Mercredi 3 décembre 2003

Table des matières



- Présidence de M. René Garrec, président.

Groupe de travail commun avec la commission des affaires économiques - Aménagement, protection et mise en valeur du littoral - Désignation des membres

La commission a tout d'abord nommé MM. Nicolas Alfonsi, José Balarello, Robert Bret, Raymond Courrière, Patrice Gélard et Josselin de Rohan membres du groupe de travail commun avec la commission des affaires économiques et du plan, chargé de dresser le bilan de l'application de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.

PJLF pour 2004 - Crédits consacrés aux services généraux - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé, sur le rapport pour avis de M. Christian Cointat, à l'examen des crédits de la justice pour 2004, affectés aux services généraux.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, s'est réjoui de la priorité accordée par le gouvernement à la justice, dont le budget enregistre la plus forte augmentation des effectifs budgétaires de tous les ministères (+ 3,1 %), grâce à la création nette de 2.175 emplois, ainsi qu'une des plus fortes progressions des crédits -près de 5 %- qui atteignent un seuil encore inégalé de 5,28 milliards d'euros. Il a précisé le montant des enveloppes allouées aux trois agrégats composant les services généraux, fixé à  2.222 millions d'euros (soit + 4,7 %) pour les services judiciaires, qui bénéficient de 709 emplois nouveaux, 170 millions d'euros (soit + 11,1 %) pour les juridictions administratives, au profit desquelles sont prévues 97 créations d'emplois, et 696 millions d'euros pour l'administration générale, dont les effectifs sont étoffés à hauteur de 46 emplois supplémentaires, nonobstant un léger recul de ses crédits (- 1 %), loin d'être inquiétant compte tenu de la forte croissance de ce poste budgétaire constatée l'année dernière.

Le rapporteur pour avis a fait valoir que le projet de budget pour 2004 finançait la deuxième tranche de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, respectant ainsi les objectifs fixés en termes de créations d'emplois et d'engagement des dépenses d'investissement. Constatant un léger retard dans le rythme des créations de postes dédiées aux services judiciaires, inférieur au cinquième, il a expliqué que le gouvernement, soucieux de privilégier certains secteurs prioritaires comme l'administration pénitentiaire, en proie à la surpopulation carcérale, n'avait pas choisi d'appliquer de manière linéaire le programme quinquennal. Il a néanmoins rappelé que le ministre de la justice, au cours de son audition conjointe devant la commission des finances et la commission des lois le 19 novembre dernier, avait donné l'assurance que, conformément aux engagements pluriannuels, un rattrapage interviendrait au cours des prochains exercices budgétaires.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a jugé satisfaisant le montant des autorisations de programme ouvertes en 2003 et en 2004 en application du programme quinquennal, la couverture de la loi de programmation s'avérant toutefois plus décevante s'agissant des crédits de paiement, particulièrement pour les services judiciaires. Il n'a pas jugé cette situation inquiétante, les premières années de mise en oeuvre d'une opération immobilière se caractérisant par une assez faible consommation de crédits compte tenu des délais nécessaires aux études préparatoires et au lancement des appels d'offres préalables à la réalisation des travaux, l'essentiel des dépenses (environ 80 %) intervenant dans les deux dernières années de réalisation du chantier. Il a observé que l'absence de décision relative au déménagement du tribunal de grande instance de Paris, qui demeurait « la grande inconnue », expliquait en grande partie les reports de crédits disponibles d'une année sur l'autre (près de 160 millions d'euros), formant l'espoir que les initiatives du gouvernement, telle la création d'un établissement spécifique chargé de cette opération, permettent de trouver rapidement une issue.

Il a souhaité que le ministère des finances respecte la portée de l'autorisation budgétaire du Parlement et évite de pratiquer des gels de crédits, susceptibles de mettre en danger la mise en oeuvre des engagements quinquennaux.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a mis en exergue le souci du gouvernement de garantir l'entrée en vigueur des réformes de modernisation récemment engagées dans les meilleures conditions et les plus brefs délais, en leur octroyant les moyens nécessaires.

Il s'est félicité de la mise en place des juridictions de proximité, chantier privilégié, notant que le projet de budget pour 2004 allouait une enveloppe substantielle de 4 millions d'euros pour financer l'arrivée de nouveaux juges de proximité (600 en 2004). Il a salué la rapidité des premiers recrutements, 32 candidats ayant été retenus par le Conseil supérieur de la magistrature au cours de l'été, 165 nouveaux dossiers ayant été soumis à cette instance par le garde des Sceaux cet automne et 150 candidatures devant lui parvenir avant la fin de cette année. Il a mentionné la mise en place, depuis le mois de janvier dernier, d'une mission chargée d'instruire les dossiers des candidats, signe de la détermination du garde des Sceaux de remplir l'objectif inscrit dans la loi d'orientation pour la justice de recruter 3.300 juges de proximité sur cinq ans (représentant l'équivalent de 330 emplois « équivalents temps pleins »).

Le rapporteur pour avis a salué les avancées indemnitaires et statutaires réalisées au profit des fonctionnaires des greffes, citant la revalorisation d'un point du régime indemnitaire des personnels de catégorie C, la réévaluation des indices moyens des greffiers et des greffiers en chef ayant résulté de l'achèvement des réformes statutaires, la possibilité pour les greffiers, désormais reconnus comme des « techniciens de la procédure », de bénéficier d'une qualification statutaire supérieure à celle applicable aux emplois de catégorie B, ainsi que la création d'un nouveau corps de secrétaire administratif. Il a observé qu'en dépit des efforts accomplis pour renforcer l'attractivité de ces professions, les principaux représentants syndicaux avaient exprimé leur vif mécontentement, jugeant injustifié l'écart existant entre leur régime indemnitaire et celui applicable aux magistrats, substantiellement revalorisé.

Le rapporteur pour avis a ensuite abordé le problème de l'encombrement persistant des juridictions judiciaires et administratives, soulignant toutefois la nécessité d'interpréter avec précaution les statistiques, qui ne reflètent qu'imparfaitement le degré de complexité des affaires. Il a salué la démarche originale consistant à généraliser la contractualisation entre les juridictions administratives ou judiciaires et le ministère de la justice, formant l'espoir que cette méthode nouvelle permette de résorber les stocks d'affaires en instance de jugement. Il a indiqué que deux contrats d'objectifs pluriannuels avaient été signés par les cours d'appel d'Aix-en-provence et de Douai, annonçant la conclusion prochaine de deux nouveaux contrats par les cours d'appel de Lyon et de Bastia. Il a ajouté, s'agissant des juridictions administratives, que le gouvernement avait choisi de concentrer ses efforts sur les cours administratives d'appel, fortement encombrées, lesquelles avaient toutes signé un contrat d'objectifs avec le Conseil d'Etat en décembre dernier.

Il a approuvé les initiatives prises en faveur d'une organisation du travail plus rationnelle en vue d'un recentrage des magistrats sur leurs activités juridictionnelles, comme la création dans quelques juridictions à titre expérimental de postes de « greffiers-assistants du magistrat » au périmètre fonctionnel élargi ou la redéfinition plus réaliste du champ d'intervention des magistrats dont la présence au sein de plus de deux cents commissions administratives devrait être supprimée

Enfin, le rapporteur pour avis a relevé les innovations tendant à responsabiliser davantage les acteurs de l'institution judiciaire. Il a mentionné l'instauration d'une prime modulable versée aux magistrats, et estimé que, loin d'inciter les magistrats à rendre une « justice d'abattage », elle permettrait de valoriser les talents et la disponibilité. Il a précisé que le ministère de la justice envisageait d'en définir les modalités d'attribution par référence aux éléments qualitatifs déjà pris en compte dans la fiche d'évaluation des magistrats. Il a approuvé cette initiative, sous réserve que les critères d'évaluation arrêtés soient appliqués dans la transparence et que la décision des chefs de cour puisse faire l'objet d'un recours. Il s'est néanmoins déclaré plus réservé sur les modalités concrètes de mise en oeuvre de cette mesure, expliquant que cette partie individualisée ne viendrait pas s'ajouter à la prime forfaitaire, mais serait fondée sur l'augmentation de quatre points du taux indemnitaire moyen octroyée à tous les magistrats, au risque que certains soient privés d'une revalorisation indemnitaire accordée auparavant de manière automatique.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a fait valoir les efforts entrepris pour améliorer la gestion des juridictions, se félicitant de la démarche engagée pour conférer aux chefs de cour -premier président et procureur général-, les qualités actuellement reconnues au préfet d'ordonnateurs secondaires chargés de l'engagement des dépenses et de responsables des marchés publics, se félicitant que ces propositions concrétisent une recommandation formulée par la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice en juillet 2002. Il a jugé bienvenu le projet de création d'emplois spécifiques de chef du service administratif régional, sans cacher que cette innovation suscitait quelques réticences chez les magistrats et les greffiers en chef, inquiets de voir confier des responsabilités de gestion à des fonctionnaires extérieurs au monde judiciaire.

Prenant acte des améliorations proposées par le projet de budget pour 2004 en faveur de l'aide juridictionnelle telles que l'augmentation de 2 % de l'unité de valeur et la réévaluation du barème de quinze procédures, le rapporteur pour avis a souligné que d'autres pistes de réforme plus ambitieuses pourraient être envisagées. Il a signalé qu'une organisation représentative de magistrat avait suggéré d'instituer un mécanisme d'agrément des avocats réalisant les missions d'aide juridictionnelle, tout en plaidant pour le développement de l'assurance de protection juridique.

Réitérant les réserves qu'il avait exprimées lors de l'audition de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, M. Pierre Fauchon a souligné la difficulté de définir des critères appropriés permettant d'évaluer objectivement le travail des magistrats, l'appréciation au mérite de l'encadrement lui paraissant difficile à quantifier et susceptible d'engendrer des erreurs de jugement. Pour les mêmes motifs, il a d'ailleurs désapprouvé l'idée d'instituer un mécanisme d'agrément des avocats intervenant au titre de l'aide juridictionnelle. Il a fait valoir que l'application des règles disciplinaires définies par le statut de la magistrature permettait déjà de sanctionner non seulement les manquements aux obligations morales, mais également les négligences professionnelles, jugeant cette pratique préférable et plus conforme au principe d'indépendance de la justice. Il a d'ailleurs estimé que l'élargissement de la saisine du conseil supérieur de la magistrature aux premiers présidents de cour d'appel en matière disciplinaire institué par la loi organique du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats permettait une utilisation plus effective des mécanismes disciplinaires.

Après avoir appuyé les remarques de M. Pierre Fauchon et jugé difficile de confier aux chefs de cour le soin d'accorder ou non aux magistrats une prime au mérite, M. Robert Badinter a souscrit aux réserves du rapporteur pour avis relatives aux modalités techniques de la mise en place de cette innovation. Il a souhaité obtenir des précisions sur l'évolution de la pyramide des âges au sein de la magistrature et sur la répartition par sexe susceptible d'en résulter.

Partageant les critiques de M. Pierre Fauchon à l'encontre de l'instauration d'un mécanisme d'agrément des avocats enmatière d'aide juridictionnelle, M. Michel Dreyfus-Schmidt a jugé dérisoire l'augmentation de l'unité de valeur prévue par le projet de budget pour 2004, rappelant la stagnation de son montant les années précédentes. Il a demandé si des provisions étaient prévues pour financer la mise en place des nouvelles procédures pénales proposées par le projet de loi portant adaptation de la justice à l'évolution de la criminalité comme le « plaider-coupable ». Après avoir constaté que sur les 32 avis de propositions de nomination rendus par le conseil supérieur de la magistrature, 13 candidats avaient été soumis à une formation probatoire préalable à l'entrée en fonction, il s'est enquis du nombre de juges de proximité affectés à ce jour.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que s'il comprenait les inquiétudes relatives à l'instauration d'une prime au mérite, ce dispositif ne lui semblait pas fragiliser le principe d'indépendance des magistrats, lesquels, à l'instar de la procédure disciplinaire, seraient jugés par leurs pairs. Il n'a pas jugé ces modalités d'attribution révolutionnaires, le mérite étant déjà pris en compte lors de l'évaluation des magistrats pour l'avancement de leur carrière. Jugeant indispensable d'éviter des décisions arbitraires, il a souhaité qu'une solution consensuelle puisse être trouvée. Après que M. René Garrec, président, eut mentionné l'existence d'un système analogue dans les juridictions administratives, le rapporteur pour avis a signalé que ce dispositif mis en place par la Cour de cassation depuis l'année dernière semblait, selon son premier président, avoir produit des effets positifs sur la motivation professionnelle des magistrats.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a indiqué que, compte tenu des départs massifs à la retraite attendus au cours des dix prochaines années, un rajeunissement doublé d'une forte féminisation de la magistrature paraissait prévisible, et s'en est félicité. M. Gérard Longuet a estimé que ces évolutions ne constituaient pas, en elles-mêmes, des garanties de la compétence de ce corps.  M. Robert Badinter a considéré que l'amplification de la féminisation du corps déjà en cours pourrait rendre nécessaire un rééquilibrage en faveur de la parité.

Souscrivant aux propos de M. Michel Dreyfus-Schmidt relatifs à l'insuffisante rétribution des avocats, le rapporteur pour avis a précisé que le gouvernement avait annoncé son intention d'augmenter chaque année le montant de l'unité de valeur. Il s'est en outre prononcé pour la définition de barèmes reflétant davantage la qualité de la prestation intellectuelle fournie. Il a enfin précisé que le montant des barèmes applicables aux nouvelles procédures pénales créées par le projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité n'était pas encore arrêté, la loi n'étant pas encore entrée en vigueur.

Revenant sur les premiers recrutements de juges de proximité, le rapporteur pour avis a confirmé que 19 étaient d'ores et déjà entrés en fonction, l'arrivée dans les juridictions des 13 candidats soumis à l'obligation de suivre un stage probatoire étant prévue pour la fin de l'année. Il a rappelé que le dispositif, dont la montée en puissance interviendrait l'année prochaine, se mettait en place progressivement.

En réponse à M. Michel Dreyfus-Schmidt qui souhaitait connaître le traitement moyen d'un magistrat en début de carrière, M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a indiqué que le montant brut s'élevait à près de 2.590 euros.

Conformément à la proposition du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice consacrés aux services généraux pour 2004.

PJLF pour 2004 - Crédits consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Patrice Gélard sur les crédits consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que ce projet de budget constituait la deuxième année d'exécution de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, et que 587,13 millions d'euros, soit 11 % du budget de la justice, étaient consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), représentant une hausse de 3,8 % par rapport à 2003. Il a ajouté que 58 % de ces crédits étaient affectés au secteur public et 42 % au secteur associatif habilité.

S'agissant des crédits de fonctionnement, il a précisé que la hausse de 5,3 % accordée au secteur public (hors rémunérations) permettrait notamment la poursuite de l'action éducative dans les quartiers pour mineurs des maisons d'arrêt et du fonctionnement des centres éducatifs fermés. Il a poursuivi en indiquant que la PJJ bénéficierait de 26 millions d'euros d'autorisations de programme, afin de permettre notamment, la création de centres éducatifs fermés, ainsi que le renforcement du milieu ouvert et de l'administration territoriale.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis, a ensuite annoncé 234 créations d'emplois, dont 69 consacrées aux centres éducatifs fermés, 50 au suivi des jeunes incarcérés dans les quartiers pour mineurs, et 69 à la mise à niveau des services de formation et d'administration. Il a toutefois regretté que le milieu ouvert soit peu doté, alors même qu'il constitue l'activité première de la PJJ. Il a en outre précisé que 2,3 millions d'euros étaient consacrés à des mesures catégorielles, notamment au profit des directeurs, dont le statut devrait prochainement être réformé.

Par ailleurs, M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis, a souligné les contraintes auxquelles est confrontée la PJJ. Il a rappelé qu'elle devait traiter 200.000 mesures nouvelles chaque année, dans les délais les plus brefs, afin d'éviter les risques de récidive s'agissant des mineurs délinquants.

En matière d'hébergement collectif spécialisé, il a tiré un bilan positif des centres éducatifs renforcés, tout en appelant à un renforcement de la préparation à la sortie des mineurs. En revanche, il a estimé que les centres de placement immédiat avaient été trop souvent utilisés comme de simples centres d'urgence, au détriment de leur fonction d'évaluation et d'orientation.

S'agissant des centres éducatifs fermés, il a estimé qu'il était encore trop tôt pour en faire un véritable bilan, mais que les incidents intervenus lors du démarrage devaient être relativisés, les fugues intervenant souvent avant la prise en charge pédagogique et se terminant d'ailleurs parfois par un retour volontaire des mineurs.

Il a en outre indiqué que les premiers établissements pénitentiaires pour mineurs ouvriraient en 2006.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis, a ensuite souligné l'importance d'une meilleure formation et d'un plus grand encadrement des personnels. Il s'est donc félicité de la création d'une sous-direction des ressources humaines spécifique pour la PJJ. En matière de recrutement, il a insisté sur la nécessité de privilégier des candidats motivés par le travail social plutôt que des candidats surdiplômés.

En outre, il a jugé indispensable une amélioration du contrôle du secteur associatif, ainsi qu'un développement de l'évaluation. Il s'est donc félicité des perspectives d'évolution des outils statistiques et d'évaluation, et notamment de la mise en place d'une nouvelle version du logiciel GAME et de l'élaboration d'un panel de mineurs.

Il a enfin appelé à développer les partenariats, notamment avec le secteur psychiatrique, rappelant le nombre croissant de mineurs pris en charge par la PJJ présentant des troubles psychiatriques.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis, a appelé à donner un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la PJJ.

M. Jean-Jacques Hyest a déploré que l'activité des services s'évalue en termes de mesures et non de mineurs pris en charge. Il a en outre souhaité connaître le nombre de structures et leur répartition entre les secteurs public et associatif. Par ailleurs, il s'est inquiété des imprécisions du projet d'expérimentation de la décentralisation de l'exécution des mesures d'assistance éducative. Enfin, il a déploré le mélange entre mineurs en danger et mineurs délinquants et l'insuffisance des contrôles, et il a jugé indispensable une clarification des missions de la PJJ.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que M. Dominique Perben, garde des sceaux, s'était prononcé en faveur d'une inscription rapide à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale de la proposition de loi relative au transfert des fonctions d'application des peines aux juges des enfants.

S'agissant de la prise en charge des mineurs, il a indiqué que le secteur public comprenait 329 établissements et services éducatifs répartis en 10 services éducatifs auprès des tribunaux (SEAT), 199 centres d'action éducative (CAE), 75 foyers d'action éducative (FAE) dont 7 assurant la fonction de centre éducatif renforcé (CER), 43 centres de placement immédiat (CPI) et 2 centres éducatifs fermés (CEF), le secteur associatif étant constitué de 1.213 établissements gérés par 508 associations, dont 736 structures d'hébergement, 172 services d'action éducative en milieu ouvert, 43 services de réparation pénale, 61 centres éducatifs renforcés, 3 centres de placement immédiat, 4 centres éducatifs fermés.

Il a précisé qu'au 31 décembre 2002, le secteur public comprenait 1.266 places théoriques (dont 364 en CPI et CER) en hébergement collectif et 1.008 places en hébergement individualisé, le secteur associatif habilité comprenant pour sa part 14.272 places en hébergement collectif et 627 en hébergement individualisé.

Il a en outre indiqué que le secteur public prenait en charge la majorité des mesures pénales, le secteur associatif habilité étant l'instrument prioritaire en matière de milieu ouvert et de mesures civiles, plus particulièrement vis-à-vis des mineurs en danger.

Enfin, il a déploré que seules 32 des 1.253 structures associatives aient été contrôlées et a appelé à un renforcement des effectifs des directions territoriales.

M. Robert Badinter a ensuite souhaité connaître le nombre de mineurs pris en charge et l'évolution de l'activité de la PJJ, ainsi que les éventuelles difficultés de recrutement.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis, a indiqué que l'activité au cours des dix dernières années de la PJJ avait évolué de manière continue vers une prise en charge plus importante des mineurs délinquants, et que compte tenu des entrées et sorties intervenues en cours d'année, on estimait à près de 270.000 les jeunes suivis au cours de l'année 2002. Il a précisé que le mode de prise en charge le plus fréquent était le suivi en milieu ouvert, les mesures de placement n'étant retenues que lorsqu'une rupture était établie ou devait l'être entre un jeune et son milieu naturel (dans 15% des cas), 81.000 jeunes ou familles faisant en outre l'objet, chaque année, d'une investigation en vue d'une décision de justice.

Il a ajouté que l'activité totale de la PJJ avait augmenté de 2,4  % en 2002 et que si les mesures terminées avaient progressé de 4,1  % en secteur public et de 1,1  % en secteur associatif, le stock de mesures en cours s'était accru entre le début et la fin de l'année de 1,1  % (-0,1  % en secteur associatif et +1,7  % en secteur public). Il a souligné que cette croissance de l'activité se concentrait sur les mesures pénales (+6,2  % de mesures nouvelles), alors que les mesures civiles restaient stables (+0,3 % de mesures nouvelles).

S'agissant des recrutements, M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis, a admis que le vivier de candidatures était en baisse depuis 1999. Il a en outre déploré les modalités d'affectation des éducateurs aboutissant à envoyer fréquemment dans les postes les plus exigeants (en hébergement collectif) des jeunes femmes inexpérimentées.

En réponse à Mme Michèle André, qui s'interrogeait sur le devenir des centres éducatifs fermés, M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis, a indiqué que quatre centres éducatifs fermés (CEF) gérés par des associations habilitées avaient été créés entre mars et juin 2003, à Lusigny (Allier), Sainte-Eulalie (Gironde), Valence (Drôme) et Saint-Denis-le Thiboult (Seine-Maritime), deux centres relevant du secteur public, l'un à Beauvais (Oise), l'autre à Mont-de-Marsan (Landes) s'y étant ajoutés en septembre 2003. Il a en outre précisé que quatre autres centres relevant du secteur associatif étaient prévus pour la fin de l'année à Chailly-en-Brie (Seine-et-Marne), à l'Hôpital le Grand (Loire), à Tonnoy (Meurthe-et-Moselle) et à Autun (Saône-et-Loire), et que 13 CEF devraient ouvrir en 2004, 9 pour le secteur associatif habilité, et 3 pour le secteur public.

Il a précisé qu'un cahier des charges (pour le secteur associatif habilité) et une instruction de service (pour le secteur public) définissaient le contenu éducatif des centres éducatifs fermés, qui devait notamment prévoir la mise à niveau des mineurs dans le domaine des savoirs fondamentaux (lecture, écriture).

Il a enfin indiqué que le bilan de fonctionnement des CEF mis en service depuis le 1er  semestre 2003 s'effectuerait dans un délai d'un an à compter de leur ouverture et qu'un comité technique national d'évaluation avait été instauré afin de définir le référentiel des centres, les indicateurs de conformité et de qualité, les modalités de recueil et d'exploitation des données et les outils de compte rendu des opérateurs. Il s'est donc félicité du sérieux de la réflexion menée au sein du ministère.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse.

PJLF pour 2004 - Crédits consacrés à l'administration pénitentiaire - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Georges Othily sur les crédits consacrés à l'administration pénitentiaire inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Georges Othily, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que le projet de loi de finances pour 2004 soumis au Sénat fixait à 5,283 milliards d'euros le budget du ministère de la justice, ce qui représentait une hausse de 4,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003. Il a précisé qu'au sein des crédits du ministère de la justice, 1,6 milliard d'euros, soit 30,4 %, seraient consacrés à l'administration pénitentiaire, notant que les crédits de cette administration étaient en hausse de 7,75 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003.

Le rapporteur pour avis a souligné que, parmi les mesures nouvelles inscrites dans le projet de loi, figurait notamment la création de 1.128 emplois, dont 711 emplois de surveillants. Il a fait valoir qu'en matière de dépenses en capital, 688 millions d'euros d'autorisations de programme et 273,6 millions d'euros de crédits de paiement étaient prévus par le projet de budget, notamment pour assurer le lancement de la construction et de la rénovation d'établissements pénitentiaires.

Rappelant que la loi d'orientation et de programmation pour la justice de 2002 avait prévu, pendant la durée de la législature, la création de 3.740 emplois dans l'administration pénitentiaire ainsi que l'affectation de 1.313 millions d'euros d'autorisations de programme, le rapporteur pour avis a souligné qu'en deux années, 1.998 emplois auraient été créés dans l'administration pénitentiaire (soit une exécution des objectifs de la loi d'orientation et de programmation à hauteur de 53 %) et que 736 millions d'euros d'autorisations de programme auraient été affectés en deux ans à cette administration (soit une exécution des objectifs de la loi de programmation à hauteur de 56 %).

M. Georges Othily, rapporteur pour avis, a ensuite observé que la situation de l'administration pénitentiaire était marquée par une surpopulation carcérale sans précédent, indiquant qu'au 1er janvier 2003, 55.407 personnes étaient détenues en France, contre 48.594 au 1er janvier 2002. Il a précisé que le nombre de détenus avait même atteint 60.963 au 1er juillet 2003 et qu'il était encore de 58.661 le 1er novembre dernier. Il a souligné que le nombre de prévenus, qui baissait régulièrement depuis 1996, avait augmenté de 29 % au cours de l'année 2002, et que les viols et les agressions sexuelles étaient désormais la première cause d'incarcération des condamnés, avant les infractions à la législation sur les stupéfiants et les vols qualifiés.

M. Georges Othily, rapporteur pour avis, a ensuite noté que, compte tenu de l'augmentation du nombre de détenus, le taux d'occupation des établissements pénitentiaires atteignait 115,5 % le 1er janvier 2003 mais qu'au 1er juillet, 23 maisons d'arrêt connaissaient un taux d'occupation supérieur à 200 %. Il a souligné que cette situation posait de multiples difficultés, qu'elle rendait plus difficile le maintien d'un haut niveau de sécurité dans les établissements, contribuait à la survenance d'auto-agressions ou d'agressions à l'encontre des personnels, et rendait largement théorique l'exercice de la mission de réinsertion confiée à l'administration pénitentiaire.

Le rapporteur pour avis a ensuite indiqué que le nombre de mesures d'aménagement de peines avait diminué au cours des dernières années et qu'en 2002, le nombre de libérations conditionnelles avait baissé de 14,2 %, le nombre d'ordonnances de placement à l'extérieur diminuant pour sa part de 5 %. Evoquant le placement sous surveillance électronique, il a indiqué que son développement avait connu une accélération, conformément aux objectifs fixés par la loi d'orientation et de programmation pour la justice, qui avait prévu sa généralisation afin de permettre, à échéance de cinq ans, le placement simultané sous surveillance électronique de 3.000 personnes. Il a précisé qu'au 16 juillet 2003, le bilan de l'expérimentation en cours était le suivant :

- 922 mesures avaient été prononcées ;

- 668 étaient terminées et 254 étaient en cours ou suspendues ;

- 51 avaient été retirées, dont 6 pour évasion.

Le rapporteur pour avis a fait valoir qu'à la suite d'une mission qui lui avait été confiée par le garde des Sceaux, M. Jean-Luc Warsmann, député, avait introduit de nombreux amendements modifiant de manière substantielle les règles de l'application des peines dans le projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

M. Georges Othily, rapporteur pour avis, a ensuite rappelé que la loi sur les droits des malades avait prévu, à l'initiative du Sénat, une suspension de peine pour les détenus dont le pronostic vital était engagé ou dont l'état était incompatible avec le maintien en détention. Il a indiqué qu'en 2002, vingt mesures de suspension de peine avaient été prononcées et que ce nombre s'était élevé à trente-huit en 2003. Il a souligné que, lors de sa visite à l'hôpital de Fresnes, il avait constaté que l'application de cette mesure se heurtait parfois à l'absence de tout lien familial des détenus et à la difficulté de trouver une place pour ces personnes dans des centres de soins palliatifs ou de long séjour, observant qu'il arrivait ainsi que des personnes dont la peine était suspendue terminent leur existence au service des urgences de l'hôpital le plus proche. Il a souhaité que les ministères de la justice, des affaires sociales et de la santé se concertent pour faire en sorte que cette réforme puisse être pleinement mise en oeuvre.

Le rapporteur pour avis a ensuite indiqué que l'année 2003 avait vu l'ouverture, au centre pénitentiaire de Rennes, de la première unité de visite familiale implantée au sein d'un établissement pénitentiaire, deux autres devant être ouvertes en 2004 dans les maisons centrales de Poissy et de Saint-Martin-de-Ré. Il a précisé qu'il s'agissait de permettre à un détenu de recevoir sa famille pendant une période variant entre six et quarante-huit heures dans un appartement sans surveillance directe ni caméra.

Evoquant les projets de construction de nouveaux établissements, le rapporteur pour avis a observé que le programme « 4.000 places », lancé en 1995, était en voie d'achèvement, et que la loi d'orientation et de programmation pour la justice prévoyait pour sa part la construction de 13.200 places nouvelles. Il a souligné que les implantations des nouveaux établissements avaient été arrêtées et que les marchés pourraient être prochainement passés.

Le rapporteur pour avis a alors fait valoir qu'il avait visité deux établissements dans le cadre de la préparation de son rapport : la maison d'arrêt de Fresnes et celle de la Santé. Il a indiqué que la maison d'arrêt de Fresnes accueillait plus de condamnés que de prévenus, compte tenu de la présence en son sein du Centre national d'observation (CNO) et du service national de transfèrement. Il a rappelé que tous les condamnés à une peine supérieure à dix ans d'emprisonnement devaient passer au CNO de Fresnes avant d'être affectés dans un établissement pour peines, afin qu'un bilan de leur situation soit établi.

Rappelant que la commission d'enquête du Sénat sur les prisons avait préconisé la suppression du CNO, le rapporteur pour avis a souligné que sa visite lui avait confirmé que le système actuel avait de graves défauts, certains détenus demeurant deux ans à Fresnes en attendant qu'une place se libère dans un établissement pour peines.

A propos de la maison d'arrêt de la Santé, le rapporteur pour avis a souligné l'extrême vétusté de certains des bâtiments, l'exiguïté des espaces collectifs, l'état dégradé et inadapté des cuisines. Il a indiqué que l'établissement devait faire l'objet d'une rénovation globale, mais qu'aucune décision définitive n'était prise compte tenu de la difficulté d'évacuer un établissement aussi important.

Concluant son propos, M. Georges Othily, rapporteur pour avis, a proposé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice consacrés à l'administration pénitentiaire.

M. Robert Badinter s'est informé de l'absence de la création de postes de médecins et d'infirmières dans le budget de l'administration pénitentiaire.

M. Georges Othily, rapporteur pour avis, a alors indiqué que la médecine pénitentiaire relevait désormais intégralement du ministère de la santé.

M. Robert Bret a noté que le rapporteur pour avis avait évoqué une « surpopulation » carcérale, alors que le Gouvernement semblait privilégier le terme de « suroccupation » carcérale, marquant ainsi qu'il n'y avait pas trop de détenus mais un nombre insuffisant de places. Il a rappelé que la commission d'enquête du Sénat sur les prisons avait constaté, en 2000, que de trop nombreux détenus n'avaient rien à faire en prison. Il a en outre souligné que le Sénat avait voté une proposition de loi sur la création d'un contrôle externe des établissements pénitentiaires, mais que cette proposition n'avait eu aucune suite.

Mme Michèle André a interrogé le rapporteur pour avis sur la situation des femmes en prison, soulignant que le maintien des liens familiaux était assuré de manière très variable.

Le rapporteur pour avis a indiqué que les établissements pour femmes ne connaissaient pas la même surpopulation que les établissements pour hommes. Il a indiqué qu'il pourrait être intéressant d'effectuer une étude sur les femmes en prison.

M. Jean-Jacques Hyest a tout d'abord observé que la surpopulation carcérale résultait notamment du fort développement des condamnations à de lourdes peines pour infractions sexuelles, soulignant qu'il y avait lieu de se féliciter de la fermeté de la justice à l'égard de ces actes. Il a toutefois estimé que le nombre d'aménagements de peines était insuffisant et qu'il conviendrait de multiplier le nombre de places de semi-liberté ou de chantiers extérieurs. Il a regretté que certaines propositions émanant des commissions d'enquête parlementaires n'aient pas été suivies d'effet. Il a souhaité savoir quelle était la situation actuelle en matière d'incarcération des mineurs.

M. Georges Othily, rapporteur pour avis, a indiqué que 808 mineurs étaient incarcérés le 1er janvier 2003 dans des quartiers de maisons d'arrêt et que la loi d'orientation et de programmation pour la justice avait prévu la construction d'établissements pénitentiaires spécialisés pour les mineurs.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice consacrés à l'administration pénitentiaire.

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