Mercredi 26 novembre 2003

Table des matières

Mercredi 26 novembre 2003

- Présidence de M. René Garrec, président.

Directives européennes - Communication

Mme Nicole Borvo a tout d'abord indiqué qu'elle avait adressé un courrier au président de la commission, d'une part pour l'interroger sur l'existence, évoquée dans la presse, d'un projet de modification du règlement du Sénat, d'autre part pour s'inquiéter de la préparation par le Gouvernement d'un projet de loi de transposition par ordonnances de directives communautaires. Elle a souhaité disposer d'informations plus complètes sur ces deux sujets.

M. René Garrec, président, a tout d'abord rappelé que M. Hubert Haenel et plusieurs de ses collègues avaient déposé une proposition de résolution tendant à modifier le règlement du Sénat pour modifier la procédure d'adoption des résolutions européennes et créer une procédure simplifiée d'examen des projets de loi autorisant la ratification de conventions internationales, mais que cette proposition de résolution n'était pas inscrite à l'ordre du jour du Sénat.

Il a ensuite indiqué qu'il avait reçu un courrier de M. le Président du Sénat l'informant de l'intention du Gouvernement de demander au Parlement de l'habiliter à transposer par ordonnances des directives communautaires. Il a précisé que chaque commission était invitée à signaler, parmi les directives dont la transposition par ordonnance était envisagée, celles qui lui paraissaient devoir faire l'objet d'une transposition par le truchement d'une loi.

M. René Garrec, président, a alors fait valoir que deux des directives figurant dans la liste de celles dont la transposition par ordonnances était envisagée concernaient au fond la commission des lois et paraissaient devoir faire l'objet d'une transposition par voie législative :

- la directive du 25 juillet 1985 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres en matière de responsabilité du fait des produits défectueux ;

- la directive du 25 mars 1999 sur certains aspects de la vente et des garanties des biens de consommation.

M. Daniel Hoeffel a rappelé que le précédent Gouvernement avait déjà déposé un projet de loi tendant à l'habiliter à transposer par ordonnances des directives communautaires et que la commission avait alors souhaité que des mesures soient prises pour que cette situation ne puisse plus se reproduire.

M. Maurice Ulrich a observé que, d'une manière générale, le Parlement n'était pas suffisamment associé à l'élaboration et à la transposition des directives communautaires. Il a souhaité qu'une réflexion plus vaste soit conduite sur cette question, observant que l'adoption des normes communautaires demeurait beaucoup trop bureaucratique.

M. René Garrec, président, a alors indiqué qu'il rappellerait, dans sa réponse à M. le président du Sénat, que le Sénat avait adopté en juin 2001 une proposition de loi imposant au Gouvernement de soumettre aux assemblées un échéancier de transposition des directives communautaires, ainsi qu'une proposition de loi constitutionnelle réservant une séance par mois dans chaque assemblée à la transposition des directives et à la ratification des conventions internationales. Il a regretté que ces textes n'aient jamais été inscrits à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

M. Maurice Ulrich a fait valoir que ces propositions de loi répondaient partiellement au problème posé, mais qu'il conviendrait également que les assemblées puissent suivre l'ensemble du processus d'élaboration des normes communautaires, observant que le Parlement n'était consulté qu'au tout début de la procédure - par l'intermédiaire de l'article 88-4 de la Constitution - puis à la fin, lors de l'examen du projet de loi de transposition. Il s'est demandé s'il ne conviendrait pas de désigner au sein des commissions compétentes des rapporteurs chargés de suivre l'évolution des négociations au sein des institutions communautaires.

M. Pierre Fauchon a lui aussi regretté l'insuffisante association du Parlement à l'élaboration des normes européennes, citant l'exemple d'un important règlement sur les conflits familiaux transfrontaliers, en passe d'être adopté, qui n'avait donné lieu qu'à un examen par la délégation pour l'Union européenne au moment de la présentation de la proposition de règlement par la Commission européenne. Il a estimé que cette situation démontrait la nécessité de créer une seconde chambre représentant les parlements nationaux au sein des institutions européennes, le Conseil de l'Union n'étant à l'évidence pas en mesure de jouer ce rôle. Il a estimé que la nouvelle transposition de la directive sur la responsabilité du fait des produits défectueux, liée à une condamnation de la France par la Cour de justice des Communautés européennes, devait faire l'objet d'un examen par le Parlement, compte tenu de l'importance des débats qu'avait suscités cette question au Sénat dans le passé.

M. Robert Badinter a rappelé que, dans certains pays de l'Union européenne, les ministres se rendaient devant le Parlement avant chaque réunion du Conseil de l'Union et recevaient, dans certains cas, des mandats de négociation très précis. Il a indiqué que le projet de constitution européenne prévoyait une possibilité pour les parlements nationaux de veiller au respect du principe de subsidiarité, ce qui constituerait un progrès.

M. Lucien Lanier a relevé que ce n'était pas la première fois que pouvait être constatée l'insuffisance du rôle du Parlement dans l'élaboration des normes communautaires. Il a souligné que les assemblées étaient parfois conduites à se prononcer dans la précipitation sur des projets ou propositions d'actes particulièrement importants et que les commissions n'avaient pas toujours fait preuve d'un intérêt suffisant pour ces questions. Il a estimé que les modalités du contrôle du Parlement sur l'élaboration des normes européennes devraient être réexaminées en profondeur, se prononçant pour un renforcement du suivi par les délégations européennes.

Mme Nicole Borvo a rappelé que son groupe soulignait depuis longtemps l'insuffisance du rôle du Parlement dans le contrôle de l'élaboration des textes européens. Elle a souhaité que le Gouvernement soit rapidement saisi de cette question.

M. Christian Cointat a estimé que certains parlements savaient mieux se faire entendre par leurs gouvernements que le Parlement français. Il a en outre noté que l'élaboration des normes communautaires n'était plus seulement le fait des administrations, compte tenu du rôle croissant joué par le Parlement européen.

M. René Garrec, président, a alors indiqué qu'il adresserait le compte rendu du débat de la commission à M. le Président du Sénat et lui demanderait d'appeler l'attention du Gouvernement sur les préoccupations exprimées par les membres de la commission.

Nomination de rapporteurs

La commission a ensuite nommé M. Lucien Lanier rapporteur du projet de loi organique n° 38 (2003-2004) portant statut d'autonomie de la Polynésie Française et du projet de loi n° 39 (2003-2004) complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française.

Organisme extraparlementaire - Conseil d'administration du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres

Puis la commission a désigné M. Raymond Courrière comme candidat proposé à la nomination du Sénat pour siéger comme titulaire et M. Jean-René Lecerf comme suppléant au sein du conseil d'administration du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

Résolutions européennes - Justice - Autorisation de signer le projet d'accord entre l'Union européenne, et la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'application de certaines dispositions de la Convention de 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale et du protocole de 2001 de celle-ci (E 2421) - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Pierre Fauchon sur sa proposition de résolution n° 70 (2003-2004), présentée en application de l'article 73 bis du Règlement, au nom de la délégation pour l'Union européenne, sur l'autorisation de signer le projet d'accord entre l'Union européenne, et la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'application de certaines dispositions de la Convention de 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale et du protocole de 2001 de celle-ci (E 2421).

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a tout d'abord indiqué que le projet d'accord entre l'Union européenne d'une part, l'Islande et la Norvège d'autre part, ne soulevait pas de difficultés de fond, dès lors qu'il avait pour objet de permettre l'application à l'Islande et la Norvège - Etats non membres de l'Union européenne mais liés par les accords de Schengen - de l'ensemble des dispositions de la Convention de l'Union relative à l'entraide judiciaire en matière pénale. Il a cependant souligné que les conditions de conclusion de l'accord soulevaient un problème juridique important.

Le rapporteur a indiqué que le projet d'accord avait été négocié sur le fondement de l'article 24 du traité sur l'Union européenne, qui permet la conclusion d'accords internationaux en matière de politique étrangère et de sécurité commune et de coopération judiciaire en matière pénale. Il a précisé que le Conseil de l'Union, suivant une interprétation de son service juridique, considérait que les accords négociés sur la base de l'article 24 pouvaient être conclus par la seule Union européenne. Il a au contraire considéré que ces accords constituaient des accords « mixtes », compte tenu des compétences importantes des Etats membres dans les domaines de la justice et des affaires intérieures et qu'ils devraient en conséquence être conclus à la fois par l'Union européenne et par ses Etats membres.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a souligné que la signature d'accords internationaux importants par la seule Union européenne pourrait à l'avenir poser des problèmes juridiques sérieux, observant que certaines juridictions nationales pourraient refuser son application. Il a rappelé que le Sénat avait déjà adopté une proposition de résolution à propos d'accords d'entraide judiciaire avec les Etats-Unis pour demander que ces accords se voient reconnaître un statut d'accords « mixtes », mais qu'il n'avait pas été entendu.

Le rapporteur a ensuite noté que l'article 24 du traité sur l'Union européenne permettait aux Etats membres de faire autoriser la ratification des accords par leur Parlement conformément à leurs règles constitutionnelles. Il a cependant constaté qu'à la suite d'un avis du Conseil d'Etat, le Gouvernement français avait décidé de ne pas soumettre au Parlement les projets d'accords avec les Etats-Unis et qu'il envisageait de faire de même pour l'accord avec l'Islande et la Norvège. Il a noté que la plupart des autres pays de l'Union avaient décidé de soumettre les accords d'entraide avec les Etats-Unis à leurs parlements et s'apprêtaient à faire de même pour l'accord avec l'Islande et la Norvège.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a alors indiqué que la proposition de résolution présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne tendait à :

- approuver le contenu du projet d'accord avec l'Islande et la Norvège ;

- estimer que cet accord constituait par nature un accord « mixte » relevant à la fois des compétences de l'Union européenne et de ses Etats membres ;

- considérer qu'en tout état de cause cet accord devrait donner lieu à autorisation de ratification par le Parlement.

Il a proposé à la commission d'adopter la proposition de résolution dans sa rédaction résultant des travaux de la délégation pour l'Union européenne. Il a en outre estimé qu'il serait opportun que la proposition de résolution puisse être examinée en séance publique, afin qu'un dialogue direct puisse se nouer avec le Gouvernement.

M. René Garrec, président, a exprimé la crainte, compte tenu de la surcharge de l'ordre du jour du Sénat, qu'un examen en séance publique ne retarde de manière excessive l'adoption d'une résolution définitive.

M. Christian Cointat a proposé de modifier la proposition de résolution, afin d'affirmer que le projet d'accord « doit » donner lieu à autorisation de ratification par le Parlement et non qu'il « devrait » donner lieu à une telle autorisation.

La commission a alors adopté la proposition de résolution ainsi modifiée.

PJLF pour 2004 - Crédits consacrés à la police et à la sécurité - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Jean-Patrick Courtois sur les crédits consacrés à la police et à la sécurité inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que, répondant aux aspirations de nos concitoyens, la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002 avait défini les orientations d'une nouvelle politique de sécurité accompagnée d'un effort budgétaire de grande ampleur qui devrait se concrétiser, sur la période 2003-2007, par la création de 13.500 emplois dans la police et la gendarmerie nationales et l'allocation d'une enveloppe financière de 5,6 milliards d'euros.

Il a indiqué que près de 313 millions d'euros étaient inscrits pour la mise en oeuvre de la deuxième année de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, représentant 19 % de l'enveloppe globale prévue par cette loi, avant d'ajouter qu'au total 55 % de l'enveloppe globale seraient ainsi engagés sur les deux premières années de la d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

Présentant les crédits consacrés à la police et la sécurité dans le projet de loi de finances pour 2004, il a souligné que l'agrégat « police nationale » s'établissait à 5,76 milliards d'euros, représentant 56,3 % du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et en progression de 5,7 % par rapport à 2003. Il a signalé que ce montant intégrait cette année le transfert de 153,5 millions d'euros pour la rémunération des adjoints de sécurité sur le budget de la police nationale et qu'à périmètre constant, les dotations prévues en 2004 s'élevaient à 5,61 milliards d'euros, soit une progression de 2,9 %. Il a précisé que la création de 750 emplois actifs et de 250 emplois administratifs était prévue.

Tout en rappelant que le budget de la gendarmerie nationale relevait du ministère de la défense, il a indiqué qu'il s'élèverait à 4,34 milliards d'euros, soit une augmentation de 1,9 % par rapport à 2003 et que, de même qu'en 2003, 1.200 emplois devraient être créés en 2004.

Il a estimé que ces projets de budgets pour la police et la gendarmerie nationales traduisaient le fait que la sécurité constituait encore cette année une priorité du gouvernement.

Il a affirmé que la baisse de la délinquance observée depuis plus d'un an démontrait que de meilleurs résultats dans la lutte contre la délinquance pouvaient être obtenus rapidement lorsque la volonté et les moyens existaient, avant de témoigner du soutien de la commission aux forces de police, et de rendre hommage au fonctionnaire de police décédé et aux 3484 fonctionnaires de police blessés au cours d'opérations de police en 2002.

Expliquant qu'après une forte progression de la criminalité sur la période 1998-2002, la tendance semblait s'inverser depuis le début du second semestre 2002, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a indiqué que le premier semestre 2003 avait connu une baisse de 4,16 % de la délinquance par rapport au premier semestre 2002, avec un peu plus de 2 millions de crimes et délits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie en France métropolitaine. Il a précisé qu'à l'exception des crimes et délits contre les personnes, qui progressaient de 5,68 %, les autres catégories d'infractions étaient orientées à la baisse et que le nombre de mineurs mis en cause au premier semestre 2003 avait baissé de 1,26 %, ramenant la part des mineurs dans le total des mis en cause à 19,71 %, en deçà du seuil de 20 % franchi en 1998. Il a tenu à rappeler que la proportion de mineurs parmi les mis en cause n'avait cessé de croître régulièrement depuis 1972.

Il a affirmé que ces meilleurs résultats incombaient essentiellement au travail des forces de sécurité intérieure, dans la mesure où plusieurs indicateurs de leur activité étaient en hausse, parmi lesquels :

- le taux d'élucidation des faits constatés qui a progressé de façon impressionnante, atteignant 28,15 % au premier semestre 2003, en hausse de 3,5 % par rapport au premier semestre 2002 ;

- le nombre de personnes mises en cause, qui a augmenté de 7,3 %, et de gardes à vue, en progression de 12,9% ;

- le nombre d'infractions révélées par l'action des services, en hausse de 13,8 % entre fin juillet 2002 et fin juillet 2003.

Il a estimé que ces premiers succès étaient extrêmement encourageants.

Rappelant qu'il avait souligné, les années précédentes, le décalage existant entre les statistiques officielles et la réalité de la délinquance subie par les citoyens, il a indiqué qu'une réforme des statistiques de la délinquance avait été menée en 2003. Après avoir relevé que, tout en réaffirmant la conservation de « l'état 4001 », afin de ne pas être accusé de « casser le thermomètre », le ministre de l'intérieur avait installé, le 4 novembre dernier, le Conseil d'orientation de l'Observatoire national de la délinquance, dont M. Jacques Mahéas et lui-même seraient membres, il a précisé que cet observatoire ferait partie de l'Institut national des hautes études de la sécurité afin de garantir son indépendance et qu'une mesure nouvelle de 2,5 millions d'euros était inscrite au projet de loi de finances pour 2004 afin de faire face aux nouvelles missions de cet institut. Il a indiqué que cet observatoire aurait pour fonction de mesurer la délinquance sous toutes ses formes, « l'état 4001 » ayant uniquement pour vocation de mesurer l'activité des services de police et de gendarmerie, tout en précisant qu'il ne s'y substituerait pas, mais le complèterait. Il a ajouté que l'observatoire pourrait également développer des enquêtes de victimation en collaboration avec l'INSEE.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, est ensuite revenu sur la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure en 2003, affirmant que le gouvernement l'avait entreprise avec détermination.

Il a tout d'abord souligné que la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure donnait aux forces de sécurité des moyens juridiques qui leur faisaient jusqu'à présent défaut pour lutter efficacement contre la délin quance. Il a ensuite indiqué que la nouvelle architecture institutionnelle de la sécurité donnant un rôle élargi aux élus locaux était désormais en place et que :

- les conférences départementales de sécurité étaient installées dans la totalité des départements depuis la fin de l'année 2002 ;

- 535 conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance étaient recensés, parmi lesquels 154 avaient déjà fixé leurs priorités d'action. Il a noté à ce sujet que tous les acteurs locaux s'impliquait plus que par le passé et que les conseils locaux avaient également rapproché les acteurs de la prévention et ceux de la sécurité, tout en estimant qu'il était encore trop tôt pour procéder à une évaluation réelle de ces conseils. Il a ajouté que des formations restreintes actives au sein de ces conseils pourraient éviter leur transformation en de simples lieux d'information et de concertation ;

Il a également souligné que la recherche d'une véritable synergie entre l'ensemble des services de l'Etat avait été approfondie.

Il a ensuite déclaré qu'outre les groupes d'intervention régional et l'attribution de l'emploi des services de la gendarmerie au ministre de l'intérieur, plusieurs actions avaient été engagées en 2003.

Après avoir indiqué que la loi pour la sécurité intérieure avait confié au préfet de police la coordination des forces de sécurité sur l'ensemble du réseau de transports par voie ferrée en Ile-de-France, un renfort de quatre cents policiers ayant porté à 1.300 l'effectif total des forces de police, il a annoncé qu'au premier semestre 2003, la région avait enregistré une diminution de la délinquance dans les réseaux ferrés de 9,46 %, la quasi-totalité des catégories d'infractions bénéficiant d'une baisse, et plus particulièrement celle des infractions commises dans le métro, en diminution de 15,44 %.

Il a également signalé que le rapprochement des moyens de la police et de la gendarmerie nationales se mettait en place par la conclusion de marchés publics communs, le rapprochement des fichiers de police judiciaire, l'interopérabilité des réseaux de communication et la création de services mixtes, notamment d'offices centraux communs pour lutter contre la délinquance itinérante et contre les infractions liées à l'environnement et à la santé publique.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a insisté sur la réorganisation territoriale de la police et de la gendarmerie nationales menée en 2003, en précisant que le redéploiement n'avait pas été décidé à l'échelon central, mais avait fait l'objet d'un travail déconcentré de concertation et de dialogue mené par les préfets, directement responsables de la conduite du redéploiement, avec les acteurs locaux, et que cette réorganisation avait été facilitée, d'une part, par le départ à la retraite de nombreux fonctionnaires de police et, d'autre part, par le fait qu'elle ne se déroulait pas dans un contexte de pénurie de personnel. Il a précisé que l'ensemble des transferts de compétence devrait être achevé en 2005-2006 dans 65 départements de métropole et d'outre-mer et concernerait 332 communes, 217 d'entre elles étant confiées à la police nationale et 115 à la gendarmerie nationale. Il a ajouté que les circonscriptions de sécurité publique étendues, confiées à la police nationale, recevraient le renfort de 2.172 policiers, dont 1.765 proviendraient des zones transférées à la gendarmerie, tandis que 2.894 emplois seraient créés dans les secteurs relevant de la gendarmerie, dont 1.782 seraient issus des zones transférées à la police nationale, et que le redéploiement au sein de la gendarmerie s'effectuerait conjointement à la création de communautés de brigades, concept permettant de mutualiser les moyens de plusieurs brigad es sous un commandement unique.

Après avoir indiqué que l'action de la police judiciaire avait été renforcée afin de mieux lutter contre la délinquance et en particulier la criminalité organisée , il a précisé que le nombre et les compétences des officiers de police judiciaire avaient par conséquent été accrus et leurs qualifications de mieux en mieux prises en compte dans le développement de leurs carrières. Il a ajouté qu'au 31 décembre 2003, 12.300 adjoints de sécurité devraient avoir la qualité d'agent de police judiciaire adjoint, contre 8.990 au 31 décembre 2002 et que le projet de loi de finances pour 2004 prévoyait, comme en 2003, l'attribution de la qualité d'officier de police judiciaire à 2.000 agents supplémentaires, l'objectif étant, à terme, que 8000 fonctionnaires des corps de maîtrise et d'application aient la qualité d'officier de police judiciaire.

Concernant les moyens de la police scientifique, il a estimé que l'extension du fichier national des empreintes génétiques aux auteurs de nouvelles infractions et aux suspects, lequel fichier ne contenait que 1.200 enregistrements avant l'adoption de la loi sur la sécurité intérieure, était un élément essentiel pour favoriser le travail des enquêteurs, 600.000 personnes ayant été mises en causes en 2002 pour des infractions visées par la loi. Il a affirmé que l'alimentation de ce fichier devait être opérée à une toute autre échelle qu'auparavant et inciter à une véritable révolution culturelle au sein des services. Il a indiqué qu'un plan stratégique avait été élaboré et reposait sur une approche globale de sensibilisation et d'information des personnels, la formation des fonctionnaires étant cruciale, en particulier dans la phase de prélèvement des empreintes, et de mise à niveau des équipements, les laboratoires de police scientifique ayant d'ailleurs été livrés en matériels lourds de traitemen t des analyses dès la fin 2002.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a également indiqué que, dans le souci d'une utilisation plus rationnelle des compétences et des moyens, l'emploi des personnels actuels était en cours de redéfinition, le ministère poursuivant le recentrage des policiers et des gendarmes sur des missions liées à la sécurité, en particulier en recrutant des agents administratifs. Après avoir rappelé que la rémunération d'un fonctionnaire de police actif occupant un emploi administratif était, à grade équivalent, 30 % supérieure à celle d'un administratif, il a précisé que 910 emplois budgétaires de personnels administratifs et techniques avaient été créés en 2003, l'effectif total de ces emplois passant de 16.421 à 17.331 et que le rattrapage se poursuivait, le projet de loi de finances pour 2004 prévoyant que la création de 250 emplois administratifs, techniques et scientifiques, soit le quart des créations totales d'emplois.

En matière de gardes statiques ou de transfèrements des détenus, il a noté les quelques progrès réalisés, mais a estimé que l'essentiel restait à faire.

Il a ensuite indiqué qu'en application de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, la doctrine d'emploi des forces mobiles avait été redéfinie et formalisée, le ministère de l'intérieur évaluant leur contribution aux missions de sécurité publique à environ 5.000 hommes à temps plein. Il a précisé que les premières évaluations laissaient percevoir une baisse plus marquée de la délinquance dans les secteurs ayant bénéficié de la présence de renforts mobiles et que le dispositif semblait être apprécié des responsables locaux et des personnels.

Concernant la réserve civile, il a fait remarqué que, si elle n'était pas opérationnelle à ce jour, plusieurs textes d'application devant être pris, elle devrait l'être courant 2004, avant de rappeler que, lors de son audition par la commission, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, avait indiqué que près de 3.300 retraités s'étaient déjà portés volontaires et qu'une provision de 3 millions d'euros avait été inscrite au projet de loi de finances pour 2004 afin de mettre en place le dispositif, cette somme correspondant notamment à la rémunération de 35.000 « jours réservistes ».

Après avoir présenté l'ensemble de ces réformes, il a indiqué que les crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2004 suivaient les orientations fixées par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

Il a relevé que le projet de loi de finances pour 2004 prévoyait ainsi de porter les emplois budgétaires de l'agrégat « police nationale » à 134.806 contre 133.935 en 2003, hors adjoints de sécurité, et que, d'une part, 750 emplois actifs et 250 emplois administratifs et techniques seraient créés et, d'autre part, 78 emplois contractuels seraient supprimés.

Il a indiqué que, même si le rythme était moins soutenu qu'en 2003, la création d'emplois administratifs demeurait une priorité dans la mesure où ces personnels, formés avant d'être recrutés, au contraire des policiers actifs dont la durée de formation est d'un an, étaient immédiatement opérationnels et permettaient le retour rapide sur le terrain de policiers actifs actuellement employés à des tâches administratives.

Il a ensuite relevé que le projet de loi de finances pour 2004 fixait un plafond de 11.300 adjoints de sécurité en année pleine, cette baisse des recrutements s'expliquant par le niveau des candidatures qui tendrait à diminuer à la fois en nombre et en qualité, tout en précisant que ce plafond constituait pour le ministère de l'intérieur l'effectif de référence pour les années à venir, ces adjoints de sécurité constituant un vivier pour la police nationale et ce dispositif jouant un rôle de présélection et de formation pour les meilleurs d'entre eux.

Après avoir signalé que les mesures catégorielles et indemnitaires s'élevaient au total à 27,3 millions d'euros dans le PLF 2004, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a estimé que la poursuite de la réforme des corps et carrières, initiée par la loi d'orientation du 21 janvier 1995, conduisait à une déflation des corps des officiers et des commissaires au profit du corps de maîtrise et d'application. Il a également indiqué que ces repyramidages et transformations d'emplois, qui ont un coût total de 3,78 millions d'euros, permettraient, au sein de chaque corps, une carrière plus rapide et seraient susceptibles de réduire les départs anticipés à la retraite.

Il a constaté qu'après un effort indemnitaire sans précédent de 110 millions d'euros en 2003, 23,5 millions d'euros de mesures nouvelles étaient inscrits au budget, avant d'indiquer que le ministère poursuivait sa politique de transformation en paiement des récupérations en temps, le projet de loi de finances pour 2004 prévoyant ainsi le rachat de récupérations en temps pour un montant de 5,80millions d'euros. Il a ajouté que cette somme devrait permettre en 2004 d'indemniser totalement les astreintes et que le nombre des jours ARTT compensés serait également porté de 6 à 8.

Il a également mentionné le fait que le projet de loi de finances pour 2004 prévoyait 5 millions d'euros pour l'instauration d'une prime au mérite.

Concernant les crédits de fonctionnement, il a indiqué qu'ils s'établissaient à 688,6 millions d'euros, en hausse de 33,8 millions d'euros après l'inscription en 2003 de 42,5 millions d'euros de mesures nouvelles, tout en précisant que l'ensemble de ces mesures nouvelles bénéficierait aux priorités affichées par le ministre de l'intérieur, en particulier la protection et l'armement des fonctionnaires.

Après avoir relevé que l'équipement des services de police judiciaire et de la police technique et scientifique serait également amélioré, il a précisé qu'un effort particulier porterait en outre sur l'amélioration du taux de disponibilité des véhicules.

Il a également présenté les moyens spécifiques débloqués pour lutter contre la violence routière, une mesure nouvelle de 30 millions d'euros en crédits de fonctionnement étant prévue dans le projet de loi de finances pour 2004 afin d'acquérir de nouveaux équipements de contrôle automatisé, 20 millions d'euros ayant déjà été consacrés à la première phase de ce programme partagé entre les ministères de l'intérieur et de l'équipement.

Constatant que les crédits d'investissement s'affichaient en nette progression, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a indiqué que la dotation des chapitres en capital permettrait, d'une part, d'accélérer de manière significative la mise en oeuvre du programme Acropol, la fin du déploiement étant anticipée pour 2006 au lieu de 2008, et, d'autre part, de lancer le programme Acropol souterrain, en liaison é troite avec la RATP et la SNCF.

En matière immobilière, il a relevé que la mise en oeuvre de la première tranche de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure s'était traduite par 60 millions d'euros en autorisations de programme et 66 millions d'euros en crédits de paiement, venus s'ajouter aux dotations obtenues en loi de finances initiale pour 2002, équivalant à un doublement des crédits de paiement, avant d'indiquer que le projet de loi de finances pour 2004 prévoyait une nouvelle augmentation des crédits de paiement de 19,4 millions d'euros, pour atteindre 148,7 millions d'euros. Il a enfin ajouté que l'objectif affiché était de porter progressivement le rythme des mises en chantier de 59 136 m² en 2003 à 100 000 m² en 2007.

Après avoir estimé nécessaire d'être circonspect avec l'emploi des statistiques, M. Charles Gautier a indiqué que l'observatoire national de la délinquance n'était toujours pas mis en place et qu'il convenait d'être prudent au sujet de la création d'emplois lors des redéploiements territoriaux entre la police et la gendarmerie nationales, dans la mesure où ces créations correspondent, pour l'essentiel, à des échanges entre policiers et gendarmes.

Concernant les statistiques, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a rappelé que l' « état 4001 » avait justement été conservé pour pouvoir garder une possibilité de comparaison avec les années antérieures. Il a également indiqué que l'observatoire national de la délinquance venait d'entrer en fonction. Au sujet des redéploiements territoriaux, il a répondu qu'ils s'accompagneraient de créations nettes d'emplois aussi bien en zone police que gendarmale.

M. Robert Bret a estimé que, si le montant des crédits accordés à la police et à la sécurité était en hausse, il convenait de se souvenir que ceux alloués dans certains domaines d'intervention, tels que la politique de la ville, baissaient considérablement pour 2004 alors qu'ils sont également essentiels pour prévenir et lutter contre la délinquance. Il a craint que la diminution de ces crédits ne rende pour l'avenir la situation dans certains quartiers encore plus difficile qu'elle ne l'est aujourd'hui.

Rappelant qu'il était rapporteur pour les crédits consacrés à la police et à la sécurité, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a indiqué que le montant des crédits qui leur étaient consacrés pour 2004 constituait le meilleur budget depuis 18 ans.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la police et à la sécurité par le projet de loi de finances pour 2004.

PJLF pour 2004 - Crédits consacrés à l'administration territoriale et à la décentralisation - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Daniel Hoeffel sur les crédits consacrés à l'administration territoriale et à la décentralisation inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.

Observant que la question des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales avait été largement évoquée lors de l'examen du projet de loi relatif aux responsabilités locales puis du débat sur les recettes des collectivités territoriales organisé dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2004, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a rappelé que ces concours s'élèveraient à 59,4 milliards d'euros en 2004, en hausse de 1,2 % par rapport à 2003, dans un contexte budgétaire marqué par le gel, en euros constants, de la progression des dépenses de l'Etat.

Il a souligné, en premier lieu, que le projet de loi de finances pour 2004 tendait à opérer une réforme importante et attendue de l'architecture des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales consistant à :

- intégrer au sein de la dotation globale de fonctionnement diverses dotations, principalement les dotations de péréquation et les compensations d'allégements de la fiscalité locale ;

- créer une dotation globale de fonctionnement des régions ;

- harmoniser la structure de cette dotation en créant, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, une dotation forfaitaire et une dotation de péréquation.

Il a indiqué qu'au total, le montant de la dotation globale de fonctionnement passerait de 18,8 à 36,7 milliards d'euros, en progression de 1,93 %, à structure constante, par rapport à 2003.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a estimé que cette réforme permettrait d'améliorer la lisibilité des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales et de renforcer, à terme, la péréquation.

Il a ainsi expliqué que la dotation de péréquation de chaque catégorie de collectivités territoriales augmenterait tous les ans selon une indexation résultant de la différence entre le taux de progression de la dotation globale de fonctionnement et celui de la dotation forfaitaire.

Après avoir rappelé que le taux de progression de la dotation globale de fonctionnement était égal au taux d'inflation de l'année à venir majoré de la moitié de la croissance du produit intérieur brut de l'année en cours, il a précisé que l'évolution de la dotation forfaitaire des communes, des départements et des régions serait déterminée, chaque année, par le Comité des finances locales selon un taux compris, respectivement, entre 45 % et 55 %, entre 60 % et 80 % et entre 75 % et 95 % du taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement.

Il a fait observer que, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la progression de la dotation forfaitaire serait donc moins rapide que celle de la masse totale de la dotation globale de fonctionnement et que la dotation de péréquation, alimentée par ce différentiel, serait assurée d'un financement pérenne.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a précisé que le projet de loi de finances pour 2004 ne prévoyait pas de modifier les critères d'attribution des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. Il a rappelé que M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, avait indiqué à la commission, lors de son audition, que cette réforme serait effectuée en 2004, après une large concertation et la réalisation de simulations permettant de mesurer ses conséquences sur les attributions individuelles des collectivités territoriales.

Il a souligné la nécessité d'effectuer cette réforme avant l'entrée en vigueur des transferts des compétences prévus par le projet de loi relatif aux responsabilités locales, estimant que les critères de répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales étaient trop nombreux, répondaient à des objectifs parfois contradictoires et ne permettaient pas de concentrer les crédits sur les collectivités éprouvant les plus grandes difficultés. A titre d'exemple, il a indiqué que la fraction « péréquation » de la dotation de solidarité rurale concernait environ 32.000 communes et que 18.000 communes bénéficiaient de la part principale du Fonds national de péréquation.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a observé, en deuxième lieu, que le projet de loi de finances pour 2004 prévoyait, à l'instar des lois de finances pour 2002 et 2003, la reconduction pour un an du contrat de croissance et de solidarité selon les modalités d'indexation appliquées depuis 2001, c'est-à-dire l'indice des prix à la consommation hors tabac de l'année à venir majoré de 33 % du taux de croissance de l'année en cours. Il a indiqué que la dotation de compensation de la taxe professionnelle, hors sa fraction réduction pour embauche ou investissement, continuerait de servir de variable d'ajustement, les indexations des autres dotations demeurant inchangées. Il a estimé que l'indexation de la plupart des concours de l'Etat aux collectivités territoriales méritait d'être saluée compte tenu du gel en euros constants de la progression des dépenses de l'Etat en 2004.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a toutefois regretté que la reconduction pour un an seulement du contrat de croissance et de solidarité ne permette pas de renouer avec l'objectif d'une programmation pluriannuelle des concours de l'Etat aux collectivités territoriales. Il a également mis en exergue la nécessité de réformer le mécanisme de l'enveloppe normée, expliquant que la dotation de compensation de la taxe professionnelle ne cessait de diminuer, dans la mesure où les dotations qui composent cette enveloppe bénéficient d'une indexation plus favorable qu'elle.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a indiqué que, selon une pratique désormais habituelle, divers abondements, d'un montant total de 96 millions d'euros, permettraient d'assurer aux dotations de solidarité une progression d'environ 1,5 % en 2004. Il a précisé que la dotation de solidarité urbaine, la dotation nationale de péréquation et la dotation de solidarité rurale bénéficieraient ainsi :

- de 15 millions d'euros prélevés sur la dotation spéciale pour le logement des instituteurs versée en 2004 au Centre national de la fonction publique territoriale ;

- de 61,4 millions d'euros provenant de la régularisation de la dotation globale de fonctionnement des communes de 2002 ;

- de 36 millions d'euros, provenant du budget de l'Etat.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a observé, en troisième lieu, que le projet de loi de finances pour 2004 prévoyait le transfert aux départements du produit d'une fraction de tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, d'un montant prévisionnel de 5,22 milliards d'euros, afin de compenser les charges résultant de l'entrée en vigueur, prévue le 1^er janvier 2004, du projet de loi portant décentralisation du revenu minimum d'insertion et créant le revenu minimum d'activité.

Il a estimé que cette mesure devait être examinée au regard de la double exigence posée par le nouvel article 72-2 de la Constitution, aux termes duquel les transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales doivent être accompagnés de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice, d'une part, les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources, dans des conditions déterminées par une loi organique, d'autre part.

S'agissant du premier point, il a indiqué que le Conseil constitutionnel vérifierait la réalité de la compensation des charges transférées aux collectivités territoriales, s'il était saisi du projet de loi de finances pour 2004, et rappelé que, lors de l'examen en première lecture du projet de loi relatif aux responsabilités locales, le Sénat avait prévu, à l'initiative de la commission et de son rapporteur M. Jean-Pierre Schosteck, une réforme importante de la commission consultative d'évaluation des charges, destinée à renforcer le rôle des élus locaux. Il a précisé que cette commission constituerait désormais une formation restreinte du Comité des finances locales, présidée par un élu local et non plus par un magistrat de la Cour des comptes, composée à parité de représentants de la catégorie de collectivités territoriales et des ministères concernés par le transfert de compétences, chargée de se prononcer non seulement sur le montant de la compensation mais également sur les modalités de son évaluation.

S'agissant du second point, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a rappelé que le droit communautaire interdisait la modulation des tarifs de la taxe intérieure sur les produits pétroliers au niveau départemental. Estimant que la question essentielle portait donc sur le point de savoir si l'attribution aux collectivités territoriales d'une part non modulable du produit d'un impôt national constituait une ressource propre au sens de l'article 72-2 de la Constitution, il a indiqué que le Sénat serait appelé à y répondre lors de l'examen du projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale à la fin du mois d'octobre. Il a précisé que, dans sa rédaction actuelle, ce projet de loi organique tendait à :

- définir la notion de ressources propres, en y incluant les impositions de toutes natures, les redevances pour services rendus, les produits du domaine, les produits financiers et les dons et legs ;

- prévoir que le niveau de 2003 constituerait un plancher en dessous duquel leur part dans l'ensemble des ressources des collectivités territoriales ne pourrait descendre ;

- exiger que ce niveau soit rétabli au plus tard par la loi de finances de la troisième année suivant le constat d'un manquement à cette obligation.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a constaté, en dernier lieu, la poursuite de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat.

Il a souligné l'extension de la globalisation des crédits de rémunération et de fonctionnement des préfectures, indiquant que, seules, quatre préfectures, celles de Paris, de la Guadeloupe, de la Guyane, et de la Réunion, ne seraient pas globalisées en 2004. Il a indiqué qu'elles devraient l'être avant l'entrée en vigueur, le 1^er janvier 2006, de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

Il a souligné que le projet de loi relatif aux responsabilités locales tendait à opérer trois réformes attendues : l'affirmation de l'autorité du préfet sur les services déconcentrés de l'Etat, un partage effectif des services avec les collectivités territoriales et une rénovation du contrôle de légalité.

Enfin, il a souhaité appeler l'attention du Gouvernement sur la nécessité de veiller au maintien des services publics en milieu rural et à leur diversification en milieu urbain. Observant que des efforts étaient réalisés avec l'implantation de maisons des services publics, le développement des téléprocédures et la rénovation des sous-préfectures, il a souligné la nécessité d'associer davantage les élus locaux aux décisions concernant l'implantation des services publics.

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à l'administration territoriale et à la décentralisation dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Jean-René Lecerf a souligné l'inquiétude des départements à la perspective de supporter des charges importantes, dès 2004, au titre de la gestion du revenu minimum d'insertion et du revenu minimum d'activité, sans pouvoir disposer de ressources modulables.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a indiqué que la taxe sur les conventions d'assurance devrait leur être transférée en 2005 et qu'ils pourraient en moduler le taux. Il a formé le voeu que les projets de loi relatifs aux finances locales puissent être examinés rapidement par le Parlement afin de fixer le cadre financier de la nouvelle étape de la décentralisation avant son entrée en vigueur.

M. Pierre Jarlier a déclaré que la réforme de l'allocation de solidarité spécifique entraînerait une hausse du nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et donc des charges des départements. Il a souhaité savoir si ces charges feraient l'objet d'une compensation financière. Par ailleurs, il a souligné que le développement rapide de la coopération intercommunale provoquait une diminution des attributions individuelles de dotation d'intercommunalité, en dépit d'une intégration croissante illustrée par la hausse des coefficients d'intégration fiscale.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a rappelé que M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, s'était engagé à prendre en compte les charges supportées par les départements du fait de la réforme de l'allocation de solidarité spécifique. Observant que le développement de la coopération intercommunale avait été supérieur aux prévisions établies lors de la mise en place de la dotation d'intercommunalité, il a indiqué qu'il entraînait également une diminution des dotations de solidarité versées aux communes. Il a souligné la nécessité, l'urgence mais également la difficulté, en période de faible croissance économique et compte tenu de l'exigence contradictoire d'un accroissement de la dotation de péréquation et du maintien de la dotation forfaitaire de chaque collectivité, de réformer la dotation globale de fonctionnement, tout en rappelant que la précédente réforme avait été effectuée, en décembre 1993, dans un contexte économique comparable.

M. Robert Bret a mis en exergue les inquiétudes exprimées tant par les élus locaux, lors du dernier Congrès des maires, que par la population sur les conditions financières de la nouvelle étape de la décentralisation, en particulier les craintes d'une augmentation de la fiscalité locale. Il a estimé que la révision constitutionnelle n'offrait pas aux collectivités territoriales une garantie absolue contre des transferts de charges non compensés.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a rappelé que la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 avait apporté aux collectivités territoriales des garanties dont elles ne bénéficiaient pas auparavant.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à l'administration territoriale et à la décentralisation par le projet de loi de finances pour 2004.

PJLF 2004 - Crédits consacrés à la sécurité civile - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Jean-Pierre Schosteck sur les crédits consacrés à la sécurité civile inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur pour avis, a indiqué que l'augmentation de 4,26 % des crédits du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales pour la sécurité civile en 2004, dans un contexte économique difficile, constituait un effort remarquable.

Il a rappelé que l'attachement constant de la population à la qualité des interventions de plus en plus nombreuses et complexes des services de la sécurité civile était renforcé par le professionnalisme, l'efficacité et le dévouement dont ces personnels faisaient preuve lors des drames de grande ampleur, à l'exemple de la canicule exceptionnelle de l'été dernier. A ce titre, il a indiqué que la réflexion de la mission commune d'information mise en place par le Sénat -« La France et les Français face à la canicule : les leçons d'une crise »-, dont les conclusions devraient être rendues en février prochain, permettraient de comprendre les réactions de la société et des institutions face à un tel phénomène et de tirer les leçons de la crise pour l'avenir.

Il a rendu hommage aux treize sapeurs-pompiers morts en service depuis le début de l'année 2003 et à l'ensemble des secouristes mobilisés l'été dernier, précisant que leur action, parfois injustement mise en cause, avait été déterminante pour limiter les conséquences dramatiques de la vague de chaleur. Il a précisé que le budget de la sécurité civile pour 2004 constituait une étape importante dans la mise en place de l'indispensable réforme de la sécurité civile en France et qu'un projet de loi relatif à la sécurité civile, aux services d'incendie et de secours et aux sapeurs-pompiers serait prochainement déposé par le Gouvernement pour améliorer les dispositifs existants.

Après avoir rappelé que les crédits budgétaires engagés par l'Etat au titre de la sécurité civile ne relevaient pas seulement du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur pour avis, a indiqué que le total des crédits de l'Etat pour les missions de sécurité civile s'élevait, pour 2004, à 638,56 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement. Il a souligné que les collectivités territoriales contribuaient au financement des services d'incendie et de secours à hauteur de 2,9 milliards d'euros en 2003.

Il a précisé qu'après une stabilisation en 2002 et une hausse remarquable en 2003, les crédits du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales pour la sécurité civile devaient progresser de 4,26 % en 2004, avec un montant total de 337,17 millions d'euros en dépenses ordinaires.

Il a constaté que les crédits de personnel s'élevaient à 93,13 millions d'euros pour 2004, avec une progression de 3,43 % par rapport à 2003, ajoutant que ce montant permettrait de renforcer les moyens humains de la sécurité civile et de prévoir des mesures de revalorisation statutaire destinées en particulier à engager la réforme du cadre d'emplois de la base aérienne de Marignane ou encore d'abonder les crédits relatifs à la prime de danger des démineurs. Il a insisté sur l'augmentation de 1,9 million d'euros du montant des pensions des veuves et des orphelins de sapeurs-pompiers volontaires, rappelant que lors de son audition devant la commission, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, avait déclaré que cette mesure constituait un signe fort de la solidarité nationale envers ces familles.

Il a indiqué que les crédits destinés aux secours d'urgence aux victimes des calamités publiques demeureraient stables, mais que cette ligne budgétaire serait abondée en tant que de besoin à partir du budget des charges communes en cas de crise. Il a noté la progression de 6,2 % des investissements de l'Etat par rapport à 2003, avec un montant de 76,7 millions d'euros, ainsi que la dotation de 6 millions d'euros consacrée à l'immobilier qui devrait permettre la poursuite de la modernisation des sites de stockage de munitions ainsi que la restructuration de certaines bases d'hélicoptères de la sécurité civile. Il a relevé que l'accroissement conséquent des crédits d'équipement affectés à la direction de la défense et de la sécurité civile, de 18,17 % en autorisations de programme et de 2 % en crédits de paiement, tendait à maintenir les acquisitions de matériel destiné aux services opérationnels et à accroître le montant des crédits consacrés à la maintenance des aéronefs.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur pour avis, a souligné que le projet de loi de finances pour 2004 consolidait le dispositif de subvention des équipements prioritaires des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) mis en place en 2003, précisant que le montant total de la dotation du fonds d'aide à l'investissement de ces services progresserait de 9 millions d'euros en autorisations de programme, atteignant un montant de 54 millions d'euros, et serait maintenu à 45 millions d'euros en crédits de paiement.

Il a rappelé que le montant consacré par les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale au budget des services départementaux d'incendie et de secours avait progressé de 7,90 % entre 2002 et 2003, passant de 50,40 euros par habitant en 2002 à 54,38 euros par habitant en 2003. Il a ajouté qu'une partie de la taxe sur les conventions d'assurance bénéficierait aux services départementaux d'incendie et de secours afin de leur permettre de faire face à la hausse rapide de leurs charges.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur pour avis, a indiqué que le renforcement des capacités opérationnelles du groupement des moyens aériens de la sécurité civile, fortement sollicité lors des incendies de l'été dans le sud du pays, constituait une priorité du projet de loi de finances pour 2004, ajoutant que seize emplois supplémentaires seraient créés en son sein. Il a indiqué que la sécurité civile avait conclu un marché d'acquisition de trente-deux hélicoptères EC 145 le 22 juillet 1998 et que le premier exemplaire avait été livré le 24 avril 2002 avec vingt-trois mois de retard sur le calendrier prévisionnel. Il a constaté que quatorze autres appareils avaient été réceptionnés depuis cette date par la sécurité civile.

Il a rappelé que la mobilisation permanente de la flotte aérienne de la sécurité civile l'été dernier avait permis de limiter les conséquences dramatiques des très importants feux de forêt et que les bombardiers d'eau avaient effectué 9000 heures de vol opérationnel. Il a souligné la nécessité d'accroître sa capacité d'intervention, indiquant que le Canadair perdu en mission et les deux avions Fokker 27, dont la vétusté nuit à leur disponibilité, seraient remplacés prochainement.

Après avoir indiqué que le projet de loi de finances pour 2004 prévoyait le financement de la troisième tranche du plan de modernisation de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur pour avis, a souligné que le bilan inquiétant de la campagne de lutte contre les incendies de forêt de l'été 2003 allait amener un renforcement des dispositifs existants en matière de prise en compte des risques de feux de forêt dans la révision des documents d'urbanisme, de contrôle du respect de l'obligation de débroussaillement et de poursuite pénale des incendiaires. Il a ajouté qu'en 2004, des moyens opérationnels seraient déployés dès le début de l'été dans le cadre de la stratégie d'attaque des feux naissants, bénéficiant de la coopération des services de Météo France, et que la planification en amont du recours à des matériels étrangers permettrait de faciliter la mobilisation de moyens importants.

Après avoir indiqué que les inondations constituaient le premier risque naturel pour la France, il a rappelé que la reconnaissance de la nécessité d'une véritable politique de prévention en la matière, soulignée par les travaux successifs du Sénat, avait inspiré la mise en place et le développement des plans de prévention des risques d'inondations (PPRI), ainsi que l'actuel plan gouvernemental de lutte contre les crues tendant en particulier à améliorer l'information de la population, à instaurer des zones de rétention temporaire des eaux et à moderniser le dispositif national d'annonce des crues.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a précisé que le Gouvernement avait entrepris une actualisation de la politique de réduction des risques technologiques, tirant les conséquences de l'explosion de l'usine AZF de Toulouse en 2001, améliorant la connaissance des risques par les habitants des zones voisines des installations classées et la sécurisation de ces zones tout en réformant les conditions d'indemnisation des victimes de catastrophes technologiques en vue d'accélérer une indemnisation rapide des personnes concernées.

Il s'est félicité de la montée en puissance bienvenue des efforts effectués en matière de défense civile et de la fréquence des opérations des services de la sécurité civile à l'étranger qui témoignait de la reconnaissance internationale quant à la qualité de leurs interventions.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur pour avis, a indiqué que le Gouvernement se proposait de consolider le statut des sapeurs-pompiers professionnels, en particulier avec la réforme des conditions de mise à disposition de l'Etat de ces personnels pour des missions de sécurité civile et celle du congé pour difficulté opérationnelle (CDO) tendant à faciliter l'accès de ce dispositif aux sapeurs-pompiers âgés de 50 ans et plus. Il a ajouté que la volonté de conforter le volontariat sapeur-pompier était à l'origine d'une série de dispositions tendant à le rendre plus attractif. Il s'est félicité de l'abaissement prévu de l'âge de recrutement des sapeurs-pompiers volontaires à seize ans, soulignant qu'il soutenait cette mesure de bon sens depuis longtemps. Il a précisé qu'une filière professionnelle consacrée à la sécurité avec une option sécurité civile avait été mise en place et que la reconnaissance légitime de la nation envers ses sapeurs-pompiers devrait être consacrée prochainement par l'amélioration de leur représentation dans les promotions de l'ordre du mérite et de la légion d'honneur.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a constaté que la formation des officiers de sapeurs-pompiers serait améliorée par la création d'une nouvelle école nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) sur le site d'Aix-les-Milles et a ajouté que le dépôt prochain du projet de loi relatif à la sécurité civile, aux services d'incendie et de secours et aux sapeurs-pompiers permettrait d'édifier une politique de défense et de sécurité civiles adaptée à son temps. Il a souligné que le budget sécurité civile du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales pour 2004 était le signe clair de l'engagement du Gouvernement en faveur de ces priorités nationales que constituent la défense et la sécurité civiles.

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la sécurité civile inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a estimé que l'avis budgétaire sur la sécurité civile aurait pu être confié à un membre de l'opposition et a indiqué que la gestion de la crise de l'été dernier posait un problème politique. Il a ajouté que le groupe socialiste ne prendrait pas part au vote sur cet avis.

En réponse à M. Daniel Hoeffel, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur pour avis, a indiqué l'ouverture d'une réflexion au ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales sur l'acquisition éventuelle d'hélicoptères lourds SKYCRANE utilisés par la protection civile italienne et appréciés par le personnel de la sécurité civile dans la lutte contre les incendies de l'été dernier. Il a ajouté que la proposition du gouvernement français de mise en place au niveau communautaire d'un dispositif de recueil et de traitement des demandes de secours avait suscité un accord de principe de nos partenaires européens.

M. Pierre Jarlier a constaté que les difficultés financières des services départementaux d'incendie et de secours avaient été aggravées pour certains d'entre eux par le financement de l'envoi de matériels et de personnels dans le sud du pays l'été dernier afin de contribuer à l'effort de solidarité nationale et a souhaité obtenir des assurances du Gouvernement sur le remboursement de ces frais avant la fin de l'année 2003.

Rejoignant les propos de M. Pierre Jarlier, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur pour avis, a souligné que la stabilisation de la départementalisation des services d'incendie et de secours devrait être assurée dans le futur projet de loi relatif à la sécurité civile.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la sécurité civile par le projet de loi de finances pour 2004.

PJLF pour 2004 - Crédits consacrés à la fonction publique -Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Pierre Fauchon sur les crédits consacrés à la fonction publique inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.

Après avoir rappelé que la commission des lois se saisissait pour la première fois pour avis des crédits consacrés à la fonction publique et qu'il n'avait pu de ce fait bénéficier d'aucun précédent, M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, a indiqué que les expérimentations de globalisation effectuées dans le cadre de la mise en oeuvre de la réforme budgétaire lui avaient rendu malaisée l'identification de certains crédits de personnel.

Il a ensuite expliqué qu'outre l'examen du budget du ministère de la fonction publique, qui s'avérait être modique, cet avis serait également l'occasion de mener une réflexion générale sur la fonction publique et sur les charges de personnel de l'Etat, qui représentaient, à elles seules, 120,7 milliards d'euros en 2003, soit 44,1 % des dépenses du budget général, réparties au sein de chaque ministère.

Après avoir indiqué que, d'après les estimations du ministère des finances, les seules dépenses de fonction publique devraient être de 109 milliards d'euros en 2004, en baisse de 1,6 % par rapport à 2003, il a relevé que, d'après le rapport sur les comptes de la Nation de 2000, les dépenses de personnels des administrations publiques représentaient 13,6 % du produit intérieur brut, augmentant de 2,5 % en moyenne entre 1991 et 2000.

En réponse à M. Charles Gautier qui s'interrogeait sur la pertinence des chiffres présentés, M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, a indiqué que les périmètres choisis pour effectuer ces statistiques étaient constamment différents, rendant ainsi difficile toute comparaison entre les différents chiffres.

Poursuivant sa présentation, M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, a relevé que, prise au sens large, la fonction publique employait environ un salarié sur cinq, soit un peu moins de cinq millions d'agents, chiffre auquel pouvaient également être ajoutés les 331.000 emplois aidés qui participent à l'exercice des compétences de l'Etat. Il a précisé que 2,56 millions de ces agents relevaient de la fonction publique de l'Etat, 1,51 million de la fonction publique territoriale et 860.000 de la fonction publique hospitalière fin 2001.

Concernant les emplois budgétaires inscrits au budget de l'Etat en loi de finances initiale, il a indiqué qu'en dix ans leur nombre avait augmenté de 4,39 %, avant de préciser que le projet de loi de finances pour 2004 prévoyait une baisse de 4.561 postes.

Après avoir indiqué les principaux axes de réflexion développés dans son avis budgétaire, il a souhaité concentrer son intervention sur quelques points.

Examinant les crédits du ministère de la fonction publique, M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, a indiqué qu'ils s'élevaient à plus de 223 millions d'euros pour 2004, représentant une augmentation de 5,59 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003, cette hausse s'expliquant par le fait que le ministère ne devrait plus recourir massivement aux reports de crédits.

Après avoir présenté les différentes affectations des crédits du ministère de la fonction publique, il a salué la hausse de 11,37 % de la dotation accordée au fonds interministériel d'insertion des personnes handicapées. Il a également mentionné l'augmentation de 3,62 % des crédits affectés aux subventions de fonctionnement accordées à l'Ecole nationale d'administration et aux cinq instituts régionaux d'administration et indiqué que le montant des crédits inscrits au budget pour le fonds pour la réforme de l'Etat s'élevait à 20,56 millions d'euros pour 2004.

Concernant la réforme de l'Etat, il a rappelé que la France était au septième rang mondial dans le domaine de l'administration électronique et que 90 % des documents administratifs étaient disponibles par voie électronique.

Abordant le thème de la maîtrise des effectifs, M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, a constaté une différence non négligeable entre le nombre d'emplois budgétaires et les effectifs réels. Après avoir précisé que différentes raisons pouvaient expliquer cet écart, il a estimé que ce dernier constituait une marge de souplesse certainement nécessaire dans la gestion des effectifs de la fonction publique.

Il a également souhaité qu'une véritable réflexion soit menée sur l'affectation des personnels dans chaque ministère en fonction de leurs tâches concrètes et en tenant compte de l'évolution de celles-ci. Prenant l'exemple du ministère de l'agriculture, il s'est demandé si cette administration devait toujours employer autant d'agents, malgré le développement de la politique agricole commune, qui a engendré un important transfert de compétences de l'Etat vers la Communauté européenne, tout en relevant que le projet de loi de finances pour 2004 prévoyait d'ailleurs une réduction de 326 postes. De même, il s'est interrogé sur la nécessité de conserver, à l'avenir, un Secrétariat d'Etat aux anciens combattants.

M. Jean-Pierre Schosteck a indiqué que de nombreux anciens combattants de la guerre d'Algérie arrivaient à la retraite et qu'ils étaient de plus en plus nombreux à se manifester auprès des services du Secrétariat d'Etat afin de faire valoir les droits dont ils pourraient bénéficier au titre de cette reconnaissance.

Il a ensuite rappelé qu'une importante réforme des retraites avait été menée à bien cette année, avant de préciser que, d'après les projections effectuées par le Gouvernement, ses dispositions devraient couvrir 40 à 45 % des besoins de financement.

Concernant le second acte de la décentralisation, il a indiqué que les transferts de compétences prévus par le projet de loi relatif aux responsabilités locales devraient s'accompagner du transfert de plus de 130.000 agents, parmi lesquels 95.000 personnels techniciens, ouvriers et de service, 35.000 agents du ministère de l'équipement et 2.500 agents concernés par les transferts en matière d'action économique, de formation professionnelle, d'action sociale et de tourisme.

Il a estimé nécessaire que ces transferts de personnels conduisent à une réforme des règles statutaires applicables à la fonction publique territoriale, afin que celle-ci devienne plus attractive et son recrutement plus diversifié. Il a ajouté qu'un rapport avait été très récemment rendu par M. Bernard Dreyfus, directeur à la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, qui avait été chargé par M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, d'une mission relative à la mise en place d'un dispositif législatif sur la fonction publique territoriale.

Au sujet de la gestion des ressources humaines, M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, a souhaité que le recrutement soit modernisé et diversifié, rappelant que la fonction publique serait confrontée à un départ massif de fonctionnaires à la retraite ces prochaines années. Il s'est déclaré favorable à la politique du gouvernement qui ouvre sa recherche de nouveaux fonctionnaires aux actifs ayant déjà acquis une certaine expérience professionnelle ou des qualifications particulières.

Mentionnant la rémunération au mérite que M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, souhaite instaurer pour l'encadrement supérieur, il s'est déclaré favorable au fait d'encourager les agents les plus motivés, tout en se demandant s'il ne serait pas difficile d'évaluer leur travail, tant en termes quantitatifs que qualitatifs.

Soutenant la politique du gouvernement en matière de formation et de mobilité, il a affirmé qu'il était nécessaire de permettre à chacun de bénéficier d'une mobilité au sein de la fonction publique à laquelle il appartient, vers les autres fonctions publiques ainsi que dans des administrations internationales ou de pays étrangers. Il a plus particulièrement souhaité que soit encouragée la mobilité des fonctionnaires français au sein des administrations des institutions et pays européens, constatant qu'elle semblait actuellement difficile à exercer, les fonctionnaires pouvant, par la suite, se trouver pénalisés dans le déroulement de leur carrière.

Après avoir mentionné l'engagement par le Gouvernement d'une réforme de l'Ecole nationale de l'administration, M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, a jugé inacceptable que les femmes, qui demeuraient majoritaires dans la fonction publique, en représentant plus de 55 % des agents civils, n'occupent que 12,5 % des emplois supérieurs de la fonction publique de l'Etat au 31 décembre 2001. Reconnaissant qu'une forte proportion de femmes était en revanche présente dans certains corps, notamment dans les services judiciaires, il a estimé nécessaire qu'un équilibre soit trouvé et que l'égalité professionnelle entre hommes et femmes soit favorisée.

Persuadé que, seules, des normes contraignantes permettraient de sortir de la situation actuelle, il s'est étonné du fait que le précédent gouvernement, qui a su imposer la parité dans le domaine électoral, malgré les incidences qu'elle pouvait avoir sur le libre choix des électeurs, n'ait pas remédié à l'inégalité professionnelle subie par les femmes pour l'accès à l'encadrement dans la fonction publique de l'Etat.

M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, a conclu son intervention en indiquant quels étaient les thèmes et actions qu'il convenait de développer à l'avenir.

Il a tout d'abord estimé que la réflexion sur la fonction publique française serait enrichie par des études comparatives avec les personnels des Etats étrangers, principalement européens.

Il a ensuite souhaité que la politique gouvernementale en faveur de l'accès des travailleurs handicapés dans la fonction publique soit poursuivie et que la mobilité des fonctionnaires soit favorisée.

Il a également jugé nécessaire un développement de la formation juridique des fonctionnaires, regrettant qu'un nombre croissant de candidats admis à l'Ecole nationale de la magistrature ne soient pas titulaires d'une licence de droit, alors même que, d'après le Conseil constitutionnel, l'accès aux fonctions de juges de proximité exigeait un certain niveau de connaissances ou d'expérience juridiques.

Il a enfin jugé indispensable que l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes soit encouragée.

En réponse à M. Michel Dreyfus-Schmidt, qui soulignait que l'instauration de la parité dans le domaine électoral avait été très difficile à mettre en oeuvre et que le précédent Gouvernement n'avait pas disposé par la suite du temps nécessaire pour mettre en place des dispositifs permettant l'égalité professionnelle dans la fonction publique, M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il s'étonnait simplement de l'absence de réactions d'un Gouvernement qui avait affiché une politique en faveur des femmes, face à une situation pourtant manifeste d'inégalité entre les hommes et les femmes dans la fonction publique.

Concernant la formation des juges de proximité, M. Michel Dreyfus-Schmidt a estimé que si le Sénat avait adopté les amendements présentés par le groupe socialiste lors de l'examen de la loi organique, tendant à imposer une formation juridique aux futurs juges de proximité, la censure, par le Conseil constitutionnel, à l'encontre de la disposition ouvrant l'accès aux fonctions de juges de proximité aux personnes ayant exercé des fonctions impliquant des responsabilités de direction ou d'encadrement dans le domaine administratif, économique ou social aurait pu être évitée.

M. Christian Cointat a estimé qu'il était difficile de parvenir à une égalité professionnelle entre les hommes et les femmes, constatant que certaines épreuves des concours administratifs pouvaient constituer un obstacle pour le recrutement des femmes.

M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, a estimé que l'inégalité professionnelle était principalement le fruit d'un phénomène social difficilement modifiable et que la situation devait évoluer progressivement, tout en considérant que certaines responsabilités pouvaient ne pas attirer les femmes, en raison de la manière dont les hommes les exerçaient jusqu'à présent.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la fonction publique par le projet de loi de finances pour 2004.

Partager cette page