncés dans la Constitution. Il a rendu hommage à l'initiative du Gouvernement d'engager une révision constitutionnelle afin de protéger une autonomie financière des collectivités territoriales fragilisée au cours des dernières années.

En réponse aux intervenants, il a souligné, en premier lieu, que la définition qu'il proposait des ressources propres des collectivités territoriales était parfaitement conforme, non seulement à la lettre de la Constitution, qui fait référence aux recettes fiscales propres des collectivités territoriales, et non à l'ensemble des impositions de toutes natures dont elles peuvent recevoir le produit en application du deuxième alinéa, mais également à l'esprit ayant présidé à la révision constitutionnelle.

Il a observé que le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution imposait de protéger l'autonomie financière des collectivités territoriales catégorie par catégorie, plutôt que collectivité par collectivité car, plus forte en apparence, une telle garantie eût été vaine en réalité, le nombre considérable des collectivités territoriales françaises et les immenses disparités qui les caractérisent rendant pratiquement impossible d'en assurer le respect. Il a ajouté que le premier alinéa de l'article 72 de la Constitution ne définissait pas des catégories, mais dressait une liste de collectivités territoriales, ce qui autorisait les regroupements effectués par le projet de loi organique.

Il a souligné que la fixation d'un seuil plancher uniforme de 33 %, tout en correspondant à la notion de part déterminante des ressources propres dans l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités, faciliterait le développement de la péréquation, mais ne devait nullement constituer une incitation à la diminution de l'autonomie financière des communes et des départements. Il a noté que le taux des régions remonterait sensiblement en cas de transfert d'une part modulable de la taxe intérieure sur les produits pétroliers. Enfin, il a indiqué que le seuil minimal pourrait être ultérieurement relevé, une fois effectuée la réforme des finances locales.

Il a observé que les élus locaux souhaitaient indéniablement disposer de ressources prévisibles, mais également pouvoir effectuer des choix de gestion et faire face à des dépenses imprévues. Il a rappelé que le pouvoir fiscal des élus locaux était un élément consubstantiel de la démocratie locale.

Il a souligné que l'indispensable renforcement de la péréquation relevait de la loi ordinaire, et non de la loi organique, ajoutant que les critères de répartition des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales devraient être réformés par la loi de finances pour 2005, sur la base des propositions d'un rapport récent du Comité des finances locales. Il a regretté que les règles posées par la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, encore en vigueur, n'aient pas été respectées.

Il a observé que la rénovation attendue de la fiscalité locale, d'une part, ne relevait pas de la loi organique, d'autre part, était d'ores et déjà engagée, un groupe de travail ayant été constitué par le Gouvernement afin d'étudier les pistes de réforme de la taxe professionnelle.

Enfin, il a confirmé que la disposition du projet de loi organique dont M. Pierre Fauchon déplorait l'imprécision avait pour objet d'apporter une garantie supplémentaire aux collectivités territoriales en permettant, au Conseil constitutionnel, de censurer une atteinte à l'autonomie financière d'une catégorie de collectivités territoriales, quand bien même le seuil plancher resterait atteint.

La commission a donné un avis défavorable aux motions n°s 1 et 2, la première présentée par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, la seconde par Mme Nicole Borvo et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant respectivement à opposer au projet de loi organique l'exception d'irrecevabilité et la question préalable.

Elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article premier afin de codifier les dispositions du projet de loi organique dans le code général des collectivités territoriales.

A l'article premier (catégories de collectivités territoriales), elle a adopté un amendement de coordination et un amendement de précision.

A l'article 2 (définition des ressources propres des collectivités territoriales), elle a adopté, outre un amendement de coordination, un amendement tendant à prévoir que, parmi les impositions de toutes natures, seules constituent des ressources propres les recettes dont les collectivités territoriales sont autorisées par la loi à fixer l'assiette, le taux ou le tarif.

MM. Patrice Gélard, Laurent Béteille et René Garrec, président, se sont interrogés sur la conformité à la Constitution de cette définition, estimant que la rédaction du troisième alinéa de l'article 72-2 impliquait de prendre en compte dans les ressources propres des collectivités territoriales l'ensemble des recettes fiscales, qu'elles soient ou non modulables. MM. Jean-Jacques Hyest et Pierre Fauchon ont soutenu au contraire qu'elle l'était plus que celle adoptée par l'Assemblée nationale pour les raisons avancées par le rapporteur.

M. Raymond Courrière a souligné que l'annonce d'une réforme de la taxe professionnelle par le Président de la République avait plongé les élus locaux dans l'incertitude et l'inquiétude et témoignait de la faible portée pratique du projet de loi organique.

M. Charles Guené a indiqué que la question de la définition des ressources propres des collectivités territoriales n'intéressait guère les petites communes rurales, ces dernières en étant largement dépourvues et ayant avant tout besoin de la péréquation.

A l'article 3 (modalités de calcul et définition du caractère déterminant de la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources des collectivités territoriales), la commission a adopté :

- un amendement de coordination ;

- un amendement tendant à préciser les modalités de calcul de la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources des différentes catégories de collectivités territoriales, en excluant du dénominateur de ce ratio les flux financiers entre collectivités territoriales ou entre communes et établissements publics de coopération intercommunale au titre d'un transfert expérimental ou d'une délégation de compétences ;

- un amendement ayant pour objet de fixer à 33 % le seuil plancher en dessous duquel la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités ne pourra descendre, afin de permettre le développement de la péréquation.

A l'article 4 (rétablissement de l'autonomie financière des collectivités territoriales), elle a adopté :

- un amendement de coordination ;

- un amendement tendant à prévoir que le rapport du Gouvernement au Parlement devra présenter non seulement la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources des différentes catégories de collectivités territoriales, mais également ses modalités de calcul et son évolution ;

- un amendement tendant à avancer au 1^er juin de la deuxième année suivant l'année considérée la date limite de remise de ce rapport.

Sous réserve de ces amendements, la commission a proposé d'adopter le projet de loi organique.

Sécurité civile - Audition de M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, et de M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur

Au cours d'une seconde séance tenue l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, et de M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur, sur le projet de loi n° 227 (2003-2004) de modernisation de la sécurité civile.

Rappelant que la sécurité civile était au coeur des préoccupations des Français, M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a d'abord insisté sur la réponse que l'Etat devait apporter à leurs attentes, compte tenu de la fin de la conscription, qui diminuait considérablement le potentiel humain disponible pour assurer des actions de sécurité civile, et de la libéralisation des réseaux d'énergie, de transport et de communication, qui obligeait à définir les obligations des opérateurs en cas de crise.

Le ministre a relevé que le projet de loi était sous-tendu par trois principes : l'autorité de l'Etat, seul en mesure d'assurer la coordination et la maîtrise des moyens collectifs dans les cas les plus graves ; la responsabilité des acteurs locaux, les mieux à même de juger des réponses à apporter aux situations d'urgence ; ainsi que la clarification des règles de financement, dans le respect de l'intérêt général. Il a souligné que la mise en oeuvre de ces principes permettrait de garantir l'efficacité des services d'incendie et de secours, d'améliorer les instruments existants, et de valoriser le recrutement, ainsi que la carrière des personnels portant assistance aux citoyens.

S'agissant de l'organisation de la sécurité civile, M. Dominique de Villepin a souligné que si le projet de loi avait été nourri par différentes contributions, il n'en avait pas retenu les éléments les plus controversés, tels que les détachements zonaux d'intervention, la création d'établissements publics interdépartementaux ou la création d'un centre de gestion propre aux sapeurs-pompiers. Il a insisté sur le fait que le projet de loi ne remettait pas en cause les principes actuels d'organisation de la sécurité civile, en indiquant que le regroupement de la gestion des services d'incendie et de secours au niveau départemental, l'équilibre historique des compétences des départements et le traitement dans un cadre national des crises étaient maintenus, écartant tant le principe d'une étatisation des services départementaux d'incendie et de secours que celui de l'abandon des compétences de l'Etat.

Le ministre a estimé qu'il était fondamental de fortifier le service départemental d'incendie et de secours dans son statut d'établissement public, qui serait cependant rénové et amélioré. Il a relevé que le projet de loi confiait, dans la gestion de cet établissement public, un rôle prédominant au département, qui disposerait des trois-cinquièmes des sièges au conseil d'administration, la représentation des maires y étant préservée. Il a indiqué que la co-nomination avec l'Etat des officiers et des chefs de centres serait supprimée, sauf en ce qui concerne les directeurs et directeurs-adjoints. Il a également annoncé la création d'une conférence nationale des services d'incendie et de secours qui permettrait d'assurer que les décisions de l'Etat ayant un impact direct sur la gestion des services départementaux d'incendie et de secours auront fait l'objet d'une expertise préalable avec les élus.

Abordant les questions relatives au statut et à la carrière des sapeurs-pompiers, M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que le projet de loi reconnaissait le caractère dangereux des missions des sapeurs-pompiers, tant volontaires que professionnels.

Il a également annoncé la création d'un projet personnalisé de fin de carrière privilégiant la reconnaissance de la valeur du travail des sapeurs-pompiers professionnels, qui permettrait pour certains d'entre eux d'accéder, après avis médical d'une commission, à des reclassements qui maintiendraient leur rémunération. Il a de plus évoqué l'abaissement de trente à vingt-cinq ans du seuil de déclenchement de la bonification des points de retraite, afin de tenir compte de l'entrée plus tardive des pompiers dans le service actif et de faciliter l'accès de ceux qui le souhaiteraient à une seconde carrière.

Le ministre a enfin indiqué que le projet de loi tendait à créer un véritable avantage retraite pour les sapeurs-pompiers volontaires, dont le montant était estimé à 60 millions d'euros par an. Il a insisté sur le fait que cette innovation était à la fois une mesure de justice pour récompenser l'engagement civique des sapeurs-pompiers volontaires, ainsi qu'une mesure nécessaire permettant de soutenir le volontariat et de préserver la mixité des personnels de secours.

Concernant le financement des dépenses induites par l'action renouvelée des services de la sécurité civile, M. Dominique de Villepin a souligné l'évolution croissante, dans les dernières années, des dépenses de secours, essentiellement supportées par les finances départementales, et a pris acte de l'inquiétude des élus locaux confrontés à cette situation.

Il a confirmé la poursuite du remboursement par les sociétés d'autoroute des interventions des services départementaux et de secours sur leurs réseaux, ainsi que la prise en charge par l'assurance maladie des transports par carence effectués par les sapeurs-pompiers en substitution d'ambulanciers défaillants. Il a ensuite souligné que le projet de loi posait clairement le principe selon lequel les interventions quotidiennes et de proximité relevaient de la compétence des collectivités territoriales, tandis que les catastrophes de grande ampleur impliquant, sur décision des autorités de l'Etat, l'engagement de moyens extérieurs au département, ressortissaient à la compétence de l'Etat, qui prendrait alors en charge les coûts d'intervention des services.

M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a ensuite annoncé que l'Etat consacrerait 30 millions d'euros au financement de l'avantage retraite des sapeurs-pompiers volontaires, soulignant le caractère exceptionnel de cet effort financier. Il a également indiqué que les départements seraient dotés d'une ressource propre plus dynamique que les dotations de l'Etat, grâce à l'affectation d'une partie de la taxe sur les conventions d'assurance des véhicules terrestres à moteur, permettant ainsi le transfert aux départements de 900 millions d'euros par an, dès l'année 2005, en substitution d'un montant équivalent de dotation globale de fonctionnement.

Reconnaissant que certaines dispositions du projet de loi étaient susceptibles d'induire des dépenses nouvelles, M. Dominique de Villepin a mis en avant des mesures qui permettraient de les contrebalancer, évoquant notamment la mutualisation du financement de la formation des sapeurs-pompiers par le Centre national de la fonction publique territoriale et la création de la réserve de sécurité civile qui, relevant de l'initiative des maires ou des présidents de centres départementaux d'incendie et de secours, permettrait d'éviter de « surdimensionner » les effectifs permanents.

Estimant que le ministre avait répondu à ses préoccupations concernant les aspects financiers du projet de loi, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a souhaité connaître les motifs de la suppression de la disposition, prévue par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, permettant l'intégration des services départementaux d'incendie et de secours dans les services des conseils généraux. Il a ensuite questionné le ministre sur l'intérêt de la création des réserves de sécurité civile, dont l'opportunité avait été mise en doute lors des auditions auxquelles il avait procédé.

Précisant néanmoins les implications financières du projet de loi, M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que le coût total des mesures concernant la reconnaissance du caractère dangereux de la profession de sapeur-pompier, la création d'un projet personnalisé, l'abaissement du seuil de bonification, ainsi que les mesures relatives à l'hygiène et à la sécurité des personnels s'élèverait à moins de 4 millions d'euros par an. Par opposition, le ministre a relevé le caractère irréaliste des revendications relatives à l'octroi de la retraite à l'âge de cinquante ans, dont le montant serait de l'ordre de 100 millions d'euros par an, à la charge des caisses de retraite des collectivités territoriales et des services départementaux d'incendie et de secours. Il a rappelé que l'institution d'une réserve de sécurité civile ne nécessiterait qu'un financement limité et serait source d'économies.

Le ministre a ensuite souligné que la transformation des services départementaux d'incendie et de secours en services du conseil général aurait pour inconvénient de rompre le lien avec les maires, alors que ceux-ci ont un rôle essentiel en la matière en vertu de leurs pouvoirs de police, et de contribuer à réduire le recrutement de personnels dans la mesure où ce dernier intervient, pour l'essentiel, au niveau communal. Il a estimé qu'une telle transformation pourrait être une source de conflits avec les sapeurs-pompiers et les maires. Il a insisté sur le fait que l'équilibre et la complémentarité de l'organisation actuelle devaient être préservés afin de ne pas rompre ce qui constituait une véritable chaîne de solidarités. Relevant qu'il convenait de ne pas dénaturer ou déstabiliser les services départementaux d'incendie et de secours, il s'est déclaré ouvert à certaines évolutions, afin notamment de renforcer l'autorité du président du conseil général sur leur conseil d'administration.

Répondant aux interrogations du rapporteur sur l'intérêt de la création de réserves de sécurité civile, M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a souligné que cette innovation du projet de loi permettrait de mieux répondre à la diversification des champs d'intervention des services d'incendie et de secours qui comprennent tant des actions en cas d'urgence et de crise que des interventions pour pallier des difficultés liées à la vie quotidienne des populations. Il a estimé que les réserves, dont l'institution resterait facultative, permettraient de répondre aux besoins de chaque collectivité communale ou départementale, tout en associant davantage les personnes désireuses d'intervenir au cours d'actions de secours ou d'assistance, regrettant notamment que de nombreux bénévoles n'aient pu être associés, faute d'un cadre juridique idoine, aux actions de sécurité civile lors d'événements tels que le naufrage de l'Erika. Il a indiqué que le coût de gestion et de formation des réservistes de la sécurité civile serait de l'ordre de 350 euros par an et par réserviste.

M. Jean-Jacques Hyest s'est tout d'abord inquiété des nouvelles missions du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) en matière de formation des officiers de sapeurs-pompiers. Il a demandé si la fonction de caisse de péréquation en vue du financement de la formation des officiers, prévue par le projet de loi, impliquait que le CNFPT assume également des tâches de gestion de cette formation.

Evoquant ensuite la hausse des interventions indues des SDIS, celles-ci représentant 25 % des interventions totales en Seine-et-Marne, il a constaté que le tarif de remboursement de ces interventions, mis en place par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, ne suffisait pas à dissuader les services médicaux de faire appel aux SDIS, le tarif restant fixé à un niveau trop faible. Il a souligné que la part croissante de ces interventions indues finissait par porter préjudice aux interventions urgentes relevant du champ de compétence normal des SDIS.

M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, après avoir indiqué que le CNFPT n'aurait qu'une simple fonction de caisse de péréquation, a déclaré que plusieurs études étaient en cours concernant la réduction des charges indues, notamment grâce à un meilleur emploi des moyens des ambulanciers privés et à une révision du tarif de remboursement.

Mme Michèle André s'est fait l'écho de l'inquiétude des conseils généraux quant à la hausse du coût des SDIS pour les départements. A cet égard, elle s'est interrogée sur les conditions du financement du présent projet de loi, et plus particulièrement sur les modalités du transfert, aux départements, de la taxe sur les conventions d'assurance. Elle a demandé si cette taxe s'ajouterait ou se substituerait aux dotations actuelles.

Après avoir souhaité connaître les fonctions de la future Conférence nationale des SDIS créée par le projet de loi, elle a fait part de sa crainte d'une « bureaucratisation » des SDIS.

Enfin, Mme Michèle André s'est réjouie des dispositions de l'article 4 du projet de loi, qui prévoient que tout élève bénéficie, dans le cadre de sa formation scolaire, d'une sensibilisation à la prévention des risques. Elle a toutefois demandé des précisions sur l'organisation de cette formation.

M. Dominique de Villepin a tout d'abord indiqué que la Conférence nationale des SDIS avait vocation à devenir le lieu où les points de vue se confronteraient et où pourraient s'élaborer des normes de référence. Afin de prévenir le risque d'une bureaucratisation des SDIS et d'une déconnexion avec les préoccupations du terrain, il a ensuite réaffirmé son attachement à l'implication des maires dans le dispositif, au titre de leurs pouvoirs de police administrative et de leur proximité avec les sapeurs-pompiers volontaires.

M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur, a ajouté que la création d'une formation scolaire visant à sensibiliser les élèves à la prévention des risques devrait contribuer à reconstituer l'idée d'un engagement civique. Il a précisé que l'article 4 du projet de loi, élaboré en concertation avec le ministère de l'éducation nationale, pouvait encore être amélioré et complété, notamment par la voie d'amendements.

M. José Balarello s'est inquiété de la valeur juridique des orientations annexées au projet de loi et de leur portée normative. Il a craint qu'elles n'influencent la jurisprudence, notamment sur les questions relatives au partage des responsabilités à l'occasion des interventions.

M. Dominique de Villepin a répondu qu'il convenait en effet d'y prendre garde.

M. Laurent Béteille a demandé s'il ne convenait pas d'abandonner le projet de mutualisation du financement par le CNFPT de la formation initiale délivrée aux officiers de sapeurs-pompiers. Il a ajouté que ce dernier était aujourd'hui en charge de formations complémentaires ponctuelles et que le service rendu apparaissait a posteriori bien inférieur à son coût.

Rappelant l'utilité de ces formations dans l'absolu, M. Dominique de Villepin a déclaré que deux solutions étaient à envisager, soit réformer le CNFPT, soit créer un nouvel outil.

M. Raymond Courrière, après avoir relevé les remarquables résultats du département de l'Aude en matière de prévention des incendies de forêt, a indiqué que des travaux importants avaient été engagés par ce même département en vue de moderniser l'aéroport de Carcassonne, lequel accueille des moyens aériens nationaux de lutte contre les incendies de forêt. Il a souhaité savoir si ces moyens aériens seraient maintenus sur cet aéroport.

Il a enfin demandé selon quelles modalités des taxes financeraient les SDIS.

M. Dominique de Villepin a indiqué que les moyens aériens nationaux de lutte contre les incendies devaient rester mobiles et que leur emploi était fonction du degré des risques d'incendie et de la localisation des crises.

Concernant le financement des SDIS, M. Jean-François Copé a rappelé que l'Etat transfèrerait une partie d'un impôt, la taxe sur les conventions d'assurance, dont le taux sera modulable par les départements. Il a souligné qu'il s'agissait d'un impôt dynamique et territorialisé.

M. Charles Guené a approuvé la création d'une réserve communale, laquelle est une réponse de proximité aux carences constatées sur le terrain. Il a toutefois craint que la condition de conformité des modalités d'organisation et de mise en oeuvre de la réserve communale au règlement opérationnel n'ampute la réserve communale d'une de ses principales qualités, la souplesse d'adaptation aux besoins locaux.

Approuvant cette remarque, M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que le décret d'application devrait en tenir compte.

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