Mardi 20 novembre 2001

Table des matières



- Présidence de M. René Garrec, président.

PJLF pour 2002 - Audition de M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer

La commission a entendu M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, sur les crédits de son ministère pour 2002.

M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a tout d'abord souhaité remercier la commission de lui donner la possibilité d'exprimer, une fois encore, les orientations et les engagements du Gouvernement de M. Lionel Jospin pour l'ensemble des départements, territoires et collectivités d'outre-mer, et de dresser le bilan de la politique menée depuis 1997.

Il a indiqué que les choix budgétaires n'étaient en effet pas seulement financiers, mais qu'ils traduisaient aussi le nouveau pacte républicain. Il a souligné que ce pacte républicain s'accompagnait en effet de moyens, jusqu'ici inégalés, les crédits inscrits au budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer étant passés, depuis 1997, de 4,8 milliards de francs à plus de 7 milliards en 2002, ce qui représente une progression de 46 % et de 27 % à structure constante. M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué que, tous ministères confondus, les dépenses budgétaires de l'Etat étaient passées de 45,3 milliards de francs à plus de 63 milliards de francs en 2001, pour atteindre plus de 67 milliards de francs en 2002. Il a ajouté que la part de l'outre-mer dans les dépenses publiques était ainsi passée de moins de 3 % à près de 4 %, ce qui constituait une progression sans précédent. Il a jugé que cet effort considérable témoignait d'orientations fortes en faveur de l'outre-mer, s'agissant notamment de la mise en oeuvre des accords de Nouméa en Nouvelle-Calédonie, de la nouvelle génération des contrats de plan ou de développement, de l'égalité sociale, du renouvellement du dispositif de soutien fiscal à l'investissement, de l'évolution statutaire de Mayotte et de la loi d'orientation pour l'outre-mer.

M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a qualifié le projet de budget de croissance, de confiance et d'action. Il a ainsi rappelé que la progression du budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer atteignait 3,8 % en 2002, dépassant pour la première fois les 7 milliards de francs, soit 1,079 milliard d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement, et près de 443 millions d'euros en autorisations de programme. Soulignant que ce budget témoignait de sa confiance dans le potentiel des outre-mers, il a regretté que l'on considère trop souvent comme une fatalité des déséquilibres qu'il conviendrait, au contraire, de corriger. Il a estimé que le projet de budget pour 2002 tablait ainsi sur les atouts et la capacité d'initiative de tous les acteurs d'outre-mer. M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué privilégier un diagnostic partagé, fondé sur l'écoute et le dialogue, la consultation et la concertation, estimant légitime l'aspiration conjointe à plus d'égalité et moins d'uniformité, à un développement économique durable, ainsi qu'à un partage durable de la croissance.

M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a alors présenté les priorités de son projet de budget.

En premier lieu, il a souligné que le soutien à l'emploi et à l'activité économique constituait la priorité majeure du Gouvernement depuis 1997, rappelant que le chômage était trois fois plus élevé dans l'outre-mer qu'en métropole. Il a mis en valeur la politique menée par le Gouvernement, précisant que, depuis 1999, le nombre de demandeurs d'emplois outre-mer avait baissé de 10,5 % et celui des jeunes demandeurs de 21 %. Il a ainsi indiqué que les moyens du FEDOM avaient augmenté de 25 % par rapport à 2000, atteignant ainsi 505 millions d'euros. M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a précisé que cette augmentation substantielle des crédits permettrait à la fois le renforcement des dispositifs d'insertion traditionnelle, l'accompagnement de la montée en puissance des mesures de la loi d'orientation outre-mer, ainsi qu'un effort sans précédent en faveur de Mayotte. Il a indiqué que près de 100.000 mesures seraient ainsi mises en oeuvre en 2002.

En second lieu, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué vouloir renforcer la politique d'appui au développement économique et de soutien à la croissance. Il a rappelé que le budget 2002 du secrétariat d'Etat à l'outre-mer comprenait ainsi la part des financements incombant à l'Etat dans le cadre des contrats de plan et des contrats de développement conclus au cours de l'année 2000. Il a estimé que ces contrats, d'un montant sans précédent (plus de 1,7 milliard d'euros), constituaient un levier important pour la structuration et le renforcement des économies locales. Il a ainsi prévu d'inscrire au budget le montant correspondant aux tranches annuelles théoriques de ces engagements contractuels (plus de 48 millions d'euros pour les départements d'outre-mer, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte, et 69 millions d'euros pour les territoires d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie).

En outre, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué que le logement constituait également l'une des priorités de la politique menée outre-mer par le Gouvernement. Il a rappelé les contraintes particulièrement fortes pesant sur la politique du logement outre-mer, à savoir un accroissement de la démographie quatre fois supérieur à celui de la métropole, une rareté et un manque d'aménagement du foncier, un nombre encore inacceptable de logements insalubres. Il a indiqué que l'effort financier de l'Etat serait par conséquent renforcé, avec plus de 287 millions d'euros pour les autorisations de programme et 161 millions d'euros pour les crédits de paiement (ce qui va au-delà de la simple compensation de la créance de proratisation), afin de réaliser environ 10.700 nouveaux logements et d'en améliorer 6.000.

Par ailleurs, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué que les collectivités territoriales constituaient un maillon essentiel du développement et de la démocratie locale, ainsi que l'avait rappelé le Premier ministre, M. Lionel Jospin, la veille lors d'une rencontre avec les élus ultra-marins à l'Hôtel de Ville de Paris. Il a souligné que le dynamisme des collectivités territoriales constituait un facteur à part entière de développement économique et social et de vitalité culturelle et démocratique. Il a ainsi souhaité qu'elles soient dotées de moyens leur permettant d'assumer les choix qui leur sont propres. Il a en outre indiqué que les subventions de fonctionnement aux collectivités, ainsi que les dotations globales pour la Nouvelle-Calédonie, inscrites au budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, progressaient globalement de près de 13 %, atteignant pour 2002 94,5 millions d'euros. Il s'est par ailleurs félicité du vote intervenu le jour même au Sénat sur le projet de loi organique validant l'impôt foncier en Polynésie française. M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a rappelé que la plupart des dotations affectées aux collectivités étaient intégrées au budget du ministère de l'intérieur, le total représentant en 2001 plus de 1.500 millions d'euros. Il a également indiqué vouloir solder les dossiers ouverts depuis plusieurs années, s'agissant notamment du règlement des dettes contractées au titre du FIDOM décentralisé. Rappelant que plus de 15 millions d'euros avaient été versés au titre de l'exercice 2001, il a précisé que le complément (10 millions d'euros, en l'état actuel de l'expertise conjointe du secrétariat à l'outre-mer et du budget) devrait être versé au cours du premier trimestre 2002. Il s'est enfin déclaré en faveur de dispositions législatives renforçant les moyens financiers propres des collectivités.

M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a ensuite indiqué que les collectivités ultramarines bénéficieraient également des avancées significatives de la loi d'orientation pour l'outre-mer (majoration de la part forfaitaire de la DGF des communes, amélioration du recensement des bases imposables), de la loi organique de mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie (renforçant le fonds intercommunal de péréquation) et de l'ordonnance de janvier 2000 (pérennisant la contribution de l'Etat au Fonds communal de péréquation de Polynésie à hauteur de 8 millions d'euros par an). Enfin, il a souligné qu'un effort particulier avait été fait en faveur de Mayotte, dans le cadre de la loi publiée en juillet dernier, une dotation de rattrapage et de premier équipement étant prévue en faveur des communes (un million d'euros en fonctionnement et 8,33 millions d'euros en investissement).

M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a également souligné l'importance de développer pour l'outre-mer une politique mettant en valeur les motifs de fierté. Il a indiqué qu'il en allait de l'intérêt des territoires, de la dignité de ses habitants et de leurs enfants. Il a ainsi réaffirmé sa fierté de l'appartenance de l'outre-mer à la République, ainsi que l'importance de sa contribution.

M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a considéré que ces objectifs motivaient tout particulièrement l'augmentation de plus de 20 % des moyens consacrés à la culture, à la vie associative, à la coopération régionale, ainsi qu'à la mobilité des jeunes. Il a indiqué que l'ouverture des départements d'outre-mer sur leur environnement régional serait de même facilitée par la consolidation des fonds de coopération régionale (+ 15 %).

Enfin, le ministre a indiqué avoir souhaité la création de deux actions nouvelles, la mise en place d'une dotation destinée à l'organisation de séminaires d'aide à la négociation et à la participation au dialogue social, ainsi que la création d'un fonds de développement des nouvelles technologies de l'information et des communications, destiné au développement de l'internet non marchand (pour un montant de 1,52 million d'euros en 2002), le soutien au commerce électronique relevant d'un dispositif fiscal.

En conclusion, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a estimé que la situation progressait et indiqué qu'il restait attentif au rythme de progression des chantiers ouverts, sa fierté tenant à ce que le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer traduise à la fois la vitalité des liens unissant l'outre-mer à la République et la capacité de l'Etat à mieux agir avec chacune de ces collectivités dans la voie d'un développement voulu, d'une identité respectée et d'une égalité réelle.

M. José Balarello, rapporteur pour avis des crédits relatifs aux départements d'outre-mer, aux collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte, a alors demandé à M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, en premier lieu, si le programme de construction d'établissements pénitentiaires annoncé par le garde des Sceaux, Mme Marylise Lebranchu, concernait l'outre-mer, qui connaît un taux de surpopulation carcérale supérieur à celui de la métropole, et si, en particulier, le projet de construction d'une nouvelle prison à la Réunion avait progressé.

Il s'est inquiété, s'agissant de Mayotte, des travaux de la Commission de révision de l'état civil ainsi que de ceux relatifs au cadastrage. Il a également souhaité savoir si le Comité de réflexion sur la modernisation du statut civil de droit local avait déjà été réuni.

Concernant le processus de réforme institutionnelle dans les départements français d'Amérique, M. José Balarello, rapporteur pour avis, a souhaité des précisions quant au processus engagé en Guyane, notamment quant à la date à laquelle pourrait être organisée une consultation de la population. Rappelant l'intervention du 19 novembre 2001 du Premier ministre, indiquant qu'une évolution institutionnelle différenciée était possible pour les départements français d'Amérique à la condition qu'elle ne porte pas atteinte à l'unité de la République et qu'elle ait obtenu l'approbation de la population concernée, il s'est interrogé sur le moment auquel une telle consultation pourrait intervenir.

M. José Balarello a également souhaité connaître les mesures prises par le Gouvernement en matière d'accession sociale à la propriété.

En réponse à ces interrogations, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué que la construction d'une nouvelle prison à la Réunion était considérée comme une priorité par le Gouvernement. Il a précisé que quatre sites avaient été retenus à la fin de 1999, et qu'à la suite d'une mission de la Chancellerie sur place en mai 2000, le site de Beauséjour, dans la commune de Sainte-Marie, avait été retenu. Il a cependant indiqué qu'un dialogue était encore nécessaire du fait de certaines résistances au niveau local, et souhaité qu'une solution puisse être rapidement trouvée, rappelant que 200 millions de francs avaient déjà été obtenus sur les 600 nécessaires et que les travaux pourraient débuter en 2003.

S'agissant de Mayotte, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué que la Commission de révision de l'état civil, qui comprend un magistrat ainsi que des acteurs locaux, appuyés par quarante rapporteurs, avait été installée le 8 avril 2001. Il a précisé que 10.000 demandes étaient en cours d'instruction, 1.000 dossiers ayant été réglés, d'ores et déjà, depuis juillet 2001. S'agissant de la composition du Comité de réflexion sur l'évolution du statut civil du droit local, il a déclaré attendre que le préfet de Mayotte lui soumette des propositions de nomination équilibrées.

Evoquant l'évolution institutionnelle et statutaire des départements d'outre-mer, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a déclaré avoir pris acte du souhait de la Réunion de conserver son statut de département d'outre-mer, et s'est félicité de la transparence du processus démocratique engagé en Guyane, dans un climat apaisé. Il a ajouté qu'il avait, à cinq reprises depuis décembre 2000, rencontré la délégation guyanaise et a salué le travail réalisé par les Guyanais, ayant abouti le 29 juin dernier à l'adoption par le congrès d'un avant-projet de statut. Il s'est félicité que la Guyane ait été la première à utiliser le Congrès, instauré par la loi d'orientation pour l'outre-mer, qui permet une évolution différenciée et choisie. Il a rappelé que le Gouvernement avait donné ses orientations le 16 novembre dernier et qu'un rendez-vous était prévu en décembre, au cours duquel il souhaitait qu'un accord politique puisse être signé.

S'agissant de la question de la consultation de la population, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a estimé peu opportune son organisation avant les élections présidentielles, estimant nécessaire de distinguer les deux problématiques, et souhaitant prendre le temps d'expliquer les objectifs et les modalités de la révision de la Constitution à la population. Il a toutefois souligné que la consultation de la population constituait un passage obligé avant toute réforme institutionnelle. S'agissant du contenu des propositions, il a admis que, dans un objectif de renforcement de l'efficacité du fonctionnement de la démocratie, une collectivité unique pouvait être une solution adéquate. Il a cependant rappelé que certains principes devaient être respectés, à savoir l'appartenance des collectivités à la République et à l'Union européenne, la question de l'égalité des droits et des libertés publiques, citant le Premier ministre. Il s'est par conséquent opposé à un quelconque partage de compétences en matière judiciaire.

M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a ensuite indiqué, s'agissant du logement social, qu'un programme de logement à accession différée serait expérimenté cette année en Guadeloupe, et qu'il pourrait faire l'objet d'une extension à l'ensemble des départements d'outre-mer ultérieurement. Il s'est également félicité de la souplesse de la ligne budgétaire unique, qui permet une fongibilité des crédits.

Egalement saisi par M. José Balarello d'une préoccupation de M. Lucien Lanier, M. Christian Paul, secrétaire d'État à l'outre-mer, a indiqué que l'effort budgétaire au bénéfice du Territoire des Terres australes et antarctiques françaises pour 2002 serait une reconduction de celui consenti pour 2001, cet effort s'élevant à 35 millions de francs, dont 33 en subvention de fonctionnement correspondant aux besoins exprimés par le Territoire. Il s'est également félicité du soutien financier aux travaux entrepris par ces territoires accordé par le Sénat en 2001 sur la réserve parlementaire.

Après avoir constaté que la révision du statut d'association des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) à la Communauté européenne avait fait l'objet d'âpres négociations et que le statut de 1991 avait dû être prorogé à plusieurs reprises pour éviter l'apparition d'un vide juridique, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, s'est interrogé sur la date prévisible d'aboutissement de cette révision et sur le caractère satisfaisant de l'accord pour les PTOM français. M. Christian Paul, secrétaire d'État à l'outre-mer, a fait savoir que l'accord sur la nouvelle décision d'association était acquis depuis la veille au soir, l'adoption par le Conseil de l'Union européenne devant intervenir le 1er décembre. Il a précisé que cette décision répondait aux objectifs poursuivis par le gouvernement français, en particulier sur la réévaluation des crédits du Fonds européen de développement (FED) et sur la question des activités de transbordement dont le dispositif était étendu à la pêche ce qui bénéficierait à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il a souligné que les dotations accordées aux PTOM les plus démunis étaient considérablement majorées : plus de 15 millions d'euros pour Mayotte, soit une progression de 50% ; 12,5 millions d'euros pour Saint-Pierre-et-Miquelon, soit un triplement de la dotation ; 12 millions d'euros pour Wallis-et-Futuna, soit un doublement de la dotation.

Concernant les relations entre la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a rappelé que la loi organique statutaire du 19 mars 1999 avait fixé au 31 mars 2000 la date butoir pour définir un accord entre ces deux collectivités, échéance qui n'avait pu être respectée. Il s'est interrogé sur la date de signature de l'accord cadre intervenu et sur le calendrier d'élaboration des conventions d'application prévues par cet accord. M. Christian Paul, secrétaire d'État à l'outre-mer, a indiqué que l'accord particulier ne pourrait être signé qu'après l'élaboration d'un document d'orientation relatif au développement économique de Wallis-et-Futuna destiné à être joint à l'accord. Il a précisé qu'une réunion de travail venait de se tenir sur ce sujet entre le préfet et les élus de Wallis-et-Futuna.

En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, qui l'interrogeait sur le fonctionnement de la collégialité gouvernementale en Nouvelle-Calédonie, M. Christian Paul, secrétaire d'État à l'outre-mer, a estimé que la pratique collégiale du gouvernement calédonien avait nettement progressé depuis le mois de mai. Il a indiqué que les partenaires de l'accord de Nouméa avaient la volonté commune de réunir le comité de suivi au début de l'année 2002.

Interrogé par M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, sur les difficultés rencontrées par les juridictions des territoires d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie du fait de l'étroitesse de leurs effectifs pour la mise en oeuvre de la loi sur la présomption d'innocence, M. Christian Paul, secrétaire d'État à l'outre-mer, a indiqué que les moyens des juridictions avaient été renforcés depuis 1999. Il a précisé qu'en 1999 un poste de juge avait été créé à la cour d'appel de Nouméa et un également au tribunal de première instance de Papeete et qu'en 2001 un poste de juge avait été créé au tribunal de première instance de Nouméa et un poste de juge d'application des peines au tribunal de première instance de Papeete.

Tout en reconnaissant que les crédits consacrés à l'outre-mer augmentaient régulièrement, M. Georges Othily a souhaité attirer l'attention du secrétaire d'Etat sur le remboursement des frais engagés du fait de la mise en place de la couverture maladie universelle.

Il s'est ensuite déclaré peu satisfait du montant des dotations consacrées aux communes et a souhaité connaître le calendrier de publication des décrets d'application de la loi d'orientation pour l'outre-mer.

M. Robert Bret a salué l'effort budgétaire du Gouvernement, notamment en faveur de l'emploi, mais s'est inquiété des conséquences sur le tourisme des attentats du 11 septembre dernier et des difficultés de la compagnie AOM-Air Liberté. Il a par ailleurs regretté la timidité de la loi d'orientation en matière d'évolution statutaire des départements d'outre-mer, indiquant qu'à l'issue des missions effectuées par la commission des lois outre-mer, il avait été convaincu de la nécessité de statuts « cousus main ». Soulignant l'importance de l'insertion de l'outre-mer français dans son environnement régional, il a ainsi déclaré ne pas comprendre le veto opposé par M. Jacques Chirac, Président de la République, à l'adhésion des départements français d'Amérique à l'Association des Etats de la Caraïbe. Enfin, bien que souscrivant à la nécessité d'une dissociation des échéances présidentielles et statutaires, il a cependant souhaité que soit précisé un calendrier des évolutions statutaires.

Enfin, M. René Garrec, président, a interrogé le secrétaire d'Etat sur la mise en oeuvre du passage à l'euro outre-mer, ainsi que sur les problèmes de sécurité.

En réponse à M. Georges Othily, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué que le ministère de l'intérieur n'avait pas encore défini de réponse s'agissant du litige relatif à la couverture maladie universelle, qui porte sur 23 millions de francs par an. Il a cependant considéré que la Guyane bénéficiait de dotations fort avantageuses, rappelant que la DGF avait augmenté de 27 % en 2001 et en 2002, ce qui représente un rythme considérable.

S'agissant des décrets de la loi d'orientation sur l'outre-mer, il a indiqué que les mesures phares de la loi (exonération de cotisations sociales, plan d'apurement des dettes, alignement de l'allocation de parent isolé, du revenu minimum d'insertion) avaient été rendues applicables au premier semestre 2001, avec une exceptionnelle rapidité. Il a par ailleurs précisé que devraient paraître avant la fin 2001 les décrets relatifs au Comité départemental de l'habitat, au parrainage, au titre de travail simplifié, ainsi qu'aux offices de l'eau.

En réponse à M. Robert Bret, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a souhaité que l'outre-mer français devienne une destination refuge pour le tourisme, mais que cela impliquait nécessairement l'amélioration de la desserte aérienne. Il a rappelé avoir soutenu, conjointement avec M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, le maintien d'une deuxième compagnie sur l'outre-mer (Air Lib), afin de permettre une concurrence sur les prix et une augmentation de l'offre de sièges. Il a cependant estimé nécessaire une amélioration de la qualité de l'hébergement grâce à une politique d'incitation fiscale, et indiqué avoir proposé aux présidents des conseils généraux et régionaux des Antilles une initiative commune pour améliorer les produits touristiques.

S'agissant de la coopération régionale, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a estimé nécessaire de poursuivre la concertation au sein de l'exécutif afin de permettre aux départements français d'Amérique de devenir membres associés de l'Association des Etats de la Caraïbe, rappelant que celle-ci se réunirait en décembre prochain au Vénézuéla. Il a souligné que le Conseil constitutionnel n'avait pas censuré cette disposition, et estimé que la présence de trois présidents de conseils régionaux ne pourrait que renforcer l'influence de la France.

En réponse à M. René Garrec, président, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué que la préparation à l'euro ne faisait pas l'objet de dispositions particulières dans les départements d'outre-mer, à l'exception de mesures de sécurité spécifiques d'acheminement tenant à l'insularité, ainsi qu'à l'élaboration de campagnes d'information sur l'euro non seulement en français, mais aussi dans les langues régionales.

En matière de sécurité, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a estimé que le Gouvernement avait accompli un effort considérable, rappelant que les effectifs de gendarmerie et de police avaient augmenté de 20 % depuis 1997. Il a également précisé qu'une police de proximité était désormais présente dans les principales circonscriptions d'outre-mer, et qu'un maillage supplémentaire par la gendarmerie était prévu par le ministère de la défense.

Mercredi 21 novembre 2001

- Présidence de M. René Garrec, président.

&Projet de loi de finances pour 2002 - Audition de M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur&

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, sur les crédits de son ministère pour 2002.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a indiqué que la partie strictement régalienne du budget de son ministère pour 2002, c'est-à-dire exception faite des dotations aux collectivités locales et des crédits pour les élections, atteindrait pour la première fois 60 milliards de francs, soit une hausse de 3,5 %, contre 2,4 % en 2001. Il a précisé qu'en 2002, le ministère de l'intérieur bénéficierait ainsi de capacités nouvelles d'engagement financier d'un montant de plus de 472 millions d'euros, soit plus de 3 milliards de francs supplémentaires par rapport à 2001, et qu'il compterait au total près de 190.000 emplois.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a souligné la priorité accordée à la police nationale dans le budget 2002, puisque les crédits qui lui sont consacrés dépasseront, pour la première fois, 33 milliards de francs en loi de finances initiale, soit une capacité d'engagement financier en hausse de 4,5 % par rapport à 2001. Il a indiqué que la création de 3.000 nouveaux emplois, sans équivalent depuis le budget 1983, permettrait à la police de dépasser pour la première fois, en prenant en compte les surnombres résiduels, le seuil de 150.000 agents. Il a également mis en exergue la création, depuis 1997, de 5.200 emplois supplémentaires de gardiens de la paix, auxquels s'ajoutent 20.000 postes d'adjoints de sécurité, pérennisés cette année, et 1.100 emplois administratifs, soit une hausse totale de 11 % des effectifs de police sous la présente législature.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a indiqué que 361 millions de francs seraient prévus, en 2002, au titre de mesures catégorielles destinées à reconnaître la spécificité du métier de policier et à témoigner de la confiance que le Gouvernement place en ces personnels. Il a précisé, d'une part, que ces crédits, d'un montant sans précédent, permettraient de poursuivre la réforme du régime indemnitaire des gardiens de la paix et de réaliser une revalorisation indiciaire en faveur du corps des officiers de police, d'autre part, que le déroulement de carrière des commissaires de police serait facilité, enfin, que les personnels administratifs et techniques de la police bénéficieraient d'une mesure catégorielle significative. Il a déclaré que cette enveloppe de 361 millions de francs avait également été calculée pour contribuer à la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail dans la police.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a souligné que les crédits de fonctionnement de la police nationale seraient, eux aussi, à nouveau augmentés, avec une mesure nouvelle de 150 millions de francs pour la police de proximité. Il a par ailleurs indiqué que 500 millions de francs de crédits de fonctionnement supplémentaires seraient prévus dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001, notamment pour doter les fonctionnaires de police affectés sur la voie publique d'un gilet pare-balles individuel.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, s'est engagé à maintenir les capacités d'investissement pour l'informatique et les transmissions, avec plus de 1,4 milliard de francs supplémentaires en 2002, à continuer le déploiement d'ACROPOL selon le calendrier prévu et à poursuivre l'effort de rénovation du parc immobilier, évoquant en particulier la livraison, début 2002, du nouvel hôtel de police de Strasbourg.

Estimant qu'au total, les crédits de la police nationale se situeraient dans de très hautes eaux en 2002, comparables uniquement au « plan Joxe » de 1985, M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a rappelé qu'il avait proposé aux représentants des personnels de police, pour sortir du malaise actuel, un « plan d'action renforcée contre la violence », autour de quatre objectifs : le renforcement de la présence policière ; l'amélioration de la protection physique et juridique des personnels de police ; de nouvelles mesures de lutte contre la violence ; enfin, des mesures concrètes et significatives pour prendre en compte la difficulté du métier de policier.

Au-delà de la police, qui retient l'attention de tous, M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a tenu à souligner la qualité du budget 2002 pour l'ensemble des services de son ministère.

Il a mis en exergue la stabilisation, après des années de baisse, des emplois des préfectures et de l'administration centrale en 2002, l'octroi de 125 millions de francs de mesures catégorielles en faveur des personnels placés sous l'autorité du directeur général de l'administration et l'extension de l'expérience de globalisation des crédits des préfectures, lancée pour trois ans en 2000. Il a estimé qu'au total, le projet de loi de finances pour 2002 crédibilisait, de façon décisive, la démarche pluriannuelle engagée le 23 novembre 2000 à Lyon, lors des « assises nationales des préfectures ».

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a ensuite présenté le budget de la sécurité civile, également en augmentation en 2002, afin de prévoir une amélioration sensible des régimes indemnitaires des métiers les plus difficiles (les démineurs et les personnels navigants de la sécurité civile) et de lancer, avec l'ensemble des élus parisiens et des départements de la petite couronne, un vaste « plan de modernisation de la brigade des sapeurs pompiers de Paris ». Il a précisé que ce plan prévoyait, sur six ans, environ 500 millions de francs supplémentaires pour le renouvellement des matériels de la brigade et 750 nouveaux emplois de militaires, soit plus de 10 % d'effectifs supplémentaires.

Il a déclaré que la formation des officiers serait également renforcée, avec la transformation de l'école nationale supérieure en une véritable école d'application, installée en province et bénéficiant d'équipements de manoeuvre et d'instruction adaptés. Il a, en outre, précisé que le renouvellement de la flotte d'hélicoptères sera poursuivi, avec un décalage de quelques mois seulement.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a ajouté que la direction de la défense et de la sécurité civiles occupait une place essentielle dans le dispositif mis en place par le Gouvernement à la suite des attentats du 11 septembre, 212 millions de francs supplémentaires étant d'ailleurs prévus dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001 au profit de cette direction. Il a considéré qu'au-delà des dispositions de la loi de finances pour 2002, et en tenant compte des différentes mesures décidées en faveur des sapeurs-pompiers des services départementaux d'incendie et de secours, le Gouvernement aura engagé, en peu de temps, une politique globale de renforcement de la sécurité civile, dont l'évolution sera poursuivie avec le dépôt prochain d'un projet de loi au Parlement.

Enfin, M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a confirmé l'engagement du Gouvernement d'établir entre l'Etat et les collectivités locales des relations financières permettant à ces dernières de bénéficier des fruits de la croissance et de la garantie d'une évolution régulière de leurs ressources. Il a estimé que le projet de loi de finances pour 2002 en portait témoignage et précisé que cette préoccupation figurerait en bonne place dans le rapport sur les voies et moyens d'une réforme des ressources des collectivités locales, qui doit paraître avant la fin de l'année.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a présenté les trois principales caractéristiques des concours de l'Etat en faveur des collectivités territoriales, en 2002.

Il a indiqué que ce budget confirmait, en premier lieu, l'engagement pris par le Premier ministre de prolonger d'un an le « contrat de croissance et de solidarité ». Rappelant que, pour la dernière année d'application de ce contrat en 2001, la croissance du produit intérieur brut avait été prise en compte dans l'indice d'évolution à hauteur de 33 %, il a souligné qu'il en sera de même en 2002.

Il a déclaré que les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales dits « actifs » connaîtront, en raison de différents abondements, une augmentation de 2,9 %, alors que le taux de croissance théorique de l'enveloppe normée aurait du être de 2,26 %. Il a précisé que le montant total de cette enveloppe s'établirait ainsi à 28,7 milliards d'euros, soit 188,3  milliards de francs, c'est-à-dire 5,3 milliards de francs de plus qu'en 2001.

Il a souligné que les collectivités locales auront disposé, au total, de plus de 6,7 milliards de francs supplémentaires sur la durée de ce contrat, en comparaison des sommes qu'elles auraient perçues en application des règles de l'ancien pacte de stabilité, adopté en 1996.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a ajouté qu'au sein de ce contrat, la dotation globale de fonctionnement connaîtrait une croissance de 4,07 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001. Il a précisé que ce taux de progression, le plus important depuis 1993, serait également appliqué à la dotation spéciale instituteurs, à la dotation élu local et à la dotation générale de décentralisation, de sorte que toutes les communes percevraient une dotation forfaitaire en progression d'au moins 2 % par rapport à cette année.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a ensuite affirmé que la pérennisation du financement de l'intercommunalité constituerait le deuxième objectif du budget 2002.

Il a fait part de la volonté du Gouvernement de pérenniser et simplifier ce financement, en intégrant la dotation des communautés d'agglomération au sein de la dotation globale de fonctionnement, en raison de l'extinction du dispositif d'alimentation légale de la dotation des communautés d'agglomération et dans le souci de répondre aux demandes des élus locaux confrontés parfois à une baisse de la dotation de compensation de taxe professionnelle.

Il a précisé que, dans le même temps, la dotation d'aménagement fera l'objet d'un versement d'un peu plus de 309 millions d'euros, correspondant au montant réservé en 2001 pour assurer le financement de la dotation globale de fonctionnement des communautés d'agglomération.

Enfin, M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a exposé le troisième objectif du Gouvernement en 2002 : l'accroissement de la péréquation.

Il a affirmé que les dotations communales de solidarité, c'est-à-dire la dotation de solidarité rurale et la dotation de solidarité urbaine, bénéficieraient de majorations exceptionnelles, respectivement de 22,6 millions d'euros, soit 150 millions de francs, et de 122 millions d'euros, soit 800 millions de francs, en progression de 5 %, sous réserve des choix du comité des finances locales de janvier prochain. Il a indiqué que ces deux dotations auront connu des progressions respectives de plus de 60 % et de plus de 80 % depuis 1997.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a expliqué que la dotation de compensation de taxe professionnelle n'évoluerait, en 2002, qu'en fonction de son rôle de variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité et connaîtrait ainsi une diminution de 6,9 %, ramenée à 2,43 % du fait d'un abondement spécifique lié au règlement du contentieux « Commune de Pantin ».

Il a, enfin, précisé que les dotations globales d'équipement, comme la dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation départementale d'équipement des collèges, connaîtraient une croissance de 1,7 % correspondant à l'évolution attendue de la formation brute de capital fixe des administrations publiques.

En conclusion, M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a souligné qu'année après année, le ministère de l'intérieur restait prioritaire dans les choix du Premier ministre, et souhaité l'adoption de son budget pour 2002, meilleur que celui de l'année précédente.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis des crédits relatifs à l'administration territoriale et à la décentralisation, a souhaité savoir si le projet de loi de finances rectificative pour 2001 prévoirait l'affectation de la régularisation positive, de 1 milliard de francs, de la dotation globale de fonctionnement pour 2000. Il a demandé si cette régularisation serait versée aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale qui bénéficiaient de la dotation en 2000 ou à ceux qui en bénéficiaient en 2001. Enfin, il a souhaité connaître la date de versement de cette régularisation et l'exercice budgétaire auquel elle serait rattachée.

Il s'est également enquis du montant actuel, en fonctionnement et en investissement, des charges correspondant à l'exercice des compétences que le projet de loi relatif à la démocratie de proximité prévoit de transférer aux régions, ainsi que des modalités de compensation prévues par le Gouvernement.

Enfin, il a souhaité connaître les orientations proposées par le rapport sur les voies et moyens d'une réforme des ressources des collectivités locales, annoncé pour la fin de l'année 2001.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a rappelé que la dotation globale de fonctionnement devait faire l'objet d'une régularisation, afin de tenir compte du décalage entre les indices prévisionnels retenus pour son calcul et les indices effectivement constatés par la suite. Après avoir souligné que, pour la première fois depuis 1991, la régularisation pour l'année 2000 sera positive, d'un montant de 1,03 milliard de francs, il a indiqué que les crédits correspondants seront ouverts dans le collectif budgétaire de 2001 et versés aux collectivités territoriales et à leurs groupements au prorata des attributions initiales de dotation globale de fonctionnement. Il a déclaré que, conformément au souhait du comité des finances locales, le Gouvernement proposerait de modifier le code général des collectivités territoriales afin de préciser que la régularisation serait versée aux collectivités et groupements qui percevaient la dotation globale de fonctionnement en 2000, et non à ceux qui en ont bénéficié en 2001. Enfin, il a déclaré que les sommes ainsi versées seraient rattachées à l'exercice budgétaire 2001 des collectivités territoriales, alors même que ces dernières ne les percevraient effectivement qu'en 2002, cette disposition devant prochainement faire l'objet d'une circulaire à l'attention des préfets et des trésoriers payeurs généraux.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a indiqué que les transferts de compétences aux régions prévus par le projet de loi relatif à la démocratie de proximité, qui concernent la gestion d'équipements structurants, la mise en valeur du patrimoine culturel ou encore la formation professionnelle, revêtiraient, pour certains, un caractère expérimental jusqu'en 2006. Il a déclaré que les régions concernées bénéficieraient, chaque année, d'une compensation sous forme d'une dotation spécifique, dont le montant ne peut être encore estimé, compte tenu du caractère territorial des évaluations des charges et de l'ignorance des régions candidates à l'expérimentation. Il a estimé qu'en tout état de cause, une loi ultérieure devrait prévoir un financement pérenne de ces transferts. Il a toutefois affirmé que le coût des transferts en matière de formation professionnelle, estimé à 5 milliards de francs, ferait l'objet d'un abondement de la dotation générale de décentralisation spécialement affectée à ces dépenses.

S'agissant de la réforme des finances locales, M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a considéré qu'elle devrait permettre d'améliorer l'équité des impôts locaux, d'assurer l'autonomie des collectivités territoriales et de renforcer la péréquation. Il a estimé que les réformes adoptées depuis 1997 étaient conformes à ces objectifs, qu'il s'agisse de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, de celle de la part « salaires » de la taxe professionnelle, ou de l'augmentation, très forte, de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale. Il a souligné la nécessité de prendre des mesures en faveur de la péréquation, car les inégalités entre collectivités tendent naturellement à s'accroître.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a indiqué que le rapport sur les voies et moyens d'une réforme des ressources des collectivités locales prendrait en compte les propositions de la commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy, sans exclure pour autant aucune piste. Il a ainsi évoqué la révision de l'assiette des impôts locaux, afin qu'elle prenne éventuellement en compte les revenus ; la spécialisation des impôts locaux, même si une telle réforme, difficile à mettre en oeuvre sur le plan technique, risquerait d'entraîner une perte d'autonomie pour certaines catégories de collectivités territoriales ; l'assouplissement des règles établissant un lien entre les taux des impôts locaux directs, afin de tenir compte de la situation des établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique ; la fusion au sein de dotations uniques de fonctionnement et d'investissement, dans la mesure du possible, de l'ensemble des concours de l'Etat aux collectivités territoriales ; le renforcement de la péréquation, par exemple en inversant la répartition actuelle de l'augmentation de la dotation globale de fonctionnement entre dotation forfaitaire et dotation d'aménagement, au profit de cette dernière ; enfin, la réforme des critères de répartition des dotations de l'Etat aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Après avoir donné acte au ministre de la progression des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, M. Paul Girod a souhaité connaître le montant des pertes de recettes que représente, pour les collectivités territoriales, l'application d'une taxe professionnelle amputée de sa part « salaires » aux entreprises nouvellement créées.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a indiqué qu'aucune étude n'avait encore été réalisée sur cette question, dont il a reconnu la pertinence.

M. Roger Karoutchi a déploré la perte d'autonomie fiscale des régions depuis 1998, soulignant, à titre d'exemple, que la part des impôts dans les recettes de la région Ile-de-France était revenue de 55 % à 34 % en quatre ans.

Tout en se réjouissant de l'augmentation des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, M. Jean-Pierre Sueur a regretté que la dotation de compensation de la taxe professionnelle soit détournée de sa vocation initiale et joue depuis quelques années le rôle de variable d'ajustement de l'enveloppe normée dans laquelle l'évolution globale de ces concours est enfermée. Il a estimé que la part des dotations de l'Etat consacrée à la péréquation n'excédait pas 6 %, en raison notamment du poids de la dotation forfaitaire, et souhaité que la solidarité entre collectivités soit renforcée.

En réponse à M. Roger Karoutchi, M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a déclaré que les suppressions d'impôts locaux avaient toutes été compensées et que le contrat de croissance et de solidarité, institué de 1999 à 2001 et prolongé en 2002, était plus favorable aux collectivités territoriales que le pacte de stabilité, appliqué de 1996 à 1998. Il a estimé que le nécessaire approfondissement de la décentralisation constituerait l'une des réformes importantes à engager sous la prochaine législature. Enfin, il a souligné que l'autonomie fiscale locale ne devait pas se traduire par une plus faible solidarité entre collectivités.

En réponse à M. Jean-Pierre Sueur, M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a déclaré que le rapport sur les voies et moyens d'une réforme des ressources des collectivités locales porterait sur les moyens de rénover la dotation de compensation de la taxe professionnelle et d'accroître la péréquation entre collectivités. Il a indiqué que 15 % des concours de l'Etat aux collectivités territoriales répondaient d'ores et déjà à l'objectif de péréquation et reconnu tout à la fois la nécessité et la difficulté de réformer la dotation forfaitaire. Enfin, il s'est déclaré attaché et attentif aux propositions de réforme que les associations d'élus locaux lui font parvenir en vue de l'élaboration du rapport.

Audition de M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur - Débat

Constatant que le projet de loi relatif à la démocratie de proximité comportait des dispositions sur le fonctionnement et le financement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), tandis que le projet de loi de modernisation de la sécurité civile était annoncé pour la fin de l'année, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur pour avis des crédits de la sécurité civile, s'est demandé si un texte commun traitant de l'ensemble des questions de la sécurité civile n'aurait pas été préférable, et s'il existait un recul suffisant sur la législation de 1996, permettant réellement d'engager dès maintenant une réforme des SDIS.

Après avoir rappelé que les dépenses de sécurité civile s'élevaient chaque année à 462 millions d'euros pour l'Etat (environ 3 milliards de francs) contre 2,5 milliards d'euros (environ 16 milliards de francs) pour les collectivités locales, il a demandé si le ministre jugeait cette répartition des charges équitable.

Enfin il a regretté la hausse des incendies de forêt dans les deux dernières années, notamment dans les départements méditerranéens, et a demandé quelles explications et quels moyens de lutte supplémentaires pouvaient être avancés.

M. Jean-Jacques Hyest a mis en évidence les conséquences financières importantes du « plan Biotox » pour les départements, atteignant parfois 7 ou 8 millions de francs, en raison des nombreuses alertes réceptionnées par les SDIS. Il a souhaité savoir quelles compensations l'Etat était prêt à accorder à ce titre.

S'agissant de l'école des officiers sapeurs-pompiers, il a demandé quelle serait sa localisation, son coût initial et de fonctionnement, les modalités de son financement et les délais de construction.

M. Jean-Claude Peyronnet a souligné que la « commission Mauroy » avait souhaité la mise en cohérence du fonctionnement et du financement des SDIS. A cet égard, constatant qu'actuellement les collectivités locales finançaient le service sur lequel les préfets exerçaient l'autorité opérationnelle, il s'est interrogé sur l'opportunité de transférer à l'Etat les services d'incendie et de secours.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a indiqué que le projet de loi relatif à la démocratie de proximité, dans le prolongement des propositions du « rapport Fleury », tendait à améliorer la loi de 1996, tandis que le projet de loi de modernisation de la sécurité civile n'était pas de même nature, puisque tirant les conséquences des diverses menaces pesant sur la France, il concernait l'ensemble des acteurs de la sécurité et de la défense civiles, et non les seuls SDIS, et tendait à réformer la loi du 22 juillet 1987 relative à la sécurité civile. Il a ajouté que le projet de loi relatif à la démocratie de proximité serait adopté dans le cadre de la présente législature, tandis que le projet de loi de modernisation de la sécurité civile ne serait discuté qu'après les échéances électorales de 2002.

S'agissant du financement des SDIS, il a estimé qu'il s'agissait là d'une compétence traditionnelle des collectivités locales, le ministre de l'intérieur prenant à sa charge les renforts nationaux, la modernisation de la flotte aérienne, etc., à hauteur de 1,6 milliard de francs pour 2002. Il a précisé que la dotation globale d'équipement spécifique créée par le Parlement s'élèverait à 350 millions de francs sur trois ans.

Concernant les feux de forêt, il a indiqué que 17 000 hectares avaient été parcourus par le feu en 2001, soit un chiffre supérieur à la moyenne décennale de 12 200 hectares, mais très inférieur aux chiffres des années précédant la mise en place de la stratégie d'attaque des feux naissants, où 35 000 hectares étaient parcourus par le feu chaque année. Il a expliqué cette hausse récente par l'augmentation sensible des facteurs de risque, dans la mesure où la sécheresse exceptionnelle et les vents durablement violents avaient créé un niveau de danger inégalé depuis l'année 1989 où 50 000 hectares avaient brûlé.

Quant au plan Biotox, M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a rappelé qu'il était mis en oeuvre par le ministère de la santé et qu'actuellement 30 alertes étaient réceptionnées quotidiennement, ce qui nécessitait de mettre à l'étude la prise en charge par l'Etat de certains frais de transports assurés par les SDIS.

S'agissant de l'école des officiers sapeurs-pompiers, il a noté qu'il effectuerait le choix du site avant la fin de l'année 2001 parmi quatre sites évalués à ce jour : Dinan (Côtes d'Armor), Cambrai (Nord), Aix-en-Provence (Bouches du Rhône) et un site entre Lyon et Saint-Étienne (Rhône ou Loire). Il a estimé à 400 millions de francs le coût de réalisation d'un tel équipement, dont 100 millions pour le plateau technique.

Puis il a indiqué que le transfert des SDIS à l'Etat n'était pas envisagé, s'agissant d'une compétence traditionnelle des collectivités locales. Il a ajouté que le projet de loi de modernisation de la sécurité civile permettrait de renforcer la péréquation et la mutualisation des moyens.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis des crédits de la police et de la sécurité, a souhaité connaître l'état d'avancement des négociations actuellement en cours entre le ministère de l'intérieur et les principales organisations syndicales, en particulier les points de divergence et la suite possible du conflit.

S'agissant des effectifs de la police, il a jugé que la création de 3 000 postes de policiers supplémentaires serait privée d'effet en raison de la réduction du temps de travail, ce qui aboutirait in fine à la diminution de la présence policière sur le terrain. Il a souhaité savoir quelles mesures étaient envisagées pour maintenir la capacité opérationnelle des services de police.

Concernant la police de proximité, il a rappelé que l'inspection générale de la police nationale avait établi en juin un bilan sévère de la mise en oeuvre de la police de proximité, dénonçant le manque de moyens affectés. Compte tenu de difficultés ponctuelles, comme le plan vigipirate renforcé ou le passage à l'euro, ou de difficultés structurelles, comme le passage aux 35 heures et les départs massifs à la retraite, il s'est demandé s'il était réaliste d'envisager la poursuite de la généralisation de la police de proximité, nécessitant des effectifs importants sur le terrain, au détriment des tâches d'investigation.

Enfin, il a demandé quel serait le financement supplémentaire du renforcement du plan vigipirate décidé le 12 septembre 2001, afin que la mise en oeuvre de ce plan n'obère pas les moyens de fonctionnement et d'investissement des services de sécurité.

M. José Balarello a insisté sur la nécessité, dans les communes où existait une police municipale, de préciser par circulaire que la police nationale devait se cantonner aux tâches de sécurité et laisser la police de la circulation et du stationnement à la police municipale.

M. Roger Karoutchi a estimé que l'augmentation de 11 % des effectifs de la police de 1997 à 2002, annoncée par le ministre, devait être appréciée au regard des chiffres de la délinquance. Il a demandé quelle était le chiffre réel des heures de présence policière.

M. Bernard Saugey s'est interrogé sur les conséquences de la loi relative au renforcement de la présomption d'innocence sur l'activité policière.

M. Jean-Jacques Hyest a relevé que la loi relative à la sécurité quotidienne avait conféré de nouveaux pouvoirs à des agents de sécurité privée. Il s'est interrogé sur le contrôle de la qualification de ces personnes en l'absence du vote du projet de loi relatif à la sécurité privée en attente d'examen par le Parlement.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a constaté qu'aucune organisation syndicale ne contestait le fait que les budgets de la police nationale pour 2001 et 2002 étaient les meilleurs présentés depuis longtemps, ce budget étant passé de 28 milliards de francs en 1996 à 33 milliards pour 2002.

Il a indiqué que les discussions avec les organisations syndicales avaient porté sur les mesures de la loi de finances rectificative, mais aussi sur le plan stratégique, annoncé par le Premier ministre le 25 juin 2001 et prévoyant la mise en place sur cinq années de la gestion prévisionnelle des effectifs de la police nationale. Considérant que la loi d'orientation pour la sécurité n'avait pas été appliquée, il a jugé inutile l'adoption d'une nouvelle loi de programme.

Après avoir déploré les chiffres des décès de policiers en exercice et cité en particulier les affaires du Plessis-Trévise et de Saint-Ouen, il a indiqué qu'à la suite du plan de janvier 2001, aujourd'hui n'existaient plus de « zones de non droit » où la police nationale n'irait pas.

Il a ensuite présenté le plan d'action renforcé, soumis aux organisations syndicales, tendant à favoriser la présence policière sur le terrain, à renforcer la protection des policiers, qu'elle soit physique avec l'équipement individuel en gilets pare-balles, juridique voire psychologique, et prévoyant une meilleure compensation des charges de travail (prime de 1500 francs pour le passage à l'euro fiduciaire, plan vigipirate renforcé, police de proximité, allongement des plages de travail des policiers).

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a chiffré à 680 millions de francs les mesures de la loi de finances rectificative en 2001 et à un milliard de francs l'effort supplémentaire consenti dans le projet de budget pour 2002. Il a fait part en particulier du doublement d'une année sur l'autre de l'allocation de maîtrise des gradés et gardiens et de l'éventualité de verser la nouvelle bonification indiciaire dans de nouveaux services.

S'agissant des conséquences du passage aux 35 heures et du recrutement de 3 000 policiers supplémentaires, il a rappelé que 1 000 policiers sur les 3 000 annoncés avaient été recrutés par anticipation dès janvier 2001, étaient déjà formés et allaient être affectés à la police de proximité. Il a affirmé que la réduction du temps de travail, accompagnée de la création de 2 000 postes, allait se traduire par l'augmentation de la capacité opérationnelle sur le terrain.

Il a indiqué que les moyens de financement du plan vigipirate renforcé figureraient dans la loi de finances rectificative de 2001.

Quant aux relations entre la police nationale et la police municipale, il a rappelé que les conventions de coordination avaient précisément pour rôle de fixer les missions de chacun, et qu'il n'était pas contesté que la loi de 1999 avait confié à la police municipale des pouvoirs en matière de circulation routière.

Rappelant que 5 200 policiers supplémentaires avaient été recrutés depuis 1997, il a estimé à 10 millions d'heures la capacité de travail supplémentaire ainsi dégagée concernant les policiers nationaux, auxquelles s'ajoutaient les 35 millions d'heures des adjoints de sécurité, tandis que les emplois administratifs permettaient d'affecter davantage de policiers sur le terrain.

Il a indiqué que le projet de loi sur la sécurité privée n'était pas encore à l'ordre du jour parlementaire, en raison de l'encombrement de celui-ci.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a estimé qu'existait aujourd'hui une véritable chaîne pénale contre la délinquance, comme l'avait montré la réunion qu'il avait organisée avec le garde des sceaux regroupant les préfets et les procureurs de la République. Il a remarqué que les moyens de lutte contre la délinquance étaient un des points de la négociation avec les organisations syndicales. A cet égard, il a jugé utile une évaluation des implications de la loi relative au renforcement de la présomption d'innocence pour les services de police, tout en admettant que le problème de l'ensemble de la procédure pénale se posait aujourd'hui. Il a indiqué qu'une circulaire d'instruction pénale sur les agressions à l'encontre des policiers était actuellement en cours de rédaction.

M. René Garrec, président, s'est interrogé sur la pertinence du mot « incivilités » pour caractériser certains comportements constituant des infractions.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a considéré que les mots avaient trop souvent servi à opposer des notions qui n'avaient pas lieu de l'être, en particulier la sécurité et la liberté.

Interrogé par M. René Garrec, président, sur les dates des élections présidentielle et législatives, M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a répondu que le Premier ministre évoquait actuellement cette question avec le Président de la République, les législatives devant se tenir soit les 2 et 9 juin 2002, soit les 9 et 16 juin.

M. Patrice Gélard a remarqué qu'en tout état de cause, le président élu en mai 2002 devrait nommer un nouveau Gouvernement, pour la période transitoire précédant les élections législatives de juin 2002.

Santé publique - Droit des malades et qualité du système de santé

Puis la commission a décidé de se saisir pour avis et nommé M. Pierre Fauchon rapporteur pour avis sur le projet de loi n° 4 (2001-2002), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif aux droits des malades et à la qualité du système de santé.

Nomination de rapporteurs

Puis la commission a nommé M. Patrice Gélard rapporteur pour les propositions de loi suivantes :

- proposition de loi n° 12 (2001-2002), en remplacement de M. Nicolas About, visant à remplacer la procédure de divorce pour faute par une procédure de divorce pour cause objective ;

- proposition de loi n° 17 (2001-2002), adoptée par l'Assemblée nationale, portant réforme du divorce.

Droit civil - Famille - Autorité parentale - Examen des amendements

La commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Laurent Béteille, les amendements à la proposition de loi n° 387 (2001-2002), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à l'autorité parentale.

A l'article premier (mise en place d'un droit commun de l'autorité parentale), la commission a donné un avis défavorable à trois sous-amendements à son amendement n° 2 donnant une nouvelle rédaction de l'article 286 du code civil relatif aux conséquences du divorce sur l'exercice de l'autorité parentale, à savoir :

- au sous-amendement n° 70 de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste remplaçant l'expression adoptée par la commission selon laquelle le divorce laisse subsister les droits et devoirs des parents à l'égard de leurs enfants par la mention du fait que les droits et devoirs des pères et mères à l'égard de leurs enfants sont constants ;

- au sous-amendement n° 121 du Gouvernement précisant que le juge garde toute faculté d'appréciation s'agissant de l'homologation de la convention des époux, la commission ayant préféré renvoyer aux dispositions de droit commun de l'autorité parentale prévoyant cette faculté pour le juge ;

- au sous-amendement n° 77 de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, prévoyant, en cas de résidence alternée, une répartition proportionnelle des avantages fiscaux, familiaux et sociaux.

Par coordination, la commission a donné un avis défavorable aux sous-amendements n°s 122 du Gouvernement et 79 de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, à son amendement n° 3 relatif aux mesures provisoires en matière de divorce, proposant des dispositions similaires à celles des sous-amendements n°s 121 et 77 s'agissant du prononcé définitif du divorce.

Après l'article premier, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 60 de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste supprimant l'exigence d'un motif grave conditionnant la révision de la convention homologuée des époux, considérant qu'il était satisfait par la rédaction donnée à l'article 373-2-13 du code civil proposé par la commission à l'article 4 de la proposition de loi.

A l'article 2 (définition de l'autorité parentale), la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 101 et 102 de Mme Nelly Olin prévoyant un exercice paritaire de l'autorité parentale.

Après l'article 2, la commission a donné un avis défavorable à deux sous-amendements à son amendement n° 5 relatif à la contribution des parents à l'entretien et à l'éducation des enfants, à savoir :

- au sous-amendement n° 114 de Mme Nelly Olin prévoyant que le montant de la contribution est fixé déduction faite des charges, notamment celles de déplacement entre les domiciles des deux parents.

- au sous-amendement n° 82 de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste prévoyant que la contribution des parents doit se poursuivre, non seulement si l'enfant poursuit effectivement ses études mais également sur justificatif des besoins de l'enfant. M. Michel Dreyfus-Schmidt et Mme Dinah Derycke ont considéré qu'il était beaucoup trop restrictif de subordonner, comme le proposait la commission, la continuation du versement de la contribution à un enfant majeur à la poursuite de ses études. MM. Patrice Gélard, Christian Cointat, José Balarello et Jean-Jacques Hyest ont au contraire apporté leur soutien à la rédaction adoptée par la commission.

La commission a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 87 présenté par MM. Philippe Darniche et Bernard Sellier prévoyant le versement de la contribution les années paires et impaires en alternance avec le bénéfice des parts fiscales résultant du quotient familial.

Après l'article 2, la commission a donné un avis défavorable, après un large débat auquel ont participé MM. Patrice Gélard, Robert Badinter, Christian Cointat, Jean-Jacques Hyest et Pierre Fauchon, à l'amendement n° 66 de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste généralisant la procédure du baptême républicain. La commission n'a pas modifié son avis après le remplacement par M. Michel Dreyfus-Schmidt du nom de baptême par celui de parrainage.

A l'article 3 (relations de l'enfant avec les membres de ses lignées et avec des tiers), la commission a rectifié son amendement n° 6 de manière à affirmer le droit de l'enfant d'entretenir des relations personnelles avec ses ascendants et non avec les membres de sa lignée, sachant que le juge, si l'intérêt de l'enfant le commande, peut fixer les relations de l'enfant avec un tiers parent ou non. En conséquence, elle a donné un avis défavorable au sous-amendement n° 124 du Gouvernement à cet amendement n° 6 ainsi qu'à l'amendement n° 3 du Gouvernement, visant spécifiquement les relations de l'enfant avec ses grands-parents.

A l'article 4 (principes généraux des modalités d'exercice de l'autorité parentale), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 105 de Mme Nelly Olin prévoyant un exercice paritaire de l'autorité parentale.

Elle a donné un avis défavorable aux sous-amendements n°s 62 de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste et 103 de Mme Nelly Olin à son amendement n° 9 ainsi qu'aux amendements n°s 61 de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste et 112 de Mme Nelly Olin, tendant à prévoir un exercice conjoint de l'autorité parentale en cas de reconnaissance tardive due à une dissimulation de naissance.

La commission a considéré que l'amendement n° 110 de Mmes Nelly Olin et Lucette Michaux-Chevry, conférant à un parent n'exerçant pas l'autorité parentale un droit de surveillance et d'éducation de l'enfant, était satisfait par la rédaction donnée par l'article 373-2-1 du code civil proposé par la commission à l'article 5 de la proposition de loi.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 88 de M. Philippe Darniche et plusieurs de ses collègues précisant que le juge aux affaires familiales préserve, outre les intérêts des enfants, leur sécurité ainsi qu'aux amendements n°s 89 à 93 et 100 des mêmes auteurs prévoyant que le juge aux affaires familiales peut prononcer une interdiction de sortie du territoire d'un enfant et mettant en oeuvre sur le plan pratique cette interdiction.

Elle a également donné un avis défavorable :

- aux amendements n°s 94 et 95 des mêmes auteurs prévoyant respectivement la transmission aux père et mère de tous les documents administratifs et la possibilité pour chacun des parents de se porter candidat aux élections aux conseils d'école ;

- à l'amendement n° 96 des mêmes auteurs précisant que la convention des parents doit prévoir la prise en charge alternée de la contribution à l'entretien et à l'éducation des enfants et des frais de déplacement et les modalités d'autorisation de sortie du territoire de l'enfant.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 85 de M. Michel Dreyfus-Schmidt précisant que la convention des parents devait prévoir une répartition proportionnelle des avantages fiscaux, familiaux et sociaux, ainsi qu'à l'amendement n° 97 de MM. Philippe Darniche et Bernard Sellier prévoyant l'établissement d'une grille nationale fixant le barème de la pension alimentaire.

La commission a donné un avis défavorable à trois sous-amendements à son amendement n° 19, prévoyant les conditions de prononcé par le juge d'une mesure de résidence alternée, à savoir :

- au sous-amendement n° 69 présenté par M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste supprimant la disposition selon laquelle, en cas de désaccord des parents sur une mesure de résidence alternée, le juge ne pourrait prononcer une telle mesure à titre définitif sans avoir procédé à l'évaluation d'une mesure provisoire ;

- au sous-amendement n° 81 des mêmes auteurs, prévoyant que la convention des parents doit fixer une répartition proportionnelle des avantages fiscaux, familiaux et sociaux ;

- au sous-amendement n° 113 de Mme Nelly Olin, instituant la résidence alternée paritaire comme le mode de résidence de droit commun, sauf exception prévue par la loi.

Elle a ensuite donné un avis défavorable à trois sous-amendements à son amendement n° 18 relatif aux modalités de saisine du juge aux affaires familiales, à savoir :

- au sous-amendement n° 109 de Mme Nelly Olin, limitant la saisine par un membre de la famille aux parents jusqu'au troisième degré ;

- au sous-amendement n° 111 du même auteur faisant référence à la résidence en alternance paritaire chez chacun des parents ;

- au sous-amendement n° 119 de Mme Lucette Michaux-Chevry, supprimant la possibilité pour un membre de la famille de saisir le juge.

La commission a constaté que l'amendement n° 64 de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste était identique à son propre amendement n° 21, supprimant l'exclusion de la médiation en cas de violence familiale.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 104 de Mme Nelly Olin rendant obligatoire pour le juge d'ordonner la rencontre des parties avec le médiateur.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 106 du même auteur, prévoyant l'instauration de la résidence paritaire alternée durant la procédure de médiation.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 67 de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, plaçant la résidence en alternance avant la résidence au domicile d'un des parents dans le texte proposé pour l'article 372-5 du code civil, constatant que cet amendement était satisfait par le texte proposé par la commission pour l'article 373-2-9 du code civil.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 86 des mêmes auteurs, prévoyant que le juge ordonnant une mesure de résidence alternée doit prévoir une répartition proportionnelle des avantages familiaux, fiscaux et sociaux entre les parents.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 83 des mêmes auteurs, prévoyant que le juge peut recourir à l'assistance d'un pédopsychiatre quel que soit l'âge de l'enfant pour l'aider à exprimer ses sentiments, ainsi qu'à l'amendement n° 84 de coordination.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 107 de Mme Nelly Olin détaillant les comportements de nature à porter atteinte au respect par un parent des droits de l'autre parent.

Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 72 de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, faisant ressortir le caractère éventuel de la réalisation des enquêtes et contre-enquêtes sociales.

Sur son amendement n° 28 relatif à l'enquête sociale et aux demandes modificatives, la commission a donné un avis défavorable au sous-amendement n° 75 des mêmes auteurs, apportant une modification rédactionnelle tendant à montrer que le juge n'est pas tenu de souscrire à une demande de contre-enquête formulée par un parent, ainsi qu'au sous-amendement n° 108 de Mme Nelly Olin, prévoyant de subordonner le déclenchement d'une enquête à une mesure de médiation familiale. Elle a en revanche donné un avis favorable au sous-amendement n° 76 de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, mettant en valeur la faculté pour les parents d'effectuer ensemble une demande modificative.

A l'article 5 (affirmation du principe de coparentalité), la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 116 et 117 de Mme Nelly Olin, affirmant que l'enfant a le droit de vivre de façon équilibrée avec ses deux parents et prévoyant que le changement de résidence de l'enfant ne recueillant pas l'accord des deux parents est subordonné à une médiation familiale.

A son amendement n° 33 relatif à la pension alimentaire, elle a donné un avis favorable au sous-amendement n° 71 de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste précisant que la prise en charge directe de frais peut ne constituer que tout ou partie de la pension alimentaire. Elle a en conséquence donné un avis défavorable au sous-amendement similaire n° 125 du Gouvernement. Elle a donné un avis défavorable au sous-amendement n° 98 de MM. Philippe Darniche et Bernard Seillier prévoyant le versement de la contribution alternativement les années paires et impaires. Elle a donné un avis défavorable au sous-amendement n° 33 de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste réintégrant la possibilité de s'acquitter de la pension alimentaire en abandonnant un bien en propriété. Elle a donné un avis favorable au sous-amendement n° 65 rédactionnel des mêmes auteurs et au sous-amendement n° 68 des mêmes auteurs, précisant que la décision de verser la pension directement entre les mains de l'enfant peut résulter soit de l'accord des parents, soit de la décision du juge.

A l'article 6 (délégation d'autorité parentale), elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 118 de Mme Nelly Olin, prévoyant que si un parent renonçait à exercer son autorité parentale, le juge aux affaires familiales devrait proposer à l'autre parent de l'exercer et qu'aucune délégation ne puisse être prononcée sans l'accord des deux parents.

A l'article 7 (coordination), après un débat auquel ont participé MM. José Balarello, Patrice Gélard, Jean-Jacques Hyest, Pierre Fauchon et Robert Badinter, elle a donné un avis défavorable sous réserve de l'avis du Gouvernement, à l'amendement n° 57 de MM. José Balarello et Patrice Gélard, supprimant le XII de l'article prévoyant de subordonner la responsabilité des parents prévue par le quatrième alinéa de l'article 1384 du code civil, non plus à l'exercice du « droit de garde », mais à celui de « l'autorité parentale ». A l'opposé des auteurs de l'amendement, le rapporteur a considéré que cette modification n'aurait pas en elle-même d'incidences, les juges ayant déjà opéré cette substitution après la disparition du droit de garde en 1987.

A l'article 8 (harmonisation des droits des enfants légitimes et naturels), la commission a adopté un amendement de coordination avec la proposition de loi relative aux droits du conjoint survivant.

A l'article 9 (autres harmonisations des droits des enfants légitimes et naturels), elle a adopté un autre amendement de coordination avec la proposition de loi relative aux droits du conjoint survivant.

Elle a donné un avis défavorable aux amendements n°s 73 et 74 de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, remplaçant la lecture des articles du code civil relatifs à l'autorité parentale au moment de la reconnaissance d'un enfant par la remise d'un livret détaillant les droits et devoirs des parents.

Après l'article 9, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 78 des mêmes auteurs interdisant toute action en contestation de filiation légitime ou naturelle lorsqu'il existe une possession d'état d'une durée de cinq ans corroborée par un titre, et limitant les titulaires de l'action. Le rapporteur a considéré qu'il ne convenait pas d'aborder de manière parcellaire la question complexe de la filiation destinée, en tout état de cause, à faire l'objet d'un projet de loi.

La commission a également donné un avis défavorable à l'amendement n° 80 des mêmes auteurs, sanctionnant pénalement l'officier d'état civil n'ayant pas avisé un parent de la reconnaissance d'un enfant opérée par l'autre parent.

A l'article 10 (dispositions transitoires), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 99 de MM. Philippe Darniche et Bernard Seillier, prévoyant le bénéfice de plein droit de la résidence alternée à tous les parents séparés et divorcés s'occupant alternativement de leur enfant mineur.

Après l'article 11, la commission a tout d'abord examiné l'amendement n° 59 rectifié du Gouvernement tendant à sanctionner les clients des mineurs de 15 à 18 ans se livrant à la prostitution.

M. René Garrec, président, a estimé que cet amendement était de nature à répondre à un véritable problème de société.

M. Patrice Gélard a considéré que le dépôt hâtif de cet amendement ne permettait pas un travail législatif de bonne qualité. Il s'est interrogé sur sa mise en oeuvre concrète et sur le niveau des sanctions prévues et a jugé en outre non fondé de poursuivre les Français clients dans un pays étranger.

M. Robert Badinter a regretté le dépôt de cet amendement qu'il a considéré comme un cavalier. Il a fait valoir que l'importance de la question aurait nécessité que la commission puisse procéder à des auditions. Rappelant que la majorité sexuelle avait été fixée à 15 ans depuis que, vingt ans auparavant, il avait fait supprimer la discrimination touchant les homosexuels de 15 à 18 ans, il a jugé incohérent de punir les clients des mineurs sans interdire la prostitution de ces derniers. En tout état de cause, il a considéré qu'il aurait fallu s'attaquer au proxénétisme et au trafic d'êtres humains et prévoir des mesures d'assistance à l'égard des mineurs plutôt que de sanctionner les clients à l'égal des proxénètes.

M. Dinah Derycke a reconnu que l'amendement était un cavalier. Elle a indiqué que la délégation des droits des femmes s'était posé la question de la sanction des clients des mineurs au cours des travaux qu'elle avait menés sur la prostitution. Elle a souligné que les personnes se livrant à la prostitution étaient des victimes. Rappelant que plusieurs pays, tels la Suède et la Corée, pénalisaient les clients des mineurs, elle a considéré que le fait que la majorité sexuelle soit fixée à 15 ans permettait aux mineurs de mener une vie amoureuse à partir de cet âge, mais ne justifiait pas qu'il soit porté atteinte à leur dignité. Elle s'est en conséquence déclarée très favorable à l'amendement.

Mme Nicole Borvo, déclarant partager entièrement l'opinion de Mme Dinah Derycke, a convenu que l'amendement avait une approche limitée de la question de la prostitution des mineurs, soulignant qu'il fallait prévoir des mesures d'assistance éducative ainsi qu'une coopération avec les pays d'origine. Elle a néanmoins considéré qu'il fallait mettre les clients devant leurs responsabilités de manière à participer à un front du refus de la prostitution.

M. Henri de Richemont a jugé qu'il n'était pas cohérent de sanctionner les clients sans interdire la prostitution elle-même.

M. Pierre Fauchon, tout en considérant que l'amendement constituait un cavalier, a estimé qu'il tendait à s'attaquer à un problème réel.

M. Jean-Jacques Hyest a considéré que l'amendement s'attaquait à un aspect limité de la question, ne traitant ni du proxénétisme, ni des trafics d'êtres humains. Il s'est déclaré en accord avec la définition du délit, mais s'est interrogé sur les raisons d'être des circonstances aggravantes prévues.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a regretté le dépôt de l'amendement, estimant qu'il monopoliserait l'attention au détriment des mesures relatives à l'autorité parentale. Il a réfuté le postulat selon lequel les personnes se prostituant étaient systématiquement des victimes.

M. Laurent Béteille, rapporteur, a admis que le dispositif proposé était incomplet, soulignant qu'il pourrait être amélioré au cours de la navette. Observant que le texte punissait de 7 ans d'emprisonnement et de 100.000 euros d'amende les clients d'un mineur de 15 à 18 ans, il a souligné que le proxénétisme était également puni de 7 ans d'emprisonnement et que les agressions sexuelles étaient sanctionnées de 5 ans d'emprisonnement. Estimant qu'il fallait garder la cohérence de l'échelle des peines, il a proposé de réduire de 7 à 5 ans la peine d'emprisonnement encourue pour le nouveau délit.

A l'issue de ce débat, la commission a donné un avis favorable à l'amendement, sous réserve de deux sous-amendements, le premier réduisant à 5 ans d'emprisonnement et 75.000 euros d'amende la peine encourue par les clients de prostitués mineurs de 15 à 18 ans, et le second réduisant de 200.000 euros à 150.000 euros l'amende encourue en cas de circonstances aggravantes de manière à respecter la correspondance habituelle entre les peines de prison et les peines d'amende.

La commission a ensuite donné un avis favorable à l'amendement n° 120 du Gouvernement prévoyant de faire assister par un administrateur ad hoc tout mineur étranger isolé retenu en zone d'attente pour l'accomplissement des procédures administratives et juridictionnelles liées au maintien en zone d'attente et à la demande d'asile.

M. Michel Dreyfus-Schmidt, rappelant la jurisprudence de la Cour de cassation, a souligné la complexité de la question. Il a considéré que le juge devait avoir, dans l'intérêt du mineur, la possibilité de s'opposer à son retour forcé dans son pays d'origine.

Mme Nicole Borvo a considéré que les mineurs étrangers devraient faire systématiquement l'objet de mesures de protection éducatives.

La commission a ensuite souhaité le report sur le projet de loi relatif à l'accès aux origines de l'amendement n° 126 du Gouvernement, prévoyant que le procureur de la République devrait rechercher les date et lieu d'établissement de l'acte de naissance d'un enfant dont la transcription de reconnaissance paternelle s'avèrerait impossible du fait du secret de son identité opposé par la mère.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 127 du Gouvernement rendant obligatoire l'agrément pour les personnes désirant adopter un enfant remis à un organisme autorisé pour l'adoption.

Elle a enfin donné un avis favorable à l'amendement n° 128 du Gouvernement prévoyant la déduction fiscale des pensions alimentaires fixées à l'amiable entre les parents en cas de divorce ou de séparation des corps.

Droit civil - Famille - Accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat - Examen des amendements

Puis la commission a examiné, sur le rapport de M. Henri de Richemont, les amendements au projet de loi n° 352 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat.

A l'article premier (Conseil national pour l'accès aux origines personnelles), la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 70 du Gouvernement, précisant que le Conseil national recevrait « le cas échéant » les déclarations de levée du secret de l'identité du père.

Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 71 du Gouvernement, prévoyant une compétence partagée entre le Conseil national et les départements pour l'accueil des demandes d'accès aux origines.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 58 de Mme Dinah Derycke et les membres du groupe socialiste, prévoyant qu'une demande d'accès aux origines à laquelle un parent de naissance aurait refusé de donner suite pourrait être réitérée. M. Henri de Richemont, rapporteur, a estimé qu'il ne fallait pas renouveler le traumatisme que pouvait constituer pour une mère ayant refait sa vie le fait d'être contactée par le Conseil national aux origines, soulignant que la mère avait la possibilité de lever d'elle-même le secret de son identité si elle changeait ultérieurement d'avis.

Mme Dinah Derycke a indiqué que cet amendement avait été adopté à l'unanimité par la délégation aux droits des femmes.

Mme Nicole Borvo, tout en se déclarant favorable à l'amendement, a considéré qu'il fallait être prudent en la matière, des refus réitérés de la part de la mère de communiquer son identité pouvant eux-mêmes traumatiser l'enfant.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 1 de M. Nicolas About prévoyant la levée automatique du secret de l'identité d'un parent de naissance après le décès de ce dernier, constatant qu'il n'était pas compatible avec sa position réservant le cas où le défunt se serait opposé de son vivant à la communication de son identité après sa mort.

La commission a constaté que l'amendement n° 59 de Mme Dinah Derycke et les membres du groupe socialiste était identique à son propre amendement n° 17 prévoyant la communication à l'enfant de l'identité d'une mère décédée qui n'aurait pas exprimé de volonté contraire à l'occasion d'une demande de l'enfant d'accès à la connaissance de ses origines.

A l'article 2 (accouchement sous X), la commission a constaté que l'amendement n° 59 de Mme Dinah Derycke et les membres du groupe socialiste prévoyant l'inscription sur le pli fermé du sexe de l'enfant rejoignait son propre amendement n° 24.

Après l'article 2, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 61 de Mme Dinah Derycke et les membres du groupe socialiste prévoyant la prise en charge des frais d'hébergement et d'accouchement des femmes qui souhaitent confier leur enfant en vue d'une adoption en laissant leur identité.

A l'article 4 (suppression de la possibilité pour les parents de remettre leur enfant âgé de moins d'un an à l'aide sociale en demandant le secret de leur identité), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 62 de Mme Dinah Derycke et les membres du groupe socialiste supprimant la mention jugée redondante de l'information de la mère ou du père de naissance de l'enfant. Le rapporteur a souligné qu'en cas d'accouchement sous X, la notion de parents de naissance était différente de celle de parents à l'égard desquels la filiation est établie.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 72 du Gouvernement prévoyant le recueil d'informations relatives à la santé des parents de naissance lors de la remise d'un enfant à l'adoption.

Après l'article 4 bis, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 73 du Gouvernement réservant, aux seules personnes morales, la qualité d'intermédiaire pour l'adoption.

A l'article 7 (application de la loi à la Polynésie française), la commission a examiné sept amendements présentés par M. Gaston Flosse et Mme Nelly Olin relatifs aux pupilles de l'Etat et à l'adoption.

Elle a donné un avis défavorable au sous-amendement n° 63 à son amendement n° 46, tendant à prévoir la désignation par le Président du gouvernement de la Polynésie française et non par le haut-commissaire des personnalités qualifiées du conseil de famille des pupilles de l'Etat. Le rapporteur a fait ressortir que, outre les représentants des pupilles de l'Etat choisis par le haut-commissaire, les autres membres du conseil de famille étaient désignés par l'Assemblée de la Polynésie et qu'en métropole les personnalités qualifiées étaient désignées par le préfet.

La commission a donné un avis favorable au sous-amendement n° 64 à son amendement n° 46 mentionnant l'existence en Polynésie française d'un organisme chargé de la protection sociale.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 69 attribuant la qualité de tuteur des pupilles de l'Etat au Président du gouvernement au lieu du haut-commissaire. Observant que le Président du gouvernement dirigeait les services sociaux du territoire comme le faisait en métropole le président du conseil général, le rapporteur a souligné qu'il fallait conserver la dualité entre la personne chargée d'assurer la gestion des pupilles au quotidien et le tuteur opérant un contrôle au nom de l'Etat. Il a observé qu'en métropole ces fonctions étaient respectivement assurées par le président du conseil général et le préfet et a rappelé qu'un avis du Conseil d'Etat en date du 24 octobre 2000 avait expressément indiqué que les fonctions dévolues en métropole au préfet devaient revenir en Polynésie au haut-commissaire et celles du président du conseil général au Président du gouvernement.

M. Gaston Flosse a considéré que l'organisation applicable en métropole était difficilement transposable en Polynésie, notamment du fait que le haut-commissaire ne disposait pas de services sociaux.

M. Lucien Lanier, tout en se déclarant défavorable à l'amendement, a souligné que les caractéristiques spécifiques de la famille et de l'adoption en Polynésie pouvaient justifier des pratiques différentes de celles en cours en métropole. Il a espéré que le Conseil d'Etat puisse ultérieurement revoir sa position.

La commission a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 65 supprimant l'obligation d'utiliser les successions en déshérence des pupilles de l'Etat pour effectuer des dons ou des prêts aux pupilles et anciens pupilles de l'Etat.

La commission a par coordination donné un avis défavorable à l'amendement n° 67 relatif à la procédure applicable devant le conseil de famille des pupilles de l'Etat. Elle a également donné un avis défavorable à l'amendement n° 68 prévoyant la transmission au haut-commissaire plutôt qu'au ministre de la famille de la liste des pupilles de l'Etat non adoptées et des décisions relatives aux agréments.

La commission a enfin donné un avis favorable à l'amendement n° 66 remplaçant la mention aux « services communaux de santé » par celle d' « établissements de santé et services territoriaux », tous les services de santé relevant en Polynésie de la compétence du territoire.

Résolutions européennes - Mandat d'arrêt européen et procédures de remise entre Etats membres (E 1829) - Lutte contre le terrorisme (E 1828) - Examen du rapport et adoption de la résolution de la commission

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Pierre Fauchon sur la proposition de résolution n° 64 (2001-2002) présentée par M. Pierre Fauchon au nom de la délégation pour l'Union européenne en application de l'article 73 bis du Règlement, sur les deux propositions de décisions-cadres relatives au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre Etats membres (E 1829) et à la lutte contre le terrorisme (E1828).

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a tout d'abord souligné que la proposition de résolution soumise à l'examen de la commission concernait la lutte contre la grande criminalité dans le cadre européen. Il a fait valoir que cette criminalité présentait des caractéristiques spécifiques justifiant des méthodes d'actions nouvelles. Observant que la criminalité était de plus en plus souvent transfrontalière et organisée, il a estimé qu'une action de prévention était nécessaire et que la lutte contre les formes les plus graves de cette criminalité, en particulier le terrorisme, s'apparentait davantage à un état de guerre qu'à une action traditionnelle.

Le rapporteur a fait valoir que, face à ces formes nouvelles de criminalité, les « compartimentages » juridiques et judiciaires existant entre Etats membres de l'Union européenne constituaient un facteur de protection des criminels. Il a souligné que l'Union européenne n'avait pris conscience que lentement de la nécessité de construire un espace judiciaire européen afin de renforcer l'efficacité de la lutte contre la criminalité. Il a rappelé les principales étapes de la mise en place d'instruments au niveau européen, en particulier les traités de Maastricht et d'Amsterdam, ainsi que la réunion du Conseil européen de Tampere.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a alors noté que les actions récemment entreprises au niveau communautaire reposaient sur le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions de justice, déjà appliqué des décennies plus tôt en matière de libre circulation des marchandises.

Le rapporteur a rappelé que le Sénat défendait depuis longtemps la construction de l'espace judiciaire européen, notamment dans le cadre de sa délégation pour l'Union européenne. Il a observé que les gouvernements justifiaient trop souvent les progrès très lents de l'espace judiciaire par les réticences des Parlements nationaux et a indiqué qu'un rapport de la délégation pour l'Union européenne avait demandé dès 1997 que les parlementaires nationaux et européens puissent être réunis pour évoquer ensemble les questions de justice. Il s'est réjoui qu'une telle formule ait pu être appliquée pour l'élaboration de la charte des droits fondamentaux et a souhaité qu'elle puisse être mise en oeuvre à l'avenir pour la construction de l'espace judiciaire européen.

Le rapporteur a ensuite relevé que les deux propositions de décisions-cadres ayant donné lieu à la proposition de résolution soumise à la commission, avaient été présentées par la Commission européenne après les attentats du 11 septembre. Présentant l'économie de la proposition de décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen, il a fait valoir qu'elle avait pour objectif de remplacer, au sein de l'Union, les traditionnelles procédures d'extradition par une procédure plus souple, qui se caractériserait en particulier par une suppression du principe de la double incrimination.

Le rapporteur s'est déclaré inquiet quant au contenu de la proposition de la décision-cadre et à l'évolution des négociations. Il a observé que le mandat d'arrêt européen ne pourrait avoir une réelle utilité que si son champ d'application était très large et que les procédures de remise étaient fortement simplifiées par rapport aux règles actuelles. Il a souligné qu'il était désormais vraisemblable que le mandat d'arrêt européen s'appliquerait à une liste assez longue d'infractions, sur le contenu de laquelle les Etats membres n'étaient pas encore parvenus à un accord. Il a indiqué que les négociations techniques et ministérielles paraissaient difficiles, malgré la volonté très clairement affirmée par les chefs de Gouvernement, lors d'un Conseil européen informel à Gand, de parvenir rapidement à une solution ambitieuse.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a souhaité que la procédure de remise d'une personne de l'Etat requis à l'Etat requérant s'accompagne seulement d'un contrôle sur la régularité formelle de la demande et revête un caractère automatique à l'issue d'un délai de trois mois. Il a observé que le texte proposé n'était pas satisfaisant sur ce point, la rédaction retenue pouvant laisser penser que la juridiction de l'Etat requis pourrait prendre en opportunité une décision quant à l'exécution du mandat d'arrêt européen. Il a estimé choquant qu'aucune association de l'autorité judiciaire de l'Etat requérant ne soit prévue au moment de la décision relative au maintien en détention de la personne dans l'attente de la décision définitive sur l'exécution du mandat d'arrêt.

Le rapporteur a ensuite indiqué que la deuxième proposition de décision-cadre concernait la lutte contre le terrorisme et qu'elle tendait à aboutir à un rapprochement des définitions des infractions et du niveau des sanctions en cette matière. Il a rappelé que certains pays n'incriminaient pas spécifiquement le terrorisme. Il a estimé que l'efficacité commanderait d'unifier la définition des incriminations terroristes sans se contenter d'une harmonisation.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a alors proposé à la commission d'adopter une proposition de résolution tendant notamment à :

- souligner que seule l'unification au niveau européen des incriminations et des procédures constituerait une réponse adaptée à l'ampleur des défis soulevés par des formes graves de criminalité internationale ;

- considérer que cette unification implique notamment la constitution d'une autorité responsable des poursuites et l'attribution à Europol de compétences opérationnelles ;

- demander au Gouvernement de poser le principe d'une application générale du mandat d'arrêt européen avec un nombre d'exceptions le plus limité possible et de remplacer effectivement l'extradition par une simple remise directe entre les Etats membres ;

- demander au Gouvernement de poser le principe d'une remise automatique à l'issue d'un délai inférieur à trois mois ;

- demander au Gouvernement de prévoir une définition commune -et non une simple harmonisation- des infractions terroristes.

Le rapporteur a indiqué que cette proposition différait peu du texte issu des travaux de la délégation pour l'Union européenne. Il a précisé qu'il proposait d'ajouter une référence à la constitution d'une autorité responsable des poursuites, conformément à la position déjà défendue par le Sénat dans la résolution relative à la création d'Eurojust, ainsi qu'une référence à l'attribution à Europol de compétences opérationnelles. Il a fait valoir qu'il proposait également à la commission de ne pas retenir deux paragraphes de la proposition de résolution initiale concernant d'une part la création d'une compétence européenne des juridictions en matière de terrorisme, d'autre part l'interprétation des décisions-cadres par une cour pénale au sein de la Cour de justice des communautés européennes. Il a estimé que ces dispositions n'apparaissaient pas, à la réflexion, nécessaires.

Concluant, le rapporteur a estimé souhaitable que le Parlement définisse des principes pour la réalisation de l'espace judiciaire européen et indique aux gouvernements la ligne à suivre dans une perspective de long terme.

M. Robert Bret s'est interrogé sur les conditions d'examen des propositions de décisions-cadres et de la proposition de résolution. Observant que les propositions de décisions-cadres avaient été déposées après les attentats du 11 septembre, il s'est étonné de la volonté des gouvernements d'aboutir à un accord dès le 7 décembre sur des textes susceptibles de porter fortement atteinte aux libertés. Il a souligné que l'arsenal législatif en matière de lutte contre la criminalité, notamment contre le terrorisme, était déjà très conséquent. Observant qu'une action commune était à l'évidence souhaitable, il s'est inquiété du chemin et du rythme suivis pour parvenir à ce résultat. Il a estimé critiquable de vouloir modifier dans la précipitation des règles touchant le coeur de la souveraineté nationale et de la démocratie.

Evoquant plus précisément la proposition de décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme, M. Robert Bret a noté que les définitions envisagées étaient tellement imprécises qu'elles risquaient de permettre l'assimilation des luttes sociales à des comportements terroristes. Il a jugé nécessaire que les décisions dans ces matières soient prises après un large débat associant les citoyens. Il a enfin indiqué que la proposition de décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen pourrait constituer un progrès à condition que d'importantes garanties soient prises pour éviter une remise en cause des droits des personnes arrêtées. Il a formulé ses plus vives réserves à l'égard de la proposition de résolution présentée par le rapporteur.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a jugé navrants les propos de l'orateur. Il a tout d'abord rappelé que le Sénat n'avait pas de pouvoir de décision sur le contenu des décisions-cadres, mais qu'il lui revenait d'indiquer, par une proposition de résolution, les directions qui devraient être suivies. Il a souligné que le Parlement serait par la suite conduit à examiner dans le détail un projet de loi permettant le respect par la France des règles définies au niveau de l'Union européenne. Il a indiqué que lors de l'examen de ce texte, il serait possible de faire en sorte que la définition des incriminations ne soit pas tellement imprécise qu'elle puisse recouvrir des comportements sans rapport avec le terrorisme. Il a ajouté que la législation française en la matière était déjà très riche, mais que tel n'était pas le cas dans tous les pays de l'Union, ce qui justifiait une action en commun.

Le rapporteur s'est déclaré choqué que l'on puisse prétendre que l'adoption des deux textes européens en discussion soit trop rapide. Il a observé que les trafiquants de drogue ou les trafiquants d'êtres humains étaient à l'oeuvre depuis longtemps et qu'il existait une urgence absolue de lutter contre la criminalité dans le cadre européen, urgence encore plus évidente après les attentats du 11 septembre.

Mme Nicole Borvo s'est demandé quelle conception le rapporteur avait de la démocratie pour qualifier de navrants des propos tendant à attirer l'attention de la commission sur la nécessité de préserver les libertés.

M. Christian Cointat a déclaré approuver pleinement les propositions du rapporteur, soulignant que la proposition de résolution mettait l'accent sur des questions sensibles en traçant des perspectives intéressantes. Il a rappelé qu'il ne s'agissait pas d'agir en commun avec n'importe quel pays, mais avec les partenaires de l'Union européenne, qui partagent avec la France les valeurs de dignité humaine, de liberté, d'égalité et de solidarité, aux termes de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

La commission a alors adopté la proposition de résolution dans le texte proposé par le rapporteur.

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