Mercredi 4 décembre 2002

Table des matières



- Présidence de M. René Garrec, président, puis de M. Patrice Gélard, vice-président.

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à l'administration pénitentiaire - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord examiné le rapport pour avis de M. Georges Othily, sur les crédits consacrés à l'administration pénitentiaire inscrits dans le projet de loi de finances pour 2003.

M. Georges Othily, rapporteur pour avis des crédits du ministère de la justice consacrés à l'administration pénitentiaire, a tout d'abord indiqué que le projet de loi de finances pour 2003 soumis au Sénat fixait à 5,037 milliards d'euros le budget du ministère de la justice, soit une hausse de 7,43 % par rapport à la loi de finances pour 2002. Il a précisé qu'au sein des crédits du ministère de la justice, 1,5 milliard d'euros, soit 29,6 % seraient consacrés à l'administration pénitentiaire.

Le rapporteur pour avis a rappelé que la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires avait souhaité l'élaboration d'une loi de programmation pour l'administration pénitentiaire. Il s'est réjoui que la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 ait répondu à cette attente en définissant des objectifs et des moyens pour les cinq années à venir. Il a observé que la loi d'orientation et de programmation pour la justice prévoyait une augmentation de la capacité des établissements pénitentiaires et une amélioration des conditions de détention, l'élaboration d'une loi d'orientation pénitentiaire qui aura pour objet de définir le sens de la peine et de préciser les missions assignées à la prison, le renforcement des services d'insertion et de probation, l'accroissement du niveau de sécurité des établissements, l'amélioration de l'accès des détenus aux soins médicaux et psychologiques, enfin la revalorisation du statut des personnels pénitentiaires et l'amélioration des conditions d'exercice de leurs missions.

Il a indiqué que 3.740 emplois devraient être créés dans l'administration pénitentiaire au cours des années 2003-2007 et que 1.313 millions d'euros d'autorisations de programme seraient affectés à cette administration pendant la même période. Il a enfin fait valoir que le projet de budget prévoyait la création en 2003 de 870 emplois, soit 23 % des créations d'emplois prévues par la loi d'orientation et de programmation pour la justice.

Evoquant ensuite la situation de l'administration pénitentiaire, M. Georges Othily, rapporteur pour avis, a souligné qu'au 1er janvier 2002, 48.594 personnes étaient détenues en France, contre 47.837 au 1er janvier 2001. Il a noté que cette augmentation s'était fortement accélérée au cours de l'année 2002 et que l'on comptait 56.385 détenus le 1er juillet dernier. Il a précisé que, compte tenu de cette évolution, le taux d'occupation des établissements pénitentiaires était passé de 103 % au 1er juillet 2001 à 119 % au 1er juillet 2002, le taux d'occupation atteignant 134 % dans les maisons d'arrêt.

Le rapporteur pour avis a noté que cette situation rendait plus difficile le maintien d'un haut niveau de sécurité dans les établissements pénitentiaires, contribuait à la survenance d'autoagressions ou d'agressions à l'encontre des personnels, enfin rendait théorique l'exercice de la mission de réinsertion confiée à l'administration pénitentiaire. Observant que le Gouvernement venait d'annoncer un programme de construction d'établissements, mais que ceux-ci ne pourraient être livrés que dans un délai de quatre à six ans, il a exprimé la crainte que les prochaines années ne s'avèrent difficiles pour la gestion des établissements pénitentiaires. Il a fait valoir que la généralisation du placement sous surveillance électronique pourrait améliorer la situation et a indiqué que le garde des sceaux venait de confier à un parlementaire une mission sur les courtes peines d'emprisonnement.

Le rapporteur pour avis a ensuite rappelé que, dès 2000, la commission d'enquête du Sénat s'était inquiétée de l'augmentation du nombre de détenus atteints de troubles psychiatriques. Il a noté qu'une étude sur les arrivants en prison examinés par les services médico-psychologiques régionaux montrait que 55 % d'entre eux présentaient des troubles de la santé mentale. Il a également souligné que le nombre de suicides de détenus avait fortement augmenté, passant de 59 en 1990 à 138 en 1996 avant de diminuer légèrement (104 en 2001) et que la France était l'un des pays d'Europe où le nombre de suicides en prison était le plus élevé.

Le rapporteur pour avis a indiqué que le Gouvernement avait décidé de prendre des mesures importantes pour la prise en charge des détenus atteints de troubles psychiatriques, en particulier la création de dix unités d'hospitalisation sécurisée de psychiatrie pour une capacité de 244 lits.

A propos du placement sous surveillance électronique, M. Georges Othily, rapporteur pour avis a indiqué que la loi de 1997 adoptée sur la base d'une proposition de loi de M. Guy Cabanel commençait enfin à être mise en oeuvre sur une grande échelle. Il a observé qu'au vu de l'expérimentation entamée en novembre 2000, le Gouvernement avait décidé de généraliser le placement sous surveillance électronique dans l'ensemble des ressorts et qu'à terme, 3.000 bracelets électroniques devraient pouvoir être simultanément posés.

Evoquant la détention des mineurs, le rapporteur pour avis a rappelé que la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs avait constaté que cette détention était peu éducative, que les activités proposées restaient insuffisantes et que la sortie de prison était rarement préparée. Il a souligné que la commission d'enquête s'était prononcée pour la création d'établissements pénitentiaires spécialisés pour les mineurs, appelés à remplacer progressivement les actuels quartiers de mineurs des maisons d'arrêt. Il a indiqué que le Gouvernement avait décidé de créer huit établissements pénitentiaires réservés aux mineurs pour un total de quatre cents places.

A propos du parc pénitentiaire, M. Georges Othily, rapporteur pour avis, a observé que deux programmes pénitentiaires étaient en cours de réalisation : il a précisé que le programme « 4.000 places » était en voie d'achèvement, les premiers établissements devant être mis en service en 2003, et que le programme « 1.800 places » prévoyait la construction d'établissements à la Réunion, à Lyon, à Nice, la construction de ces établissements n'ayant pas encore commencé.

Le rapporteur pour avis a indiqué que le Gouvernement venait d'annoncer un programme de construction de 11.000 places, destiné à remédier à la surpopulation carcérale et à rééquilibrer la carte pénitentiaire. Il a observé que le plus grand nombre des établissements pourrait être livré dans un délai de quatre à six ans, certaines dispositions des lois d'orientation et de programmation pour la justice et la sécurité intérieure permettant en effet d'accélérer les procédures. Il s'est félicité que le Gouvernement ait présenté un projet global dont le Parlement pourra contrôler la bonne exécution tout au long de la législature.

M. Georges Othily, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué qu'il avait visité deux établissements pour la préparation de son rapport : la maison d'arrêt de Borgo et le centre pénitentiaire de Moulins. Il a observé que la maison d'arrêt de Borgo accueillait le jour de sa visite 103 prévenus et 76 condamnés, dont 13 à des peines criminelles. Il a rappelé qu'en théorie, les maisons d'arrêt ne devraient accueillir que des prévenus et des condamnés à des peines de moins d'un an d'emprisonnement, n'étant souvent pas équipées pour offrir des activités de réinsertion.

Le rapporteur pour avis a noté que la maison d'arrêt de Borgo était en très bon état et qu'elle comportait de vastes zones d'ateliers totalement inoccupées. Il a souligné qu'aucune activité de formation professionnelle n'était jusqu'il y a peu proposée, cette situation s'expliquant notamment par le fait que les détenus reçoivent un soutien financier important de leur famille.

Il a fait valoir que la présence de psychiatres ou de psychologues paraissait insuffisante dans cet établissement et que les représentants du personnel s'étaient plaints de l'absence de revalorisation ces dernières années de la prime compensatrice de frais de transport attribuée aux fonctionnaires exerçant en Corse.

Il a enfin indiqué que le Gouvernement avait annoncé le transfert vers la Corse de détenus incarcérés sur le continent et que, dans l'attente de la construction d'un centre pénitentiaire à Ajaccio, ces détenus seraient transférés soit à Borgo, soit dans l'actuelle maison d'arrêt d'Ajaccio. Il a souhaité que cette politique de rapprochement familial des détenus puisse s'appliquer de la manière la plus large sur l'ensemble du territoire.

Le rapporteur pour avis a ensuite rappelé que le centre pénitentiaire de Moulins comportait à la fois une maison d'arrêt et une maison centrale et qu'il s'agissait de l'un des établissements les plus sécurisés de France. Il a indiqué qu'un long entretien avec les responsables de l'unité de consultation et de soins ambulatoires lui avait permis de constater que l'équipe médicale de cet établissement était très insuffisante au regard des besoins, notamment en psychiatrie puisque le nombre de consultations dans cette spécialité a fortement augmenté au cours des dernières années.

En concluant, M. Georges Othily, rapporteur pour avis, a estimé que le projet de budget méritait d'être approuvé, notamment parce qu'il s'inscrivait dans une perspective pluriannuelle permettant au Parlement de suivre avec précision l'état de réalisation des engagements pris dans la loi d'orientation et de programmation.

Il a observé que l'administration pénitentiaire connaissait une situation très tendue à cause de la surpopulation des prisons et a souligné qu'il faudrait donc être très vigilant au cours des années à venir en ce qui concerne les moyens donnés à cette administration et les efforts nécessaires à accomplir pour qu'elle remplisse ses missions de garde et de réinsertion.

Il a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice consacrés à l'administration pénitentiaire.

M. Jean-Jacques Hyest a observé que les constats effectués en 2000 par la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires demeuraient largement valables et que la situation n'avait guère évolué depuis lors. Il a regretté que des condamnés continuent à être incarcérés en maison d'arrêt malgré les prescriptions du code de procédure pénale et que le fonctionnement du centre national d'observation n'ait pas été amélioré.

Il a estimé que les projets du Gouvernement méritaient d'être approuvés, notamment en ce qui concerne la création d'établissements pénitentiaires spécialisés pour les mineurs. Il a toutefois observé que la surpopulation carcérale actuelle, très préoccupante, multipliait les risques de violences entre détenus ou à l'encontre des personnels. Il a souhaité qu'une politique très offensive soit conduite sur cette question.

M. Robert Badinter a estimé que la situation de l'administration pénitentiaire était extrêmement inquiétante. Il a souligné que le nombre de candidats aux concours ne cessait de diminuer et qu'une revalorisation des statuts des personnels paraissait indispensable. Il s'est en outre interrogé sur la justification de l'utilisation des procédures de crédit-bail et de location avec option d'achat pour la construction d'établissements pénitentiaires.

M. Robert Bret a fait part de sa consternation à propos de la situation de l'administration pénitentiaire et de la politique mise en oeuvre par le Gouvernement. Il a estimé que cette politique était très éloignée des conclusions des commissions d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et sur la délinquance des mineurs.

M. Georges Othily, rapporteur pour avis, a alors rappelé que la commission d'enquête sur les prisons avait préconisé l'élaboration d'une loi de programmation et que cet objectif était aujourd'hui atteint. Il a en outre souligné que la proposition de créer des établissements pénitentiaires spécialisés pour les mineurs, formulée par la commission d'enquête sur la délinquance des mineurs avait été suivie par le Gouvernement.

M. Jean-René Lecerf s'est étonné des difficultés de recrutement dans l'administration pénitentiaire, observant que de nombreux jeunes en recherche d'emploi pourraient être intéressés par cette mission de service public. Il a en outre souligné, à propos des constructions d'établissements, que son expérience de vice-président d'un conseil général lui avait permis de constater qu'il était possible de construire en très peu de temps certains bâtiments, en l'occurrence des collèges.

M. Charles Gautier, constatant qu'il était fréquent que la réalisation de certains grands programmes de construction pose des difficultés de mobilisation de l'argent public, s'est demandé pourquoi un système similaire à celui des marchés d'entreprises de travaux publics n'était pas utilisé. Il a en outre observé qu'en matière d'établissements pénitentiaires, l'administration rencontrait des difficultés pour trouver des terrains parce qu'elle posait trop d'exigences (terrain de vaste superficie, proche du palais de justice...).

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice consacrés à l'administration pénitentiaire

Commission d'enquête - Maltraitance envers les personnes handicapées accueillies en institution et les moyens de la prévenir - Examen du rapport pour avis sur la recevabilité

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de M. Laurent Béteille sur la recevabilité de la proposition de résolution n° 315 (2001-2002) de M. Henri de Raincourt, tendant à la création d'une commission d'enquête sur la maltraitance envers les personnes handicapées accueillies en institution et les moyens de la prévenir.

M. Laurent Béteille, rapporteur pour avis, a rappelé que la proposition de résolution avait été renvoyée pour un examen au fond à la commission des affaires sociales et que la commission des lois était appelée à émettre un avis sur la recevabilité de cette proposition au regard de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 modifiée relative au fonctionnement des assemblées. Il a observé qu'aux termes de cet article : « les commissions d'enquête sont formées pour recueillir des éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l'assemblée qui les a créées ».

Le rapporteur pour avis a indiqué qu'en cas d'enquête sur des faits déterminés, le président de la commission des lois demandait au président du Sénat de bien vouloir interroger le garde des sceaux sur l'existence éventuelle de poursuites judiciaires concernant les faits en cause. Il a précisé que cette procédure de demande d'informations ne s'imposait pas lorsque l'objet de la commission était d'enquêter sur la gestion d'un service public ou d'une entreprise nationale.

M. Laurent Béteille, rapporteur pour avis, a alors observé que l'exposé des motifs de la proposition de résolution indiquait que la commission d'enquête aurait pour objet :

- de recenser les moyens et procédures de contrôle dont disposent actuellement les services de l'Etat, de la sécurité sociale et des collectivités locales pour assurer la sécurité et le respect des personnes handicapées accueillies en établissements sociaux et médico-sociaux ;

- de définir l'échelon administratif ou territorial le plus pertinent pour assurer la plus grande efficacité aux procédures de contrôle ;

- d'élaborer des propositions permettant de mettre fin aux agissements de maltraitance sur les personnes handicapées en établissements.

Après que le rapporteur pour avis en eut déduit que la proposition de résolution prévoyait le contrôle de services publics, la commission a constaté qu'elle n'était pas contraire aux dispositions de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958.

Commission d'enquête - Politique nationale de lutte contre les drogues illicites - Examen du rapport pour avis sur la recevabilité

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Laurent Béteille sur la recevabilité de la proposition de résolution n° 348 (2001-2002) de M. Bernard Plasait, Henri de Raincourt et les membres du groupe des républicains et indépendants, tendant à la création d'une commission d'enquête sur la politique nationale de lutte contre les drogues illicites.

M. Laurent Béteille, rapporteur pour avis, a indiqué que la proposition de résolution avait été renvoyée pour un examen au fond à la commission des affaires sociales, la commission des lois étant appelée à se prononcer sur sa recevabilité au regard de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 modifiée relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Il a souligné que les auteurs de la proposition de résolution proposaient, dans l'exposé des motifs, que la commission d'enquête examine :

- l'action des administrations, des organismes publics ou associatifs qui ont vocation à mettre en oeuvre les politiques de répression, de prévention et d'information en matière de toxicomanie ;

- l'adéquation des moyens humains et matériels consacrés à la prévention de l'usage des drogues illicites ;

- l'efficacité de l'arsenal pénal réprimant l'usage et le trafic des stupéfiants et son éventuelle adaptation ainsi que celle des moyens douaniers, policiers et judiciaires affectés à sa mise en oeuvre ;

- l'adaptation et les besoins des Centres Spécialisés de Soins aux Toxicomanes (CSST) et des établissements sanitaires ainsi que la possibilité d'étendre la gamme de ces établissements.

Le rapporteur pour avis en a déduit que la proposition de résolution, prévoyant le contrôle de services publics, entrait dans le champ défini par l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 modifiée, sans qu'il soit nécessaire d'interroger le Gouvernement sur l'existence de poursuites judiciaires.

M. Robert Bret a estimé que le champ d'investigation proposé par la proposition de résolution pour la future commission d'enquête était beaucoup trop restrictif. Il a observé à titre d'exemple qu'en matière de sécurité routière, bien d'autres substances que les drogues illicites avaient des effets néfastes sur le comportement des conducteurs. Il a indiqué qu'il ne s'associerait pas à la création de cette commission d'enquête si son champ d'investigation n'était pas étendu par la commission des affaires sociales.

La commission a constaté que la proposition de résolution n'était pas contraire à l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958.

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés aux services généraux de la justice - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé, sur le rapport pour avis de M. Christian Cointat, à l'examen des crédits de la justice pour 2003, affectés aux services généraux.

Après avoir rendu hommage à son regretté prédécesseur, Mme Dinah Derycke, M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a salué l'augmentation, sans précédent depuis une dizaine d'années, des crédits consacrés à ce ministère (7,43 %), signe de la détermination du gouvernement de concrétiser les annonces faites aux Français et de sa volonté de moderniser l'institution judiciaire. Il s'est réjoui de l'ampleur de l'effort budgétaire consenti cette année, par ailleurs reconnue par l'ensemble des professionnels qu'il avait entendus lors de ses auditions. Il s'est déclaré convaincu que cette avancée permettrait de mettre un terme au malaise persistant du monde judiciaire ressenti, en juin dernier, par la mission de la commission des lois sur l'évolution des métiers de la justice.

Il a mis en avant que l'augmentation des crédits alloués à la justice, qui dépassent le seuil inégalé des 5 milliards d'euros (4,7 milliards d'euros de dépenses ordinaires et 302 millions d'euros de dépenses en capital), et l'ouverture de nouvelles autorisations de programme (d'un montant total de 706 millions d'euros) correspondaient à des objectifs clairs et précis découlant de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a rappelé les quatre axes de réforme autour desquels ce programme d'envergure était articulé : améliorer l'efficacité de la justice au service des citoyens, garantir l'exécution des décisions pénales, traiter plus efficacement la délinquance des mineurs, et donner de nouveaux droits aux victimes. Il a relevé que le projet de budget pour 2003 constituait la première étape de la mise en oeuvre de la programmation des moyens nouveaux mis à la disposition de la justice pour cinq ans, avec d'importantes créations d'emplois, 840 pour les services généraux (dont 700 pour les juridictions judiciaires, 100 pour les juridictions administratives et 40 pour l'administration générale), soit près d'un cinquième des créations de postes prévues jusqu'en 2007. Il a souscrit à la vision de long terme sous-jacente à ce projet de budget réaliste et pragmatique.

Soulignant le problème récurrent de la sous-utilisation des crédits de la justice, M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a noté que, suivant la tendance observée les années précédentes, 10,5 % de crédits disponibles n'avaient pas été consommés au cours de l'exercice 2001. Tout en indiquant que la situation s'améliorait, il a en particulier relevé l'insuffisance du taux de consommation des crédits d'équipement des juridictions judiciaires, près de 40 % des crédits n'ayant pas été utilisés. Il a mis en avant les efforts du ministère de la justice pour remédier à cette situation, tels que la nomination d'un secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers, la montée en puissance de l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux publics, et la volonté affichée de trouver une solution au relogement du tribunal de grande instance de Paris.

Il a signalé que quelques progrès étaient déjà perceptibles cette année, le ministère de la justice ayant annoncé une probable diminution des reports de crédits pour 2002 de près de 70 % par rapport à 2001. Il a émis le voeu que le ministère des finances respecte la volonté du Parlement et évite de pratiquer des gelsintempestifs de crédits susceptibles de porter atteinte à la bonne gestion financière.

Le rapporteur pour avis s'est inquiété de l'encombrement persistant des juridictions judiciaires affectées par une dégradation des délais de traitement nécessaires à la résorption des stocks, conjuguée à l'absence d'amélioration significative des délais de jugement. Il s'est félicité de la mobilisation des moyens nouveaux apportés par le projet de budget pour 2003, citant notamment la création de 117 emplois de magistrats dédiés à la lutte contre les délais excessifs (sur 180 créations au total), la mise en place des contrats d'objectifs, ainsi que l'instauration d'une évaluation annuelle précédemment censurée par le Conseil constitutionnel lors de l'adoption de la loi d'orientation et de programmation au motif qu'elle devait relever d'une loi de finances, mais réintroduite sur l'initiative de l'Assemblée nationale (article 74 rattaché). Il a espéré un renforcement de l'efficacité et une plus grande rapidité de la réponse judiciaire en vue de mieux répondre aux exigences de célérité de la Cour européenne des droits de l'Homme.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a mis en lumière la nécessaire amélioration de la réponse pénale, estimant qu'elle constituait un facteur de confiance essentiel des citoyens dans la justice. Il a regretté les trop nombreux classements sans suite qui s'élevaient à près de 33 % des « affaires poursuivables » en 2001, indiquant qu'ils demeuraient un mode de régulation par défaut des flux d'affaires pénales.

Il s'est inquiété des risques d'asphyxie du fonctionnement des cours d'assises, susceptibles de résulter de l'entrée en vigueur de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence, qui a introduit l'appel des arrêts de condamnation des cours d'assises.

Après avoir fait valoir l'intérêt des mesures alternatives aux poursuites, qui permettent une diversification de la réponse pénale, il a toutefois jugé nécessaire un renforcement du contrôle des associations du secteur pénal et a souhaité la mise en place d'une évaluation portant sur leur action et leur mode de financement.

Il s'est par ailleurs inquiété de la pression des affaires nouvelles, susceptible de menacer la timide amélioration de la situation des juridictions administratives, de plus en plus encombrées. Il a donc jugé opportun l'effort accompli cette année dans le projet de budget, qui prévoit 100 créations d'emplois, dont 42 de magistrats, ainsi que le recrutement de 170 assistants de justice. Il a annoncé la création, en 2004, d'une nouvelle cour administrative d'appel en région parisienne et de deux nouveaux tribunaux administratifs. Il a en outre noté la volonté du gouvernement d'améliorer la situation des personnels de ces juridictions, le projet de budget prévoyant des relèvements indemnitaires concernant les membres des tribunaux administratifs, des cours administratives d'appel et les agents du Conseil d'Etat, ainsi que la prise en compte de l'incidence de la mise en place de la nouvelle bonification indiciaire « encadrement supérieur » en faveur des membres du Conseil d'Etat et des juridictions administratives.

Le rapporteur pour avis s'est félicité des avancées statutaires des personnels des juridictions judiciaires apportées par le projet de budget, destinées à rendre l'exercice des métiers de justice plus attractif. Il a en particulier approuvé le principe de la mise en place d'un système d'aide à la décision des magistrats, tout en relevant l'importance des revalorisations indemnitaires prévues dans le projet de budget concernant les magistrats, les greffiers en chef et les agents de catégorie C. Il a souligné que la réforme statutaire des greffiers était en voie d'aboutissement, une provision d'un montant de 8,4 millions d'euros étant inscrite dans le projet de budget. Il a précisé que cette enveloppe pourrait être abondée ultérieurement en cours d'exercice en fonction des orientations arrêtées par le ministère de la justice et les organisations syndicales et de leur date d'entrée en vigueur. Il a annoncé qu'était en cours une réflexion relative à la création d'un corps de fonctionnaires de « catégorie B-administratif » susceptible d'offrir une passerelle aux fonctionnaires de catégorie C « faisant fonction de greffiers ».

Le rapporteur pour avis a insisté sur la nécessité d'utiliser les voies de recrutement parallèles en vigueur afin de diversifier le corps de la magistrature et de lui apporter une certaine « respiration ». Il a invité le ministère de la justice à mobiliser des moyens à la hauteur des futurs recrutements, constatant que les capacités d'accueil de l'école nationale de la magistrature et de l'école nationale des greffes avaient désormais atteint leurs limites.

Evoquant ensuite la mise en place de la justice de proximité, le rapporteur pour avis a indiqué que le garde des sceaux avait déclaré avoir reçu près de 1.000 candidatures, signe d'un engouement certain à l'égard de cette nouvelle fonction judiciaire. Il a ajouté que les premiers recrutements devraient intervenir dès 2003, et que, d'ici 2007, était prévu le recrutement de 3.300 juges de proximité (représentant l'équivalent de 330 « équivalents temps pleins »). Il n'a pas caché les inquiétudes de bon nombre de magistrats et de fonctionnaires portant en particulier sur l'absence d'articulation avec les tribunaux d'instance et sur les sujétions nouvelles imposées aux secrétariats-greffes désormais communs aux tribunaux d'instance et aux juridictions de proximité. Il a par ailleurs mis en exergue la nécessité de prévoir des moyens à la hauteur des ambitions de cette réforme.

Le rapporteur pour avis a enfin rappelé l'urgence d'une refonte globale du dispositif d'aide juridique aujourd'hui à bout de souffle et il a regretté que le projet de budget se limite au financement de mesures nouvelles, telles que la hausse des correctifs familiaux, sans apporter de solution à l'insuffisante rétribution des avocats à ce titre. Il a en outre insisté sur la nécessaire revalorisation du barème des procédures et du montant de l'unité de valeur.

En conclusion, le rapporteur pour avis a estimé que ce projet de budget laissait espérer une justice plus adaptée aux besoins des citoyens et plus proche d'eux, tout en répondant aux attentes des différents acteurs de l'institution judiciaire.

M. François Zocchetto a pour sa part regretté que nombre de postes de magistrats ouverts par la voie des recrutements parallèles ne soient pas pourvus sous prétexte du niveau insuffisant des candidats. Il a considéré qu'il s'agissait en fait plus d'une question de type de formation que de niveau, les membres des jurys, eux-mêmes magistrats de formation, ayant tendance à ne pas retenir les candidats présentant un profil différent. Il a souhaité un plus grand respect de l'esprit des textes à l'origine de ces recrutements.

M. Pierre Fauchon a ensuite déploré le nombre insignifiant de magistrats à titre temporaire recrutés depuis leur création par le Parlement en 1995, soulignant que ces derniers auraient trouvé toute leur place au sein de formations collégiales dans lesquelles ils auraient pu apporter un éclairage complémentaire à celui donné par les magistrats de carrière.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, s'est déclaré en total accord avec les deux intervenants précédents, jugeant la situation révélatrice de certaines pesanteurs du monde judiciaire.

M. Robert Badinter a appelé de ses voeux une réduction de la collégialité dans les juridictions administratives de premier ressort, notamment s'agissant des contentieux relatifs au droit des étrangers, afin de permettre un renforcement des effectifs des cours d'appel où la collégialité paraissait en revanche indispensable.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il interrogerait le garde des sceaux pour savoir si une telle éventualité était envisagée.

M. René Garrec, président, et M. Michel Dreyfus-Schmidt ont considéré qu'il serait au contraire préférable d'harmoniser les deux ordres de juridictions en renforçant la collégialité dans les juridictions de l'ordre judiciaire.

Evoquant ensuite la procédure de discussion du budget de la justice en séance publique par la voie de questions-réponses, M. Robert Badinter a estimé que celle-ci était contraire aux intérêts de l'opposition, car elle ne permettait pas d'exprimer une critique d'ensemble du budget, mais seulement de poser des questions ponctuelles.

M. Pierre Fauchon, tout en reconnaissant que cette procédure pouvait avoir un intérêt, a souhaité que les budgets y étant soumis soient différents chaque année.

M. René Garrec, président, a reconnu que la procédure des questions ne permettait pas d'avoir en séance publique une vue synthétique sur un budget.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a regretté que la discussion du budget de la justice intervienne un lundi matin.

Conformément à la proposition du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice consacrés aux services généraux pour 2003.

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse - Examen du rapport pour avis

La commission a enfin procédé, sur le rapport pour avis de M. Patrice Gélard, à l'examen des crédits de la justice pour 2003, affectés à la protection judiciaire de la jeunesse.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis des crédits du ministère de la justice consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse, a tout d'abord indiqué que le projet de loi de finances pour 2003 prévoyait de consacrer près de 566 millions d'euros à la protection judiciaire de la jeunesse au sein du ministère de la justice, soit 11,2 % du budget total de la justice, contre 11,5 % en loi de finances initiale pour 2002, cette baisse relative s'expliquant par l'augmentation considérable du budget global de la justice. Il a en effet noté l'augmentation de 4,81 % des crédits consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse par rapport à 2002.

Après avoir souligné l'effort financier consenti en faveur de la protection judiciaire de la jeunesse, le rapporteur pour avis s'est demandé si la création des 314 emplois prévus dans le projet de loi de finances pour 2003 serait toutefois suffisante pour couvrir l'ensemble des postes susceptibles d'être pourvus compte tenu de l'accroissement des tâches.

En matière d'investissement, M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis, a rappelé l'important retard pris dans le programme de réalisation des centres de placement immédiat et surtout des centres éducatifs renforcés, parmi lesquels, seuls, 54 des 100 établissements initialement prévus sont actuellement mis en place.

Il a indiqué que la loi d'orientation et de programmation pour la justice prévoyait la réalisation de dix-neuf centres éducatifs fermés en 2003, le secteur associatif habilité étant amené à créer quinze de ces établissements, dont trois devraient ouvrir dès le début de l'année et l'ouverture, annoncée par le garde des sceaux, sans toutefois donner de calendrier, de huit des établissements pénitentiaires spécialement dédiés à l'accueil de mineurs détenus d'ici 2007.

Il a ensuite constaté que la hausse des crédits de paiement et des autorisations de programme s'avérait supérieure à la première tranche prévue par la loi d'orientation et de programmation pour la justice pour l'exercice 2003, première année de la mise en oeuvre de cette loi.

Abordant le thème des moyens en personnels, M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis, a tout d'abord salué l'effort consenti en faveur de la diversification des modes de recrutement, indiquant que le recours au contrat à durée déterminée était désormais autorisé pour le remplacement de congés maternité ou de maladie prolongée, avant de rappeler que le troisième concours, le concours sur titres et le recrutement sans concours pour l'accès en échelle deux aux corps de la catégorie C constituaient les nouvelles modalités de recrutement prévues par la loi relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique territoriale.

Après avoir annoncé que la réforme des statuts de directeurs et d'agents techniques d'éducation était envisagée et faisait l'objet de deux provisions inscrites au projet de loi de finances pour 2003, il a souhaité qu'une réflexion soit engagée afin que les éducateurs puissent relever, de même que les professeurs des écoles ou les infirmiers ayant des fonctions d'encadrement, de la catégorie A de la fonction publique, une revalorisation de leur métier lui paraissant indispensable.

Il a ensuite indiqué qu'un protocole d'accord relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse avait été conclu, précisant toutefois que, seule, une des deux organisations syndicales représentatives majoritaires l'avait signé.

Après avoir indiqué les deux évolutions positives que constituaient le développement à venir de la gestion déconcentrée des ressources humaines ainsi que l'amélioration de la politique partenariale de la protection judiciaire de la jeunesse, M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis, a émis le souhait que soit mis fin à la pratique, trop fréquente ces dernières années, des reports de crédits.

Mme Michèle André, confirmant l'appartenance des éducateurs à la catégorie B de la fonction publique, a précisé que la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs avait déjà souligné le problème de la valorisation des personnels au sein de la protection judiciaire de la jeunesse et que la déconcentration de la gestion des ressources humaines était vivement souhaitée. Elle a relevé l'insuffisance des perspectives de carrière des éducateurs.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a indiqué que la prévention et l'éducation devaient être traitées dès l'intervention des éducateurs de rue, avant même que les services de la protection judiciaire de la jeunesse ne soient sollicités.

M. Robert Badinter a souligné l'importance du débat lancé depuis le mois de juillet sur l'évolution de la justice, en indiquant que les moyens offerts n'étaient pas encore suffisants, notamment en matière de créations d'emplois. Il a également souscrit à la nécessité de revaloriser la profession d'éducateur, donnant l'exemple des éducateurs de la ville de Marseille.

Après s'être félicité de l'évolution favorable des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse, M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis, a indiqué que les services du secteur public tendaient à recevoir les cas les plus difficiles.

Mme Michèle André a constaté que le secteur associatif habilité continuait également à traiter des dossiers difficiles de mineurs délinquants ou en danger. Elle s'est prononcée pour la hausse des moyens conférés à la protection judiciaire de la jeunesse.

Conformément à la proposition du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse pour 2003.

Jeudi 5 décembre 2002

- Présidence de M. René Garrec, président, puis de M. Patrice Gélard, vice-président.

Nomination de rapporteur

La commission a désigné M. Daniel Hoeffel rapporteur de la proposition de loi n° 63 (2002-2003) relative à la décentralisation de la gestion des fonds structurels.

Constitution - Organisation décentralisée de la République - Examen du rapport en 2e lecture

La commission a procédé à l'examen du rapport, en deuxième lecture, de M. René Garrec, président, sur le projet de loi constitutionnelle n° 83 (2002-2003) relatif à l'organisation décentralisée de la République.

M. le président René Garrec, rapporteur, a indiqué qu'à l'issue de la première lecture, cinq articles restaient en discussion, l'Assemblée nationale en ayant adopté sept conformes (les articles premier, premier bis, 2, 5, 9, 10 et 11).

Il a rappelé que le Sénat, saisi d'un texte de onze articles, en avait adopté un sans modification, amendé les dix autres et inséré un article additionnel, adoptant au total 34 amendements destinés, essentiellement, à conforter l'équilibre de la réforme constitutionnelle.

M. le président René Garrec, rapporteur, a déclaré que, tout en permettant à la loi de désigner une collectivité « chef de file » pour l'exercice de compétences croisées, le Sénat avait inscrit dans la Constitution le principe de l'interdiction de la tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre.

Il a également souligné que le Sénat, s'il avait jugé prématuré de reconnaître la qualité de collectivité territoriale de la République aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, avait ouvert aux groupements de collectivités la possibilité d'être habilités à déroger, à titre expérimental, aux dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences.

Il a indiqué que la Haute assemblée, soucieuse de concilier le droit de pétition avec le bon fonctionnement des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, avait permis aux électeurs de demander l'inscription d'une question relevant de sa compétence à l'ordre du jour d'une assemblée locale, celle-ci demeurant libre d'y donner suite.

M. le président René Garrec, rapporteur, a rappelé que le Sénat avait entièrement réécrit l'article 6 du projet de loi, relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales, afin :

- de clarifier la notion de ressources propres en excluant de leur calcul les dotations entre collectivités ;

- de prévoir la compensation des charges induites par la création de compétences nouvelles, telles que l'allocation personnalisée d'autonomie ;

- enfin, de préciser que les dispositifs de péréquation étaient destinés à compenser l'ensemble des inégalités entre collectivités territoriales, et non les seules inégalités de ressources.

S'agissant de l'outre-mer, M. le président René Garrec, rapporteur, a indiqué que le Sénat avait notamment :

- étendu à la Nouvelle-Calédonie le bénéfice des avancées prévues par le projet de loi constitutionnelle en faveur des autres collectivités territoriales ;

- exclu la Réunion de la possibilité de se voir transférer le pouvoir normatif dans certaines matières relevant du domaine de la loi, conformément aux souhaits de nombreux élus réunionnais ;

- prévu que les ordonnances prises par le Gouvernement pour l'actualisation du droit applicable outre-mer en vertu de l'habilitation permanente résultant du nouvel article 74-1 de la Constitution devraient, à peine de caducité, faire l'objet d'une ratification expresse par le Parlement dans le délai de dix-huit mois à compter de leur publication.

M. le président René Garrec, rapporteur, a indiqué que l'Assemblée nationale avait approuvé l'économie du texte qui lui avait été transmis en lui apportant, avec 15 amendements, des compléments et des précisions utiles, à l'exception notable de la limitation du champ des projets de loi, devant être obligatoirement déposés en premier lieu au Sénat.

Il a observé que l'article 3 avait été modifié afin, d'une part, de limiter aux projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et aux projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France l'obligation d'un dépôt en premier lieu au Sénat, d'autre part, de garantir le droit d'amendement du Gouvernement lors de l'examen de ces textes par l'Assemblée nationale.

M. le président René Garrec, rapporteur a expliqué que M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances de l'Assemblée nationale et rapporteur pour avis du projet de loi constitutionnelle, avait en effet exprimé la crainte que la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative au respect de la priorité d'examen des projets de loi de finances par l'Assemblée nationale, interdisant au Gouvernement de présenter au Sénat toute disposition présentant un caractère nouveau, ne fût étendue aux projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales.

Il a précisé que M. Pascal Clément, président de la commission des lois de l'Assemblée et rapporteur du projet de loi constitutionnelle, se référant à la structure du code général des collectivités territoriales, avait déclaré, en séance publique, que l'organisation des collectivités locales concernait le choix de leur nom, la détermination des règles relatives à leurs organes et à leurs actes, ainsi que la fixation de leurs limites territoriales.

M. le président René Garrec, rapporteur, a observé que M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, avait ajouté que cette notion ne recouvrait pas les modes de scrutin et estimé, sous réserve de vérification, que les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation de la Nouvelle-Calédonie ne devraient pas être soumis à l'obligation d'un dépôt en premier lieu au Sénat.

M. le président René Garrec, rapporteur, a estimé que ces propos contredisaient l'affirmation de Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, devant le Sénat selon laquelle la Nouvelle-Calédonie était une collectivité territoriale.

Il a souligné que le Gouvernement resterait libre de soumettre en premier lieu au Sénat les projets de loi relatifs à la libre administration des collectivités territoriales, à leurs compétences ou à leurs ressources, conformément à un usage ancien, accepté et n'ayant pas soulevé de difficulté majeure jusqu'à présent.

M. le président René Garrec, rapporteur, s'est interrogé sur les motifs de l'outrance totalement disproportionnée des propos tenus en première lecture par certains députés.

Il a observé que, bien évidemment, les dispositions de l'article 3 ne feraient pas obstacle au dépôt, par les députés, de propositions de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales.

Il a indiqué qu'un examen attentif des travaux parlementaires montrerait qu'une assemblée saisie en second lieu d'un texte pouvait tout à fait procéder à un examen approfondi et lui apporter des améliorations notables, tel ayant pu être le cas, par exemple, du projet de loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, considérablement enrichi des propositions sénatoriales.

M. le président René Garrec, rapporteur, a souligné que, bien évidemment, l'Assemblée nationale et le Gouvernement ne seraient pas davantage privés de leur droit d'amendement, expressément garanti, pour plus de sécurité s'il en était besoin, par l'adoption de l'amendement présenté par la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Il a jugé excessive la crainte de la commission des finances de l'Assemblée nationale car, contrairement aux projets de lois de finances, les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et les projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France ne sont pas obligatoirement examinés en urgence et le droit d'amendement des parlementaires ne fait pas l'objet des mêmes restrictions qu'en matière financière.

M. le président René Garrec, rapporteur, s'est étonné que la commission des finances de l'Assemblée nationale n'ait pas pris soin de modifier parallèlement l'actuelle dernière phrase de l'article 39 de la Constitution, afin de permettre au Gouvernement d'user pleinement de son droit d'amendement lors de l'examen en première lecture par le Sénat des projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale. Dans un souci de conciliation, il n'a pas proposé de réparer ce qui n'était sans doute qu'un oubli.

Enfin, M. le président René Garrec, rapporteur, a rappelé que, bien évidemment, les prérogatives de l'Assemblée nationale en cas de désaccord avec le Sénat n'étaient pas remises en cause, le Gouvernement pouvant lui demander de statuer définitivement sur les dispositions d'un texte n'ayant pu faire l'objet d'un accord en commission mixte paritaire, conformément au dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution.

M. le président René Garrec, rapporteur, a indiqué que l'Assemblée nationale avait par ailleurs modifié l'article 4 du projet de loi constitutionnelle, afin d'ouvrir aux groupements de collectivités territoriales la possibilité de se voir confier par la loi le rôle de « chefs de file » pour l'exercice de compétences croisées.

Il a indiqué qu'à l'article 6, l'Assemblée nationale avait précisé que toute création et toute extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales devrait être accompagnée de ressources déterminées par la loi, précisant que M. Pierre Méhaignerie avait fait valoir que la mise en place de l'allocation personnalisée d'autonomie s'apparentait moins à une création qu'à une extension de compétences, dans la mesure où les départements étaient auparavant gestionnaires de la prestation spécifique dépendance.

M. le président René Garrec, rapporteur, a déclaré que l'Assemblée nationale avait également indiqué que la loi devrait prévoir des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité, et non à compenser les inégalités, entre collectivités territoriales, cette rédaction semblant inspirée de celle du dernier alinéa de l'article 3 de la Constitution, issue de la loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999, aux termes de laquelle « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives. » Il a précisé que M. Pierre Méhaignerie avait estimé, d'une part, que la notion d'égalité était mieux définie que celle d'inégalités, d'autre part, que le terme « favoriser » excluait plus clairement que l'expression « compenser » toute obligation de compensation intégrale.

Il a indiqué que, s'agissant de l'outre-mer, l'Assemblée nationale avait apporté quelques précisions aux articles 7 et 8 du projet de loi constitutionnelle :

- en prévoyant que la République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d'outre-mer, afin de contrer la décision du Conseil constitutionnel du 9 mai 1991 relative à la Corse distinguant le peuple français des peuples d'outre-mer, et de marquer l'ancrage des populations d'outre-mer dans la République ;

- en étendant aux compétences d'une collectivité territoriale le champ d'application de la procédure de consultation par le Président de la République de ses électeurs ;

- en interdisant d'habiliter les assemblées locales à adopter des lois et règlements ou à exercer un pouvoir normatif dans leurs domaines lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'un droit constitutionnellement garanti.

M. le président René Garrec, rapporteur, a proposé d'adopter conforme le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, estimant que les travaux des deux assemblées en première lecture avaient permis de parfaire l'équilibre d'une réforme dont il avait déjà souligné la nécessité et l'urgence.

Il a déclaré que, fort de huit articles au lieu de quatre, le titre XII de la Constitution serait à la mesure du rôle primordial des collectivités territoriales dans la vie démocratique et économique, précisant que ses dispositions prendraient appui sur l'affirmation solennelle, à l'article premier de la loi fondamentale, du principe selon lequel l'organisation de la République est décentralisée.

M. le président René Garrec, rapporteur, a considéré que la révision de la Constitution constituerait ainsi à la fois le socle et le tremplin d'un mouvement de décentralisation fort et durable, le Parlement devant examiner au printemps prochain les projets de lois organiques et ordinaires destinés à mettre en oeuvre les dispositions de la loi fondamentale et à octroyer de nouvelles compétences aux collectivités territoriales.

M. le président René Garrec, rapporteur, a souligné que, pour aboutir, cette étape de la décentralisation devrait s'accompagner d'une profonde réforme de l'Etat, sans cesse annoncée mais trop longtemps différée.

M. Patrice Gélard, président, a jugé que certains amendements adoptés par l'Assemblée nationale étaient soit inutiles, comme la disposition selon laquelle les collectivités territoriales ne peuvent disposer d'un pouvoir normatif lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'un droit constitutionnellement garanti, ou la référence à l'article 44 de la Constitution destinée à garantir le droit d'amendement du Gouvernement devant l'Assemblée nationale lors de l'examen des projets de loi devant être déposés en premier lieu au Sénat, soit imprécis, comme la disposition selon laquelle les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être exercées à leur échelon.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a regretté les conditions d'examen du projet de loi constitutionnelle, estimant que l'absence de commission mixte paritaire rendait d'autant plus indispensable le travail de navette. Il a jugé paradoxal que la majorité sénatoriale critique le texte adopté par l'Assemblée nationale mais accepte de le voter conforme.

Faisant siens les propos du président de l'Assemblée nationale, M. Jean-Louis Debré, il a estimé que la décentralisation ne nécessitait pas une révision constitutionnelle, rappelant les grandes lois votées depuis 1982, et que la réforme des finances locales constituait la véritable priorité.

Soulignant que beaucoup de dispositions critiquables avaient été adoptées, telles que le simple droit de demander l'inscription de pétitions à l'ordre du jour des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, M. Michel Dreyfus-Schmidt a estimé que les propos excessifs tenus par certains députés à l'encontre du Sénat étaient la conséquence du désir récurrent et sans fondement de la Haute assemblée d'acquérir plus de pouvoir. Il a ainsi rappelé que, lors de la révision constitutionnelle destinée à permettre la ratification du traité de Maastricht en 1992, le Sénat avait obtenu que la loi organique relative au droit de vote et d'éligibilité des ressortissants communautaires aux élections municipales fût votée dans les mêmes termes par les deux assemblées. Estimant que le Gouvernement devait rester maître de l'ordre du jour parlementaire, il a rappelé les errements de la troisième République, où le Sénat disposait de pouvoirs comparables à ceux de la Chambre des députés, mais a jugé un tel risque réduit dans les circonstances politiques actuelles.

Il s'est ensuite interrogé sur les incertitudes entourant la définition des projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et la mise en oeuvre du principe de subsidiarité. Il a en outre jugé dangereux qu'une collectivité territoriale puisse être créée en lieu et place d'autres.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a estimé archaïque et inutile, si ce n'est discriminante, la disposition selon laquelle la République reconnaît au sein du peuple français les populations d'outre-mer.

Il a en outre critiqué la disposition selon laquelle les transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales ne seraient accompagnés que de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice, rappelant que le transfert des collèges et lycées aux départements et régions avait été financièrement très pénalisant pour les collectivités territoriales.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a enfin déploré la négation, par le Gouvernement, du rôle du Parlement.

M. le président René Garrec, rapporteur, a rappelé que la disposition relative aux populations d'outre-mer avait été introduite par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. René-Paul Victoria, député de la Réunion, afin de contrer la décision du Conseil constitutionnel du 9 mai 1991, relative à la Corse, distinguant le peuple français et les peuples d'outre-mer. Il a par ailleurs précisé que cet amendement avait été accepté tant par le Gouvernement que par le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Pascal Clément.

M. Jean-Pierre Sueur s'est étonné des méthodes de travail de la commission, rappelant qu'en première lecture, M. le président René Garrec, rapporteur, avait retiré en séance publique un amendement de la commission tendant à déplacer de l'article premier à l'article 2 de la Constitution la mention selon laquelle l'organisation de la République est décentralisée et à qualifier cette organisation de « territoriale ». Il a lui aussi regretté la décision de la majorité sénatoriale, à la suite d'un accord préalable à l'examen du projet de loi en deuxième lecture, d'adopter conforme le texte adopté par l'Assemblée nationale en dépit des critiques formulées à son encontre. Il a déploré la hâte, injustifiée, avec laquelle la révision constitutionnelle allait être adoptée.

Rappelant que M. le président René Garrec, rapporteur, et M. Patrice Gélard, président, avaient eux-mêmes souligné les imperfections de ce texte, il s'est ému de la formulation retenue s'agissant des populations d'outre-mer, l'estimant inopportune, la reconnaissance de leur appartenance au peuple français étant, à l'instar des populations des autres collectivités, déjà acquise.

Après avoir indiqué qu'il était favorable à la suppression de l'article 3 du projet de loi constitutionnelle, prévoyant le dépôt en premier lieu au Sénat des projets de loi relatifs à l'organisation des collectivités territoriales et aux instances représentatives des Français établis hors de France, M. Jean-Pierre Sueur s'est néanmoins étonné de la réduction de son champ.

M. le président René Garrec, rapporteur, a précisé que la mention de la reconnaissance des populations d'outre-mer par la République à l'article 72-3 de la Constitution visait à remédier à l'obsolescence du préambule.

M. Daniel Hoeffel a déclaré avoir été frappé par la virulence de certains propos tenus à l'Assemblée nationale lors des débats sur l'article 3 du projet de loi constitutionnelle.

Il a ajouté que l'extension des prérogatives du Sénat devrait s'inscrire dans une réforme globale de l'institution, conformément aux conclusions du groupe de travail sur la rénovation de l'institution sénatoriale, rendues en juillet dernier.

Souscrivant à ces propos, M. Patrice Gélard, président, a indiqué que la réforme du Sénat pourrait commencer par la modification de son règlement.

M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est demandé si le Sénat était le mieux à même de mener cette réforme.

Mme Nicole Borvo a déploré la volonté de la majorité sénatoriale d'adopter conforme le projet de loi constitutionnelle dès la deuxième lecture. Elle a ajouté que cette précipitation ne masquait ni les problèmes que posait ce texte ni les inquiétudes qu'il suscitait, exprimées à plusieurs reprises par le président de l'Assemblée nationale mais également par les élus locaux. Elle s'est étonnée que le Parlement ne profite pas de la deuxième lecture pour enrichir le débat et faire des propositions d'amélioration.

Soulignant la qualité du travail effectué par le groupe de réflexion pluraliste sur la rénovation de l'institution sénatoriale et l'unanimité dégagée en son sein sur certaines propositions de réformes, Mme Nicole Borvo a conclu son propos en indiquant que le groupe communiste républicain et citoyen poursuivrait le débat sur les articles encore en discussion, en exerçant son droit d'amendement.

M. le président René Garrec, rapporteur, a indiqué que les grands principes dégagés par le projet de loi constitutionnelle sur l'organisation décentralisée de la République seraient, dès 2003, éclairés par les futures lois organiques, soulignant la logique de la démarche consistant à réviser en premier lieu la Constitution, adopter ensuite des lois organiques puis, enfin, voter des lois ordinaires prévoyant des transferts de compétences aux collectivités locales.

M. Pierre Fauchon a rappelé que l'élaboration d'un projet de loi était une coproduction entre plusieurs partenaires, dont l'avis devait être pris en compte, avant d'indiquer qu'il soutenait la position du rapporteur. Il a souligné la portée de la révision constitutionnelle, relevant qu'elle modifiait profondément la conception traditionnelle de la République. A ce titre, il a observé que la démarche était proche des idées et des propositions de réformes du général de Gaulle.

M. le président René Garrec, rapporteur, a noté que l'article 3 du projet de loi constitutionnelle permettait de prendre en compte les deux millions de Français établis hors de France dans la Constitution, dont le Sénat est le représentant. Il a salué cette disposition, adoptée à l'initiative de M. Christian Cointat, comme une avancée. Il a estimé que la suppression par les députés de l'obligation de déposer en premier lieu au Sénat les projets de lois ayant pour principal objet les ressources des collectivités territoriales se justifiait par la priorité reconnue à l'Assemblée nationale pour l'examen des projets de loi de finances.

M. Pierre Fauchon a observé que la loi n° 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels, qualifiée de « loi Fauchon », ne soulevait pas de difficulté majeure en dépit du compromis ayant présidé à sa rédaction définitive.

M. Christian Cointat a insisté sur le fait que la majorité sénatoriale désirait adopter ce projet de loi constitutionnelle au nom du réalisme et du pragmatisme. Indiquant qu'il était soucieux de conserver sa liberté d'esprit, il a précisé qu'il voterait pour l'adoption de ce texte parce qu'il y adhérait. Il a ajouté que les polémiques récentes n'avaient pas lieu d'être, car la démarche du Gouvernement était utile pour la République.

Tout en félicitant M. Jean-Pierre Sueur pour l'élégance coutumière de ses propos, M. Christian Cointat a noté qu'il usait de sophismes pour dénoncer les prétendues faiblesses d'un texte répondant cependant aux préoccupations des élus de gauche.

Revenant sur les propos de M. Pierre Fauchon, M. Michel Dreyfus-Schmidt a observé que les textes issus d'une coproduction entre le Sénat, l'Assemblée nationale et le Gouvernement sous la législature précédente étaient le fruit de compromis entre des assemblées de majorité différente. Il a ajouté que la raison même du bicamérisme était d'avoir des débats entre les deux assemblées du Parlement.

Il a également déclaré qu'il n'était pas sûr que l'article 3 du projet de loi constitutionnelle constitue une véritable avancée.

M. Patrice Gélard, président, a rappelé que la reconnaissance des Français établis hors de France dans l'article 3 était issue d'un amendement présenté par M. Christian Cointat. Il s'est étonné que cette disposition et la représentation même des Français établis hors de France aient été mises en cause lors des débats en première lecture à l'Assemblée nationale.

M. le président René Garrec, rapporteur, a fait observer que, sous la présente législature comme sous les précédentes, il était normal que la majorité parlementaire soutienne le Gouvernement.

La commission a décidé d'adopter sans modification le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République.

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