Table des matières
Mardi 17 avril 2001
- Présidence de M. Jacques Larché, président.
Nomination de rapporteurs
La commission a tout d'abord nommé M. Jean-Pierre Schosteck rapporteur sur le projet de loi n° 2938 (A.N., XIè législature) relatif à la sécurité quotidienne, et M. José Balarello rapporteur sur le projet de loi n° 269 (2000-2001) portant habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer.
Elections - Modification de la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale - Examen du rapport en nouvelle lecture
Puis la commission a examiné le rapport, en nouvelle lecture, de M. Christian Bonnet sur la proposition de loi organique n° 255 (2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, modifiant la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale.
M. Christian Bonnet, rapporteur, a tout d'abord rappelé qu'en première lecture, le Sénat avait souhaité amender la proposition de loi organique, mais que l'Assemblée nationale n'avait pas retenu ces amendements, ni même souhaité les examiner. Il a souligné que la proposition de loi organique était née d'une considération de simple opportunité et qu'elle soulevait des difficultés juridiques importantes.
Le rapporteur a observé que l'adoption de la proposition de loi organique aurait pour effet de prolonger de plus de deux mois la durée du mandat de l'Assemblée nationale élue en juin 1997, cette durée dépassant alors de quelques jours la période de cinq ans prévue pour le mandat des députés. Il a estimé que l' " esprit " ou la " logique " des institutions n'impliquait nullement un ordre spécifique d'organisation des consultations électorales. Il a rappelé les propos de Michel Debré évoquant les deux lectures de la Constitution, soulignant que le comité consultatif pour la révision de la Constitution mis en place en 1992 par François Mitterrand avait lui-même insisté sur le fait que la Constitution de 1958 était susceptible de plusieurs lectures.
Il s'est étonné que le Premier ministre tente de faire prévaloir une réinterprétation à dominante présidentielle de la Constitution de 1958, tout en ne manquant jamais une occasion de rappeler que la réalité du pouvoir se situait aujourd'hui à l'hôtel Matignon.
M. Christian Bonnet, rapporteur, a indiqué que la modification proposée n'éviterait en rien de nouveaux bouleversements du calendrier électoral, notamment en cas d'interruption prématurée du mandat d'un Président de la République. Il a observé que l'ordonnancement établi par le Gouvernement se trouverait remis en cause dès 2007 du fait de l'organisation, la même année, d'élections cantonales et municipales, d'élections législatives et d'une élection présidentielle.
Il a fait valoir que la fixation au troisième mardi de juin de la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale poserait des difficultés pratiques importantes. Il a ainsi exprimé la crainte que le Parlement ne soit systématiquement convoqué en session extraordinaire les années d'élections législatives. Il a en outre observé que la procédure d'élaboration du projet de budget risquait d'être perturbée les années d'élections législatives, indiquant qu'en juin cette procédure est déjà très avancée.
Le rapporteur a alors indiqué que le Gouvernement avait tenté d'évoquer les difficultés de parrainage des candidats à l'élection présidentielle pour justifier l'inversion du calendrier électoral. Il a souligné que ce motif n'était pour rien dans la discussion de la proposition de loi organique et que le Sénat avait proposé en première lecture un amendement réglant pleinement cette question.
M. Christian Bonnet, rapporteur, a ensuite évoqué les difficultés juridiques soulevées par la proposition de loi organique. Il a estimé que la procédure d'adoption de la proposition de loi organique était critiquable. Rappelant que le Sénat avait inséré dans le texte, au cours de la première lecture, des amendements relatifs aux inéligibilités des parlementaires, il a souligné que la proposition de loi organique était devenue relative au Sénat, et qu'elle devait par conséquent être adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées.
Il a rappelé qu'en pareil cas une commission mixte paritaire n'était jamais réunie et que le Conseil constitutionnel avait admis que l'article 45 de la Constitution, prévoyant notamment la réunion des commissions mixtes paritaires, n'était applicable qu'aux textes ne comportant pas de dispositions relatives au Sénat.
Le rapporteur a ensuite estimé que la proposition de loi organique ne reposait sur aucun motif d'intérêt général comparable à ceux qui avaient pu justifier, par le passé, la prolongation de la durée du mandat d'assemblées locales. Il a rappelé que le Conseil constitutionnel avait admis, à plusieurs reprises, la prolongation de la durée du mandat d'assemblées locales, tout en exigeant que cette prolongation soit justifiée par un motif d'intérêt général, tel que la nécessité d'assurer la continuité de l'administration du département, ou la volonté d'éviter la concomitance entre une élection territoriale et l'examen d'un texte modifiant le statut de ce territoire.
M. Christian Bonnet, rapporteur, a observé que les difficultés de parrainage des candidats à l'élection présidentielle invoquées par le Gouvernement ne se posaient pas en pratique et n'avaient joué aucun rôle dans la discussion de la proposition de loi organique. Il a souligné qu'en septembre 2000, le Gouvernement avait déposé un projet de loi organique destiné à mettre en oeuvre les recommandations du Conseil constitutionnel à propos de l'élection présidentielle. Il a indiqué que non seulement le Gouvernement n'avait proposé aucune mesure pour tenir compte de la remarque du Conseil constitutionnel sur le parrainage des candidats, mais qu'il s'était même opposé à un amendement tendant à modifier le calendrier électoral.
Le rapporteur a observé que l'adoption de la proposition de loi organique ne permettrait pas de respecter les règles du code électoral sur le financement des campagnes électorales. Il a rappelé que dans l'année précédant une élection, les candidats ne pouvaient collecter des fonds que par l'intermédiaire d'associations de financement ou de mandataires financiers. Il a fait valoir que la période d'un an précédant les élections législatives était déjà ouverte dans la perspective d'élections prévues en mars 2002. Il en a déduit que si la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale était modifiée, la période d'un an précédant les élections ne commencerait que le 18 juin 2001 et que toutes les opérations effectuées par des candidats potentiels entre mars et juin 2001 seraient illégales. Il a souligné qu'aucune mesure d'accompagnement n'était prévue dans la proposition de loi organique, contrairement à la situation qui avait prévalu, en 1990 et 1994, lors de la prolongation du mandat des conseillers généraux et des conseillers municipaux.
Le rapporteur a en outre souligné que l'adoption de la proposition de loi organique soulèverait également des difficultés pour le remplacement des députés démissionnaires. Il a rappelé que l'article L.O. 178 du code électoral prévoyait qu'en cas de démission d'un député, une élection partielle était organisée dans les trois mois, aucune élection partielle ne pouvant cependant être organisée dans les douze mois précédant un renouvellement général. Il a indiqué qu'actuellement, aucune élection partielle ne pouvait être organisée, la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale étant fixée au premier mardi d'avril 2002. Il a cependant observé qu'en cas de report de la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale, la période de douze mois pendant laquelle l'organisation d'élections partielles n'est pas possible ne débuterait que le 18 juin 2001. Il en a déduit que la possibilité d'organiser des élections partielles dépendrait de la date d'entrée en vigueur de la proposition de loi organique. Il a alors souligné que cette date d'entrée en vigueur dépendrait de la décision du pouvoir exécutif. Il a en effet constaté que le texte entrerait en vigueur plus ou moins tôt selon que le Premier ministre demanderait, ou non, au Conseil constitutionnel de se prononcer en urgence, selon également que le Président de la République utiliserait, ou non, l'intégralité du délai de promulgation prévu par la Constitution.
Concluant, M. Christian Bonnet, rapporteur, a souligné que l'Assemblée nationale n'avait tenu aucun compte des amendements adoptés par le Sénat en première lecture. Il a en conséquence proposé que le Sénat décide qu'il n'y avait pas lieu de poursuivre la délibération en adoptant une motion tendant à opposer la question préalable.
M. Jacques Larché, président, a observé que le Conseil constitutionnel avait exclu tout recours sur les lois organiques, dès lors qu'il était automatiquement saisi de ces textes en vertu de la Constitution. Il a souligné que cela réduisait paradoxalement la possibilité pour des requérants éventuels de soulever des motifs d'inconstitutionnalité sur cette catégorie de loi.
M. Robert Badinter a estimé que cette solution était parfaitement logique, mais qu'il arrivait couramment au Conseil constitutionnel de recevoir des observations sur les lois organiques, sans qu'il soit besoin que ces observations prennent la forme d'un recours.
La commission a alors adopté la motion tendant à opposer la question préalable présentée par le rapporteur.
Prisons - Conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et contrôle général des prisons - Examen du rapport
Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Georges Othily sur la proposition de loi n° 115 (2000-2001) relative aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et au contrôle général des prisons.
M. Georges Othily, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires avait achevé ses travaux depuis dix mois. Il a estimé qu'après des débats intenses, l'intérêt pour cette question semblait retomber et que les recommandations des commissions d'enquête tardaient à être mises en oeuvre. Il a souligné que le Gouvernement avait annoncé le lancement d'un plan de rénovation de l'ensemble des établissements pénitentiaires, ainsi que l'élaboration d'une loi pénitentiaire devant notamment redéfinir le sens de la peine et les missions de l'administration pénitentiaire.
Le rapporteur a indiqué que le Gouvernement envisageait le dépôt d'un projet de loi à l'automne. Soulignant que l'ordre du jour des assemblées était très chargé, il a exprimé la crainte que ce projet de loi, compte tenu de son ampleur, ne donne lieu qu'à une lecture à l'Assemblée nationale avant les élections de 2002, et que la loi pénitentiaire ne puisse être adoptée, au mieux, avant la fin de l'année 2002. Il a alors estimé qu'il était urgent d'améliorer les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires. Il s'est, en conséquence, félicité du dépôt de la proposition de loi de MM. Jean-Jacques Hyest et Guy-Pierre Cabanel, qui furent respectivement président et rapporteur de la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires.
M. George Othily, rapporteur, a alors présenté l'économie de la proposition de loi, soulignant au préalable qu'elle tendait à mettre en oeuvre les propositions de la commission d'enquête relevant du domaine de la loi. Il a indiqué que, pour lutter contre la surpopulation des maisons d'arrêt, la proposition de loi tendait à interdire strictement le maintien en maison d'arrêt de personnes définitivement condamnées à une peine d'emprisonnement d'une durée supérieure à un an. Il a observé que le texte prévoyait également d'autoriser l'affectation en établissements pour peines de prévenus dont l'instruction est achevée, ayant fait appel ou ayant formé un pourvoi en cassation.
Le rapporteur a ensuite précisé que l'article 3 de la proposition de loi tendait à permettre au juge de l'application des peines de prononcer une suspension de peine à l'égard des détenus dont il est établi par deux expertises médicales distinctes qu'ils souffrent d'une maladie grave mettant en jeu le pronostic vital. Il a fait valoir que les grâces médicales étaient aujourd'hui accordées avec parcimonie après de longs délais et que la commission d'enquête du Sénat avait constaté que les prisons françaises hébergeaient des malades en phase terminale.
M. Georges Othily, rapporteur, a souligné que les articles 4 à 10 de la proposition de loi avaient pour objet d'instituer un Contrôle général des prisons, conformément aux recommandations de la Commission sur l'amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires mise en place en juillet 1999 et présidée par M. Guy Canivet, premier Président de la Cour de cassation.
Il a indiqué que cette autorité serait dirigée par un contrôleur général des prisons chargé de " contrôler l'état, l'organisation et le fonctionnement des établissements pénitentiaires, ainsi que les conditions de la vie carcérale et les conditions de travail des personnels pénitentiaires ".
Le rapporteur a précisé que le contrôleur général, nommé pour une durée de six ans par décret du Président de la République, serait assisté de contrôleurs des prisons et qu'il pourrait visiter à tout moment les établissements pénitentiaires et avoir accès à toutes informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission. Il a souligné que le contrôleur général des prisons remettrait chaque année au Président de la République et au Parlement un rapport sur les résultats de son activité et qu'il pourrait également publier des rapports spéciaux sur les thèmes de son choix.
M. George Othily, rapporteur, a alors estimé que la proposition de loi pourrait permettre l'entrée en vigueur rapide de mesures qui amélioreraient sensiblement les conditions de détention. Il a fait valoir que la proposition de loi ne contredisait en rien l'élaboration d'une loi pénitentiaire redéfinissant le sens de la peine et les missions de l'administration pénitentiaire.
Le rapporteur a alors proposé d'apporter quelques compléments à la proposition de loi. Il a estimé utile qu'un juge de l'application des peines prononçant une suspension de peine à l'égard d'un condamné gravement malade puisse par la suite ordonner une nouvelle expertise médicale, afin de suivre l'évolution de l'état de santé du condamné.
Il a en outre souhaité préciser que le contrôleur général des prisons et les contrôleurs des prisons auraient accès à l'ensemble des locaux des établissements pénitentiaires et qu'ils pourraient s'entretenir avec toute personne dans des conditions respectant la confidentialité.
Le rapporteur a proposé que le contrôleur général des prisons puisse intervenir à l'audience de jugement pour les affaires concernant des infractions commises à l'intérieur d'un établissement pénitentiaire.
M. George Othily, rapporteur, a enfin proposé d'inscrire dans la loi la durée maximale de placement d'un détenu en cellule disciplinaire à la suite d'une infraction à la discipline et de ramener cette durée de quarante-cinq à vingt jours, conformément aux propositions de la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires.
M. Jacques Larché, président, a souligné que la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires avait fait un travail très utile qu'il convenait désormais de mettre en oeuvre. Il a observé que les dispositions de la proposition de loi relatives au contrôleur général des prisons mériteraient d'être précisées en s'inspirant des rédactions retenues lors de la création du médiateur de la République ou du défenseur des enfants.
Rappelant qu'il avait présidé la Commission de surveillance de l'établissement de Fresnes, M. Lucien Lanier a déploré que l'administration pénitentiaire demeure figée et incapable d'évolution. Il a estimé qu'il était utile d'adopter des mesures ponctuelles d'amélioration, mais que l'ensemble du système pénitentiaire devait être revu, notamment pour envisager une diversification des modes d'application des peines. Il a regretté que les condamnés se voient tous traités de manière identique, quelle que soit la gravité de l'infraction commise.
M. Robert Bret a souligné que l'Assemblée nationale et le Sénat étaient d'accord sur la nécessité d'améliorer rapidement la situation des prisons françaises. Il s'est réjoui qu'un consensus ait pu se dégager au sein de la commission d'enquête du Sénat, tant sur le diagnostic que sur les solutions à apporter, et a estimé qu'il était nécessaire d'agir rapidement compte tenu de l'intérêt manifesté par l'opinion pour cette question. Il s'est interrogé sur l'article premier de la proposition de loi, observant que le transfert de détenus des maisons d'arrêt vers les établissements pour peines ne résoudrait pas le problème de la surpopulation carcérale. Il a fait valoir qu'il conviendrait d'examiner d'autres hypothèses, notamment la dépénalisation de certaines infractions telles que l'absence de titre de séjour. Il s'est en outre demandé s'il était possible d'affecter des prévenus en établissements pour peines sans porter atteinte au principe de la présomption d'innocence. Il a enfin estimé que la proposition de loi pourrait être utilement complétée, notamment pour faire en sorte que la loi du 12 avril 2000 ayant permis aux détenus d'être assistés par un avocat dans le cadre des procédures disciplinaires soit pleinement appliquée.
M. Jacques Larché, président, a souligné qu'il était fréquent que des lois adoptées à l'initiative du Parlement demeurent lettre morte du fait des réticences du Gouvernement. Il a rappelé que la loi sur le placement sous surveillance électronique avait été adoptée en 1997 et que les premières expérimentations venaient seulement de débuter.
M. Jean-Jacques Hyest a souligné la difficulté de faire évoluer le système pénitentiaire dans notre pays. Il a estimé qu'il convenait à tout prix d'éviter l'enlisement des améliorations nécessaires des conditions de détention en France et a souhaité que la proposition de loi soit une étape dans l'évolution du système pénitentiaire français. Il a estimé particulièrement choquant qu'au nom de la présomption d'innocence, les prévenus soient détenus dans les maisons d'arrêt dans des conditions en fait bien plus difficiles que celles qui prévalent dans les établissements pour peines. Il a fait valoir qu'il conviendrait à terme de modifier le système d'affectation des condamnés en supprimant le centre national d'orientation de Fresnes, mais que, dans cette attente, la proposition de loi pouvait permettre de désencombrer les maisons d'arrêt.
M. Jean-Jacques Hyest a ensuite estimé indispensable de permettre la libération de détenus en fin de vie. Il a rappelé que des progrès avaient été accomplis en matière d'accès aux soins des détenus grâce à la loi de 1994, mais que les établissements pénitentiaires ne pouvaient assumer la charge de certains malades en phase terminale. Il a enfin estimé urgent qu'un organe de contrôle extérieur des établissements pénitentiaires soit créé.
M. Guy-Pierre Cabanel a indiqué que la proposition de loi paraîtrait, à certains, peu ambitieuse, et à d'autres, trop novatrice. Il a fait valoir que la commission d'enquête du Sénat, en particulier à l'initiative de M. Robert Badinter, avait concentré ses travaux sur la situation des maisons d'arrêt et que la proposition de loi visait à mettre en oeuvre les recommandations de cette commission d'enquête. Il a observé qu'une réflexion pourrait être menée sur la dépénalisation de certains comportements comme l'usage de stupéfiants ou l'absence de titre de séjour. Il a fait valoir que les mesures figurant dans la proposition de loi étaient de bon sens et qu'il convenait notamment d'éviter le maintien en détention de malades du sida ou de personnes atteintes de la maladie d'Alzheimer.
M. Guy-Pierre Cabanel a indiqué que la proposition de loi ne reprenait pas l'ensemble des propositions de la commission sur le contrôle externe des établissements pénitentiaires, mais que la création d'un contrôleur général des prisons serait un élément essentiel pour l'amélioration des conditions de détention. Il a exprimé la crainte que le projet de loi élaboré par le Gouvernement ne puisse être adopté rapidement et a souligné que la proposition de loi pourrait permettre des progrès substantiels sans empiéter sur le contenu du futur projet de loi, qui devrait porter pour l'essentiel sur la réinsertion. Il a observé que le projet de loi gouvernemental devrait notamment redéfinir les missions de l'administration pénitentiaire telles qu'elles sont prévues par la loi de 1987. Il en a déduit que les démarches du Gouvernement et du Sénat étaient complémentaires.
Après un large débat auquel ont participé MM. Henri de Richemont, Guy-Pierre Cabanel, Jean-Jacques Hyest, Jacques Larché, président, Laurent Beteille, Maurice Ulrich et Georges Othily, rapporteur, la commission a complété la rédaction proposée par le rapporteur. A l'article premier, elle a prévu que l'affectation de prévenus ou d'appelants en établissements pour peines devrait être effectuée sans préjudice du respect de la présomption d'innocence.
La commission a complété l'article 3 afin qu'une mesure de suspension de peine puisse être prononcée, non seulement à l'égard des détenus souffrant d'une maladie mettant en jeu le pronostic vital, mais également à l'égard des détenus souffrant d'une maladie totalement incompatible avec le maintien en détention.
La commission a modifié les dispositions relatives au contrôle général des peines pour prévoir la nomination du contrôleur général en conseil des ministres, la possibilité de lui demander un entretien et l'obligation pour le contrôleur général d'informer le garde des sceaux des dysfonctionnements constatés lors des visites effectuées dans les établissements pénitentiaires. Elle a souhaité que le contrôleur général élabore un rapport annuel unique publié avec les réponses du garde des sceaux.
La commission a adopté la proposition de loi dans le texte proposé par le rapporteur ainsi modifié.
- Présidence de M. Patrice Gélard, vice-président.
Pollution - Environnement - Répression des rejets polluants des navires - Examen des amendements
La commission a procédé, sur le rapport de M. Lucien Lanier, à l'examen des amendements à la proposition de loi n° 207 (2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relative à la répression des rejets polluants des navires.
A l'article additionnel après l'article 9 (entrée d'un navire en difficulté dans un port), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement présenté par MM. Gérard Le Cam, Pierre Lefebvre et Mme Odette Terrade et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, dont le dépôt tardif à ce stade de la navette ne permettait pas de procéder à la concertation nécessaire à ce grave problème touchant à la sécurité des personnes. Le rapporteur a souligné que son examen pourrait intervenir avec plus de pertinence dans le cadre de l'examen prochain du projet de loi relatif à la sécurité des infrastructures et systèmes de transport annoncé par le Gouvernement dans le programme prévisionnel de l'Assemblée nationale.