Mardi 23 juillet 2002

Table des matières



- Présidence de M. René Garrec, président.

Sécurité publique - Loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure - Audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'audition, commune avec la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation et la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, sur le projet de loi n° 365 (2001-2002), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence,d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

M. Nicolas Sarkozy a d'abord rappelé que la délinquance avait augmenté de 40 % depuis vingt ans et de 16 % depuis cinq ans. Il a constaté que cette délinquance, plus jeune et plus violente, concernait aujourd'hui l'ensemble du territoire national et que le risque d'exaspération des citoyens n'était pas négligeable.

Il a indiqué que la réponse du Gouvernement à un phénomène si grave et si enraciné devait être multiforme, s'attaquant massivement à toutes les manifestations de la délinquance, afin de ne plus seulement en gérer la progression mais de l'enrayer.

Après ce propos liminaire, M. Nicolas Sarkozy a fait valoir que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure était un texte clair et cohérent de huit articles et deux annexes, annonçant d'autres mesures normatives à l'automne.

Il a déclaré que plusieurs des dispositions de ce projet de loi constituaient des innovations majeures.

Le ministre a fait remarquer que la nouvelle architecture de la politique de sécurité intérieure était fondée, au niveau national, sur le conseil de sécurité intérieure, présidé par le chef de l'Etat, pour définir les objectifs et favoriser la coordination des forces.

Il a ajouté que les impulsions du conseil de sécurité intérieure trouveraient leurs déclinaisons locales à travers les conférences départementales de sécurité, sous l'autorité conjointe du préfet et du procureur de la République, et que les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance permettraient d'associer les élus locaux.

M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a noté que le rapprochement de la police nationale et de la gendarmerie nationale sous son autorité pour les missions de sécurité intérieure constituait un changement essentiel contribuant au renforcement de l'efficacité des dispositifs de lutte contre l'insécurité.

En outre, il a jugé que les frontières et les limites administratives, sans effet sur les délinquants, n'étaient aujourd'hui opérantes qu'à l'encontre de l'action de la police et de la gendarmerie. Il a estimé que le renforcement des offices centraux de police judiciaire déjà existants, la transformation de la cellule interministérielle contre la délinquance itinérante (CILDI) en office central et la création d'un office central chargé de la recherche des malfaiteurs en fuite allaient permettre de conforter les capacités opérationnelles des services.

Puis M. Nicolas Sarkozy a souligné que le bilan des premiers mois d'existence des 28 groupes d'intervention régionaux (GIR) était plutôt positif.

Il a rappelé qu'en faisant collaborer en permanence des policiers, des gendarmes, des agents des douanes et des services fiscaux sous l'autorité d'un officier de police judiciaire ou de gendarmerie, ces groupes d'intervention régionaux avaient permis de créer un esprit d'équipe entre les services concernés.

Le ministre a ensuite précisé que les dix-neuf opérations « coup de poing » menées avaient permis de sécuriser des quartiers où la police et la gendarmerie ne se rendaient plus auparavant. Il a affirmé que l'efficacité des groupes d'intervention régionaux serait améliorée avec le vote de l'article 4bis du projet de loi, assouplissant le principe du secret professionnel pour les fonctionnaires du ministère de l'économie et des finances participant à ces structures.

Revenant sur le fonctionnement des conseils locaux de sécurité et de la prévention de la délinquance, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que le projet de loi d'orientation et de programmation de la sécurité intérieure avait l'ambition de donner de nouveaux pouvoirs aux maires. Ecartant toute « municipalisation » de la police nationale et de la gendarmerie nationale, contraire à la tradition républicaine et aux souhaits des élus locaux, il a précisé que les maires seraient désormais obligatoirement informés par le commissaire ou le commandant de brigade de la commission des délits graves ou crimes et des statistiques de la délinquance locale en temps réel, ainsi que des moyens consacrés par l'Etat à la sécurité, sur le territoire de la commune.

Le ministre a également noté que l'efficacité rimant souvent avec la proximité, les maires seraient chargés de la coordination de la prévention en présidant à cet effet les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance.

Evoquant la répartition des 13.500 effectifs supplémentaires prévus par le projet de loi d'orientation et de programmation de la sécurité intérieure, M. Nicolas Sarkozy a affirmé que la police de proximité serait renforcée mais que le texte procédait à un rééquilibrage nécessaire en faveur de l'amélioration des capacités d'investigation. Il a fait valoir que les services de la police et de la gendarmerie devaient être en mesure de mener des investigations, d'interpeller et de remettre les délinquants à la justice, afin de porter le fer où les délinquants se trouvent. Il a précisé que le passage à une telle stratégie offensive exigeait un renforcement de la présence nocturne des policiers et des gendarmes.

M. Nicolas Sarkozy a ensuite indiqué que le renforcement des capacités opérationnelles allait être facilité par la nouvelle doctrine d'emploi des forces mobiles et la refonte de la carte de répartition des compétences de la police et de la gendarmerie.

Concernant les forces mobiles, il a indiqué que les 14.000 policiers des compagnies républicaines de sécurité (CRS) et les 19.000 gendarmes mobiles seraient désormais employés en appui des missions de sécurité publique dans leur région d'implantation, sans rien perdre de leurs spécificités.

Saluant l'actualité du rapport Carraz-Hyest de 1998 sur une meilleure répartition des effectifs de la police et de la gendarmerie, le ministre a rappelé que le maillage territorial de la gendarmerie datait de 1850 et qu'il était logique de le faire évoluer. Il a précisé que chaque force serait seule compétente dans sa zone d'action et que les doublons seraient supprimés.

M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a constaté que 60 % des brigades de gendarmes ne comportaient que six hommes, ce qui interdisait une présence permanente sur le terrain et notamment la nuit. Il a annoncé que la mise en place des communautés de brigades, destinées à unifier plusieurs brigades sous un commandement unique, ne serait pas issue d'un schéma national préimposé mais résulterait plutôt d'une concertation avec les élus locaux, les préfets et les commandants de brigades.

Il a fait valoir à cet égard que la réforme n'interviendrait pas dans un contexte de pénurie de personnels.

Soulignant les moyens considérables destinés à la sécurité intérieure avec 5,6 milliards d'euros inscrits dans le projet de loi, il a observé que ces efforts importants seraient notamment consacrés à l'équipement et à l'armement des personnels, particulièrement dans la gendarmerie nationale, afin d'adapter leur tenue d'intervention à la délinquance des bandes organisées. Il a précisé que des matériels comme les flash-balls étaient destinés à offrir une riposte proportionnée à chaque type de délinquance et que chaque homme aurait un gilet pare-balles à la fin de l'année 2003.

Evoquant la limitation des charges indues, M. Nicolas Sarkozy a indiqué qu'une réflexion allait être menée avant la fin de l'année, en liaison avec la Chancellerie, pour savoir dans quelle mesure il serait possible de limiter les transfèrements de détenus actuellement à la charge des forces de sécurité. Il a estimé que ceux-ci mobilisaient 4.000 emplois temps plein et que certaines petites villes n'avaient ainsi plus de policiers disponibles. Il s'est interrogé sur la possibilité d'ouvrir des lieux d'audience pour les magistrats dans les prisons, les aéroports, voire certains hôpitaux.

Le ministre s'est ensuite félicité de la création d'une réserve civile de police, mettant en lumière que le concept de défense civile était aujourd'hui essentiel et qu'il n'était pas inutile d'avoir cette réserve dans l'hypothèse d'une catastrophe naturelle ou d'un attentat.

M. Nicolas Sarkozy a indiqué que des dispositions seraient prises dès l'automne contre certaines formes « effrayantes » et intolérables de délinquance. Il a précisé qu'en la matière, ne pas agir reviendrait à être complice de cette délinquance.

Indiquant que la fermeture du centre de réfugiés de Sangatte était programmée pour 2003, il a estimé que les réflexes xénophobes et racistes se nourrissaient de l'inaction et de la passivité et que cette décision mettrait fin à une situation insupportable pour la population locale et les réfugiés. Il a jugé absurde que l'examen d'une demande d'asile prenne dix-huit mois particulièrement au regard d'une durée de rétention limitée à douze jours. Il a observé qu'en tout état de cause il conviendrait de réformer rapidement les procédures du droit d'asile.

Evoquant la question de l'immigration roumaine, il a annoncé qu'il devait rencontrer son homologue roumain en vue de trouver une solution satisfaisante. Il a affirmé sa volonté de démanteler les réseaux mafieux se comportant comme des esclavagistes avec des handicapés ou des mineurs. Il a considéré que sans stigmatiser une certaine catégorie de population, il convenait d'endiguer le phénomène de l'installation des gens du voyage hors des aires d'accueil prévues à cet effet. Il a rappelé que, comme tous les citoyens français, les gens du voyage devaient respecter la loi.

Puis il a rappelé que 60 % des prostituées étaient d'origine étrangère et il a considéré qu'il convenait d'expulser celles qui étaient en situation irrégulière. Il a précisé que l'application actuelle des textes sur l'exhibitionnisme et le racolage actif permettait déjà d'obtenir une amélioration sensible sur le terrain et qu'une incitation à la dénonciation des proxénètes pourrait être mise en place.

Estimant que le refus de la fermeté conduisait à la plus grande inhumanité, il a indiqué que des mesures seraient prises contre la mendicité agressive et les regroupements massifs dans les halls d'immeubles qui exaspèrent quotidiennement les citoyens.

Enfin, le ministre a proposé qu'en vue de renforcer la tranquillité publique, le contrôle des détenteurs d'armes soit établi a priori et non plus a posteriori de leur acquisition, afin d'éviter la répétition d'actes comme celui du 14 juillet 2002.

Pour conclure, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a observé que l'action du Gouvernement serait jugée sur ses résultats et que son intention était d'en obtenir. Il a rappelé qu'il fallait agir fort et vite afin de préserver les valeurs de la République, faisant valoir que les cinq millions d'électeurs qui avaient voté pour les extrêmes aux dernières élections présidentielles avaient lancé un appel au secours et qu'il convenait de répondre aux attentes légitimes des Français.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur au nom de la commission des lois, saisie au fond, a salué la rapidité avec laquelle le Gouvernement avaient réagi à ce sujet particulièrement sensible pour l'opinion. Après avoir rappelé que le Sénat avait régulièrement dénoncé la faiblesse et la lenteur de l'action du précédent Gouvernement, il a estimé que le projet de loi proposé était à la fois ambitieux et réaliste grâce à la programmation de moyens conséquents. Il a assuré le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales de son soutien en souscrivant totalement à son affirmation selon laquelle « la délinquance n'est pas une fatalité ».

En réponse à M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois, qui estimait que les regroupements d'unités de gendarmerie avaient eu pour conséquence paradoxale, dans certains départements, une recrudescence des cambriolages, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que le nombre de gendarmes avait diminué entre 1997 et 2001 de quatre mille et qu'il ne fallait pas confondre l'impact des regroupements et les conséquences de restrictions budgétaires. Il a souligné que le présent projet de loi prévoyait au contraire d'augmenter de sept mille le nombre de gendarmes.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois, a alors rappelé que l'Assemblée nationale avait aggravé les sanctions à l'encontre des gens du voyage stationnant de façon illégale sur des propriétés publiques ou privées en dehors des aires spécialement aménagées à cet effet, en prévoyant la saisie des véhicules.

En réponse à sa suggestion d'accélérer et d'introduire un caractère automatique à l'expulsion des gens du voyage stationnant illégalement dans les communes dans lesquelles des aires de stationnement avaient été construites, éventuellement en confiant le prononcé de l'expulsion au préfet, M. Nicolas Sarkozy a estimé que si les procédures actuelles étaient trop lentes et lourdes pour les communes, seule l'autorité judiciaire pouvait être compétente en matière d'expulsion. Il a rappelé que d'autres infractions que le stationnement illégal devaient être réprimées, comme notamment les infractions aux règles sanitaires ou les branchements sauvages sur des réseaux d'eau ou d'électricité, et a approuvé l'idée de sanctionner plus vite les stationnements illégaux dans des communes ayant construit des aires de stationnement pour les gens du voyage.

A l'instar de M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois, qui rappelait avoir déploré depuis des années dans son avis budgétaire consacré à la police l'incompatibilité entre les réseaux de communication cryptés ACROPOL et RUBIS, dépendant respectivement de la police et de la gendarmerie, et souhaité qu'à l'avenir, la question de leur interopérabilité, voire de leur fusion puisse être posée, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a jugé inacceptable cette situation et souhaité qu'à l'avenir, un même réseau inclue tant la police et la gendarmerie que les forces de la sécurité civile.

Il a en outre indiqué que les coupures affectant le réseau ACROPOL dans les souterrains, particulièrement inopportunes dans le métro ou dans les trains car posant des problèmes de sécurité pour les agents, devraient recevoir une solution en automne.

M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, s'est également étonné qu'il faille adopter un texte afin de pouvoir échanger des fichiers entre forces de sécurité et que le fait d'ouvrir le coffre d'une voiture soit considéré comme attentatoire à la liberté individuelle, alors même que cela est possible pour un douanier, rappelant que son prédécesseur, M. Daniel Vaillant, avait lui-même reconnu avoir commis une erreur en saisissant, à l'époque comme parlementaire, le Conseil constitutionnel à ce sujet en 1994.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, a également réaffirmé au ministre son soutien. Il a en outre indiqué que la politique du Gouvernement serait jugée à l'aune de ses résultats.

Concernant la réforme de la gendarmerie, il s'est félicité que pour la première fois, elle s'effectue avec des hausses d'effectifs, ce à quoi les élus locaux sont extrêmement sensibles.

Evoquant l'amendement adopté par l'Assemblée nationale prévoyant un dispositif d'évaluation de l'action du Gouvernement chaque année et anticipant l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances introduisant des objectifs de performance pour la gendarmerie et la police nationales, il a toutefois souhaité compléter ce dispositif par la réalisation d'un audit sur la situation actuelle par une instance indépendante et extérieure.

Il a également préconisé la mise en place d'un programme annuel concernant une vingtaine de zones qualifiées de zones d'actions prioritaires afin d'éradiquer les zones de non-droit.

M. Nicolas Sarkozy a insisté sur l'importance pour lui-même et les chefs de service de motiver les personnels appartenant au réseau du ministère de l'intérieur (policiers, gendarmes, pompiers et agents des préfectures). Rappelant les mouvements de protestation récents des gendarmes ainsi que ceux plus anciens des policiers, il a souligné leur besoin de considération et de soutien. Estimant que le vocabulaire utilisé était d'ailleurs très important, il a regretté que l'on parle d'accident du travail s'agissant de la mort d'un policier et de bavure s'agissant de la mort d'un délinquant. Il a par ailleurs assuré que ce soutien permettrait une exigence intransigeante d'éthique, toute transgression s'apparentant alors à une trahison.

S'agissant du dispositif d'évaluation, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que la publication des statistiques relatives à la délinquance, mais également à l'activité de la police (nombre de personnes interpellées, nombre de personnes mises en garde à vue, taux d'élucidation département par département) devait permettre de mettre en place une logique d'évaluation des performances et une culture de l'efficacité dans les administrations, ces notions n'étant pas l'apanage du privé. Il a ainsi souhaité démontrer la présence dans l'administration de personnes de valeur et les récompenser. Il a d'ailleurs indiqué que les 2.200 commissaires de police et les 3.600 commandants de brigades de gendarmerie qu'il avait réunis n'avaient pas contesté cette nouvelle orientation, désireux pour beaucoup d'échapper à la « chape de plomb du nivellement ».

Néanmoins, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que si la perspective d'un audit était intéressante, il lui semblait préférable qu'il soit réalisé sous l'égide du Parlement, la confrontation avec l'opposition présentant selon lui le meilleur gage d'indépendance.

M. Nicolas Sarkozy a enfin indiqué qu'il ne lui paraissait pas opportun de modifier « l'état 4001 », même si celui-ci présentait des faiblesses, afin d'éviter toute suspicion de manipulation des statistiques. Il a néanmoins souhaité engager une réflexion quant à son évolution, dans un climat de consensus.

Enfin, il a indiqué que les conférences départementales de prévention de la délinquance, associant préfet et procureur de la République, pourraient fixer des objectifs prioritaires, par exemple dans les zones de non-droit, en soulignant qu'il appartenait au niveau départemental de fixer de telles orientations, et non au niveau national.

M. Philippe François, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, a pour sa part souligné le déficit d'encadrement de la gendarmerie nationale. Il a également souhaité savoir quelles seraient les mesures permettant aux gendarmes adjoints et aux réservistes de soutenir l'action judiciaire.

M. Nicolas Sarkozy a confirmé que l'encadrement de la gendarmerie était inférieur de moitié à celui des autres armes, qu'il s'agisse de l'armée de l'air, de terre ou de la marine. Il a donc indiqué qu'un effort particulier d'encadrement devrait être mené, rappelant que la gendarmerie nationale ne comptait que 33 généraux.

Il a d'ailleurs estimé qu'un tel renforcement de l'encadrement, ainsi que de la formation, permettrait d'éviter des drames comme celui de Lille, dû principalement au sous-encadrement, à la jeunesse et au manque de formation des personnels.

M. Nicolas Sarkozy a indiqué que les gendarmes adjoints, même s'ils n'étaient pas mentionnés dans le présent projet de loi, avaient eu une action très positive. Il a d'ailleurs précisé qu'une réflexion sur le devenir du dispositif des adjoints de sécurité et des gendarmes adjoints était actuellement en cours. Il a à cet égard souligné que les créations d'emplois prévues par le présent Gouvernement, pourtant souvent présenté comme hostile à la fonction publique, portaient sur des emplois de la fonction publique de plein exercice, contrairement à ce qui avait été le cas précédemment.

En réponse à la suggestion de M. Philippe François, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, de faire appel aux sociétés HLM afin de construire des logements pour les gendarmes, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que 4.000 logements seraient rénovés et 3.500 construits, estimant que les logements des gendarmes ne constituaient pas un avantage, mais un élément essentiel du service rendu. Il a en outre rappelé que le projet de loi prévoyait divers dispositifs permettant d'accélérer de telles constructions, jugeant que le délai de sept ans, actuellement requis pour la construction d'un commissariat de police, était inacceptable. Il a indiqué qu'il allait étudier la possibilité de recourir à des sociétés de HLM.

M. Eric Doligé s'est félicité que le bon sens de la ruralité atteigne enfin le pouvoir central, mais a souhaité que l'action des forces de l'ordre soit recentrée contre les voyous et non contre les honnêtes citoyens. Il a considéré qu'il conviendrait d'évaluer la pertinence des dépenses effectuées pour assurer l'accueil des gens du voyage. Il a également estimé nécessaire de rétablir le respect des élus chez les forces de l'ordre notamment quand ceux-ci étaient victimes.

En outre, il s'est prononcé en faveur de la mise en commun des moyens de transmission entre gendarmes, policiers et services d'incendie et de secours, même au-delà des frontières.

M. Jean-Claude Peyronnet a jugé que le présent projet de loi s'apparentait à une loi d'intention sans caractère normatif. Il a ainsi estimé que les 5,6 milliards d'euros prévus, non inscrits dans le collectif budgétaire, obligeraient le ministre à livrer bataille chaque année pour obtenir ces crédits. Il a donc jugé que cette loi rejoignait les déjà nombreux catalogues de bonnes intentions.

S'agissant des 13.500 créations d'emplois annoncées, il s'est interrogé sur leur compatibilité avec l'objectif du Gouvernement de réduire le nombre des fonctionnaires. Par ailleurs, rappelant que près de la moitié des fonctionnaires partirait en retraite d'ici 2015, il s'est interrogé sur les possibilités de pourvoir ces postes et a souligné l'effort de formation nécessaire.

Au sujet des GIR, il a estimé que leurs résultats traduisaient avant tout le travail de surveillance accompli depuis des mois par les agents et a souligné le relatif échec de l'opération « coup de poing » menée par les GIR à Nanterre. De plus, il s'est interrogé sur l'efficacité de tels dispositifs ponctuels et sur la permanence de l'action des forces de sécurité dans les quartiers difficiles.

M. Jean-Claude Peyronnet a également souhaité savoir si des effectifs particuliers seraient implantés dans les zones péri-urbaines victimes d'une hausse de la délinquance.

En outre, il a estimé que les communautés de brigades de gendarmerie ne constituaient en rien une innovation, rappelant que dans son département, de tels groupements avaient déjà été expérimentés par M. Charles Hernu. Tout en reconnaissant qu'ils avaient contribué à améliorer la qualité de vie des gendarmes, il s'est inquiété de leurs conséquences sur la sécurité, la nuit et le week-end. Il a donc jugé indispensable de renforcer massivement les effectifs de gendarmes.

Enfin, rappelant que M. Gilles de Robien, ministre des transports, s'était prononcé en faveur de la création d'une police dédiée à la sécurité routière, il s'est interrogé sur sa compatibilité avec les objectifs de mise en commun de moyens et de polyvalence développés par le ministre de l'intérieur. Il a en outre souhaité savoir sous l'autorité de quel ministère seraient placées ces forces.

M. Michel Charasse a rappelé que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement prévoyant la levée du secret professionnel pour les agents de l'administration fiscale et douanière au bénéfice des agents de police judiciaire. Il a souhaité que des assurances soient prises en faveur de la préservation du secret professionnel afin d'éviter des divulgations intempestives mettant en danger des agents infiltrés.

S'agissant des communautés de brigades de gendarmerie, il a craint que leur instauration ait pour conséquence une diminution de la présence des forces de sécurité. En outre, il a jugé que les GIR ne pourraient avoir de résultats qu'en prévoyant des suites judiciaires immédiates et donc une coordination avec l'autorité judiciaire. Il a également estimé nécessaire une réforme des procédures de comparution immédiate.

Enfin, rappelant que le préfet et le maire constituaient deux autorités de police, il a déploré que de nombreux arrêtés de maires demeurent inexécutés en raison du refus des préfets de leur donner l'appui de la force publique de peur d'être désavoués par le ministère de l'intérieur. Il a ainsi cité le cas de gens du voyage dont l'expulsion prononcée n'avait pu être exécutée. Il a estimé que le recours au juge par la voie du référé était source de blocage, puisqu'il nécessitait la production de l'état civil des personnes concernées, souvent difficile à obtenir, et qu'une expulsion administrative pour des raisons sanitaires était tout à fait recevable.

Par ailleurs, il a souhaité que l'augmentation des effectifs, constante depuis 20 ans, ne s'accompagne pas une fois encore d'une diminution du nombre d'agents présents sur le terrain.

Enfin, M. Michel Charasse a appelé à une définition claire de la notion de légitime défense et à une harmonisation des règles régissant l'emploi de leurs armes par les gendarmes et les policiers, en estimant que le maintien de cette dichotomie était difficile à maintenir dans le cadre des GIR, qui font intervenir des personnels aux statuts différents.

Il a également souhaité que les modalités d'accès aux fichiers soient facilitées dans le cadre des procédures judiciaires associant le procureur de la République.

En réponse à M. Eric Doligé, M. Nicolas Sarkozy a indiqué que les victimes se situaient au coeur du projet et qu'une circulaire était d'ailleurs prévue afin d'affirmer le droit des victimes à connaître le nom du fonctionnaire ayant enregistré leur plainte. Il a en outre précisé, s'agissant de la législation relative aux gens du voyage, qu'une révision de la loi Besson était envisagée.

En réponse à M. Jean-Claude Peyronnet, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a rappelé que la loi qu'il avait qualifiée « d'intentions » prévoyait tout de même des crédits d'un montant de 5,6 milliards d'euros. Il a ensuite souligné que nombre de recrutements dans la fonction publique résultaient de la mise en oeuvre des 35 heures, une initiative du précédent Gouvernement.

S'agissant de la question du recrutement de nouveaux agents des forces de l'ordre, grave problème concernant d'ailleurs la fonction publique dans son ensemble, il a souhaité y répondre en redonnant de l'attrait à ces métiers et dit réfléchir à une réforme du mode de recrutement des commissaires de police afin de le diversifier, estimant qu'il faisait peut-être à l'heure actuelle la part trop belle aux étudiants en droit. Il a par ailleurs souhaité que les policiers et les gendarmes ressemblent à la population française actuelle et non à celle d'il y a 30 ans.

Revenant sur l'intervention des GIR à Nanterre, il a indiqué que trois personnes avaient été interpellées à cette occasion, dont une recherchée pour braquage avec violence. Il a d'ailleurs précisé que depuis lors, les forces de sécurité s'étaient de nouveau rendues dans la cité Pablo Picasso. M. Nicolas Sarkozy s'est engagé à ce que ces opérations ne soient pas que ponctuelles, mais traduisent un véritable retour des forces de l'ordre dans tous les quartiers, même ceux dits difficiles.

Indiquant à M. Eric Doligé que des unités de gendarmerie seraient créées dans les zones périurbaines, il s'est étonné que M. Jean-Claude Peyronnet estime que les communautés de brigade existaient déjà, rappelant que s'il y avait eu quelques expériences, aucune généralisation n'avait été menée. Il a jugé paradoxal à cet égard que M. Daniel Vaillant, son prédécesseur, tout en estimant que le nouveau Gouvernement copiait ses mesures, ne les ait pas soutenues lors de la discussion à l'Assemblée nationale.

S'agissant de l'éventualité de la création d'une police de la route, il a indiqué qu'une telle décision était nécessairement interministérielle et qu'il ne s'agissait pour l'heure que d'une proposition de M. Gilles de Robien.

En réponse à M. Michel Charasse, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué qu'une circulaire rappelant les obligations du secret de l'instruction serait prochainement publiée. Il a toutefois rappelé l'importance de la levée du secret professionnel des agents des services fiscaux et douaniers pour un bon travail en commun avec les forces de sécurité. Il a en outre insisté sur le fait que les dix-neuf opérations menées par les GIR l'avaient toutes été en coordination avec le préfet et le procureur de la République.

S'agissant de la question de la légitime défense, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué qu'il n'avait à dessein pas voulu trancher cette question, très polémique, estimant que d'autres questions étaient plus urgentes. Il a ainsi indiqué préférer des mesures concrètes à de longs débats idéologiques et rappelé son intention d'équiper de flashballs les équipes travaillant de nuit ou dans les quartiers difficiles, dans la mesure où actuellement les forces de l'ordre possédaient une arme dont elles ne pouvaient se servir.

M. Jacques Oudin a estimé qu'il appartenait au Parlement, aidé par la Cour des comptes, d'évaluer la politique de sécurité menée par le Gouvernement, et non à un organisme extérieur.

M. Nicolas Sarkozy a souscrit à la remarque de M. Jacques Oudin rappelant que si la délinquance avait augmenté de 50 % en 20 ans, l'insécurité routière avait pour sa part diminué de 50 % dans le même temps, ceci grâce à des dispositifs techniques tels que le développement des autoroutes, des rond-points, ainsi qu'à un meilleur équipement des voitures. M. Jacques Oudin l'a invité à investir dans des infrastructures sûres et s'est prononcé en faveur de l'implantation de radars automatiques sur les autoroutes, à l'instar de la Suisse, afin de limiter l'emploi de forces de sécurité dans ce domaine.

Il a également indiqué qu'il étudierait la suggestion de M. Jacques Oudin de transposer le dispositif de la carte grise aux armes, notamment de quatrième et cinquième catégories, afin d'en assurer le suivi.

En réponse à M. Jean-Pierre Sueur, qui soulignait que si les maires devaient avoir un rôle central en matière de prévention, seuls les départements étaient compétents en matière de prévention spécialisée, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que la prévention resterait une compétence départementale mais qu'il appartiendrait au conseil départemental de prévention, constitué à côté de la conférence départementale, d'y associer les maires.

En réponse à M. Bernard Saugey, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a estimé que sa proposition d'étendre la compétence des officiers de police judiciaire à une zone de défense était intéressante, mais que les procureurs généraux restaient attentifs à la question de l'habilitation judiciaire et qu'une telle suggestion renvoyait nécessairement à la question d'une réforme de la carte judiciaire, de la compétence de la seule Chancellerie.

En réponse à M. Patrice Gélard, inquiet des conséquences financières pour les collectivités locales des dispositifs nouveaux de financement des constructions de bâtiments affectés à la gendarmerie et à la police nationale, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué qu'il n'y aurait pas de remise en cause du dispositif du décret du 28 janvier 1993, prévoyant le versement de subventions aux collectivités territoriales prenant en charge la construction de casernes de gendarmerie, mais que le dispositif proposé sur la base du volontariat permettrait, lors de mises à disposition à titre gratuit de bâtiments construits par les collectivités locales, de s'affranchir du plafond de subventions fixé par ce même décret.

En outre, il lui a indiqué qu'il existait déjà un bac professionnel de la police, certes peu connu, qu'il veillerait d'ailleurs à mieux promouvoir.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a pour sa part estimé que la plupart des solutions proposées avaient déjà été préconisées par les précédents gouvernements. Il s'est interrogé sur l'apport du terme « sécurité intérieure » dans les attributions du ministre, l'estimant déceptif car ne portant que sur les attributions relevant traditionnellement du ministère de l'intérieur. Ainsi, il s'est étonné de l'absence de mesures concernant les douaniers, pourtant acteurs de la sécurité intérieure.

S'agissant de l'existence de deux corps séparés de gendarmerie et de police, il l'a jugée positive au regard de la défense des libertés individuelles, mais s'est néanmoins interrogé sur le choix du maintien du statut militaire et du refus consécutif de l'octroi du droit de manifestation et du droit de grève.

Il a en outre dénoncé les conditions dans lesquelles le Parlement était appelé à examiner le texte.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que l'absence de mesures concernant les douaniers s'expliquait par le fait qu'ils relèvent du ministère de l'économie et des finances.

Il a justifié le maintien de deux corps par les traditions historiques françaises et s'est refusé à plaquer artificiellement des schémas idéaux, rappelant que les gendarmes et les policiers étaient très majoritairement opposés à une telle fusion. M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a d'ailleurs salué l'efficacité des pompiers professionnels de Paris et de Marseille, placés sous l'autorité du ministère de l'intérieur mais ayant un statut militaire. Il a ajouté qu'il n'était pas favorable à la fusion de la DST et de la DGSE, estimant que la pluralité des services de renseignements était préférable pour les libertés publiques.

En réponse à M. Adrien Gouteyron, qui souhaitait des précisions sur les modalités particulières de fonctionnement dans les zones rurales des conseils locaux de sécurité présidés par les maires, M. Nicolas Sarkozy a confirmé leur création dans les zones rurales et annoncé la publication prochaine d'une circulaire en prévoyant les modalités d'organisation, afin de permettre aux maires d'adapter cette structure aux établissements publics de coopération intercommunale. Il a à ce propos de nouveau insisté sur sa volonté de bannir les schémas nationaux et s'est prononcé en faveur de la souplesse et du pragmatisme.

Justice - Amnistie - Examen des amendements

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé, sur le rapport de M. Lucien Lanier, à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 355 (2001-2002) adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, portant amnistie.

A l'article 2 (amnistie de droit des contraventions de police et de certains délits en raison de leur nature), la commission a donné un avis de sagesse sur l'amendement n° 29 présenté par M. Michel Charasse et les membres du groupe socialiste tendant à plafonner à 150 euros le montant global amnistiable en matière de contraventions de police.

A l'article 3 (amnistie de certains délits passibles de moins de dix ans d'emprisonnement en raison des circonstances de leur commission), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 70 de M. Gérard Delfau tendant à faire référence en matière d'amnistie réelle aux peines effectivement prononcées et non aux peines encourues et à l'amendement n° 49 de MM. Gérard Le Cam et Guy Fischer, Mme Nicole Borvo, M. Robert Bret, Mme Josiane Mathon et des membres du groupe communiste républicain et citoyen ayant pour objet d'étendre le champ de l'amnistie aux délits commis à l'occasion d'activités syndicales non revendicatives. La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 46 présenté par Mme Marie-Christine Blandin ayant pour objet d'étendre le champ de l'amnistie aux délits commis à l'occasion de conflits du travail par des exploitants agricoles et a indiqué que les amendements n°s 50 et 71 présentés respectivement par MM. Gérard Le Cam et Guy Fischer, Mme Nicole Borvo, M. Robert Bret, Mme Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et par M. Gérard Delfau ayant le même objet, étaient satisfaits.

La commission a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 68 de MM. Jacques Peyrat, Charles Ginésy et Jean-René Lecerf tendant à amnistier les délits d'exercice illégal de la médecine commis à l'occasion de la pratique d'une activité d'ostéopathie ou de chiropraxie. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 30 de M. Michel Charasse et des membres du groupe socialiste tendant à exclure du bénéfice de l'amnistie les fraudes aux examens et concours. Elle a également donné un avis défavorable à l'amendement n° 51 présenté par M. Guy Fischer, Mme Nicole Borvo, M. Robert Bret, Mme Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen ayant pour objet d'admettre au bénéfice de l'amnistie les délits commis en relation avec des procédures d'expulsion et de saisie.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 31 présenté par M. Michel Charasse et les membres du groupe socialiste ayant pour objet d'exclure du bénéfice de l'amnistie les délits constitués par des fraudes électorales en estimant qu'il était satisfait par l'article 13 du projet de loi. La commission a enfin donné un avis défavorable à l'amendement n° 52 de MM. Gérard Le Cam et Guy Fischer, Mme Nicole Borvo, M. Robert Bret, Mme Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen tendant à admettre au bénéfice de l'amnistie les délits commis dans le cadre d'actions syndicales même dans les cas de récidive.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 37 de M. Michel Charasse tendant à insérer un article additionnel après l'article 3 pour amnistier les gendarmes ayant exécuté les ordres de détruire des ouvrages illégalement édifiés sur le littoral de la Corse le 7 mars 1999.

A l'article 5 (amnistie des délits punis de certaines peines), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 27 de M. Jean-Paul Virapoullé tendant à supprimer ledit article. Elle a également donné un avis défavorable au sous-amendement n° 32 à l'amendement n° 4 de la commission présenté par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste ayant pour objet de n'appliquer qu'aux personnes de plus de vingt et un ans l'exclusion du bénéfice de l'amnistie pour les peines d'emprisonnement ferme résultant de la révocation d'une peine d'emprisonnement avec application du sursis assorti de l'obligation d'accomplir un travail d'intérêt général. Elle a enfin donné un avis défavorable à l'amendement n° 36 des mêmes auteurs tendant, pour les jeunes de moins de vingt et un ans, à ne pas subordonner le bénéfice de l'amnistie à l'accomplissement du travail d'intérêt général.

Au cours d'une troisième séance tenue dans l'après-midi, la commission a poursuivi, sur le rapport de M. Lucien Lanier, l'examen des amendements restants sur le projet de loi n° 355 (2001-2002) adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, portant amnistie.

A l'article 6 (amnistie des infractions ayant donné lieu à une dispense de peine et des mesures d'admonestation et de remise à parents prononcées à l'encontre d'un mineur délinquant), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 38 de M. Michel Charasse tendant à exclure du bénéfice de l'amnistie les infractions punies d'une mesure d'admonestation ou de remise du mineur délinquant à ses parents en cas de récidive, cet amendement étant satisfait par le 40° de l'article 13 excluant les délits commis en état de récidive légale.

A l'article 9 (amnistie individuelle par décret du Président de la République), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 33 présenté par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste tendant à exclure du champ de l'amnistie individuelle susceptible d'être accordée par décret du Président de la République les sportifs qui se sont distingués d'une manière exceptionnelle.

A l'article 10 (conditions d'amnistie des sanctions disciplinaires ou professionnelles), la commission a donné un avis défavorable aux deux amendements n°s 39 et 40 de M. Michel Charasse ayant respectivement pour objet d'exclure du bénéfice de l'amnistie les fautes passibles de sanctions disciplinaires ou professionnelles en cas de mise en danger d'autrui et celles constituées par des manquements aux règles relatives à la mise en cause de la République, de l'autorité de l'État ou de l'autorité publique. La commission a ensuite demandé au rapporteur d'interroger le Gouvernement sur l'amendement n° 19 de M. Christian Cointat, Mme Paulette Brisepierre et MM. Robert Del Picchia, Louis Duvernois et Michel Guerry tendant à amnistier les sanctions disciplinaires prononcées à l'encontre des élèves des établissements d'enseignement français situés à l'étranger.

A l'article 11 (amnistie de faits retenus ou susceptibles d'être retenus comme motifs de sanctions par l'employeur), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 41 de M. Michel Charasse tendant à exclure du champ de l'amnistie les faits retenus ou susceptibles d'être retenus comme motifs de sanctions prononcées par un employeur en cas de mise en danger d'autrui. Elle a également donné un avis défavorable à l'amendement n° 53 présenté par MM. Guy Fischer et Roland Muzeau, M. Robert Bret, Mme Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen ayant pour objet de prévoir l'interruption de la procédure de licenciement lorsque les faits fautifs ont été amnistiés.

A l'article 12 (contestations relatives à l'amnistie des sanctions disciplinaires ou professionnelles), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 54 de M. Guy Fischer, Mme Nicole Borvo, M. Robert Bret, Mme Josiane Mathon et des membres du groupe communiste républicain et citoyen tendant à supprimer la possibilité offerte à un juge unique, en cas d'urgence, d'ordonner l'exécution provisoire de la sanction dans le cadre d'une procédure de contestation relative au bénéfice de l'amnistie d'une sanction disciplinaire ou professionnelle.

Puis la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 55 des mêmes auteurs tendant à insérer un article additionnel après l'article 12 pour prévoir la réintégration des salariés protégés licenciés pour une faute autre qu'une faute lourde.

A l'article 13 (infractions exclues du bénéfice de l'amnistie), la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 47 et 48 de Mme Marie-Christine Blandin ayant pour objet d'une part, d'exclure de l'amnistie l'ensemble des délits et contraventions prévus par le code de la route et, d'autre part, d'amnistier les infractions commises par les sans-papiers. Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 23 de M. Pierre Hérisson tendant à exclure du bénéfice de l'amnistie les délits constitués par le non-respect des règles applicables au transport des marchandises et des matières dangereuses et a déclaré satisfait l'amendement n° 56 présenté par M. Guy Fischer, Mme Nicole Borvo, M. Robert Bret, Mme Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen ayant le même objet.

Sur le même article, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 20 rectifié de M. Georges Othily ayant pour objet de réintégrer dans le champ de l'amnistie les délits d'entrave commis par les employeurs et qui ont été ou seront punis d'une peine d'emprisonnement inférieure à un an, sous réserve d'un rectificatif et de l'avis du Gouvernement. Elle a déclaré satisfait l'amendement n° 65 de M. Jean-René Lecerf ayant le même objet. Puis elle a donné un avis favorable aux amendements de conséquence n°s 21 rectifié et 22 rectifié de M. Georges Othily, les amendements identiques n°s 66 et 67 de M. Jean-René Lecerf étant satisfaits.

Au même article, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 24 de M. Pierre Hérisson excluant de l'amnistie les délits prévus par la législation relative à la sous-traitance dans les transports routiers. Elle a donné un avis défavorable aux amendements n°s 35 de Mme Marie-Christine Blandin et des membres du groupe socialiste et 57 présenté par M. Guy Fischer, Mme Nicole Borvo, M. Robert Bret, Mme Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen ayant pour objet d'exclure du bénéfice de l'amnistie l'ensemble des infractions prévues par le code de la santé publique ainsi qu'à l'amendement n° 25 de M. Pierre Hérisson tendant à amnistier les délits d'exercice illégal de la médecine commis à l'occasion de la pratique d'une activité d'ostéopathie ou de chiropraxie.

Puis la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 69 de MM. Jean-François Le Grand et Jean-René Lecerf ayant pour objet d'exclure de l'amnistie les contraventions de cinquième classe aux règlements fixant les prescriptions techniques en matière d'installations classées Seveso et de risques industriels prévues par le code de l'environnement, les amendements n°s 43 de Mme Marie-Christine Blandin et 58 présenté par M. Guy Fischer, Mme Nicole Borvo, M. Robert Bret, Mme Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen ayant le même objet se trouvant satisfaits. Elle a donné un avis favorable au sous-amendement n° 74 à l'amendement n° 69, présenté par MM. Gérard Larcher et Ladislas Poniatowski tendant à exclure du champ de l'amnistie les contraventions de cinquième classe prévues par le code de l'environnement et le code rural relatives aux faits de braconnage.

La commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 59 et 60 présentés par M. Guy Fischer, Mme Nicole Borvo, M. Robert Bret, Mme Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen ayant respectivement pour objet d'exclure du bénéfice de l'amnistie les délits constitués par la commercialisation et l'usage irréguliers de pesticides et de matières fertilisantes et de supprimer l'exclusion du champ de l'amnistie des délits de violences, d'outrage, de rébellion, de diffamation et d'injures commises à l'encontre d'une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public.

Après avoir donné un avis défavorable à l'amendement n° 72 de M. Gérard Delfau tendant à amnistier les violences n'ayant pas entraîné d'incapacité mais commises en réunion alors que le 25° de l'article 13 n'excluait pas du bénéfice de l'amnistie ces infractions, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 42 de M. Michel Charasse proposant de supprimer de la liste des exclusions le délit de discrédit porté sur une décision judiciaire.

La commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 61 présenté par MM. Gérard Le Cam et Guy Fischer, Mme Nicole Borvo, M. Robert Bret, Mme Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et 73 de M. Gérard Delfau tendant à supprimer de la liste des exclusions les délits de destructions, dégradations et détériorations commises avec des circonstances aggravantes. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 62 de MM. Gérard Le Cam et Guy Fischer, Mme Nicole Borvo, M. Robert Bret, Mme Josiane Mathon et des membres du groupe communiste républicain et citoyen, sans objet car visant des références erronées.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 44 de Mme Marie-Christine Blandin supprimant de la liste des exclusions le délit de défaut habituel de titre de transport ainsi qu'à l'amendement n° 34 présenté par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste tendant à fixer à cent-cinquante euros le montant maximal de l'amende au-delà duquel ce même délit ne serait pas amnistié. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 45 de Mme Marie-Christine Blandin ayant pour objet d'amnistier les délits et contraventions de la cinquième classe commis en état de récidive légale dans le cadre d'actions syndicales.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 26 de M. Pierre Hérisson tendant à exclure du bénéfice de l'amnistie les délits constitués par l'exercice illégal des fonctions de personnels navigants. Elle a également donné un avis favorable, sous réserve d'une rectification formelle, à l'amendement n° 28 de M. Jean-Paul Virapoullé excluant du bénéfice de l'amnistie les délits de vols avec violence.

A l'article 15 (neutralité de l'amnistie sur les autorisations administratives), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 63 présenté par Mme Nicole Borvo, M. Robert Bret, Mme Josiane Mathon, M. Guy Fischer, Mmes Marie-Claude Beaudeau, Marie-France Beaufils et Danielle Bidard-Reydet, M. Yves Coquelle, Mmes Annie David, Michelle Demessine et Evelyne Didier, MM. Thierry Foucaud et Gérard Le Cam, Mme Hélène Luc, MM. Roland Muzeau, Jack Ralite et Ivan Renar et Mme Odette Terrade tendant à permettre la remise de l'interdiction du territoire français prononcée à l'encontre d'un étranger reconnu coupable d'un délit amnistié.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 64 de MM. Jean-René Lecerf et Patrice Gélard tendant à insérer un article additionnel après l'article 16 pour préciser que l'amnistie des contraventions de défaut de titre de transport est sans effet sur la constitution du délit de défaut habituel de titre de transport.

Mercredi 24 juillet 2002

- Présidence de M. René Garrec, président.

Justice - Amnistie - Désignation de candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire

La commission a tout d'abord procédé à la désignation de candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi portant amnistie.

Ont été désignés membres titulaires : MM. René Garrec, Lucien Lanier, Patrice Gélard, Jean-Jacques Hyest, Georges Othily, Jean-Pierre Sueur, Robert Bret et membres suppléants : MM. Jean-Claude Frécon, Bernard Frimat, Paul Girod, Jean-René Lecerf, Henri de Richemont, Bernard Saugey et François Zocchetto.

Sécurité publique - Loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure - Examen du rapport

Puis la commission a examiné, sur le rapport de M. Jean-Patrick Courtois, le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieur n° 365 (2001-2002), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence.

Après avoir observé que la lutte contre l'insécurité était aujourd'hui la préoccupation majeure des Français, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a rappelé que l'évolution de la délinquance en France était inquiétante avec une hausse de 40 % des crimes et délits depuis vingt ans et de 7,69 % entre 2001 et 2002. Il a souligné que la délinquance était plus difficile à cerner, plus jeune et plus violente qu'auparavant.

Il a considéré que face à ce phénomène multiforme, les objectifs de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité de 1995 (LOPS) avaient été abandonnés durant la précédente législature, faute de moyens. Il a ainsi déclaré que le taux d'élucidation des crimes et délits, de 24,92 % en 2001 et en chute constante depuis 1991, symbolisait la relative impunité des délinquants. Il a également constaté que la police de proximité reposait essentiellement sur les adjoints de sécurité (ADS), et que cette situation n'était pas satisfaisante.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure était un texte simple de huit articles et deux annexes permettant d'inverser la tendance en fixant des orientations cohérentes à la police et à la gendarmerie, en leur donnant des moyens importants et en organisant l'évaluation de leur action.

Concernant les orientations de la politique de sécurité intérieure, il s'est attaché à montrer l'importance de la nouvelle architecture de la sécurité intérieure, observant que les lignes directrices de la politique, décrites à l'article  1er et dans l'annexe I, seraient fixées par le Conseil de sécurité intérieure, sous l'autorité du Président de la République.

Puis le rapporteur a précisé que les déclinaisons locales de ces orientations seraient élaborées au plus près des réalités du terrain par des conférences départementales de sécurité, coprésidées par le préfet et le procureur de la République ayant un pouvoir de décision, de coordination et d'évaluation. Insistant sur l'association des élus locaux, il a d'abord rappelé que les maires présideraient les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance destinés à faciliter l'échange d'informations et à favoriser la coopération des divers intervenants locaux dans le domaine de la sécurité et de la prévention. Il a aussi insisté sur l'importance du droit à l'information des maires obligeant désormais commissaires de police et officiers de gendarmerie à communiquer en temps réel les renseignements utiles sur la délinquance locale, les crimes et délits graves, mais aussi sur les moyens mis en place par l'Etat pour lutter contre l'insécurité sur le territoire de la commune.

Sur le plan opérationnel, le rapporteur a salué les changements apportés par le décret du 15 mai 2002 réunissant policiers et gendarmes sous l'autorité du ministre de l'intérieur pour les missions de sécurité intérieure et par la circulaire interministérielle du 22 mai 2002 créant les groupes d'intervention régionaux (GIR).

Il a souligné que ceux-ci, composés de policiers, de gendarmes, d'agents des douanes et des services fiscaux et dirigés par un commissaire de police ou un officier de gendarmerie, avaient pour rôle de lutter contre l'économie souterraine.

Il a indiqué à cet égard que les députés avaient étendu l'action des groupes d'intervention régionaux à la lutte contre les réseaux d'immigration clandestine et aux délits commis par les gens du voyage.

Le rapporteur a ajouté que l'action de ces groupes serait facilitée par les dispositions de l'article 4 bis, adopté par l'Assemblée nationale, c'est-à-dire l'assouplissement du principe du secret professionnel pour les agents des administrations financières concernées afin de faciliter les échanges d'informations.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a ensuite mis en lumière les mesures destinées à rapprocher police nationale et gendarmerie nationale, évoquant la possibilité de mettre leurs moyens en commun et de passer ensemble des marchés publics. Il a de plus insisté sur les moyens de rapprocher les fichiers des deux forces et de progresser rapidement vers une architecture unique des réseaux de transmissions (ACROPOL et RUBIS). A ce propos, il a rappelé que cette dernière disposition répondait à une demande de la commission des lois formulée depuis de longues années.

Il a observé que la nécessaire réorganisation territoriale de la police et de la gendarmerie, impliquant des redéploiements d'unités et la mise en place de communautés de brigades dans la gendarmerie, s'effectuerait dans la concertation avec les élus locaux.

Le rapporteur a ensuite indiqué que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure allait permettre d'obtenir un meilleur équilibre entre police de proximité et missions de police judiciaire dans la répartition des moyens et le choix des priorités opérationnelles.

Il a considéré que le texte proposé à la commission garantissait le recentrage des personnels actifs sur leurs missions, en augmentant le nombre d'emplois administratifs, en limitant les gardes statiques, en encourageant le recours à la vidéosurveillance, dès que possible, et à l'externalisation de la maintenance du parc automobile. Il a de plus rappelé que 4.000 emplois de policiers à plein temps étaient immobilisés par le transfèrement des détenus et qu'une réflexion était lancée à ce sujet.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a également fait valoir que les dispositions proposées instauraient une nouvelle doctrine d'emploi des forces mobiles, basée sur leur fidélisation territoriale et leur participation accrue aux missions de sécurité publique. Il a évoqué la création d'une réserve civile de la police sur la base du volontariat.

Puis il a souligné que le texte proposé inscrivait la lutte contre l'insécurité routière comme une priorité rappelant que le 14 juillet dernier, le Président de la République avait fait de ce sujet un des grands chantiers de son quinquennat.

Le rapporteur a indiqué que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure envisageait la prise de mesures plus efficaces contre l'invasion des propriétés privées et publiques par les gens du voyage, le proxénétisme et le regroupement de bandes dans les halls d'immeubles.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a insisté sur l'ambition des mesures de l'article 5 qui mettent en place une logique d'évaluation des performances de la police et de la gendarmerie. Il a indiqué que les objectifs de performance, fixés par le Gouvernement dans le cadre de la loi de finances initiale, seraient évalués chaque année par une instance extérieure et qu'un rapport sur l'application du présent projet de loi serait remis chaque année au Parlement.

Concernant les moyens dégagés par les dispositions de l'article 2 et de l'annexe II, le rapporteur a déclaré que 5,6 milliards d'euros supplémentaires seraient consacrés à la politique de sécurité intérieure sur la période 2003-2007. Il a ajouté que les dépenses de personnel s'élèveraient à 2,7 milliards d'euros et que 13.500 emplois seraient créés.

Il a précisé que ceux-ci se répartiraient selon les priorités suivantes : police de proximité, renforcement des capacités d'investigation, lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, protection des frontières, lutte contre l'insécurité routière, renforcement des capacités d'administration, de formation et de contrôle.

Il a par ailleurs noté que les efforts d'investissements étaient très importants pour le programme d'équipement, puisqu'ils représenteraient un montant de 2,2 milliards d'euros sur la période 2003-2007. Il a précisé que ceux-ci se répartiraient selon les priorités suivantes (en moyenne annuelle et en crédits de paiement) : modernisation de la gestion immobilière, réseaux de transmission, modernisation des services et du traitement de l'information, parc automobile et équipement et protection individuelle des personnels.

A propos des autres mesures du projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, le rapporteur a observé que l'article 3 contenait d'importantes dispositions juridiques facilitant les opérations immobilières de la police et de la gendarmerie, notamment en favorisant un partenariat avec les collectivités locales.

Il a rappelé que celles-ci pourraient désormais bénéficier des attributions du Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) sous réserve de mettre gracieusement les bâtiments construits à la disposition de l'Etat.

Il a rappelé que l'article 4 permettait à certaines catégories de gendarmes atteignant la limite d'âge de leur grade de prolonger pour un an leur activité et que l'article 4 ter prorogeait le délai dans lequel des aménagements de sécurité du transport de fonds devraient être réalisés par les donneurs d'ordre. Il a aussi indiqué que l'article 6 étendait les dispositions des articles 3 et 4 bis aux territoires d'outre-mer.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a enfin déclaré que le texte présenté donnait les orientations et les moyens nécessaires pour mobiliser les énergies dans la lutte contre l'insécurité et répondre aux attentes légitimes des Français. Il a donc proposé d'adopter le projet de loi sans modification.

En réponse à M. Jean-Jacques Hyest qui s'inquiétait de l'éventuelle disparition du mécanisme des subventions d'investissement pour les communes construisant des casernes et de la possibilité pour celles-ci de continuer à percevoir des loyers, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, avait assuré, au cours de son audition, que les dispositifs actuels n'étaient pas remis en cause et que les collectivités locales demeureraient libres de choisir le système qu'elles jugeraient le plus intéressant.

M. Jean-Jacques Hyest s'est en outre interrogé quant à la valeur juridique des annexes, et a considéré que ces déclarations sans valeur normative devraient être reprises dans des dispositions de nature réglementaire ou législative.

Il a de plus regretté que le projet de loi n'aborde pas la question de la sécurité privée, alors même qu'un projet de loi relatif à l'amélioration de la qualification des agents de sécurité privée est en préparation depuis fort longtemps, et s'est enquis des suites données à ce projet. M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, lui a alors indiqué que l'annexe I évoquait la complémentarité entre l'action de l'Etat et celle des agents de sécurité.

M. Jean-Jacques Hyest a également estimé que la mise en place de dispositifs de vidéo surveillance pourrait permettre d'apporter une solution à la question des gardes statiques.

Il s'est félicité que le Gouvernement se soit inspiré du rapport relatif à la répartition des forces de sécurité qu'il avait rédigé avec M. Carraz. Rappelant que ce rapport avait également préconisé d'autres dispositions figurant dans le projet de loi (attribution d'un gilet pare-balles à chaque agent, dispositifs visant à éviter le départ des policiers six mois avant la retraite et externalisation de la réparation des véhicules), il a salué la volonté de réforme du Gouvernement.

S'agissant des GIR, il a rappelé les problèmes posés par la dichotomie entre circonscriptions administratives et circonscriptions judiciaires, le ressort des cours d'appel ne correspondant pas aux régions administratives, et a appelé à une réforme de la carte judiciaire. Il a également considéré que les opérations de sécurisation ne devaient pas nécessairement relever des GIR, dont l'action devrait être menée en profondeur sur des enquêtes complexes.

Il a également regretté l'incompatibilité des réseaux de communication cryptés ACROPOL et RUBIS et appelé à une accélération de la mise en place d'ACROPOL sur l'ensemble du territoire national.

Il a considéré que le transfèrement et l'extraction des détenus, quoi qu'obérant des forces importantes, pouvaient difficilement être confiés aux agents de l'administration pénitentiaire sans un renforcement équivalent des moyens de cette administration. M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, lui a indiqué que le ministre s'était engagé à produire un rapport avant le 31 décembre 2002 à ce sujet.

En conclusion, M. Jean-Jacques Hyest a salué les grandes orientations fixées par ce projet de loi, tout en considérant que leur effectivité dépendait de la réponse judiciaire qui y serait ensuite apportée.

En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, qui s'inquiétait des problèmes de recrutement des gendarmes adjoints rencontrés dans certains départements, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que le même problème se posait s'agissant des adjoints de sécurité, mais que le ministre avait indiqué, lors de son audition, que la question de leur statut devait prochainement être étudiée.

Pour sa part, M. Jean-Claude Peyronnet, tout en convenant que les objectifs poursuivis par le Gouvernement étaient conformes aux attentes des citoyens, a déploré l'agressivité du ministre lors de son audition et s'est inquiété d'une telle attitude vis-à-vis de l'opposition, en soulignant qu'elle était inhabituelle au Sénat.

Il a regretté la tonalité et les assimilations discutables du présent texte, dénonçant la stigmatisation de catégories particulières, telles que les jeunes dans les halls d'immeubles, les prostituées étrangères et les gens du voyage. Tout en rappelant que ce texte n'avait pas de caractère normatif, il s'est inquiété de ses conséquences futures lors de l'examen des projets de loi à valeur normative annoncés.

Il s'est en outre élevé contre la médiatisation excessive accompagnant l'examen de ce projet de loi, la jugeant incompatible avec le déroulement normal d'opérations de police et a estimé ridicule de produire un bilan positif des GIR deux mois seulement après leur création, en occultant le travail réalisé par les agents depuis des mois. Il s'est cependant déclaré favorable à l'idée de coordination sous-jacente à la création des GIR.

De plus, il s'est interrogé sur le risque de juxtaposition des conférences et conseils nouvellement créés en rappelant que de telles instances existaient déjà.

M. Jean-Claude Peyronnet s'est ensuite inquiété de la concrétisation des 13.500 créations de postes annoncées, en soulignant qu'elle était incompatible avec le principe d'annualité budgétaire, et que les capacités de formation des écoles de police et de gendarmerie étaient largement dépassées. Il a souligné que ce problème était d'ordre technique et que la magistrature y avait déjà été confrontée ces dernières années. Il s'est également inquiété de la possibilité de recruter suffisamment de personnel alors même que des départs en retraite importants devraient intervenir d'ici 2015.

Revenant sur la création de communautés de brigades de gendarmerie, il a déclaré ne pas avoir été convaincu par le ministre lors de son audition, et a indiqué que de telles communautés de brigade existaient déjà et fonctionnaient mal dans les zones rurales.

Il s'est par ailleurs inquiété des dispositifs juridiques relatifs à la construction immobilière prévus par l'article 3, regrettant qu'ils échappent au code des marchés publics et rappelant que le vrai problème résidait dans le manque de financement de la part de l'Etat.

En conclusion, il a indiqué que le groupe socialiste ne prendrait pas part au vote à ce stade de l'examen.

M. Alex Türk a estimé, en revanche, que le ministre s'était montré mesuré, lucide et pragmatique, et qu'il n'avait en aucun cas manifesté de rejet à l'égard de certaines catégories de personnes. Il s'est déclaré d'accord avec les objectifs et les moyens prévus et s'est étonné que ces mesures n'aient pas été mises en oeuvre auparavant.

En outre, il a affirmé, en tant que membre de la CNIL, que le texte ne prévoyait aucun croisement de fichier et qu'il n'y avait donc pas de risques pour les libertés individuelles. Il a indiqué qu'il s'agissait tout simplement de « nettoyer » et coordonner les fichiers des forces de police et de gendarmerie.

En outre, il a regretté que l'école des commissaires de police forme des gestionnaires administratifs de haut niveau et non plus des patrons de police, soulignant que le véritable travail de police était désormais dévolu aux seuls officiers. Il s'est félicité des déclarations de M. Nicolas Sarkozy prononcées lors de sa visite à l'école des commissaires, annonçant une réforme de filières de formation des commissaires.

Enfin, il a insisté sur l'importance de la lutte nationale et internationale contre les filières et réseaux criminels (traite des êtres humains, blanchiment) et a déploré le peu de considération dans laquelle étaient tenus des attachés de police travaillant dans les ambassades, mal préparés à l'accomplissement de leurs fonctions, tant sur le plan linguistique que de la formation, et soumis à des aléas de carrière à leur retour.

M. Alex Türk a enfin regretté l'affaiblissement d'EUROPOL (à laquelle la France contribue à hauteur de 10 millions d'euros par an), en soulignant que la police française acceptait de plus en plus mal de collaborer avec cette instance et qu'il convenait donc de la redynamiser en procédant, le cas échéant, à un audit. Il a insisté sur l'importance d'une telle institution, s'agissant des questions de police aux frontières.

M. José Balarello s'est inquiété pour sa part de l'impossibilité pour les conseils généraux de réhabiliter des bâtiments anciens affectés à la gendarmerie.

M. Daniel Hoeffel s'est félicité de l'orientation du texte et a déclaré souscrire pleinement aux conclusions du rapporteur. Il s'est cependant interrogé quant à la valeur juridique des annexes, en estimant l'annexe I fondamentale. S'il a approuvé la nouvelle organisation de la gendarmerie dans les zones périurbaines et rurales, gage d'efficacité, il a néanmoins souhaité qu'elle puisse se concilier avec l'exigence de proximité grâce à une concertation avec les élus locaux.

S'agissant des annexes, M. Robert Badinter a indiqué qu'elles n'avaient aucune valeur normative, s'apparentant à de simples déclarations d'intentions, et qu'il était par conséquent paradoxal de les amender, au risque d'aboutir à un abâtardissement de la loi.

Il a en outre souhaité rappeler que le précédent Gouvernement avait eu une action très positive en matière de police de proximité, citant les neuf cents structures d'appui à cette police mises en place en l'espace de deux ans.

Enfin, M. Robert Badinter a vivement souhaité l'établissement de statistiques de la délinquance fiables et objectivement acceptées, rappelant les incertitudes de méthodes de comptabilisation différentes selon les parquets et les commissariats. Il a d'ailleurs indiqué que ce souci, récurrent, était déjà présent dans le rapport présenté par MM. Robert Pandraud et Christophe Caresche. Il a en outre jugé préférable de parler des délinquances plutôt que de la délinquance et a donc appelé à la création d'un office indépendant compétent en la matière.

M. Robert Bret a pour sa part jugé le texte critiquable sur la forme, qualifiant l'audition de M. Nicolas Sarkozy de véritable meeting électoral et s'élevant contre la méthode consistant à faire approuver par le Parlement, dans l'urgence et sans concertation, des crédits à l'affectation incertaine. Il a d'ailleurs fustigé un texte peu normatif renvoyant l'adoption de toutes les dispositions de fond à l'automne.

Il a en outre déploré l'absence d'évaluation préalable de la loi du 15 novembre 2001, relative à la sécurité quotidienne, et de la loi de juillet 2000 relative aux gens du voyage, tout en regrettant l'absence d'application de la loi de programmation sur la sécurité de 1995.

Il a de plus estimé que l'insécurité n'était pas seulement un problème de moyens, ces derniers ayant déjà considérablement augmenté depuis 1997, mais bien plus d'orientations. Il a à cet égard rappelé que la France était le quatrième pays européen pour le nombre de policiers et qu'il était illusoire de s'orienter vers le tout répressif sans s'attaquer aux causes réelles de la délinquance. Il a ainsi préconisé une réflexion globale et dénoncé l'absence de prise en compte de travaux parlementaires pourtant consensuels et de qualité, tels que ceux de la commission d'enquête du Sénat sur les mineurs délinquants, ceux consacrés aux prisons ou au contrôle budgétaire.

M. Robert Bret a aussi dénoncé de véritables « bombes à retardement » et regretté l'absence de tout dispositif relatif à la prévention, ainsi que la stigmatisation de populations déjà fragilisées (jeunes issus de l'immigration, parents d'enfants en rupture scolaire, prostitués étrangers et gens du voyage).

Il s'est élevé contre ce phénomène de criminalisation comparable à celui connu aux Etats-Unis et s'est élevé contre une politique d'affichage centrée sur la petite délinquance de comportement au détriment de la délinquance financière et de la grande délinquance. Il a jugé en outre que les opérations « coups de poings » des GIR dans les cités n'étaient pas de nature à rassurer les Français, lesquels attendaient des réponses durables grâce à des politiques de prévention et de proximité.

En conclusion, il a indiqué que le groupe communiste républicain et citoyen voterait contre ce texte.

M. Jean-Pierre Sueur s'est inquiété de l'article 3 du projet de loi. Il a ainsi estimé que la possibilité ouverte à l'Etat de conclure avec une société privée un bail portant sur des bâtiments à construire permettrait à l'Etat d'échapper aux procédures du code des marchés publics et aurait en définitive des conséquences négatives pour les finances publiques.

Il a de plus dénoncé un véritable chantage dans l'incitation faite aux communes de construire des bâtiments qu'elles mettraient à disposition de l'Etat à titre gratuit, ainsi qu'une cavalerie pour les finances publiques. Il a à cet égard jugé malsain que le droit à la sécurité varie selon la richesse des communes.

M. Jean-Pierre Sueur a en outre qualifié le discours relatif au pouvoir des maires d'ambigu, s'interrogeant sur la compatibilité des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, censés avoir pour mission principale la prévention, avec la dévolution de la compétence de prévention aux seuls départements. Il a enfin craint des redondances entre les conférences départementales de sécurité et les conseils départementaux de prévention.

M. Georges Othily a pour sa part rappelé que l'insécurité connaissait un niveau très important outre-mer. Il a insisté sur la nécessité de protéger les frontières guyanaises (les fleuves de l'Oyapock et du Maroni) et rappelé l'absence de convention d'extradition entre le Surinam et la France.

Indiquant qu'il s'agissait d'une simple loi d'orientation et de programmation, il a estimé que le Sénat retrouverait sa pleine capacité d'amendement lors de l'examen des projets de loi appliquant ces grandes orientations.

M. Pierre Jarlier s'est également inquiété du dispositif relatif aux constructions immobilières prévu à l'article 3. Il a indiqué que pour une commune siège de sous-préfecture, la charge de la construction de bâtiments affectés à des compagnies de gendarmerie, des brigades de recherches, des brigades territoriales, voire des brigades motorisées, impliquait 35 millions de francs d'investissement. Il a en outre rappelé que seuls 18 ou 20 % du financement actuel toutes taxes comprises pouvaient être pris en charge par l'Etat et a souligné les difficultés de financement de telles opérations par les collectivités locales.

Il s'est aussi interrogé sur la possibilité de prévoir des financements croisés de l'Etat, notamment par le biais des volets territoriaux des contrats de plan ainsi que sur la possibilité de récupération de la TVA sur les investissements financés par crédit bail ou faisant l'objet d'un bail emphythéotique.

En outre, il a jugé qu'il serait difficile pour une collectivité optant pour la mise à disposition gratuite à l'Etat de bâtiments, de financer de telles opérations, même en bénéficiant du FCTVA.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a regretté que le rapporteur ne rappelle pas le nombre de postes créés par le précédent gouvernement, ainsi que les mesures prises en faveur de l'amélioration des conditions de vie des gendarmes et des policiers.

Il a en outre dénoncé l'absence de temps imparti aux parlementaires pour examiner le texte, tout en soulignant que ceci était plus fâcheux s'agissant du projet de loi relatif à la justice, lequel comporte de nombreuses dispositions d'ordre normatif. Il a d'ailleurs jugé dérisoire d'amender des intentions.

Il s'est enfin élevé contre l'idée de transférer aux agents de l'administration pénitentiaire l'extraction et le transfèrement de détenus.

En revanche, M. Patrice Gélard a indiqué que les membres de son groupe politique partageaient pleinement les conclusions du rapporteur. Il s'est félicité de l'augmentation des moyens et de l'assouplissement des procédures de construction prévus.

Il a indiqué par ailleurs que le Parlement conserverait un rôle de contrôle grâce au rapport annuel que le Gouvernement devrait présenter sur l'avancement de la réalisation des objectifs de sa politique de sécurité.

Soulignant l'importance des délais de recrutement, de formation et de construction dans la mise en oeuvre d'une politique de sécurité, il s'est félicité de leur prise en compte par le Gouvernement.

Il a en outre estimé nécessaire de mieux utiliser les moyens de technologie moderne comme la vidéo-surveillance, voyant dans des dispositifs de vidéo-conférence une solution possible au problème de transfèrement des détenus, en permettant de mettre en relation les détenus et leur avocat avec les juges d'instruction.

Saluant donc l'orientation de ce projet de loi, il a indiqué qu'il était favorable à son adoption conforme.

En réponse aux interrogations relatives aux communautés de brigades en zone rurale, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'elles posaient certes des problèmes, mais que leur mise en place se ferait en concertation avec les élus locaux, ainsi que M. Nicolas Sarkozy s'y était engagé lors de son audition. Il a d'ailleurs précisé que cette réforme s'accompagnerait d'une hausse des effectifs permettant de multiplier les patrouilles de nuit.

En réponse aux interrogations exprimées par MM. Jean-Pierre Sueur et Jean-Claude Peyronnet concernant les dispositifs de constructions immobilières, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'il fallait actuellement de 6 à 8 ans pour construire un commissariat de police, et que la procédure de bail à construire serait précédée d'une publicité et d'une mise en concurrence. Il a d'ailleurs indiqué que tel avait été le cas s'agissant de la construction du centre de rétention administratif de Roissy par le précédent Gouvernement.

Il a en outre jugé que l'implication des collectivités locales dans la construction de bâtiments affectés à la police et à la gendarmerie nationales était de l'intérêt de tous, puisqu'elle offrirait des logements de meilleure qualité et donc une fidélisation des forces de l'ordre. Il a précisé de plus que le ministre s'était engagé à ce que les arriérés de loyer soient payés.

En réponse aux interrogations quant à une superposition de conseils départementaux, il a indiqué que les conférences départementales seraient des organes administratifs étatiques tandis que les conseils départementaux de prévention seraient des organes de concertation et de coordination où seraient représentés les élus locaux.

Il a en outre invité M. Pierre Jarlier à demander au ministre la possibilité d'obtenir des financements croisés de l'Etat, mais s'est interrogé sur les modalités pratiques d'un tel dispositif pour les collectivités bénéficiant de l'objectif 2 au titre du programme FEDER, les DOCUP variant selon les régions.

En réponse à M. Robert Bret, il a indiqué que la France était loin d'être le pays le plus policier d'Europe, rappelant que les statistiques de nombreux pays européens n'incluaient pas les forces chargées de la formation, de l'administration, des gardes statiques, ainsi que du transfèrement et de l'extraction de détenus, contrairement à la France.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a d'ailleurs souscrit à la proposition de M. Robert Badinter de créer un office indépendant afin d'obtenir des statistiques fiables de la délinquance. Il a toutefois indiqué que le ministre ne souhaitait pas faire de propositions en la matière à l'heure actuelle, de crainte d'éveiller des soupçons de manipulation de ces statistiques.

Il a en outre rappelé à M. Michel Dreyfus-Schmidt que le ministre publierait un rapport relatif au transfèrement et à l'extraction des détenus avant le 31 décembre 2002.

Suivant les recommandations du rapporteur, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter le texte du projet de loi sans modification.

Justice - Loi d'orientation et de programmation pour la justice - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de MM. Jean-Pierre Schosteck et Pierre Fauchon sur le projet de loi n° 362 (2001-2002) d'orientation et de programmation pour la justice.

A titre liminaire, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, s'est réjoui que la justice soit l'un des premiers chantiers ouverts par le Gouvernement au début de la nouvelle législature, soulignant que le Sénat accordait, avec constance depuis de nombreuses années, toute son attention à l'évolution du fonctionnement de l'institution judiciaire. Il a ainsi rappelé les travaux : en 1991, d'une commission de contrôle sur les modalités d'organisation et les conditions de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaire ; en 1996, d'une mission d'information de la commission des lois sur les moyens de la justice ; enfin, tout récemment, d'une nouvelle mission d'information de la commission des lois sur l'évolution des métiers de la justice et d'une commission d'enquête sur la délinquance des mineurs. Il a indiqué que le présent projet de loi reprenait plusieurs préconisations de cette commission.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a présenté les sept axes du projet de loi, estimant qu'à ses yeux ce texte ne constituait qu'une étape, mais une étape essentielle, dans la mise en place d'une justice sereine, efficace, simple et rapide : l'attribution à la justice de moyens considérables au cours des cinq prochaines années ; la création d'une justice de proximité, appelée à traiter les petits litiges ou petites infractions ; la réforme du droit pénal des mineurs ; la simplification et le renforcement de l'efficacité de la procédure pénale ; l'amélioration du fonctionnement des établissements pénitentiaires ; le renforcement de l'efficacité des juridictions administratives ; enfin, l'amélioration de l'aide apportée aux victimes. Il a précisé que le projet de loi s'accompagnait d'un rapport annexé, décrivant de manière détaillée l'action ambitieuse qu'entendait conduire le Gouvernement dans le domaine de la justice au cours des cinq prochaines années.

S'agissant des moyens en faveur d'une justice aujourd'hui asphyxiée, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a observé que le projet de loi prévoyait un effort considérable pour la législature à venir et renouait avec la pratique de la programmation des moyens, gage de transparence et de constance dans l'action.

Il a indiqué qu'au cours des cinq prochaines années, l'administration centrale du ministère de la justice, les juridictions judiciaires et administratives, l'administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse bénéficieraient de 3,65 milliards d'euros, s'ajoutant à la reconduction des moyens d'engagement et de paiement ouverts en 2002. Il a précisé que le montant des dépenses ordinaires s'élèverait à 2.775 millions d'euros, celui des crédits de paiement à 875 millions d'euros et celui des autorisations de programme à 1,75 milliard d'euros.

Il a également indiqué que 10.100 emplois permanents seraient créés, auxquels s'ajouteraient 580 emplois en équivalent temps plein, correspondant au recrutement de 3.300 juges de proximité et de 230 assistants de justice dans les juridictions administratives.

Enfin, il a noté que, pour faciliter la réalisation des équipements prévus, le projet de loi prévoyait l'application de la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour la construction d'établissements pénitentiaires et, en contrepartie, la soumission de l'Etat à l'obligation de relogement préalable des occupants.

Saluant l'ampleur exceptionnelle des moyens consacrés à la justice au cours des prochaines années, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a considéré que cet effort important devrait s'accompagner d'une profonde réorganisation du fonctionnement et des méthodes de travail des services déconcentrés et de l'administration centrale du ministère, relevant que le rapport annexé au projet de loi fixait un objectif ambitieux de réduction des délais de traitement des affaires et envisageait la mise en place de nouvelles méthodes de travail fondées, notamment, sur la mutualisation des moyens des juridictions de proximité, d'instance et de grande instance et sur le développement du travail en équipe.

Il a estimé que l'inscription dans la loi d'une obligation d'évaluation de la future loi d'orientation et de programmation pour la justice était tout à fait positive car elle correspondait à la philosophie de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, prévoyant notamment l'élaboration de projets annuels de performances.

Evoquant le droit pénal des mineurs, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a mis en exergue la nécessité de conjuguer l'éducation et la sanction, rappelant le double constat dressé par la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs d'une délinquance plus massive, plus violente et commise par des mineurs de plus en plus jeunes et d'une justice des mineurs qui, sans être particulièrement laxiste, avait un fonctionnement erratique. Il a ainsi estimé qu'un mineur pouvait s'enfoncer dans la délinquance malgré de nombreuses « réponses » de la justice, parce que ces réponses n'étaient ni claires, ni progressives, ni mises en oeuvre.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a déclaré que le projet de loi tendait à apporter des modifications substantielles au droit pénal des mineurs, sans remettre en cause les principes fondateurs de l'ordonnance de 1945 : primauté de l'éducation sur la répression, spécialisation des juridictions pour mineurs, excuse atténuante de minorité. Il a présenté les principales dispositions de ce texte, visant à diversifier et améliorer les réponses apportées par la justice à la délinquance des mineurs :

- l'introduction dans la loi de la notion de discernement (jusqu'alors jurisprudentielle), qui fonde la responsabilité pénale des mineurs ;

- la possibilité de prononcer des sanctions éducatives à l'encontre des mineurs âgés de plus de dix ans ;

- l'assouplissement des conditions de retenue judiciaire des mineurs de dix à treize ans et l'allongement de sa durée ;

- la possibilité de placer en détention provisoire, en matière correctionnelle, les mineurs âgés de treize à seize ans, dans le seul cas où les obligations d'un contrôle judiciaire n'auront pas été respectées ; le contrôle judiciaire de ces mineurs ne pourrait être effectué que dans l'un des centres éducatifs fermés prévus par le projet de loi ;

- la création de centres éducatifs fermés, destinés à accueillir des mineurs de treize à dix-huit ans placés sous contrôle judiciaire ou condamnés à une peine assortie du sursis avec mise à l'épreuve. La fermeture de ces centres serait juridique et non physique, reposant sur la menace d'une incarcération en cas de non-respect des obligations imposées au mineur ;

- la création d'une procédure de jugement à délai rapproché, permettant la comparution d'un mineur devant le tribunal pour enfants dans un délai de dix jours à un mois après l'infraction ;

- la construction d'établissements pénitentiaires spécialisés pour les mineurs.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a estimé que ces orientations correspondaient largement aux conclusions de la commission d'enquête du Sénat. Il a souligné que les mesures proposées dans le projet de loi étaient loin d'épuiser le champ des actions devant être conduites pour mieux répondre à la délinquance des mineurs. Il a appelé de ses voeux, d'une part, une profonde évolution de l'administration de la protection judiciaire de la jeunesse pour faire face à ses missions, d'autre part, la mise en place d'une politique globale et dans la durée afin de soutenir la famille et l'école, placées en première ligne dans l'action de prévention de la délinquance des mineurs.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a observé que les mesures tendant à renforcer l'efficacité de la procédure pénale, prévoyaient notamment :

- l'extension de la mesure de composition pénale et son inscription au casier judiciaire ;

- le renforcement du rôle du procureur de la République en matière de détention provisoire grâce à l'obligation pour le juge d'instruction de motiver ses décisions refusant de suivre les réquisitions du procureur tendant à la saisine du juge des libertés et de la détention aux fins de placement d'une personne en détention ;

- la simplification des seuils de peine encourue permettant le placement en détention provisoire par l'établissement d'un seuil unique de trois ans ;

- la possibilité de prolonger les durées maximales de détention provisoire lorsque l'instruction doit être poursuivie et que la libération causerait pour la sécurité des personnes et des biens un risque d'une particulière gravité ;

- la création d'une procédure de référé-détention ;

- la définition de délais différenciés laissés aux juridictions pour statuer sur les demandes de mises en liberté en fonction du statut pénal de la personne concernée ;

- la suppression de la possibilité pour les avocats d'assister aux actes d'instruction dont ils demandent la réalisation ;

- le renforcement des règles permettant de sanctionner les constitutions de partie civile abusives ;

- l'extension de la procédure de comparution immédiate à l'ensemble des délits punis de six mois à dix ans d'emprisonnement ;

- l'extension de la compétence du juge unique en matière correctionnelle.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a observé que plusieurs dispositions étaient identiques à des propositions formulées en vain par le Sénat lors de la discussion de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, lors de l'adoption, le 28 novembre 2001, d'une proposition de loi de M. Hubert Haenel ou lors de la discussion de la loi du 4 mars 2002 complétant la loi sur la présomption d'innocence.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a salué les dispositions du projet de loi destinées à renforcer la sécurité et à améliorer le fonctionnement des établissements pénitentiaires, consistant à :

- permettre le brouillage des téléphones mobiles dans l'enceinte des établissements pénitentiaires ;

- permettre l'hospitalisation des personnes détenues atteintes de troubles mentaux dans des établissements de santé, au sein d'unités spécialement aménagées ;

- autoriser le placement sous surveillance électronique dans le cadre d'un contrôle judiciaire et prévoir la possibilité de confier à une personne de droit privé habilitée la mise en oeuvre du dispositif technique permettant le contrôle à distance ;

- simplifier les règles d'affectation des détenus au sein des établissements pénitentiaires.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a indiqué qu'afin d'améliorer le fonctionnement de la justice administrative, le projet de loi prévoyait :

- la prolongation de la faculté de recruter des magistrats administratifs par concours complémentaires ;

- la pérennisation du maintien en activité des magistrats administratifs après la limite d'âge ;

- la possibilité pour les juridictions administratives de recruter des assistants de justice, à l'instar des juridictions judiciaires.

Enfin, il a indiqué que le projet de loi instituait trois mécanismes nouveaux destinés à améliorer l'aide aux victimes d'infractions pénales, en ouvrant :

- la possibilité pour les victimes de demander l'assistance d'un avocat désigné par le bâtonnier ;

- la possibilité pour les victimes des crimes les plus graves (atteintes volontaires à la vie, tortures...) de bénéficier de l'aide juridictionnelle sans condition de ressources ;

- la possibilité de recourir à deux nouvelles procédures judiciaires permettant une recherche active des personnes disparues dans des conditions suspectes.

A titre liminaire, M. Pierre Fauchon, rapporteur sur le titre II relatif à la justice de proximité, a fait valoir que le présent projet de loi reprenait une idée chère au Sénat, selon laquelle une meilleure réponse judiciaire devait être apportée au traitement des litiges de la vie quotidienne constituant ce qu'il est convenu d'appeler le contentieux de masse.

Il a expliqué qu'il s'agissait surtout de litiges locatifs ou encore liés à la consommation ou aux troubles de voisinage, autant d'affaires peu techniques, d'un intérêt patrimonial modeste mais comportant souvent une forte charge émotionnelle et psychologique. Il a mis en avant la singularité de chaque affaire soulignant que, dans l'ordre des dignités, les plus petites étaient souvent les plus cruciales et potentiellement conflictuelles.

Il s'est félicité de la démarche du Gouvernement tendant à rechercher un mode de traitement judiciaire plus proche des citoyens.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a constaté qu'aujourd'hui, la justice parvenait difficilement à s'acquitter de ses missions et dénoncé, d'une part, les trop nombreux classements sans suite en matière pénale, d'autre part, la logique d'abattage caractérisant le traitement des affaires civiles.

Il s'est prononcé pour une justice de proximité appelée à rendre une réponse appropriée à la fois plus compréhensible pour les citoyens et plus compréhensive à leur égard, davantage tournée vers la conciliation et plus rapide. Il a insisté sur la proximité géographique, nécessaire à l'effet d'exemplarité particulièrement important en matière pénale.

Après avoir relevé la nécessité de s'appuyer sur un personnel nombreux pour la mise en oeuvre d'une telle réforme, M. Pierre Fauchon, rapporteur, s'est félicité du choix du Gouvernement de recourir à des juges issus de la société civile, susceptibles de rapprocher les citoyens de la justice.

Il a fait remarquer que la participation des citoyens à l'exercice des fonctions juridictionnelles n'était pas réductible à la seule justice de proximité mais caractérisait les emplois de magistrats à titre temporaire créés par la loi organique du 19 janvier 1995 destinés à compléter les formations de jugement dans les tribunaux de grande instance et les tribunaux d'instance. Il a regretté le manque d'enthousiasme de la Chancellerie à utiliser cette voie d'accès nouvelle qui n'avait pas rencontré le succès escompté.

Il a mis en avant que l'expérience de la vie et le bon sens prédisposaient aussi bien le citoyen pour l'exercice de fonctions juridictionnelles que les capacités juridiques.

Il a rappelé les différents travaux du Sénat relatifs à la justice de proximité citant les rapports Haenel-Arthuis de février 1994 (commission sur la justice de proximité), Jolibois-Fauchon d'octobre 1996 (mission d'information chargée d'évaluer les moyens de la justice) et tout récemment, Hyest-Cointat de juin 2002 (mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice). Il a fait remarquer que tous ces rapports avaient défendu l'idée de rendre une justice plus proche des citoyens et s'étaient prononcés en faveur d'une adaptation de l'organisation judiciaire.

Il a expliqué qu'une solution plus radicale aurait pu être envisagée tendant à renforcer les tribunaux d'instance par une équipe de juges non professionnels et à clarifier leur champ de compétence.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, s'est néanmoins réjoui de la démarche du Gouvernement destinée à relever le défi de mettre en place une justice plus proche des citoyens, faisant observer qu'elle traduisait la prise en compte, dans le domaine judiciaire, des légitimes aspirations de la « France d'en bas ».

M. Pierre Fauchon, rapporteur, n'a pas caché les difficultés techniques soulevées par le dispositif proposé par le Gouvernement, tout en ajoutant que son caractère expérimental, voire exploratoire, rendait cette avancée acceptable.

Présentant l'économie générale des dispositions relatives à la justice de proximité contenues dans le projet de loi, il a précisé que le Gouvernement, après avoir jugé le concept plus actuel que celui de « justice de paix », avait retenu la dénomination de « juridiction de proximité ». M. Pierre Fauchon, rapporteur, n'a pas souhaité proposer de modification sur ce point.

Il a indiqué que le champ de compétence dévolu au juge de proximité serait de portée limitée, précisant qu'il traiterait essentiellement, en matière civile, des seules actions à la fois mobilières et personnelles n'excédant pas 1.500 euros ou d'une valeur indéterminée portant sur des obligations inférieures ou égales à cette somme, ainsi que des injonctions de faire et de payer n'excédant pas cette valeur.

Il a relevé que les décisions de la juridiction de proximité, rendues en dernier ressort, seraient insusceptibles d'appel, comme actuellement, s'agissant du tribunal d'instance (jusqu'à la valeur de 3.800 euros).

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a expliqué que le dispositif du Gouvernement ouvrait au juge de proximité, en cas de difficulté juridique sérieuse, la possibilité de renvoyer l'affaire devant le juge d'instance.

Après avoir jugé ce mécanisme acceptable, il a mentionné l'existence d'un système analogue en Grande-Bretagne dans lequel un renvoi de l'affaire par les « magistrates courts » vers une juridiction supérieure était permis dans certains cas.

Il s'est en revanche interrogé sur la constitutionnalité de ce mécanisme, en particulier sur le point de savoir si le juge pouvait, seul, décider de sa compétence.

Il lui a néanmoins semblé qu'au regard de la décision du Conseil constitutionnel du 23 juillet 1975, rendue en matière pénale, cette disposition, strictement limitée à la matière civile, semblait respecter le principe d'égalité devant la loi posé par la Constitution.

Il a également indiqué qu'en matière pénale, la compétence du juge de proximité concernait certaines contraventions, principalement des quatre premières classes, qui seraient déterminées par un décret en Conseil d'Etat.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a observé qu'un décret en Conseil d'Etat déterminerait le siège et le ressort des juridictions, à l'instar des autres juridictions de première instance. Il a également signalé que cette juridiction statuerait à juge unique et pratiquerait des audiences foraines.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a porté un jugement nuancé sur l'organisation retenue par la Chancellerie tendant à mettre en commun le secrétariat-greffe du tribunal d'instance et de la juridiction de proximité.

En tout état de cause, il a jugé préférable d'accepter la solution préconisée par le Gouvernement, pragmatique et plus facile à mettre en oeuvre, plutôt que d'y renoncer en faveur d'une réforme de plus grande ampleur sans disposer d'un calendrier très précis. Il a regretté que la Constitution dans sa rédaction actuelle ne permette pas d'expérimenter de nouvelles formes d'organisation judiciaire. Il a émis le voeu d'aller plus loin en ce domaine et a invité le Gouvernement à creuser cette piste lors de la révision constitutionnelle annoncée afin de permettre des expérimentations dans le domaine de la justice.

Il s'est interrogé sur les modalités de recrutement des futurs juges de proximité. Ainsi que l'avait préconisé le Conseil d'Etat, le renvoi des dispositions relatives au statut de ces juges à une loi organique lui est apparu préférable. Il a expliqué que ce texte, qui devait être déposé ce jour en Conseil des ministres, s'inspirerait du statut des magistrats professionnels et comporterait des garanties d'indépendance.

Il a ajouté que la Chancellerie avait souhaité prévoir des conditions d'accès très souples tout en se demandant si ces critères permettraient véritablement un mode de sélection adapté au profil des candidats et suffisamment attractif. A cet égard, il s'est prononcé contre l'institution d'un stage probatoire et contre des exigences accrues s'agissant de la qualification juridique des candidats.

Il a fait valoir que la réussite de cette réforme dépendait étroitement des caractéristiques du futur juge de proximité.

Il a estimé que le système proposé par le Gouvernement offrait la perspective d'un meilleur fonctionnement de la « justice d'en bas » et d'un désencombrement de la « justice d'en haut ».

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a conclu en invitant la commission à adopter les dispositions du projet de loi relatives à la justice de proximité.

A la demande de M. Henri de Richemont, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a précisé que la procédure de référé-détention créée par le projet de loi s'appliquerait uniquement aux personnes déjà placées en détention provisoire, et demandant leur mise en liberté.

M. Henri de Richemont a toutefois jugé qu'il n'était pas anodin que le procureur de la République puisse maintenir une personne en détention provisoire, malgré une décision en sens inverse émanant d'un juge du siège. Il a proposé que le recours soit directement examiné par la chambre de l'instruction.

M. Robert Badinter a estimé que cette question avait des implications constitutionnelles, dans la mesure où une personne pourrait être maintenue en détention sur simple appel du parquet, alors que le juge du siège, gardien de la liberté individuelle, se serait prononcé en sens inverse.

Concernant la justice de proximité, M. Henri de Richemont a craint que l'absence de moyens en greffiers ne prive la réforme d'effet.

M. Jean-Jacques Hyest a regretté que le projet de loi ne reprenne qu'une seule proposition de la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France, celle relative à l'hospitalisation des détenus atteints de troubles mentaux, et laisse de côté le volet relatif à la réinsertion des détenus, alors même qu'un récent rapport de M. Paul Loridant sur le travail en prison montrait l'utilité d'une action volontariste du Gouvernement en faveur d'une véritable politique pénitentiaire de réinsertion.

M. José Balarello s'est déclaré attaché aux justices de paix, démontrant que le système des anciens juges de paix suppléants, tenant des audiences dans les mairies, fonctionnait très bien. Il a regretté que la judiciarisation des rapports sociaux ait conduit à surcharger les tribunaux d'instance et tribunaux de grande instance, puis s'est interrogé sur l'opportunité de placer les juges de proximité sous l'autorité du juge d'instance, au lieu de créer une juridiction supplémentaire.

M. Robert Badinter ayant souhaité connaître la rémunération de la vacation des juges de proximité et le temps qu'ils consacreraient à cette fonction, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a répondu que ces précisions seraient sans doute débattues lors de l'examen du projet de loi organique relatif au statut des juges de proximité. Il a évoqué le chiffre de 150 euros d'indemnisation pour une vacation d'une journée et a souhaité que les juges de proximité consacrent au moins une journée par semaine à cette fonction.

Mme Nicole Borvo a émis des réserves, évoquant une justice de notables, renvoyant aux critiques à l'encontre de la justice consulaire. Après avoir regretté que le projet de loi organique ne soit pas disponible, elle s'est prononcée en faveur d'un renforcement des moyens des tribunaux d'instance, de la conciliation et de la médiation.

S'agissant de la lutte contre la délinquance des mineurs, elle a estimé que le projet du Gouvernement ne constituait pas une reprise des propositions de la commission d'enquête du Sénat et a regretté que les volets relatifs à la prévention, au soutien des familles et à l'école, développés par la commission d'enquête, n'aient pas également été soumis en urgence au Parlement. Elle a jugé que le projet de loi mettait à mal trois principes fondamentaux de la justice des mineurs : la durée, la spécialisation des juridictions et la distinction entre l'éducation et les peines. Elle a ajouté que la création de centres éducatifs fermés, sans évaluation préalable des centres éducatifs renforcés et autres centres ouverts existants, ne pouvait s'appuyer sur les expériences belge et espagnole, où de tels centres étaient de véritables prisons pour mineurs.

Elle a déploré que le projet de loi revienne sur les dispositions de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence, adoptée à l'unanimité et dont l'évaluation devait être réalisée en 2003.

Enfin, elle a constaté que le projet de loi était muet sur les peines alternatives à l'incarcération et sur le sens à donner à la peine.

M. Christian Cointat a souhaité que le juge de proximité ne juge pas en équité mais puisse dire le droit en cas de conflit. Renvoyant aux travaux de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, il a jugé préférable que l'action du juge de proximité s'exerce sous le regard du magistrat professionnel, grâce à une clarification de l'article prévoyant la possibilité de renvoi des affaires devant le juge d'instance en cas de difficulté sérieuse.

Il a ajouté que le rôle du juge de l'application des peines devait être renforcé. Enfin, il a estimé que la responsabilité des magistrats devait être affirmée comme corollaire de leur indépendance.

M. François Zocchetto a souhaité un encadrement plus strict des délais dans lesquels s'exercerait le référé-détention. Il a estimé que l'allongement des délais de la détention provisoire n'était pas de nature à améliorer le fonctionnement de la justice, le juge d'instruction pouvant être incité à faire durer la procédure.

Il a regretté que le projet de loi prévoie la création de 500 places supplémentaires dans les actuels quartiers des mineurs des maisons d'arrêt, et de seulement 400 places dans les nouveaux établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs, alors que la commission d'enquête du Sénat avait conclu à la nécessité de fermer, à terme, les actuels quartiers des mineurs.

Enfin, il a demandé pourquoi le placement sous surveillance électronique était supprimé en matière de détention provisoire.

M. Georges Othily a estimé que la détention provisoire des mineurs de moins de seize ans en matière correctionnelle ne devait constituer qu'un recours ultime. Il s'est opposé à l'idée que certaines compétences du juge des enfants puissent à l'avenir être confiées au juge de proximité. De plus, il a souhaité que le placement des mineurs délinquants en familles d'accueil ne soit pas oublié. Enfin, il a émis quelques réserves sur certaines modifications de procédure pénale proposées.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a répondu que la commission pouvait se réjouir que des moyens considérables soient alloués en urgence à la justice.

Il a observé que le projet de loi relatif au service public pénitentiaire avait été abandonné par le précédent Gouvernement après deux années de travaux.

Enfin, il a estimé que si le présent projet de loi était perfectible sur certains points, il marquait une avancée considérable.

Puis la commission a procédé à l'examen des articles.

A l'article premier (approbation des orientations et de la programmation des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007 figurant dans le rapport annexé), la commission a adopté un amendement au rapport annexé tendant à poser comme objectif que le juge des enfants devienne, à terme, le juge de l'application des peines pour les mineurs, en milieu fermé comme en milieu ouvert.

Elle a adopté un amendement de réécriture de l'article 6 (évaluation annuelle) visant à anticiper dès 2003, pour les crédits de la justice, le lien entre procédure budgétaire et évaluation des performances que les articles 51 et 54 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ont institué pour l'ensemble des ministères à compter de 2006.

A l'article 7 (institution, compétences et organisation de la juridiction de proximité), outre huit amendements rédactionnels ou de précision, la commission a adopté un amendement visant à conférer au juge de proximité le pouvoir d'homologuer les constats d'accord obtenus à l'issue d'une tentative préalable de conciliation.

A l'article 12 (liste des sanctions éducatives), elle a adopté un amendement visant, d'une part, à donner compétence au juge des enfants pour prononcer une sanction éducative, d'autre part, à supprimer la motivation de la sanction éducative prononcée à l'encontre des mineurs de treize à dix-huit ans. Elle a également adopté un amendement tendant à préciser que les sanctions éducatives pourront être mises en oeuvre par le secteur associatif habilité de la protection judiciaire de la jeunesse, et non par le seul secteur public.

La commission a adopté un amendement visant à corriger une erreur dans l'intitulé de la section 2 (dispositions relatives à la rétention des mineurs de dix à treize ans) du titre III (dispositions portant réforme du droit pénal des mineurs) du projet de loi, en remplaçant le mot « rétention » par le mot « retenue ».

A l'article 15 (contrôle judiciaire à partir de treize ans, assorti éventuellement d'un placement en centre éducatif fermé), elle a adopté un amendement visant à supprimer la condition subordonnant le placement sous contrôle judiciaire des mineurs de treize à seize ans à la mise en échec d'un précédent placement. Elle a également adopté un amendement tendant à supprimer la mention selon laquelle le contrôle judiciaire des mineurs de treize à seize ans en matière correctionnelle ne pourrait s'exercer que dans un centre éducatif fermé.

A l'article 16 (détention provisoire des mineurs), outre un amendement de coordination, la commission a adopté un amendement visant à garantir que les mineurs les plus jeunes placés en détention soient effectivement isolés des majeurs et soient suivis par des éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse, afin de prévenir la récidive.

A l'article 17 (procédure de jugement à délai rapproché), elle a adopté deux amendements de coordination, un amendement de clarification et un amendement tendant à supprimer la procédure de comparution à délai rapproché applicable aux mineurs, devenue sans objet du fait de la création d'une procédure de jugement à délai rapproché.

A l'article 18 (compétence de la juridiction de proximité en matière pénale à l'égard des mineurs), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 19 (sursis avec mise à l'épreuve, notamment en centre éducatif fermé), outre un amendement supprimant un renvoi inutile, elle a adopté un amendement visant à donner la possibilité au juge des enfants de révoquer un sursis avec mise à l'épreuve.

A l'article 20 (définition des centres éducatifs fermés), elle a adopté un amendement rédactionnel.

La commission a ensuite adopté un amendement visant à insérer une division additionnelle après l'article 20 intitulée « dispositions diverses ».

Elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 20 afin d'aggraver les peines encourues en cas de vol et de violences lorsque ces infractions ont été commises avec la participation d'un mineur agissant en qualité d'auteur ou de complice.

Elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 20 afin de réprimer le fait, pour le père ou la mère d'un mineur, de se soustraire sans motif légitime à ses obligations légales lorsque ce manquement compromet la santé, la sécurité, la moralité ou l'éducation de son enfant, alors qu'actuellement seuls sont réprimés les manquements compromettant gravement la santé, la sécurité, la moralité ou l'éducation du mineur.

Elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 20 afin de pouvoir sanctionner la provocation d'un mineur à commettre un crime ou un délit, alors qu'actuellement seule est réprimée la provocation à commettre habituellement un crime ou un délit.

La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 20 afin de permettre au juge des enfants, au juge d'instruction ou au tribunal pour enfants de prononcer une amende civile à l'encontre des parents qui ne répondent pas aux convocations lors d'une procédure judiciaire concernant leur enfant.

Elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 20 afin de prévoir explicitement la présence de la victime à l'audience du tribunal pour enfants.

A l'article 21 (procédure de composition pénale), la commission a adopté un amendement de simplification rédactionnelle.

A l'article 22 (conditions et durée du placement en détention provisoire), outre un amendement de coordination, la commission a adopté deux amendements tendant à limiter la prolongation de la détention provisoire à une seule période de quatre mois en matière correctionnelle et criminelle.

A l'article 23 (référé-détention - demandes de mise en liberté), la commission a adopté un amendement précisant que le référé-détention doit être formé dans un délai de quatre heures à compter de la notification de l'ordonnance de mise en liberté et doit être examiné par le premier président de la cour d'appel, lequel doit statuer dans les deux jours ouvrables qui suivent, et ajoutant que le juge ne pourra déclarer l'appel suspensif que s'il estime que la détention est manifestement nécessaire au vu d'au moins deux des critères de l'article 144 du code de procédure pénale.

Au même article, la commission a adopté un amendement prévoyant l'entrée en vigueur de la procédure de référé-détention le 1er novembre 2002 et un amendement prévoyant que la personne est libérée si la juridiction ne statue pas dans les délais.

A l'article 24 (première comparution, demandes d'actes par les parties, amende civile, témoin anonyme, sanction du refus de témoigner), outre un amendement corrigeant une erreur matérielle, la commission a adopté un amendement tendant à maintenir la possibilité, pour les avocats, de demander à assister aux actes dont ils demandent la réalisation au juge d'instruction.

A l'article 25 (extension du champ de la procédure de comparution immédiate - délai d'audiencement en cas de demande de renvoi par le prévenu), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.

A l'article 27 (arrêt de mise en accusation, délais d'audiencement), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 30 (hospitalisation des détenus atteints de troubles mentaux), la commission a adopté six amendements rédactionnels et de précision.

La commission a adopté deux amendements tendant à insérer deux articles additionnels avant l'article 33 afin, d'une part, d'assouplir les règles d'affectation dans les cours administratives d'appel, d'autre part, d'améliorer le fonctionnement du conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

A l'article 39 (information des victimes par les officiers et agents de police judiciaire sur certains droits), outre deux amendements rédactionnels, la commission a adopté un amendement tendant à préciser le moment à partir duquel la victime est en droit de se faire assister par un avocat.

La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 39 afin de préciser les modalités d'application du droit de la victime à obtenir la désignation d'un avocat par le bâtonnier.

A l'article 40 (attribution automatique du bénéfice de l'aide juridictionnelle aux victimes des crimes les plus graves), la commission a adopté un amendement tendant à permettre aux victimes d'un viol de bénéficier de l'aide juridictionnelle sans condition de ressources.

A l'article 41 (recherche des personnes disparues dans des circonstances suspectes), outre un amendement rédactionnel, la commission a adopté un amendement tendant à faire des proches d'une personne disparue dans des conditions suspectes, des requérants susceptibles de se constituer partie civile.

A l'article 43 (application en outre-mer et habilitation du Gouvernement au titre de l'article 38 de la Constitution), la commission a adopté un amendement supprimant une disposition inutile.

Puis la commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

Jeudi 25 juillet 2002

- Présidence de M. René Garrec, président.

Justice - Loi d'orientation et de programmation pour la justice - Examen des amendements

Au cours d'une première séance, qui s'est tenue dans l'après-midi, la commission a procédé, sur le rapport de MM. Jean-Pierre Schosteck et Pierre Fauchon, à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 362 (2001-2002) d'orientation et de programmation pour la justice.

La commission a émis un avis défavorable sur les motions suivantes :

- n° 18 présentée par Mme Nicole Borvo et plusieurs de ses collègues tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité ;

- n° 17 présentée par M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste et apparentés tendant à opposer la question préalable ;

- n° 20 présentée par M. Louis Mermaz et les membres du groupe socialiste et apparentés tendant au renvoi en commission.

A l'article premier (approbation des orientations et de la programmation des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007 figurant dans le rapport annexé), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 123 présenté par M. Christian Cointat visant à inscrire dans le rapport annexé la nécessité de prévenir la multiplication des transfèrements de détenus ou de condamnés.

Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 1 présenté par M. Paul Loridant tendant à compléter les dispositions du rapport annexé relatives au programme de construction des établissements pénitentiaires, afin de prévoir la création d'espaces de travail pour les détenus.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 2 présenté par M. Paul Loridant tendant à compléter le rapport annexé afin de prévoir l'élaboration d'un plan quinquennal portant sur la création de 10.000 emplois supplémentaires en prison.

La commission a donné un avis favorable aux amendements rédactionnels n°s 82, 83 et 84 présentés par M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 106 présenté par M. Christian Cointat tendant à faire figurer au rapport annexé le principe d'une expérimentation en matière d'échevinage.

A l'article 2 (programmation des crédits et des emplois sur la période 2003-2007), la commission a donné un avis favorable aux amendements de précision n°s 85, 86, 87 et 88 présentés par M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, l'amendement n° 88 ayant pour objet d'intégrer l'administration centrale du ministère de la justice dans la liste des bénéficiaires des moyens prévus par la loi d'orientation et de programmation.

A l'article 3 (soumission des marchés de conception, de construction et d'aménagement d'établissements pénitentiaires au code des marchés publics), elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 3 rectifié présenté par M. Paul Loridant visant à rendre obligatoire l'insertion d'une clause sociale de recours au travail des détenus dans les marchés de conception, de construction et d'aménagement d'établissements pénitentiaires.

A l'article 6 (évaluation annuelle de la loi d'orientation et de programmation), la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 89 présenté par M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, constatant qu'il était satisfait par son amendement n° 23. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 145 présenté par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste, tendant à soumettre à évaluation l'augmentation des moyens alloués aux tribunaux d'instance, plutôt que la création d'une justice de proximité. Elle a également donné un avis défavorable à l'amendement n° 4 présenté par M. Paul Loridant visant à inclure dans l'évaluation annuelle de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, les mesures prises en faveur de la réinsertion sociale et professionnelle des détenus.

La commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 90 présenté par M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, visant à insérer un article additionnel après l'article 6, afin de permettre des expérimentations dans le domaine de la justice en vue de promouvoir une organisation plus rationnelle des implantations judiciaires et d'optimiser les ressources humaines et budgétaires.

Au titre II et à l'article 7 (institution, compétences et organisation de la juridiction de proximité), la commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s 107 et 108 présentés par Mme Nicole Borvo et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et à l'amendement n° 146 présenté par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste et apparentés prévoyant la suppression de la création d'un nouvel ordre de juridiction proposé par l'article 7.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 124 présenté par MM. Christian Cointat et José Balarello tendant à prévoir que la juridiction de proximité serait présidée par un magistrat professionnel, le juge d'instance.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 125 présenté par M. Christian Cointat, tendant à élever de 1.500 à 3.800 € le taux de compétence générale de la juridiction de proximité.

Après un large débat auquel ont participé MM. Pierre Fauchon, rapporteur, Christian Cointat, Robert Badinter, Jean-Pierre Sueur, Charles Gautier, Patrice Gélard, Michel Dreyfus-Schmidt et Mme Nicole Borvo, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 147 présenté par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste visant à créer un appel des décisions des juges de proximité.

Elle a également donné un avis défavorable à l'amendement n° 126 présenté par M. Christian Cointat tendant à permettre un appel des décisions du juge de proximité devant le juge d'instance et à l'amendement n° 127 présenté par MM. Christian Cointat et José Balarello, tendant à modifier le dispositif de renvoi au tribunal d'instance proposé par le Gouvernement en cas de difficulté sérieuse.

Après un débat auquel ont participé MM. Henri de Richemont, Laurent Béteille, Robert Badinter, Jean-Pierre Sueur, Jacques Peyrat, José Balarello, Patrice Gélard, Michel Dreyfus-Schmidt et Pierre Fauchon, rapporteur, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 139 présenté par M. Henri de Richemont, tendant à substituer le mécanisme de la question préjudicielle au dispositif de renvoi prévu par le Gouvernement en cas de difficulté sérieuse.

Enfin, elle a donné un avis défavorable aux amendements n°s 148 et 149 présentés par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste visant à soustraire les affaires pénales de la compétence du juge de proximité.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 205 tendant à insérer un article additionnel après l'article 7, présenté par M. Laurent Béteille et les membres du groupe du rassemblement pour la République afin de permettre au juge d'enjoindre aux parties de rencontrer un conciliateur de justice à titre indicatif.

Aux articles 8 (secrétariat-greffe) et 9 (compétence de la juridiction de proximité en matière pénale à l'égard des majeurs), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 109 et 110 présentés par Mme Nicole Borvo et plusieurs de ses collègues, n°s 150 et 151 présentés par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste.

La commission a demandé le retrait des amendements n°s 128 et 129 présentés par M. Christian Cointat visant à insérer un article additionnel après l'article 9 afin de prévoir, à titre expérimental, un échevinage des tribunaux correctionnels pour certains délits (infraction au code de la route). M. Christian Cointat a indiqué qu'il retirerait ses deux amendements après avoir entendu l'avis du Gouvernement.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 152 présenté par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste visant à supprimer le titre III portant réforme du droit pénal des mineurs.

Elle a considéré que l'amendement n° 153 présenté par Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Godefroy et Gilbert Chabroux et les membres du groupe socialiste visant à insérer un article additionnel avant l'article 10 afin de supprimer l'exécution provisoire des peines, était satisfait par les dispositions de la loi du 17 juin 1998. M. Michel Dreyfus-Schmidt a annoncé le retrait de cet amendement. En outre, la commission a décidé de demander l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 154 des mêmes auteurs, dont l'objet est de limiter la possibilité offerte au juge des enfants et au tribunal des enfants d'ordonner l'exécution provisoire seulement lorsqu'il s'agit de mesures éducatives.

Aux articles 10 (introduction dans la loi de la notion de discernement), 11 (sanctions éducatives pour les mineurs à partir de dix ans) et 12 (liste des sanctions éducatives), la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 155, 156 et aux amendements de repli n°s 157, 158, 159 rectifié et 160 rectifié présentés par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste et aux amendements n°s 111 et 112 présentés par Mme Nicole Borvo et plusieurs de ses collègues, destinés à supprimer, d'une part, l'inscription dans la loi de la notion de discernement qui fonde la responsabilité pénale des mineurs, d'autre part, la condamnation de mineurs de dix à treize ans à des « sanctions éducatives ».

La commission a adopté une position de sagesse sur les amendements n°s 103, 104 et 105 présentés par M. Nicolas About, visant à insérer une section et des articles additionnels après l'article 13 consacrés à la responsabilité pénale des personnes exerçant l'autorité parentale sur des mineurs délinquants et créant deux nouvelles incriminations : la complicité de ces personnes en cas d'infraction commise par le mineur et la complicité en cas de recel.

A l'article 14 (assouplissement des conditions de la retenue judiciaire et allongement de sa durée), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de suppression n° 161 et de repli n° 162 présentés par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste.

A l'article 15 (contrôle judiciaire à partir de 13 ans, assorti éventuellement d'un placement en centre éducatif fermé), après avoir donné un avis défavorable à l'amendement n° 163 présenté par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste visant à supprimer le placement en centre éducatif, la commission a considéré que l'amendement n° 164 des mêmes auteurs était satisfait par l'amendement n° 36 de la commission et en a demandé le retrait. En outre, elle a estimé que l'amendement n° 91 présenté par M. Michel Charasse, prévoyant l'impossibilité pour le juge de sanctionner les mineurs pour non-respect du contrôle judiciaire lorsque les représentants légaux du mineur lui imposaient des comportements contraires aux règles du contrôle judiciaire, était satisfait par le droit existant et le présent projet de loi.

Après l'article 15, la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 165 rectifié et 166 présentés par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste visant respectivement à étendre l'enquête sociale à toute poursuite sans distinction d'âge et à affirmer le caractère socio-éducatif du contrôle judiciaire.

A l'article 16 (détention provisoire des mineurs), la commission a tout d'abord donné un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 113 présenté par Mme Nicole Borvo et plusieurs de ses collègues et à l'amendement n° 167 présenté par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste visant à porter à cinq ans le seuil de peine correctionnelle encourue pour être placé en détention provisoire, puis a adopté une position de sagesse sur l'amendement n° 168 des mêmes auteurs concernant l'isolement de nuit des mineurs détenus.

Aux articles 17 (procédure de jugement à délai rapproché), 18 (compétence de la juridiction de proximité en matière pénale à l'égard des mineurs), 19 (sursis avec mise à l'épreuve, notamment en « centre éducatif fermé ») et 20 (définition des « centres éducatifs fermés »), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 114, 115, 116, 117, 118 et 119 présentés par Mme Nicole Borvo et plusieurs de ses collègues et aux amendements n°s 169, 170 rectifié, 171, 172, 173, 174 et 175 présentés par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste, tendant à réduire à un an le délai de prise en compte des enquêtes de personnalité antérieurement réalisées, imposer au juge d'entendre le service auquel est confié le mineur, modifier les seuils de peine encourue pour le placement en détention provisoire, supprimer la compétence du juge de proximité à l'égard des mineurs et supprimer la création de centres éducatifs fermés.

Après l'article 20, la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 176 et 177 présentés par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste visant, d'une part, la création de quartiers des mineurs adaptés à la prise en charge des pré-adolescents et, d'autre part, la séparation au sein des centres éducatifs fermés entre les mineurs sous contrôle judiciaire et ceux ayant fait l'objet d'une condamnation.

Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 203 et au sous-amendement n° 204 présentés par M. Jean-Claude Carle et les membres du groupe des républicains et indépendants destinés à aggraver les peines encourues par un majeur en cas de vol commis avec l'aide ou l'assistance d'un mineur. Elle a ensuite considéré que l'amendement n° 211 présenté par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste, tendant à aggraver les peines pour les majeurs qui provoquent des mineurs à commettre des infractions, prévoyait une peine d'amende trop élevée et qu'il conviendrait de la réduire. M. Robert Badinter a déclaré que l'amendement serait retiré.

Avant l'article 21, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 206 présenté par M. Laurent Béteille et les membres du groupe du Rassemblement pour la République visant à permettre aux associations agréées pour la défense des intérêts des victimes d'un accident collectif d'exercer les droits reconnus à la partie civile dans l'hypothèse d'un accident survenu dans une propriété privée à usage d'habitation.

Au cours d'une seconde séance, qui s'est tenue dans la soirée, la commission a poursuivi, sur le rapport de MM. Jean-Pierre Schosteck et Pierre Fauchon, l'examen des amendements sur le projet de loi n° 362 (2001-2002) d'orientation et de programmation pour la justice.

La commission est revenue à l'examen de l'article 6 (évaluation annuelle de la loi d'orientation et de programmation) et a rectifié son amendement n° 23, afin de tenir compte des difficultés du ministère de la justice à anticiper la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Avant l'article 21, elle examiné les amendements n°s 207, 206 et 209 présentés par M. Alain Vasselle, tendant à créer un chapitre relatif à l'information du maire sur l'action publique et a émis un avis favorable.

A l'article 21 (procédure de composition pénale), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 178 présenté par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste, visant à fixer, par décret en Conseil d'Etat, la liste des services ou organismes sanitaires, sociaux ou professionnels dans lesquels les personnes condamnées pourront, à la demande du juge, suivre un stage ou une formation.

Après l'article 21, la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 92 présenté par M. Michel Charasse, tendant à modifier la loi des 16-24 août 1790 sur l'organisation judiciaire afin d'interdire aux juges de substituer leur propre appréciation à celle du Gouvernement lorsque celui-ci a commis certains actes dans l'intérêt supérieur de la Nation.

Elle a demandé le retrait des amendements n°s 130 et 131 présentés par M. Christian Cointat, visant, d'une part, à créer un chapitre relatif au délégué du procureur et, d'autre part, à fusionner cette fonction avec celle de médiateur. M. Christian Cointat a déclaré qu'il retirerait ses amendements après avis du Gouvernement.

A l'article 22 (conditions et durée du placement en détention provisoire), la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 179, 180, 181, 182, 183, 184 et 185 présentés par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste, visant à supprimer les dispositions relatives au placement en détention provisoire.

A l'article 23 (référé-détention - demandes de mise en liberté), la commission a tout d'abord donné un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 186 présenté par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste et a ensuite émis, à la suite d'un débat auquel ont participé MM. Pierre Fauchon, rapporteur, Henri de Richemont et Robert Badinter, un avis défavorable à l'amendement n° 140 présenté par M. Henri de Richemont, tendant, au nom du principe de présomption d'innocence, à remplacer le référé-détention par un appel à bref délai.

Elle a donné un avis favorable aux sous-amendements n°s 141 et 142 du même auteur à l'amendement n° 57 de la commission, tendant à corriger une erreur et à limiter le référé-détention à la procédure criminelle, à condition que la procédure puisse s'appliquer également aux délits punis de dix ans d'emprisonnement. La commission a estimé que l'amendement n°187 présenté par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste, tendant à la même finalité était en conséquence satisfait.

Enfin, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 143 présenté par M. Henri de Richemont, visant à supprimer la possibilité pour le président de la chambre de l'instruction, en cas d'appel d'une ordonnance rejetant une demande de mise en liberté, de refuser la comparution personnelle d'une personne qui a déjà comparu devant la chambre de l'instruction moins de quatre mois auparavant.

A l'article 24 (première comparution, demandes d'actes par les parties, amendes civiles, témoins anonymes, sanctions du refus de témoigner), la commission a estimé que les amendements n° 144 présenté par M. Henri de Richemont et n° 188 présenté par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste étaient satisfaits. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 189 présenté par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste.

Elle a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 93 présenté par M. Michel Charasse, tendant à limiter à cinq le nombre d'officiers ou d'agents de police judiciaire mis à disposition d'un même cabinet d'instruction.

Après l'article 24, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 84 rectifié du même auteur, visant au classement d'une affaire si le tribunal n'a pas statué dans un certain délai.

Elle a ensuite donné un avis favorable à l'amendement n° 132 présenté par M. Christian Cointat, visant à renforcer la fonction et le statut des assistants spécialisés mis à disposition des pôles financiers.

Aux articles 25 (extension du champ de la procédure de comparution immédiate - délai d'audiencement en cas de demande de renvoi par le prévenu), 26 (compétence du juge unique) et 27 (arrêt de mise en accusation, délai d'audiencement), la commission a émis un avis défavorable, d'une part, à l'amendement n° 120 présenté par Mme Nicole Borvo et plusieurs de ses collègues et, d'autre part, aux amendements n°s 190, 191 et 192 présentés par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste, destinés à supprimer ces trois articles.

Après l'article 27, la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 95 et 97 présentés par M. Michel Charasse, visant à accorder le droit à la partie civile de récuser les jurés.

Avant l'article 28, après un débat sur des dispositions tendant à limiter les transfèrements de détenus et auquel ont participé MM. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, Christian Cointat et Laurent Béteille, ce dernier a déclaré qu'il retirerait son amendement n° 210 lors de la discussion en séance publique.

Après l'article 28, la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 97, 98, 99, 100 et 101 présentés par M. Michel Charasse, visant respectivement à :

- interdire aux magistrats de l'ordre judiciaire l'exercice concomitant des fonctions administratives et des fonctions juridictionnelles ;

- modifier les conditions d'interruption du délai de prescription en matière de recouvrement d'amendes ;

- interdire aux magistrats de donner suite aux dénonciations adressées anonymement aux autorités administratives ou judiciaires ;

- faire perdre le bénéfice de la carte de résident à un conjoint étranger qui divorce alors qu'aucun enfant n'est né de cette union ;

- donner la possibilité aux parties civiles de se pourvoir en cassation.

La commission a demandé le retrait des amendements n°s 133 et 134 présentés par M. Christian Cointat, tendant à éviter le transfèrement de détenus. Celui-ci a déclaré qu'il retirerait ses amendements après avis du Gouvernement.

Avant l'article 29, un large débat s'est instauré, auquel ont participé MM. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, Robert Badinter et Michel Dreyfus-Schmidt, sur l'amendement n° 193 présenté par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste, tendant à introduire le texte de la proposition de loi de MM. Jean-Jacques Hyest et Guy-Pierre Cabanel, adoptée par le Sénat le 28 avril 2001, relative aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et au Contrôle général des prisons. La commission a adopté une position de sagesse.

A l'article 29 (neutralisation des téléphones mobiles dans l'enceinte des établissements pénitentiaires), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 19 rectifié présenté par M. Michel Pelchat, visant à soumettre à autorisation et à conditions l'installation d'appareils permettant de neutraliser les téléphones mobiles dans certaines enceintes, et à l'amendement n° 194 présenté par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste, visant à limiter les possibilités de neutraliser les téléphones mobiles aux cellules et non à l'enceinte des établissements pénitentiaires. En revanche, elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 102 présenté par M. Michel Charasse, tendant à élargir l'interdiction des « téléphones mobiles » à « tous appareils de communication ou de télécommunication mobiles » pour suivre l'évolution rapide de la technologie.

A l'article 31 (placement sous surveillance électronique dans le cadre d'un contrôle judiciaire - contrôle à distance par des personnes de droit privé), la commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s 212, 195 et 196 présentés par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste, tendant respectivement à :

- maintenir la possibilité pour le juge de permettre au mis en examen d'effectuer la détention provisoire sous surveillance électronique ;

- préciser qu'en matière de placement sous surveillance électronique, le contrôle est exclusivement effectué par des personnels relevant de l'administration pénitentiaire ;

- supprimer le critère « d'inconduite notoire » pour la remise en cause du placement sous surveillance électronique.

A l'article 32 (classification des établissements pénitentiaires), la commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s 121 et 122, présentés par Mme Nicole Borvo et plusieurs de ses collègues, visant à supprimer les dispositions relatives à la répartition des détenus.

Après l'article 32, la commission a procédé à l'examen d'une série d'amendements, portant sur le travail en milieu pénitentiaire, présentés par M. Paul Loridant et a adopté les décisions suivantes :

- donner un avis défavorable aux amendements n°s 5, 6, 10, 11 et 13, faisant référence à un contrat de travail pour les détenus ;

- interroger le Gouvernement sur les amendements n°s 8, 9, 12 et 15 relatifs, respectivement, à la création de zones franches pénitentiaires, d'indemnités en cas d'incapacités de travail, de rémunération horaire minimale et de travail des détenus pour leur propre compte ;

- demander le retrait des amendements n°s 14 et 16 relatifs à la création d'un droit à formation professionnelle pour les détenus et à la transformation de la régie industrielle des établissements pénitentiaires (CRIEP) en un établissement public sui generis ;

- donner un avis favorable à l'amendement n° 7 rectifié relatif à la suppression du prélèvement pour frais d'entretien sur le produit du travail des détenus.

La commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 197 présenté par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste, visant à supprimer le titre VI (dispositions relatives à la justice administrative).

Aux articles 37 et 38 (recrutement d'assistants de justice dans les juridictions administratives), après un large débat auquel ont participé MM. René Garrec, président, Jean-Pierre Schosteck et Pierre Fauchon, rapporteurs, Christian Cointat, Patrice Gélard, Jean-Pierre Sueur, Henri de Richemont, Michel Dreyfus-Schmidt et Lucien Lanier, sur la nécessité de doter les assistants de justice d'un statut plus pérenne et plus attractif, la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 198 et 199 présentés par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste, visant à la suppression des dispositions de ces deux articles. Elle a émis un avis favorable aux amendements n°s 135, 136, 137 et 138 présentés par M. Christian Cointat, tendant à permettre aux assistants de justice d'être recrutés pour une période de deux ans renouvelable deux fois au lieu d'une fois.

Aux articles 39 (information des victimes par des officiers et agents de police judiciaire de certains droits) et 40 (attribution automatique du bénéfice de l'aide juridictionnelle aux victimes des crimes les plus graves), la commission a, par la suite, donné aux amendements n°s 200, 201 et 202 présentés par M. Claude Estier et les membres du groupe socialiste, les décisions suivantes :

- l'amendement n° 200, imposant aux juridictions l'information des victimes sur la possibilité de saisir la commission d'indemnisation a été jugé satisfait par la loi du 15 juin 2001 sur la présomption d'innocence ; M. Robert Badinter a annoncé le retrait de cet amendement ;

- avis de sagesse sur l'amendement n° 201 visant à améliorer le système d'indemnisation des victimes ;

- avis défavorable sur l'amendement n° 202 visant à revenir sur le dispositif du Gouvernement tendant à permettre l'attribution automatique de l'aide juridictionnelle sans conditions de ressources pour l'accès à l'aide juridique des victimes des infractions les plus graves ; M. Robert Badinter a également annoncé son retrait.

Enfin, la commission a décidé qu'il conviendrait de demander l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 21 rectifié, présenté par MM. Georges Othily et Rodolphe Désiré, visant à créer un article additionnel après l'article 43, permettant aux forces de l'ordre de procéder à la neutralisation des matériels d'orpaillage clandestins utilisés sur les exploitations minières illicites dans la forêt guyanaise.

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