Table des matières
- Présidence de M. Jacques Larché, président.
Organismes extraparlementaires - Désignation de candidats
La commission a tout d'abord procédé à la désignation de candidats proposés à la nomination du Sénat pour siéger au sein d'organismes extraparlementaires :
- M. Robert Badinter pour la commission consultative des archives audiovisuelles de la justice ;
- M. Jean-Pierre Schosteck pour le conseil d'orientation du comité interministériel de prévention des risques naturels majeurs ;
- M. René Garrec (comme membre titulaire) et M. Yves Fréville (comme membre suppléant) pour le comité des finances locales.
Nomination de rapporteurs
La commission a ensuite nommé M. Patrice Gélard rapporteur pour les propositions de loi n° 57 (2000-2001) de MM. Daniel Hoeffel, Patrice Gélard et Charles Jolibois, modifiant la loi n° 77-080 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages et n° 280 (2000-2001) de MM. Alain Dufaut et Patrice Gélard, tendant à permettre à des élus se trouvant dans une situation d'incompatibilité, en raison de l'acquisition d'un mandat en remplacement d'un autre élu, de la faire cesser en démissionnant du mandat de leur choix.
Economie - Réformes à caractère économique et financier - Demande de renvoi pour avis
En outre, la commission a décidé de demander à être saisie pour avis du projet de loi n° 2990 (A.N XIème législature) portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission. M. Pierre Jarlier a été nommé rapporteur pour avis de ce projet de loi
Justice - Statut des magistrats et Conseil supérieur de la magistrature - Examen du rapport en deuxième lecture
La commission a enfin examiné en deuxième lecture, sur le rapport de M. Pierre Fauchon, le projet de loi organique n° 196 (2000-2001), modifié par l'Assemblée nationale, relatif au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a tout d'abord indiqué que l'objet principal du texte consistait à accroître le niveau de rémunération des magistrats, tout en notant qu'il ne s'appliquait qu'aux magistrats des niveaux hiérarchiques les plus élevés excluant les magistrats en début de carrière, et que n'étaient pas prises en compte les sujétions particulières incombant à certains magistrats.
Il s'est félicité de l'adoption de ces dispositions à l'unanimité, par les deux assemblées. Il a précisé que des dispositions essentielles restaient en discussion, sur lesquelles il était nécessaire de débattre, compte tenu des enrichissements substantiels apportés à ce projet de loi organique.
Concernant l'obligation de mobilité, le rapporteur a rappelé que le Sénat avait introduit le principe d'une limitation à sept ans, au sein de la même juridiction, de la durée d'occupation des fonctions de chefs de juridiction et de certaines fonctions spécialisées. Il a regretté que l'Assemblée nationale n'ait pas suivi le Sénat sur le champ d'application de cette règle en la restreignant aux seuls chefs de juridiction, excluant les fonctions spécialisées.
Le rapporteur a ensuite ajouté que l'Assemblée nationale avait apporté des compléments à cette obligation de mobilité, en prévoyant un système de rattachement des chefs de juridiction à la juridiction de niveau supérieur, destiné à leur garantir une affectation ultérieure qui leur convienne, à l'issue du délai de sept ans. Soulignant la complexité de ce dispositif, il a néanmoins jugé préférable d'accepter des dispositions cherchant à satisfaire le principe constitutionnel d'inamovibilité des magistrats du siège.
Il n'a pas jugé utile de revenir sur les dispositions transitoires relatives au statut des magistrats, introduites par les deux assemblées, compte tenu de leur caractère essentiellement technique.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, s'est réjoui de l'acceptation par les députés de la nouvelle sanction d'exclusion temporaire de fonctions, introduite par le Sénat. Il a relevé la volonté de l'Assemblée nationale d'étendre aux magistrats du Parquet les améliorations adoptées par le Sénat en matière disciplinaire pour les magistrats du siège avec, d'une part, un élargissement aux procureurs généraux du pouvoir de saisine du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et, d'autre part, l'introduction de la publicité des audiences du CSM.
A cet égard, il a jugé fondé le souci exprimé par les députés d'aligner le régime des magistrats du siège sur celui des magistrats du parquet.
S'agissant du renforcement des moyens de la Cour de cassation, M. Pierre Fauchon, rapporteur, s'est félicité de l'approbation par l'Assemblée nationale des principales innovations introduites par le Sénat concernant le doublement des conseillers référendaires ainsi que la mise à disposition d'assistants de justice.
Relevant avec satisfaction que le Sénat avait permis l'extension à la matière pénale de la saisine pour avis de la cour de Cassation, il a expliqué que l'Assemblée nationale avait renforcé les restrictions initialement prévues, en excluant du champ d'application de cette procédure les affaires dans lesquelles une personne serait placée en détention provisoire ou sous contrôle judiciaire et non plus seulement les juridictions statuant en ces matières. Le rapporteur a mis en lumière le souci des députés d'éviter tout retard supplémentaire dans ces affaires.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a ensuite exposé les principaux apports de l'Assemblée nationale.
Il a indiqué que l'Assemblée nationale avait interdit aux magistrats d'exercer des activités d'arbitrage. Rappelant que cette question avait déjà fait l'objet de débats en commission en première lecture, lui-même ayant initialement envisagé cette interdiction, il s'est interrogé sur la possibilité d'encadrer plus strictement ces activités plutôt que de poser une interdiction absolue. Il a néanmoins convenu qu'il était difficilement admissible que des magistrats surchargés de travail puissent simultanément exercer des activités privées d'arbitrage, en dehors de leurs fonctions juridictionnelles.
Il a salué l'introduction d'une procédure de filtrage des pourvois en cassation, soulignant qu'elle permettrait un tri sélectif des affaires afin d'écarter les recours dilatoires. Il a rappelé que le Sénat, à plusieurs reprises, avait souhaité l'institution de ce mécanisme.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a jugé opportune la réforme du mode d'élection des représentants des magistrats de " base " au CSM, introduisant un scrutin proportionnel au plus fort reste avec un seuil de 5 %. Il a considéré qu'il n'était pas souhaitable de reporter dans le temps une réforme assurant une représentation plus fidèle des différentes sensibilités au sein de la magistrature, et dont les conséquences, en pratique, se limiteraient à n'affecter qu'un siège.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, s'est réjoui de la pérennisation de deux voies exceptionnelles de recrutement, adoptée par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, compte tenu du manque chronique des moyens affectant la justice.
Compte tenu des nombreux points d'accord entre le Sénat et la Chancellerie sur cette réforme, il a exprimé la volonté de voir aboutir ce texte le plus rapidement possible et a donc renoncé à formuler des propositions entièrement nouvelles, par exemple sur la formation des magistrats.
Il s'est néanmoins déclaré favorable au rétablissement de l'obligation de mobilité pour certaines fonctions spécialisées.
Il a proposé une solution intermédiaire entre l'interdiction pure et simple posée aux magistrats d'exercer des activités d'arbitrage et le maintien du régime actuel permettant aux chefs de juridiction d'accorder des dérogations individuelles aux magistrats au cas par cas. Il a donc émis l'idée d'encadrer plus strictement l'arbitrage en ne l'autorisant que dans l'hypothèse où le magistrat arbitre est désigné conjointement par les deux parties.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a par ailleurs évoqué l'idée de mettre en cohérence la loi sur la presse avec le nouveau régime disciplinaire applicable aux magistrats, qui accroît la transparence des débats.
Il a enfin jugé nécessaire d'apporter une précision afin d'encadrer plus strictement la procédure d'examen des pourvois non fondés devant la Cour de cassation, en ajoutant le terme " manifestement ", répondant ainsi au souhait de M. Guy Canivet, Premier président de la Cour de cassation.
M. Guy-Pierre Cabanel, sans revenir sur l'économie du texte, s'est exprimé sur la situation particulière du statut des conseillers référendaires à la Cour de cassation, rappelant qu'ils étaient soumis à une obligation de mobilité à l'issue d'un délai de dix ans.
Il s'est inquiété des conditions de départ de ces magistrats, dans la mesure où ils ne pourraient plus prétendre à des postes auxquels ils ont accès à l'heure actuelle, compte tenu de l'élévation hors hiérarchie de la plupart d'entre eux.
Puis la commission a ensuite examiné les amendements présentés par le rapporteur.
Elle a tout d'abord examiné un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 2 ter, afin de rétablir la limitation à sept ans de la durée d'exercice de certainess fonctions spécialisées dans une même juridiction (juge d'instruction, juge des enfants, juge de l'application des peines, juge chargé du service d'un tribunal d'instance).
M. Pierre Fauchon, rapporteur, dans un souci de cohérence, a fait valoir la nécessité d'appliquer cette règle de mobilité à chaque fonction de responsabilité particulière.
M. Robert Badinter s'est ému de l'application de cette règle aux magistrats instructeurs dans la mesure où certaines instructions se déroulaient sur plusieurs années, et impliquaient des diligences particulières comme dans les affaires du sang contaminé ou encore du Tunnel du Mont-Blanc. Il a mis en lumière l'intérêt de permettre aux juges d'instruction, frappés par l'obligation de mobilité, de garder une affaire en cours.
M. Jean-Jacques Hyest a jugé indispensable de s'interroger avant tout sur la place du juge d'instruction dans la procédure pénale, plutôt que sur la limitation de la durée d'occupation des fonctions de juge d'instruction dans une même juridiction.
Tout en partageant le point de vue de M. Robert Badinter dans le cas des affaires complexes, il s'est déclaré néanmoins favorable à la position du rapporteur relevant qu'un magistrat spécialisé ne devait pas s'installer durablement dans ses fonctions.
M. Patrice Gélard a précisé qu'il arrivait quotidiennement qu'un juge d'instruction change de fonctions sans avoir terminé toutes ses affaires en cours et qu'une continuité était assurée.
M. Paul Girod a ajouté qu'il fallait néanmoins tenir compte de la particularité de certaines compétences spécialisées.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a rappelé qu'un magistrat recevant une nouvelle affectation dans un autre tribunal pourrait y exercer les mêmes fonctions spécialisées.
Répondant à l'interrogation de M. Jacques Larché, président, sur la complexité du dispositif visant à rattacher les chefs de juridiction dans un emploi dans la juridiction supérieure, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a expliqué qu'il s'agissait de la reprise d'une proposition de la Chancellerie et qu'il pouvait être utile de l'adopter afin d'assurer la compatibilité de l'obligation de mobilité avec le respect du principe constitutionnel d'inamovibilité.
A l'issue de ce débat, la commission a adopté cet amendement.
A l'article 6 ter (interdiction posée aux magistrats d'exercer des activités d'arbitrage), M. Pierre Fauchon, rapporteur, a proposé de revenir sur l'interdiction de l'arbitrage et d'autoriser cette activité dans la seule hypothèse où le magistrat arbitre est désigné par la volonté commune des deux parties.
M. Pierre Fauchon a expliqué que cette solution présentait l'avantage d'éviter toute suspicion à l'égard de l'impartialité et de l'autorité d'un magistrat qui pratiquerait des arbitrages privés.
MM. Jean-Jacques Hyest et Patrice Gélard ont considéré que l'interdiction introduite par l'Assemblée nationale était une erreur et que le régime actuel était satisfaisant.
M. Jacques Larché, président, a préconisé le maintien de cette interdiction, compte tenu de la charge de travail pesant sur les magistrats.
M. Robert Badinter s'est déclaré partisan de l'interdiction introduite par les députés. Il a défini le principe de l'arbitrage comme le choix par les parties de leur juge, soit exactement le contraire de la justice d'Etat. Il a fait valoir que dans la situation actuelle de crise de la justice, les magistrats manquaient de temps.
Il a constaté que la proposition du rapporteur conduirait principalement les magistrats les plus compétents des niveaux hiérarchiques les plus élevés à exercer des activités d'arbitrage. Il a jugé préférable de réserver l'exercice de ces activités pour les seuls magistrats honoraires.
M. Jacques Larché, président, tout en relevant que l'arbitrage demandait une grande disponibilité, s'est interrogé sur la possibilité de prévoir une exception à cette interdiction dans les cas prévus par la loi.
Compte tenu de ces observations et sensible à l'état de pénurie affectant les moyens de la justice, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a soutenu l'interdiction pure et simple de l'arbitrage, sous réserve des cas prévus par la loi, en droit du travail, notamment.
La commission a, en conséquence, adopté un amendement à l'article 6 ter, afin de maintenir cette interdiction à l'exception des cas prévus par la loi.
Puis la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 9 ter (coordination de la loi sur la presse avec le nouveau régime disciplinaire applicable aux magistrats) afin de supprimer l'interdiction de publier des informations relatives aux audiences publiques et aux décisions publiques du CSM à l'encontre des magistrats en matière disciplinaire.
Puis M. Pierre Fauchon, rapporteur, a présenté un amendement de clarification à l'article 11 bis (filtrage des pourvois en cassation), considérant indispensable d'ajouter le terme " manifestement " pour juger de la recevabilité par la Cour de cassation des pourvois non fondés.
M. Robert Badinter a estimé qu'un tel complément risquerait de rendre l'interprétation de cette disposition difficile.
M. Jacques Larché, président, a souligné qu'il était préférable d'ouvrir plus largement la faculté d'écarter des pourvois à la Cour de cassation plutôt que de prévoir un strict encadrement.
La commission a adopté l'article 11 bis sans modification.
Revenant sur la question des restrictions posées à l'article 11 au champ d'application de la procédure de saisine pour avis de la Cour de cassation en matière pénale, M. Robert Badinter a convenu de l'intérêt des exceptions introduites pour les juridictions pénales. Il a néanmoins plaidé pour la possibilité d'autoriser le juge d'instruction dans certaines affaires complexes à demander des avis à la Cour de cassation.
La commission a adopté l'ensemble du projet de loi organique ainsi modifié par les amendements précédemment adoptés.
Jeudi 26 avril 2001
- Présidence de M. Jacques Larché, président.
Prisons - Conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et contrôle général des prisons
La commission a examiné, sur le rapport de M. Georges Othily, les amendements aux conclusions de la commission sur la proposition de loi n° 115 (2000-2001) relative aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et au contrôle général des prisons.
A l'article premier (possibilité de retenir des prévenus en établissement pour peines), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 1 présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste et apparentés, tendant à remplacer l'expression " sans préjudice du respect de la présomption d'innocence " par les mots " sans préjudicier au respect de la présomption d'innocence ". M. Georges Othily, rapporteur, a observé que l'expression " sans préjudice de " était employée dans de très nombreux textes juridiques.
Après l'article 2, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 4 présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, tendant à insérer un article additionnel afin de modifier l'ordonnance de 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers pour supprimer certaines peines de prison encourues par les étrangers en situation irrégulière.
M. Georges Othily, rapporteur, a observé que la proposition de loi ne traitait que des conditions de détention et que son élargissement au droit pénal risquait de compromettre l'efficacité de la démarche entreprise.
M. Jean-Jacques Hyest a souligné que la commission d'enquête avait estimé que la place des étrangers en situation irrégulière n'était pas en prison et qu'il convenait d'étudier d'autres solutions. Il a toutefois observé que cette question méritait une réflexion plus approfondie et que le débat sur la proposition de loi ne constituait pas le meilleur cadre pour évoquer cette question.
La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 8 rectifié présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, tendant à insérer un article additionnel afin de modifier le code de la santé publique pour supprimer la peine d'emprisonnement encourue en cas d'usage illicite de stupéfiants.
M. Georges Othily, rapporteur, a estimé que cet amendement, comme le précédent, ne traitait pas des conditions de détention et mériterait d'être évoqué dans un débat relatif au droit pénal.
A l'article 3 (suspension de peine pour les détenus dont le pronostic vital est en jeu), la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 2 rectifié présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste et apparentés, tendant à remplacer les deux expertises médicales distinctes prévues avant toute mesure de suspension de peine par une expertise effectuée par un collègue de médecins dont les conclusions devraient être concordantes.
La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 3 présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste et apparentés tendant à permettre une suspension de peine en cas de maladie " incompatible avec le maintien en détention " plutôt qu'en cas de maladie " totalement incompatible avec le maintien en détention ". Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 5 présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues tendant à remplacer l'adverbe " totalement " par le terme " manifestement ".
Après l'article 11, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 6 présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues tendant à insérer un article additionnel afin de créer au sein du code de procédure pénale un article 726-1 prévoyant le droit pour un détenu d'être assisté au cours d'une procédure disciplinaire par un avocat ou un mandataire de son choix sauf en cas d'extrême urgence ou de circonstances exceptionnelles.
Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 7 présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues tendant à insérer un article additionnel pour créer au sein du code de procédure pénale un article 726-2 prévoyant que la mise à l'isolement et le transfèrement de détenus devraient être effectués dans le respect des formalités prévues en cas de procédure disciplinaire et pourraient faire l'objet d'un recours devant le directeur régional de l'administration pénitentiaire.
M. Guy-Pierre Cabanel s'est demandé si cette procédure, nécessaire avant un placement à l'isolement, était adaptée en matière de transfèrement de détenus. Il a observé que les transfèrements devaient parfois être effectués dans l'urgence et que le système proposé pourrait s'avérer trop lourd.
M. Jacques Larché, président, a observé qu'en tout état de cause, le recours devant le directeur régional ne suspendrait pas l'exécution de la décision.