Table des matières
- Présidence de M. René Garrec, président.
Loi de Finances pour 2003 - Nomination des rapporteurs pour avis
La commission a tout d'abord procédé à lanomination de rapporteurs pour avis pour l'examen des crédits budgétaires pour 2003.
Pour les crédits relatifs aux services généraux du ministère de la justice, deux candidats se sont déclarés en remplacement de Mme Dinah Derycke : Mme Michèle André et M. Christian Cointat. Les résultats du scrutin ont été les suivants :
Nombre de votants : 32
Nombre de suffrages exprimés : 25
Mme Michèle André : 6 voix
M. Christian Cointat : 19 voix
Bulletins blancs ou nuls : 7
M. Christian Cointat a été nommé rapporteur pour avis des services généraux du ministère de la justice.
M. Daniel Hoeffel a été désigné rapporteur pour avis pour les crédits relatifs à la décentralisation.
Concernant les crédits relatifs à la police et à la sécurité, deux candidats se sont déclarés : Mme Michèle André et M. Jean-Patrick Courtois. Les résultats du scrutin ont été les suivants :
Nombre de votants : 27
Nombre de suffrages exprimés : 26
Mme Michèle André : 5 voix
M. Jean-Patrick Courtois : 21 voix
Bulletins blancs ou nuls : 1
M. Jean-Patrick Courtois a été nommé rapporteur pour avis des crédits du ministère de l'intérieur relatifs à la police et à la sécurité.
Concernant les crédits du ministère de l'intérieur relatifs à la sécurité civile, deux candidats se sont déclarés : Mme Michèle André et M. Jean-Pierre Schosteck. Les résultats du scrutin ont été les suivants :
Nombre de votants : 28
Nombre de suffrages exprimés : 28
Mme Michèle André : 5 voix
M. Jean-Pierre Schosteck : 23 voix
M. Jean-Pierre Schosteck a été nommé rapporteur pour avis des crédits du ministère de l'intérieur relatifs à la sécurité civile.
M. Georges Othily a été nommé rapporteur pour avis pour les crédits du ministère de la justice relatifs à l'administration pénitentiaire.
Concernant les crédits du ministère de la justice relatifs à la protection judiciaire de la jeunesse, deux candidats se sont déclarés : Mme Michèle André et M. Patrice Gélard. Les résultats du scrutin ont été les suivants :
Nombre de votants : 27
Nombre de suffrages exprimés : 27
Mme Michèle André : 5 voix
M. Patrice Gélard : 22 voix
M. Patrice Gélard a été nommé rapporteur pour avis des crédits du ministère de l'intérieur relatifs à la protection judiciaire de la jeunesse.
M. José Balarello a été nommé rapporteur pour avis sur les crédits budgétaires des départements d'outre-mer.
M. Jean-Jacques Hyest a été nommé rapporteur pour avis sur les crédits budgétaires des territoires d'outre-mer.
Nomination de rapporteurs
La commission a ensuite nommé :
- M. Lucien Lanier rapporteur du projet de loi d'amnistie sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission ;
- MM. Jean-Pierre Schosteck et Pierre Fauchon rapporteurs du projet de loi d'orientation et de programmation sur la justice sous réserve de son dépôt ;
- M. Jean-Patrick Courtois rapporteur du projet de loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure sous réserve de son dépôt, de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission.
Mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice - Examen du rapport d'information
Puis la commission a examiné le rapport d'information de M. Christian Cointat au nom de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice.
M. Christian Cointat, rapporteur, a précisé que la mission d'information avait adopté à l'unanimité ses constatations et ses recommandations.
Il a constaté, d'une part, que la justice était mal perçue par les citoyens, trop compliquée, trop rigide, trop lourde, trop lente, trop lointaine, d'autre part, qu'elle était étouffée par un contentieux croissant et complexe. Il a estimé que cette situation résultait des difficultés d'autorégulation rencontrées par une société de plus en plus procédurière, dues à la perte de repères moraux et à la disparition de la crainte du jugement d'autrui.
M. Christian Cointat, rapporteur, a souligné la nécessité de libérer la justice des tâches qui l'encombrent indûment, en transférant à d'autres (greffiers en chef et greffiers, auxiliaires de justice et administrations) certaines fonctions actuellement dévolues aux magistrats, et en supprimant l'obligation imposée à ces derniers, souvent par la loi, de participer aux commissions administratives dont les activités ne mettent pas en cause les libertés publiques ou ne relèvent pas, par nature, de la sphère judiciaire.
Il a déclaré qu'il importait également de recentrer l'action des magistrats sur leur mission juridictionnelle, en les déchargeant de la gestion des juridictions, sans pour autant leur retirer leur pouvoir de direction, condition de l'indépendance de la justice. Il a repris à son compte l'observation, souvent formulée devant la mission, selon laquelle les hôpitaux n'étaient pas administrés par les médecins.
Soulignant l'inanité du « tout judiciaire », il a indiqué qu'il convenait, afin que le juge retrouve sa vocation de dernier recours, de chercher à régler les conflits en amont, donc de rapprocher la justice du citoyen.
M. Christian Cointat, rapporteur, a fait observer que la notion de proximité revêtait de multiples aspects, à la fois géographiques (présence dans les quartiers), temporels (rapidité des décisions), humains (écoute et compréhension), pratiques (facilité d'accès) et sociologiques (rôle naturel de régulation des corps sociaux).
Il a indiqué que la mission prônait le développement des guichets uniques des greffes pour faciliter l'accès des citoyens au droit et à la justice.
S'agissant de la justice civile, il a déclaré que la mission recommandait la création de « juges de paix délégués », magistrats non professionnels de carrière, mais correctement rémunérés et formés, dotés de pouvoirs élargis en matière de règlement des conflits en amont d'une procédure judiciaire. Il a précisé que l'action de ces juges de paix délégués devrait être placée sous le contrôle du juge de proximité qu'est le juge d'instance.
S'agissant de la justice pénale, il a préconisé, au nom de la mission, de renforcer la place des délégués du procureur, qui deviendraient des magistrats non professionnels de carrière, désignés à titre individuel par le procureur de la République, correctement rémunérés et formés de manière à être susceptibles d'accomplir l'ensemble des mesures alternatives aux poursuites.
Rappelant que la justice était rendue au nom du peuple français, M. Christian Cointat, rapporteur, a indiqué qu'il convenait également de rapprocher les citoyens de la justice, grâce au développement de l'échevinage. A cette fin, il a indiqué que la mission proposait d'expérimenter, dans certaines juridictions, le recours à des assesseurs non professionnels, aux compétences bien définies et aux profils de recrutement parfaitement ciblés (ils ne seraient donc pas tirés au sort), auxquels serait délivrée une formation adéquate. Citant en exemple le fonctionnement des tribunaux pour enfants, il a indiqué que la présence d'assesseurs permettrait non seulement de rétablir la collégialité dans les matières où elle a disparu, mais également d'apporter au juge un regard extérieur à l'institution judiciaire, peut-être plus attentif à l'équité de la décision qu'à sa rigueur juridique.
M. Christian Cointat, rapporteur, a également mis en exergue la nécessité de faciliter le travail des magistrats en leur permettant de s'entourer d'une équipe de collaborateurs qualifiés. A cette fin, il a indiqué qu'il fallait doter les assistants de justice d'un statut plus attractif, sur le modèle des référendaires de la Cour de justice des Communautés européennes, en allongeant le nombre d'heures et d'années d'exercice de leurs fonctions, en revalorisant le montant des vacations horaires et en créant des passerelles vers la magistrature. Il s'est en revanche déclaré défavorable à la création d'un nouveau corps de fonctionnaires.
Il a également préconisé de rendre plus attractif le statut des assistants spécialisés, fonctionnaires de catégorie A ou B mis à disposition de la justice par des administrations telles que la direction générale des impôts, la direction générale de la concurrence et de la répression des fraudes ou encore la direction générale des douanes et impôts indirects, en améliorant leur rémunération, en étendant leur champ d'intervention et en valorisant, lors de leur retour dans leur corps d'origine, l'expérience acquise au sein de l'institution judiciaire.
M. Christian Cointat, rapporteur, a par ailleurs souligné la nécessité de redonner motivation et confiance aux greffiers en chef et aux greffiers, qui ont vocation à remplir une triple fonction d'administration, d'authentification des procédures et d'aide à la décision des magistrats mais qui, comme les agents de catégorie C, se sentent peu considérés.
Il a appelé de ses voeux le développement de la spécialisation des juridictions, à travers notamment la création de pôles de compétences, soulignant qu'en introduisant davantage de clarté et de rapidité, la spécialisation répondait également à l'exigence de proximité.
Par ailleurs, il a prôné une réforme de la formation des magistrats, des fonctionnaires des greffes et des avocats pour prendre en compte ces impératifs nouveaux de spécialisation et de proximité et développer les sessions communes, indispensables à une meilleure compréhension mutuelle.
M. Christian Cointat, rapporteur, a ensuite présenté les réflexions de la mission concernant les différentes fonctions de magistrat et l'évolution de certaines professions d'auxiliaire de justice.
Il a estimé que le juge des enfants était un juge de proximité dont les attributions devraient être précisées pour éviter les conflits de compétence avec le juge aux affaires familiales.
Il a souligné le rôle essentiel du juge de l'application des peines dans la réinsertion des condamnés, tout en déplorant le manque de moyens mis à sa disposition pour accomplir sa mission. Il a ainsi regretté que le juge de l'application des peines puisse être dessaisi, sans même parfois en avoir été averti, par une décision de transfèrement de détenu prise par l'administration pénitentiaire. Il a indiqué que la mission préconisait de rationaliser le rôle de ce magistrat, en lui permettant notamment de délivrer des commissions rogatoires.
M. Christian Cointat, rapporteur, s'est interrogé sur l'avenir du juge d'instruction, rappelant que sa suppression était parfois proposée au profit d'une instruction conduite par le parquet. Sans se prononcer sur la question, il a marqué son attachement à la préservation d'un contrôle des enquêteurs par un magistrat, quel qu'il soit.
Il a observé que le statut des magistrats du parquet faisait également l'objet de discussions, précisant que la mission avait préconisé de leur conserver la qualité de magistrat, sans prendre parti entre le maintien d'un corps unique de la magistrature ou la séparation des carrières du siège et du parquet. En effet, a-t-il rappelé, les magistrats du parquet défendent les libertés individuelles et enquêtent non seulement à charge, mais également à décharge.
S'agissant des auxiliaires de justice, M. Christian Cointat, rapporteur, a mis en lumière le retard accusé par les avocats de province sur leurs collègues parisiens, davantage spécialisés et en charge de la plupart des affaires importantes. Il s'est inquiété du risque d'un barreau à deux vitesses.
Il a constaté que le rôle des avoués près les cours d'appel et des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation était apprécié.
Il a estimé que certaines procédures pourraient être déjudiciarisées au profit des notaires (envoi en possession des successions, changements de régimes matrimoniaux, partages impliquant des mineurs) afin d'alléger le fardeau des magistrats.
Il a observé qu'en dépit de leur contribution essentielle à l'exécution des décisions de justice, les huissiers souffraient d'une image négative dans l'opinion publique et n'avaient pas toujours les moyens d'accomplir leur mission, leur accès à l'information étant strictement encadré et placé sous le contrôle du procureur de la République.
Enfin, il a indiqué que la mission proposait d'améliorer les conditions d'établissement et de révision des listes d'experts judiciaires.
M. Christian Cointat, rapporteur, a également mis en exergue l'influence croissante du droit international et, en particulier, du droit européen sur le fonctionnement de la justice française, soulignant que la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes suscitait moins de difficultés que celle de la Cour européenne des droits de l'homme, plus influencée par le droit anglo-saxon. Il a précisé que cette question des conséquences du droit européen sur l'évolution des métiers de la justice avait constitué un « fil rouge » pour les travaux de la mission.
En conclusion, M. Christian Cointat, rapporteur, a déclaré que la mise en oeuvre de ces recommandations, au même titre que l'indispensable réforme de la carte judiciaire, supposait une volonté politique affirmée de réforme et d'action, assortie de l'engagement formel de mettre à la disposition de la justice les moyens humains, matériels et financiers appropriés, faute de quoi l'exercice ne pourrait rester qu'au stade des bonnes intentions. Les magistrats, les personnels des greffes et les auxiliaires de justice sont guettés par le découragement et l'amertume, a-t-il souligné, mais sont animés d'une foi profonde dans leur métier et d'une énergie qu'ils ne demandent qu'à mettre au service de la justice.
M. Michel Dreyfus-Schmidt, tout en saluant le travail approfondi de la mission, s'est inquiété du coût qu'engendrerait, pour les justiciables, le transfert, aux notaires, de certaines compétences actuellement dévolues aux magistrats.
Il ne s'est pas opposé, a priori, au transfert, aux greffes, de certaines tâches du juge, sous réserve d'un examen attentif des transferts proposés.
Il a considéré comme un progrès la possibilité actuellement offerte aux huissiers de justice de demander au procureur de la République de leur communiquer les coordonnées d'un débiteur. En revanche, il a jugé anormal que les frais d'huissier restent automatiquement à la charge du créancier dans certains cas.
Il s'est déclaré favorable à la séparation des carrières des magistrats du siège et du parquet et ouvert au rétablissement d'une forme de justice de paix, à la condition de bien former les juges de paix. Il a cependant estimé que les conciliations se traduisaient souvent par des échecs et une perte de temps. De même, en matière pénale, il a insisté sur la nécessité de bien former les délégués du procureur.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a jugé que la création des assistants de justice avait permis aux magistrats de bénéficier d'une aide précieuse, mais qu'il fallait veiller à ce que ces assistants ne se substituent pas aux juges dans la rédaction des décisions.
Après avoir souligné que, pour des raisons économiques, les avocats des petits barreaux de province ne pouvaient pas se spécialiser, il s'est déclaré partisan d'une revalorisation de l'aide juridictionnelle et de l'extension de son bénéfice aux victimes d'un délinquant insolvable.
Tout en se prononçant en faveur de la suppression à terme du juge d'instruction, il a estimé que les difficultés actuelles de cette fonction résultaient du trop grand nombre de dossiers traités par un même magistrat.
M. José Balarello a rappelé que les affaires pénales ne représentaient que 20 % du contentieux traité par les juridictions, contre 80 % pour les affaires civiles, et que 8 % seulement de ces affaires faisaient l'objet d'une instruction. Il a préconisé la suppression des liens entre le parquet et le juge d'instruction, estimant que ce dernier instruisait le plus souvent seulement « à charge », et non pas « à charge et à décharge ».
Il s'est déclaré partisan du rétablissement de la justice de paix, rappelant qu'autrefois les juges de paix suppléants étaient des avocats et qu'ils remplissaient très bien leur mission.
Après avoir rappelé que les avoués de première instance avaient été supprimés à la demande des avocats, il a estimé que, pour des raisons géographiques liées à l'éloignement de la cour d'appel des tribunaux de grande instance, les avoués d'appel semblaient bien acceptés.
Il a souligné la nécessité de développer les stages des auditeurs de justice en entreprises et en cabinets d'avocats, estimant qu'ils amèneraient les magistrats à sortir de leur tour d'ivoire et mettraient fin à la coupure avec les avocats et la vie civile.
M. Patrice Gélard a approuvé dans ses grandes lignes les recommandations du rapporteur, notant, au passage, qu'elles impliquaient une amélioration de la situation actuelle plutôt que de profondes transformations de l'institution judiciaire. Il a formulé les mêmes remarques que la veille, lors de l'adoption du rapport par la mission, insistant plus particulièrement sur la nécessité de remanier en profondeur la formation, dont les faiblesses actuelles expliquaient le hiatus apparu entre les magistrats et les auxiliaires de justice. Il s'est inquiété de la situation des barreaux de province qui éprouvaient des difficultés à faire face à la concurrence des grands cabinets parisiens.
M. Henri de Richemont a souligné le rôle plus préoccupant pour lui des cabinets étrangers installés en France et à l'étranger qui recrutent un nombre croissant d'avocats français et les « détournent », grâce à des avantages fiscaux, des cabinets français. Il a jugé cette situation extrêmement préjudiciable au rayonnement du droit français dans le monde.
Après avoir salué le travail accompli par la mission, M. Jean-Pierre Sueur s'est déclaré favorable à la suppression, d'une part, des tâches indues accomplies par les magistrats et, d'autre part, de leur participation purement formelle aux commissions administratives, afin de leur permettre de se recentrer sur leurs missions juridictionnelles. Il a approuvé les recommandations de la mission tendant à renforcer le statut des assistants de justice. Il s'est prononcé pour une clarification du rôle des magistrats en matière de gestion et un développement des services administratifs régionaux.
Souscrivant aux propos de M. Michel Dreyfus-Schmidt, il a fait valoir que l'instauration d'une véritable justice de proximité devrait s'appuyer sur un personnel bien formé et disposant d'une autorité morale bien établie, à défaut de quoi pourrait émerger une justice à deux vitesses perdant toute crédibilité.
M. Lucien Lanier a souligné l'influence du droit européen sur les conditions d'exercice de la justice.
M. José Balarello s'est déclaré favorable à l'institution de passerelles vers la magistrature, en faveur des assistants de justice, à l'issue d'un certain nombre d'années d'exercice.
Tout en approuvant cette proposition, M. Henri de Richemont, évoquant le modèle de formation des clercks américains, a marqué sa réserve à l'égard de la transformation de la fonction d'assistant de justice en véritable métier.
En réponse à l'ensemble de ces interventions, M. Christian Cointat a indiqué que la plupart de ces remarques figurait dans le corps du rapport. Revenant sur la gestion des juridictions, il a cité une phrase entendue au cours des déplacements de la mission et à laquelle il avait été sensible : « que les juges jugent, que les greffiers gèrent », tout en précisant néanmoins que les chefs de juridiction devaient conserver le contrôle de la gestion, dont la mise en oeuvre pouvait être dévolue aux greffiers en chef. A cet égard, il a indiqué qu'une des quarante recommandations du rapport prévoyait l'institution, au sein des juridictions, d'un secrétaire général.
En réponse à M. Michel Dreyfus-Schmidt qui s'interrogeait sur les problèmes de coût pour les justiciables engendrés par les transferts de certaines tâches au bénéfice des notaires, M. Christian Cointat a souligné que la mission, consciente de ces problèmes, n'avait proposé la suppression de l'intervention du juge que dans des domaines où le notaire intervenait déjà, tels l'homologation des changements de régimes matrimoniaux.
Il a ajouté qu'un consensus s'était dégagé tout au long des travaux de la mission pour conserver aux membres du parquet leur qualité de magistrat, mais que les esprits n'étaient pas prêts pour trancher la question d'une éventuelle séparation des carrières entre le siège et le parquet.
Il a estimé indispensable une revalorisation de l'aide juridictionnelle, compte tenu de son faible niveau actuel, en relevant les effets pervers qui en découlaient, les avocats étant conduits à scinder les dossiers et à multiplier artificiellement les affaires.
Il a confirmé, à l'instar de M. Patrice Gélard, que la démarche de la mission avait consisté à rechercher une amélioration des structures existantes.
Partageant le sentiment exprimé par M. Lucien Lanier sur l'impact de l'Europe sur l'institution judiciaire, il a précisé que cet aspect était largement évoqué dans le corps du rapport, mettant en exergue qu'une réflexion sur l'avenir des métiers de la justice ne pouvait faire l'économie des aspects européens et, plus largement, internationaux.
A l'issue de ces interventions, la commission a donné acte à M. Christian Cointat de sa communication et en a autorisé la publication sous forme de rapport d'information.