Mardi 21 octobre 2003

Table des matières



- Présidence de M. René Garrec, président, puis de M. Patrice Gélard, vice-président.

Collectivités territoriales - Responsabilités locales - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Pierre Schosteck sur le projet de loi n° 4 (2003-2004) relatif aux responsabilités locales.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a indiqué que si, au premier abord, le projet de loi pouvait paraître difficile à appréhender du fait de la diversité des domaines concernés et de la technicité des dispositifs proposés, à l'examen il montrait toute sa cohérence et sa portée.

Il a indiqué que la décentralisation constituait une réforme bénéfique, dans la mesure où elle contribuait à l'approfondissement de la démocratie et à l'amélioration de l'efficacité des politiques publiques. Il a fait observer que les responsabilités des collectivités territoriales au sein des pays de l'Union européenne n'avaient cessé de s'étendre au cours de ces dernières années. Il a toutefois regretté l'absence de véritable déconcentration des services de l'Etat, la substitution d'une logique de cogestion à celle de la décentralisation, ainsi que le manque de moyens humains et financiers des collectivités territoriales.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a souligné la cohérence de la démarche entreprise par le Gouvernement, rappelant l'adoption de la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, de deux lois organiques relatives au référendum local et à l'expérimentation par les collectivités territoriales et de différentes lois destinées à transférer de nouvelles compétences aux collectivités territoriales et à mettre en cohérence les textes relatifs à l'intercommunalité, aux pays et à la démocratie de proximité.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a indiqué que l'organisation d'états généraux des élus locaux, à l'initiative du Président du Sénat, puis d'assises des libertés locales par le Gouvernement avait permis de fonder la nouvelle étape de la décentralisation sur les attentes exprimées par les collectivités territoriales et les citoyens.

Après avoir précisé qu'il avait lui-même procédé à de nombreuses auditions et participé à plusieurs réunions de concertation, en lien étroit avec les rapporteurs des quatre commissions saisies pour avis, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a constaté que les attentes formulées envers la décentralisation étaient parfois contradictoires. Il a affirmé qu'une simplification radicale de l'organisation territoriale de la France défendue par certains lui paraissait impossible, du fait du rôle essentiel joué par chaque collectivité territoriale auprès des Français, même si le partage de certaines compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales ne contribuait pas toujours à la lisibilité des politiques publiques.

Il s'est déclaré satisfait du soutien des représentants du corps préfectoral à ce second acte de la décentralisation, à la différence de ce qui s'était passé en 1982, expliquant ce changement par le fait qu'ils auraient compris que cette réforme les déchargeant de certaines compétences leur permettrait de mieux exercer leurs missions régaliennes et de solidarité.

Il a toutefois indiqué que la décentralisation suscitait de nombreuses inquiétudes de la part des citoyens qui ne saisissaient pas toujours les impacts d'une telle réforme sur leur vie quotidienne, et des élus locaux, inquiets de ne pas disposer des moyens nécessaires pour répondre aux besoins de la population.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a ensuite présenté l'économie générale du projet de loi.

Après avoir indiqué que cette réforme avait pour objectif de mettre un terme à la cogestion des politiques locales, et qu'elle tendait ainsi à confier des responsabilités nouvelles à chaque niveau d'administration, il a ajouté que des moyens seraient alloués aux collectivités territoriales pour assumer leurs nouvelles compétences.

Evoquant le champ extrêmement large des transferts de compétences prévus par le projet de loi, il a indiqué que le rôle de chef de file des régions serait conforté en matière économique, ces dernières se voyant conférer par la loi de finances l'ensemble des aides économiques individuelles aux entreprises et les interventions économiques des autres collectivités territoriales devant se faire en cohérence avec celle de la région, dans le cadre d'un schéma régional de développement économique.

Il a indiqué que les départements auraient la charge de 20.000 kilomètres de routes s'ajoutant aux 360.000 kilomètres dont ils assuraient déjà l'entretien et auraient la possibilité de créer et exploiter des infrastructures de transports ferrés ou guidés non urbains, tandis que les régions resteraient responsables des infrastructures ferroviaires. Il a ajouté que les collectivités territoriales pourraient créer, aménager, entretenir et gérer des aérodromes et des ports, seuls les plus importants d'entre eux restant de la compétence de l'Etat, que la région Ile-de-France deviendrait majoritaire au sein du conseil d'administration du syndicat des transports d'Ile-de-France et que les régions concernées deviendraient propriétaires du domaine fluvial.

Concernant l'environnement, il a indiqué que les conseils généraux et la région Ile-de-France seraient compétents pour l'élaboration des plans d'élimination des déchets ménagers et assimilés.

Dans le domaine de la solidarité et de la santé, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a déclaré que la compétence des départements en matière d'action sociale serait consacrée et confortée, indiquant qu'ils élaboreraient seuls les schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale, qu'ils bénéficieraient du transfert des fonds d'aide aux jeunes et de solidarité pour le logement ainsi que de la décentralisation complète du revenu minimum d'insertion en vertu d'un projet de loi spécifique.

Il a ajouté qu'en matière de logement, ils pourraient recevoir délégation de crédits globalisés et fongibles pour l'attribution des aides à la pierre, sous réserve de la priorité reconnue aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a indiqué que les communes auraient la charge des logements destinés aux étudiants.

Il a en outre indiqué que les régions seraient compétentes dans le domaine de la santé pour établir des programmes régionaux de santé publique, participer au financement des équipements hospitaliers et siéger avec voie délibérative au sein des agences régionales de l'hospitalisation.

Abordant le domaine de l'éducation, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a indiqué que 95.000 personnels techniciens, ouvriers et de service de l'éducation nationale seraient placés sous l'autorité des collectivités territoriales. Il a affirmé que cette réforme était justifiée dans la mesure où les départements et les régions assumaient déjà la charge de la construction et de l'entretien des collèges et lycées depuis 1986, avant de préciser que le personnel enseignant et administratif resterait de l'entière responsabilité de l'Etat.

Concernant la culture, il a indiqué que l'inventaire du patrimoine culturel serait confié aux régions ou, par délégation, aux départements. Il a ajouté que la propriété de certains monuments historiques pourrait être transférée aux collectivités territoriales, ainsi que, à titre expérimental, la gestion des crédits d'entretien de ces monuments.

Après avoir affirmé que le projet de loi répondait à la nécessité de redéfinir et clarifier les responsabilités de chaque niveau de collectivités, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a souligné que la coopération intercommunale serait à la fois consacrée et facilitée par la réforme proposée.

Il a ensuite expliqué que la décentralisation permettrait à l'Etat de se recentrer sur ses missions essentielles, le projet de loi tendant d'ailleurs à affirmer le rôle du préfet de région, à rénover le contrôle de légalité et à consacrer le principe d'une évaluation des politiques publiques locales.

Il a indiqué que le projet de loi prévoyait le transfert corrélatif des personnels et moyens financiers dont l'Etat disposait pour l'exercice des compétences transférées.

Il a expliqué que le montant des charges transférées et les modalités de la compensation devraient, en vertu de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, être fixés par la loi de finances pour 2005. Il a indiqué que le projet de loi précisait uniquement que les impositions de toutes natures devraient en constituer la part principale et que les transferts de compétences n'entreraient en vigueur que si la loi de finances pour 2005 en avait correctement tiré les conséquences.

Il a précisé que, selon les indications communiquées par le Gouvernement, une part non modulable du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers et des ressources modulables localement permettraient le financement des nouvelles compétences des départements, celles des régions étant quant à elles intégralement financées par une part modulable du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers.

Il a ensuite indiqué que les transferts de personnels devraient concerner 130.000 agents de l'Etat, parmi lesquels 95.000 techniciens, ouvriers et agents de service et 35.000 agents de l'équipement. Après une période transitoire de mise à disposition s'achevant lors de la publication du décret organisant la partition des services, les fonctionnaires exerçant leurs missions dans un service transféré bénéficieraient pendant deux ans d'un droit d'option leur permettant de choisir entre le maintien de leur statut antérieur et l'intégration dans la fonction publique territoriale et les agents contractuels verraient leurs contrats repris de plein droit par la collectivité territoriale bénéficiaire du transfert de compétence.

Il a indiqué que le projet de loi prévoyait également le recours à l'expérimentation pour les transferts de compétences suscitant encore des interrogations et l'extension de la possibilité d'organiser des consultations locales à l'ensemble des collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale.

Avant de présenter ses amendements ayant pour objet de faciliter l'exercice des responsabilités locales, de clarifier les compétences de chaque niveau de collectivités territoriales et de rénover les règles régissant leur mise en oeuvre, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a souhaité apaiser les craintes exprimées à l'encontre de la décentralisation.

En premier lieu, il a affirmé que la décentralisation n'aggravait pas les inégalités mais les réduisait. Il a rappelé que le principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant la loi et celui de l'égalité des usagers devant le service public s'imposaient en effet tout autant à l'Etat qu'aux collectivités territoriales ou personnes privées chargées d'une mission de service public. Il a observé que l'Etat demeurerait garant de la cohésion nationale, la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 ayant d'ailleurs érigé la péréquation en objectif à valeur constitutionnelle.

Il a également expliqué que la loi fixerait les règles minimales s'imposant à l'ensemble du territoire national avant d'affirmer que, loin de briser la cohésion sociale et d'être source d'inégalités, la décentralisation de 1982 avait permis de répondre aux nouveaux besoins sociaux et favorisé le rattrapage entre les collectivités territoriales.

En deuxième lieu, il a indiqué que la hausse des prélèvements obligatoires n'était pas imputable à la décentralisation, qui avait en revanche permis d'améliorer nettement la qualité des services rendus aux citoyens, mais aux transferts de charges mal compensés par l'Etat. Il a précisé qu'une telle situation ne devrait désormais plus se produire dans la mesure où les transferts de dépenses nouvelles aux collectivités territoriales non accompagnés des financements correspondants étaient interdits par l'article 72-2 de la Constitution, aux termes duquel les transferts de compétences doivent être compensés par l'attribution de ressources équivalentes à celles que l'Etat consacrait à leur exercice.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a enfin estimé infondée la crainte des personnels de l'Etat exerçant leurs fonctions dans des services qui devraient être transférés à des collectivités territoriales, affirmant que la fonction publique territoriale offrait en effet les mêmes garanties que la fonction publique d'Etat et avait fait la preuve de son attractivité. Il a également rappelé que le transfert de ces personnels s'accompagnait d'un certain nombre de garanties, parmi lesquelles la possibilité pour ces fonctionnaires de conserver un lien statutaire avec leur administration d'origine ou le droit au maintien du bénéfice des années accomplies par eux en « service actif ». Il a ajouté que le projet de loi affirmait solennellement l'appartenance des personnels de l'éducation nationale à la « communauté éducative » et que son article 30 prévoyait que l'Etat continuerait à se porter garant du régime de retraite de la RATP.

M. Jacques Larché, soulignant la nécessité et la complexité du projet de loi, a constaté que le mode de décentralisation retenu présentait un caractère « jacobin », les transferts de compétences s'appliquant uniformément aux collectivités territoriales, quelle que soit leur situation. Il a insisté sur la nécessité de prévoir des mécanismes permettant d'assouplir les systèmes de transfert de compétences prévus par le texte, évoquant l'intérêt d'une démarche contractuelle en ce domaine. Il s'est dit préoccupé par l'importance des transferts opérés au profit du département, qui auraient pour effet de réduire notablement la part des dépenses obligatoires dans son budget.

En réponse, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a indiqué que des expérimentations et des délégations de compétences par la voie de conventions étaient prévues par le texte, ajoutant que plusieurs amendements qu'il présenterait à la commission proposeraient de renforcer ces mécanismes.

M. Jean-Claude Peyronnet a souligné que le texte présenté par le Gouvernement confirmait les inquiétudes qu'avait pu faire naître la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, en privant l'Etat de certaines de ses compétences, en particulier pour les politiques de la formation professionnelle et du logement. Il a regretté le manque de lisibilité du texte, évoquant les multiples possibilités de délégations de compétences par voie de conventions entre collectivités territoriales, ainsi que les dispositions tendant à confier seulement certains aspects de politiques plus globales aux collectivités ou à leurs groupements.

Il s'est également interrogé sur le rôle reconnu à la région pour l'exercice de certaines compétences, relevant les risques de tutelle sur les autres collectivités induits par la multiplication des plans régionaux et le fait que dans des domaines tels que la santé, la compétence régionale se superposerait à d'autres compétences existantes. Il a enfin évoqué les problèmes financiers suscités par ces transferts de compétences, regrettant l'absence du vote préalable de la loi organique sur l'autonomie financière des collectivités territoriales et le fait que le Gouvernement n'ait pas procédé au transfert aux collectivités territoriales d'impôts économiquement intéressants, comme cela avait été le cas lors des transferts de compétences intervenus en 1982 et 1983.

M. Lucien Lanier, estimant que le texte proposé par le Gouvernement, dont la nécessité était avérée, devait être adopté, s'est interrogé sur l'existence de mécanismes non juridictionnels permettant aux différents niveaux de collectivités de régler leurs différends en cas de conflits dans l'exercice de compétences partagées.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a relevé que de telles situations pourraient se rencontrer, mais que la notion de collectivité chef de file serait de nature à résoudre les difficultés, les actions entreprises par la collectivité chef de file primant sur celles conduites par les autres collectivités.

M. Jean-Pierre Sueur a fait part à la commission des inquiétudes que faisait naître le texte sur le plan financier. Il a souligné l'absence d'évaluation et de compensation précises des transferts de charges financières opérés par le projet de loi. Il a constaté qu'aucune précision n'avait été donnée par le Gouvernement sur les conditions de compensation de ces charges par une réforme de la fiscalité locale, indiquant notamment que la possibilité pour les collectivités de bénéficier d'une part modulable de la taxe intérieure sur les produits pétroliers pourrait s'avérer en contradiction avec les règles communautaires. Il a jugé insuffisante la part actuelle de la dotation globale de fonctionnement affectée à la péréquation, estimant que les collectivités territoriales en situation de grande difficulté financière ne seraient pas en mesure de prendre en charge les compétences nouvellement transférées sans bénéficier d'une péréquation plus forte.

Il a regretté le fait que, lors de leur audition par la commission, les ministres n'aient pas donné d'indications financières précises sur les conséquences des transferts prévus par le texte. Reconnaissant que la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances interdisait de faire figurer des obligations financières dans une loi ordinaire, il a souligné que cette loi n'empêchait cependant pas le Gouvernement de prendre devant le Parlement des engagements financiers.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, ayant rétorqué qu'il convenait d'attendre les déclarations que ferait le Gouvernement sur ce sujet, lors de la séance publique, M. Jean-Pierre Sueur a proposé à la commission de suspendre ses travaux et d'inviter le Gouvernement à faire une déclaration solennelle devant le Sénat sur le financement du texte, évoquant par ailleurs un courrier en ce sens, adressé par M. Claude Estier au Premier ministre ainsi qu'au Président du Sénat. A l'appui de cette proposition, il a rappelé les propos du Premier ministre qui avait déclaré, devant le congrès de l'Assemblée des départements de France, que le transfert de compétences ne devrait pas intervenir de façon précipitée. Il a également relevé que M. Christian Poncelet avait estimé que la décentralisation ne devait pas consister en un simple transfert de prélèvements obligatoires et devait intervenir sur des bases saines, sûres et sereines. Il a estimé que la mesure proposée serait de nature à assurer que le débat en séance publique se déroule en toute sérénité.

M. Daniel Hoeffel a affirmé que le succès des premières lois de décentralisation devait jouer en faveur de la nouvelle étape proposée par le projet de loi, tout en soulignant qu'il était plus difficile d'opérer le nouveau transfert de compétence et financier en période de faible croissance.

Il a ensuite souhaité faire trois observations. En premier lieu, il a affirmé la nécessité que soit rappelée la compétence générale de la commune dans le projet de loi. En second lieu, après avoir indiqué que la loi organique sur l'autonomie fiscale était annoncée et que la réforme des finances locales était prévue dans les prochaines lois de finances, il a souhaité que les grandes orientations de cette réforme soient rapidement connues, la décentralisation ne devant pas être discréditée par la crainte croissante de l'augmentation de la fiscalité locale. Enfin, même s'il a considéré que le transfert de compétences était plus sécurisant puisqu'il était effectué par blocs, il a salué la présence de dispositions dans le projet de loi prévoyant la contractualisation et consacrant le rôle d'un chef de file pour l'exercice des compétences ne pouvant être transférées à un seul niveau de collectivité territoriale.

M. Gérard Longuet s'est félicité que la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 ait permis de consacrer l'existence des trois niveaux de collectivités territoriales ainsi que le principe de la compensation des transferts de charges. Il a rappelé la légitimité de l'existence des échelons communal, départemental et régional ainsi que l'adoption des deux lois organiques relatives au référendum local et aux expérimentations des trois types de collectivités territoriales.

Relayant la position de l'association des régions de France, il a salué le fait que le projet de loi clarifie la répartition des compétences entre les collectivités territoriales, tout en conservant la possibilité de recourir à des conventions qui, loin d'être un facteur de complexité, permettent d'adapter au cas par cas les conditions d'exercice des compétences et de favoriser l'initiative des collectivités territoriales. Il a affirmé que la coopération entre les différentes collectivités territoriales lui paraissait indispensable, avant d'indiquer que la région constituait, davantage que le département, le niveau de collectivité idoine pour opérer une péréquation, notamment dans les domaines du tourisme et des aides économiques.

Il s'est interrogé sur la présence dans le projet de loi de transferts de compétences aux régions dans le domaine de la santé qui lui paraissaient déjà prévus dans les « lois Defferre ».

Il a enfin considéré que les transferts de compétences opérés par le projet de loi ne devraient pas être source de désaccords entre les collectivités territoriales, mais plutôt permettre une véritable coopération entre elles.

En réponse à M. Maurice Ulrich qui souhaitait savoir si les compétences transférées par le projet de loi rejoignaient celles transférées à la collectivité territoriale de Corse par la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a indiqué que les transferts proposés par ces deux textes étaient très proches.

M. Patrice Gélard a tout d'abord déclaré qu'il était particulièrement difficile d'opérer une décentralisation dans un pays aussi centralisateur que la France, au contraire de l'Italie ou de l'Espagne qui se sont construites sur un modèle fédéral et disposent d'une constitution définissant explicitement les compétences des collectivités territoriales. Il a rappelé qu'en vertu de la Constitution, la France était à la fois un Etat unitaire et une République dont l'organisation était décentralisée, avant d'ajouter que l'expérience de la décentralisation des anciennes républiques soviétiques lors de la disparition du bloc de l'Est mettait en évidence la difficulté d'opérer une telle réforme dans des Etats particulièrement centralisés.

Après avoir expliqué que le montant des ressources transférées aux collectivités territoriales serait fixé chaque année par la loi de finances et qu'il était impossible de les prévoir dès à présent, il a précisé, d'une part, que l'article 72-2 de la Constitution garantissait désormais aux collectivités territoriales une compensation des transferts de charges par l'attribution de ressources équivalentes à celles que l'Etat consacrait à leur exercice et, d'autre part, que le Conseil constitutionnel pourrait assurer le respect de ce principe en cas de saisine sur la loi de finances. Il a ajouté que l'absence de transfert des moyens financiers aboutirait nécessairement à l'impossibilité pour les collectivités territoriales d'exercer leurs nouvelles compétences.

Evoquant le problème du transfert de compétences et de personnels de l'éducation nationale, M. Patrice Gélard a ensuite souhaité savoir si les conseillers d'éducation et les personnels de la médecine scolaire étaient prévus dans les transferts et si la mobilité des personnels techniciens, ouvriers et de service ne risquait pas d'être entravée par leur transfert aux collectivités territoriales, alors qu'ils peuvent actuellement travailler indistinctement dans un collège, un lycée ou une université.

Il a estimé qu'il serait nécessaire de préciser dans le projet de loi que le recrutement de nouveaux personnels techniciens, ouvriers et de service par les régions et départements devrait respecter les règles de la fonction publique territoriale.

Il a souhaité savoir si les personnels des écoles aquacoles et de la marine marchande, qui relèvent actuellement respectivement du ministère de l'agriculture et du ministère de l'équipement, seraient également transférés.

Il s'est enfin inquiété de la possibilité pour chaque région de créer une école de la marine marchande alors que les quatre écoles actuellement existantes paraissent suffisantes.

Mme Josiane Mathon a déclaré que le groupe communiste républicain et citoyen était tout aussi opposé à ce projet de loi qu'il l'avait été à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Affirmant que la décentralisation conduisait au délitement des missions de l'Etat, elle a annoncé qu'elle soutiendrait la proposition de M. Jean-Pierre Sueur et du groupe socialiste, tendant à demander le report de la discussion de ce texte jusqu'à ce que le Gouvernement ait fait une déclaration donnant des indications précises sur le financement des transferts prévus.

Après avoir regretté que le projet de loi ne propose pas suffisamment de dispositions permettant la participation directe des citoyens aux décisions locales, elle a enfin souligné qu'il tendait à conférer un rôle prédominant aux régions et à développer l'intercommunalité, au détriment des communes et des départements.

Doutant d'avoir la même lecture du projet de loi que le rapporteur, M. Bernard Frimat lui a demandé s'il pouvait faire connaître à la commission son sentiment à l'issue des auditions auxquelles il avait procédé.

Il a observé que, si le bilan de la première décentralisation avait montré qu'elle n'avait pas créé d'inégalités, rien ne permettait d'anticiper d'ores et déjà la même conclusion pour cette nouvelle étape.

Il a ensuite déclaré que la décentralisation proposée par le projet de loi serait à l'origine de difficultés du point de vue de la gestion des collectivités territoriales et source d'inégalités pour les citoyens. Après avoir fait remarquer que les personnels techniciens, ouvriers et de service constitueraient, après transfert, la grande majorité des agents de la région, laquelle n'avait pas été créée selon lui dans cet objectif, il a regretté que le projet de loi cristallise les inégalités existant actuellement entre les différentes collectivités territoriales dans la répartition des personnels et des financements des établissements scolaires.

Il a insisté sur le fait qu'il n'intervenait pas sur un plan politique mais dans le but de rendre compte des difficultés pouvant survenir dans la gestion des collectivités territoriales du fait de cette réforme.

Prenant l'exemple de certains lycées horticoles qui ne disposent pas de personnels techniciens, ouvriers et de service, il a enfin conclu son propos en s'interrogeant sur le financement des charges afférentes aux transferts de compétences lorsque l'Etat ne supporte actuellement aucune charge.

En réponse à M. Patrice Gélard qui s'interrogeait sur la nécessité de prévoir que la propriété des biens immobiliers des collèges et lycées appartenant aux communes ou aux départements et transférés à d'autres collectivités territoriales en vertu du projet de loi puisse revenir à la collectivité initialement propriétaire en cas de désaffectation, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a indiqué que ce transfert étant soumis à l'accord des parties, ces dernières pourraient prévoir une telle restitution.

Concernant la suspension des travaux de la commission demandée par le groupe socialiste tant que le Gouvernement n'aurait pas indiqué comment seraient financés les transferts de compétences, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a rappelé que la Constitution garantissait aux collectivités territoriales une compensation des transferts de charges, avant d'indiquer que le Gouvernement s'exprimerait certainement sur les transferts financiers lors de l'examen du projet de loi en séance publique.

M. Jean-Pierre Sueur a jugé curieux que les transferts de compétences soient définis en l'absence de toute évaluation des ressources nécessaires. Il a observé que les ménages et les entreprises adoptaient, dans leur vie quotidienne, une démarche exactement inverse.

M. Gérard Longuet a indiqué qu'il partageait la préoccupation de M. Bernard Frimat à propos du financement des transferts de charges qui ne correspondent à aucune charge actuellement supportée par l'Etat et qu'il conviendrait d'interroger le Gouvernement à ce sujet. M. Jean-Claude Peyronnet a estimé que certains principes pourraient tout de même être inscrits dans la loi.

Partageant la préoccupation de M. Daniel Hoeffel, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a estimé nécessaire qu'un amendement soit déposé afin de rappeler la compétence générale des communes.

Il a indiqué à M. Gérard Longuet qu'il conviendrait d'interroger la commission des affaires sociales sur le fait que certaines compétences transférées aux régions dans le domaine de l'action sanitaire paraissent identiques à celles déjà obtenues par elles lors de la première décentralisation, tout en précisant que le projet de loi prévoyait en tout état de cause de leur conférer de nouvelles compétences, en particulier le développement de leur rôle au sein de l'agence régionale de l'hospitalisation.

En réponse à M. Patrice Gélard, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a déclaré que, le projet de loi ne prévoyant pas le transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service des écoles aquacoles et de la marine marchande, il interrogerait le gouvernement sur la situation de ces personnels. Il a ajouté qu'environ mille agents participant à la gestion administrative des personnels techniciens, ouvriers et de service devraient être transférés aux collectivités territoriales.

Il a ensuite indiqué que, contrairement à ce qu'avait déclaré Mme Josiane Mathon, les départements ne seraient pas affaiblis par cette nouvelle étape de la décentralisation, en précisant que huit milliards d'euros étaient prévus pour leurs transferts de compétences, dont cinq milliards d'euros affectés à la décentralisation du revenu minimum d'insertion.

Il a déclaré que les rapports de la mission commune d'information du Sénat sur la décentralisation, présidée par M. Jean-Paul Delevoye et dont le rapporteur était M. Michel Mercier, et de la commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par M. Pierre Mauroy, avaient déjà proposé le transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service. Il a affirmé que les inégalités existant entre les collectivités territoriales dans la répartition de ces personnels devraient être résorbées et que leur gestion serait plus efficace à l'échelon départemental ou régional.

Il a enfin estimé nécessaire de prévoir une évaluation précise des transferts de compétences avec une clause de rendez-vous.

En réponse à M. Jean-Pierre Sueur, M. René Garrec, président, a déclaré qu'il n'était pas nécessaire que la commission suspende ses travaux pour demander au Gouvernement de présenter les grandes orientations du dispositif de financement de ces transferts de compétences.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur.

Après que la commission eut adopté deux amendements avant l'article premier tendant à modifier les intitulés du chapitre premier et du titre premier relatifs au développement économique, au tourisme et à la formation professionnelle, le rapporteur a présenté un amendement à l'article premier (développement économique) tendant à clarifier les compétences exercées par les collectivités territoriales en matière de développement économique et à imposer aux chambres consulaires un délai pour rendre leur avis sur le projet de schéma régional de développement économique prévu par cet article.

M. Gérard Longuet a souligné sa préférence pour la consultation des seules chambres consulaires régionales, estimant que la consultation de l'ensemble des chambres consulaires pourrait induire des difficultés pratiques, les chambres départementales étant par ailleurs dépourvues d'une vision régionale du développement économique. MM. Patrice Gélard et Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, ont observé que les chambres consulaires régionales étaient inégalement structurées.

En réponse à M. Daniel Hoeffel, qui s'interrogeait sur la nécessité de prévoir dans cet article la consultation du conseil économique et social régional, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a souligné que cette consultation étant de droit, elle n'avait pas à être expressément prévue dans cette disposition.

M. Jean-Pierre Sueur ayant ironisé sur le fait que l'établissement d'un schéma régional de développement économique semblait conduire à une « économie administrée », M. Gérard Longuet a souligné que ce dispositif visait seulement à coordonner les initiatives économiques des collectivités territoriales, les régions n'étant pas en mesure d'exercer seules l'ensemble des actions de développement économique sur leur territoire.

En réponse à M. Bernard Frimat qui s'interrogeait sur l'attribution à la région de la responsabilité du développement économique, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a souligné que ce rôle lui était déjà donné par la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, telle que modifiée par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. La commission a adopté cet amendement.

Au même article, le rapporteur a présenté un amendement tendant à prévoir que les aides économiques versées par les collectivités territoriales aux entreprises devraient tenir compte des orientations du schéma régional de développement économique. M. Michel Dreyfus-Schmidt ayant souligné que cette obligation serait source de difficultés en raison de l'obsolescence rapide du schéma, M. René Garrec, président, et M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, ont répondu qu'il conviendrait alors de le réviser. M. Gérard Longuet a souligné que les départements disposaient de critères d'intervention propres en matière économique qui n'étaient pas couverts par cet article. Il a estimé que des précisions rédactionnelles pourraient être apportées à cet amendement lors de la séance publique.

La commission a ensuite adopté cet amendement, ainsi que huit amendements de coordination ou de précision.

Au même article, elle a adopté un amendement ayant pour objet de préciser, d'une part, que le rôle de chef de file de la région en matière de développement économique portait sur les seules aides revêtant la forme de subventions, de bonifications d'intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations, d'autre part, que les départements, les communes et leurs groupements ne pouvaient participer au financement de ces aides qu'après avoir passé une convention à cet effet avec la région.

M. Gérard Longuet a souligné que cet amendement permettait de mettre en exergue les deux dispositifs prévus par le code général des collectivités territoriales en matière d'aides économiques, alors que le projet de loi n'en mentionnait qu'un. Il a ainsi observé que la région jouerait un rôle de chef de file pour les aides au développement économique tandis que les départements et les communes pourraient continuer à verser, seuls ou conjointement, des aides aux entreprises en difficulté et au maintien des services en milieu rural. A cet égard, il s'est inquiété du champ extrêmement large des aides aux entreprises en difficulté et a jugé nécessaire de le circonscrire afin de donner sens au rôle de chef de file de la région en matière économique. En outre, il a souhaité que les prestations de services aux entreprises, telles que les études de marketing, puissent être incluses dans la liste des aides relevant de la seule responsabilité de la région.

En réponse à M. Michel Dreyfus-Schmidt qui craignait que cet amendement restreigne les possibilités d'intervention des autres collectivités, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a indiqué que son objet était de clarifier l'exercice des compétences de chaque collectivité, sans les modifier. Il a ensuite indiqué à M. Daniel Hoeffel, qui l'interrogeait sur les conditions dans lesquelles les autres collectivités territoriales pourraient dénoncer une éventuelle carence de la région dans le domaine des aides aux entreprises, que le préfet serait l'autorité compétente pour dresser ce constat.

La commission a ensuite adopté un amendement ayant pour objet de préciser qu'en dehors des aides à l'immobilier d'entreprises et de la prise en charge des commissions dues par les bénéficiaires de garanties d'emprunt, encadrées par la loi, les autres aides des collectivités locales resteraient libres à la double condition de tenir compte des orientations du schéma régional de développement économique et d'être conformes au droit communautaire de la concurrence.

A l'article 2 (transfert aux régions des instruments financiers déconcentrés de l'Etat au service du développement économique), la commission a adopté un amendement ayant pour objet, d'une part, d'affirmer la compétence des régions pour accorder les aides individuelles aux entreprises attribuées par l'Etat avant l'entrée en vigueur de la loi et faisant l'objet d'une gestion déconcentrée, d'autre part, de leur permettre d'en déterminer le régime.

Après que la commission eut adopté un amendement de coordination créant un nouveau chapitre relatif au tourisme dans le titre premier du projet de loi, le rapporteur a présenté deux amendements à l'article 3 (répartition des compétences dans le domaine du tourisme - transfert aux départements du classement des équipements et organismes de tourisme), l'un tendant à préciser que les normes de classement des équipements et organismes de tourisme resteraient définies par l'Etat, l'autre transférant à la région la compétence pour déterminer les règles de procédure et décider l'agrément ou le classement des équipements et organismes de tourisme, prévoyant la présence de représentants des collectivités territoriales au sein des commissions chargées de donner un avis sur les décisions de classement et d'agrément et permettant la mise à disposition des régions des services de l'Etat exerçant cette compétence.

M. Jean-Pierre Sueur ayant estimé que la compétence de l'Etat devait être maintenue en ce domaine et M. Michel Dreyfus-Schmidt s'étant interrogé sur l'existence d'une règle de quorum au sein de ces commissions, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a souligné qu'une telle règle pourrait être fixée par le conseil régional. Il a précisé que ce dispositif était similaire à celui qui prévalait en Corse depuis la loi du 22 janvier 2002. En réponse à une question de M. Bernard Frimat, relative à l'état d'avancement du classement des équipements et organismes de tourisme, le rapporteur a invité ce dernier à interroger directement le Gouvernement lors de la séance publique. La commission a ensuite adopté ces amendements.

A l'article 4 (réforme par ordonnances des organismes chargés de la promotion du tourisme), la commission a adopté un amendement tendant à réformer le régime juridique des offices de tourisme sans recourir à la procédure des ordonnances en permettant à toutes les communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de créer des offices de tourisme sous forme d'établissements publics industriels et commerciaux et en clarifiant leurs missions.

A l'article 5 (extension des compétences des régions en matière de formation professionnelle), outre un amendement rédactionnel, la commission a adopté un amendement tendant, d'une part, à confier au conseil régional le soin de déterminer la nature et les conditions d'attribution de l'indemnité compensatrice forfaitaire et, d'autre part, à prévoir un avis du comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue, sur le projet de décret encadrant l'exercice de cette compétence. Au même article, elle a en outre adopté deux amendements pour éviter de déplacer certaines dispositions du code du travail.

La commission a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 5 afin de transférer aux régions la responsabilité des stages d'accès à l'emploi ainsi que des stages individuels et collectifs d'insertion et de formation à l'emploi.

A l'article 6 (plan régional de développement des formations professionnelles), outre deux amendements rédactionnels, la commission a adopté un amendement tendant à indiquer que le plan régional des formations professionnelles vaut schéma d'apprentissage et schéma de développement des enseignements artistiques.

Elle a ensuite adopté un amendement de coordination à l'article 7 (mention dans le code du travail du plan régional de développement des formations professionnelles).

A l'article 11 (politique d'accueil, d'information et de conseil à l'orientation dans le domaine de la formation professionnelle), la commission a adopté un amendement ayant pour objet d'affirmer le rôle d'orientation et de coordination de la région en matière d'accueil et d'orientation des jeunes et des adultes en vue de leur insertion professionnelle, ainsi qu'un amendement de coordination.

A l'article 12 (transfert aux départements de certaines routes classées routes nationales), outre un amendement de précision, la commission a adopté un amendement tendant à préciser que l'absence de décision administrative constatant le transfert de voirie ne remettrait pas en cause le transfert définitif de cette dernière, qui interviendrait en tout état de cause au 1er janvier 2008.

A l'article 13 (dispositions particulières relatives aux départements et régions d'outre-mer), la commission a adopté un amendement supprimant des dispositions redondantes du projet de loi par rapport aux dispositions en vigueur du code général des collectivités territoriales relatives aux pouvoirs de police exercés par le président du conseil régional dans les régions d'outre-mer.

A l'article 16 (définition et régime juridique des routes à grande circulation), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.

La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 18 afin de rendre éligible au Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée le financement par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d'un équipement public destiné à être intégré au domaine public. En réponse à M. Michel Dreyfus-Schmidt qui s'interrogeait sur la recevabilité de cet amendement au regard de l'article 40 de la Constitution, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a indiqué que le FCTVA constituait un prélèvement sur les recettes de l'Etat et que l'amendement de la commission était gagé.

A l'article 18 (éligibilité au Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajouté), la commission a adopté un amendement de repli tendant à permettre aux collectivités territoriales et à leurs groupements de bénéficier des attributions du FCTVA, sans devoir financer au moins la moitié du coût toutes taxes comprises d'opérations d'aménagement du domaine public routier national.

A l'article 19, le rapporteur a présenté un amendement tendant à étendre le principe du maintien des financements des opérations routières prévues aux contrats de plan Etat-région en cours à l'ensemble des opérations prévues par ces contrats. M. René Garrec, président, ayant estimé que cette modification devait conduire à déplacer cette disposition dans une autre partie du projet de loi, dès lors qu'elle ne concernait plus la seule voirie routière, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, s'est engagé à présenter à la commission une nouvelle rédaction de cet amendement lors de la prochaine réunion de commission.

A l'article 20 (abrogation des décrets impériaux relatifs au financement de l'entretien de la voirie à Paris), la commission a adopté un amendement tendant à abroger le seul décret impérial du 23 juin 1866, lequel avait déjà abrogé le décret du 12 avril 1856.

A l'article 21 (maîtrise d'ouvrage d'opérations routières en cours lors du transfert de voirie), la commission a adopté un amendement de précision.

A l'article 22 (transfert des aérodromes et hélistations civils), la commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels tendant à préciser que les groupements de collectivités territoriales peuvent se porter candidats au transfert de compétences à l'égard des aérodromes.

Le rapporteur a également présenté à la commission un amendement à cet article tendant à imposer au représentant de l'Etat dans le département la communication aux collectivités territoriales et à leurs groupements de l'ensemble des informations dont il dispose sur l'aérodrome pour lequel le transfert de compétences est demandé.

A la suite d'un échange de vues auquel ont participé MM. Jean-Claude Peyronnet, Gérard Longuet, Daniel Hoeffel et Bernard Frimat, la commission a adopté une nouvelle rédaction de cet amendement prévoyant que le représentant de l'Etat dans le département communique aux collectivités ou aux groupements sollicitant le transfert de compétences toutes les informations permettant le transfert en connaissance de cause de l'aérodrome concerné.

Un amendement ayant pour objet de préciser, d'une part, le délai pendant lequel une collectivité ou un groupement peut solliciter un transfert à titre expérimental d'un aérodrome et, d'autre part, que l'expérimentation peut être engagée dès la publication de la loi, a ensuite été adopté.

A l'article 23 (habilitation à actualiser et adapter par ordonnance les dispositions du code de l'aviation civile relatives à la sûreté des vols et à la sécurité de l'exploitation des aérodromes), la commission a adopté un amendement ramenant à trois mois le délai de dépôt du projet de loi de ratification des ordonnances prévues par cet article.

A l'article 24 (transfert des ports maritimes non autonomes de l'Etat aux collectivités territoriales), la commission a adopté cinq amendements tendant à ce que le transfert de compétences des ports maritimes s'exerce au profit tant des collectivités territoriales que des groupements de collectivités ainsi que des amendements de précision relatifs aux parties à la convention définissant les modalités du transfert de compétences.

La commission a également adopté des amendements tendant à préciser que le département et la commune seraient compétents pour créer, aménager et exploiter des ports maritimes. Elle a en outre adopté un amendement tendant à préciser que le transfert de compétences s'exercerait pour les ports existant à la date d'entrée en vigueur de la loi, ainsi qu'un amendement tendant à harmoniser les transferts prévus par le présent projet de loi avec celui opéré par la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse afin de permettre à la collectivité territoriale de Corse de se voir transférer les plans d'eau des ports maritimes situés sur son territoire.

Constatant que la Corse était mentionnée dans plusieurs articles du projet de loi, M. Maurice Ulrich a souhaité savoir, d'une part, si l'Assemblée de Corse avait été préalablement consultée, d'autre part, si les transferts de compétences prévus au profit de l'ensemble des collectivités territoriales étaient identiques à ceux dont avait bénéficié la collectivité territoriale de Corse.

A l'article 25 (habilitation à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'actualisation et l'adaptation de certaines dispositions du code des ports maritimes), outre un amendement de précision, la commission a adopté un amendement ayant pour objet de ramener à trois mois le délai de dépôt du projet de loi de ratification des ordonnances prévues par cet article.

A l'article 26 (transfert des voies navigables fluviales et ports intérieurs), après avoir adopté un amendement corrigeant une erreur rédactionnelle ainsi qu'un amendement tendant à respecter la cohérence des dispositions du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, la commission a adopté un amendement tendant à prévoir que le transfert de propriété des canaux et plans d'eau fluviaux dont la compétence a déjà été conférée aux régions ne pourrait intervenir que sur demande de ces dernières. Elle a également adopté un amendement ayant pour objet de corriger une erreur de référence dans le code du domaine public fluvial.

A l'article 28 (transfert aux régions de la propriété des biens de l'Etat concédés aux sociétés d'aménagement régional), la commission a adopté un amendement tendant à préciser que seules les régions sur le territoire desquelles sont situés les biens appartenant à l'Etat et dont l'exploitation a été concédée à une société d'aménagement régional pourront demander le transfert de propriété de ces biens. De même, elle a adopté un amendement précisant que le représentant de l'Etat transmet à la région les informations lui permettant de solliciter le transfert de propriété de ces biens en toute connaissance de cause.

A l'article 31 (plan de déplacements urbains et plans locaux de déplacements en région Ile-de-France), la commission a adopté un amendement tendant à permettre à l'ensemble des chambres consulaires d'être consultées à leur demande sur le projet de plan de déplacements urbains en région Ile-de-France. Elle a également adopté un amendement tendant à préciser que le plan de déplacements urbains serait arrêté par décret en Conseil d'Etat dans deux hypothèses alternatives : en cas de désaccord entre l'Etat et le conseil régional sur les orientations du plan, ou si le projet de plan était de nature à compromettre gravement la réalisation ou l'exploitation d'une infrastructure ou d'une opération d'intérêt national. De même, outre deux amendements de précision, la commission a adopté un amendement permettant au représentant de l'Etat de mettre en demeure le syndicat des transports d'Ile-de-France de procéder à la révision du plan.

A l'article 35 (transfert, à titre expérimental, des fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement des fonds structurels européens aux collectivités territoriales, à leurs groupements ou à des groupements d'intérêt public), la commission a présenté un amendement ayant pour objet d'opérer la validation législative des décisions confiant la fonction d'autorité de gestion ou d'autorité de paiement de programmes relevant de la politique de cohésion économique et sociale de la Communauté européenne aux collectivités territoriales ou à d'autres organismes intermédiaires. La commission a également adopté un amendement tendant à prévoir que ces transferts à titre expérimental pourraient s'effectuer à compter de la publication de la présente loi.

La commission a adopté un amendement tendant à modifier l'intitulé du chapitre V du titre II du projet de loi.

Elle a ensuite adopté un amendement à l'article 36 (transfert aux départements et, en Ile-de-France, à la région de l'élaboration des plans d'élimination des déchets ménagers et assimilés) tendant à prévoir que les avis du représentant de l'Etat, des conseils départementaux d'hygiène et des conseils généraux sur les projets de plan d'élimination des déchets ménagers seraient réputés positifs s'ils n'étaient pas formulés dans un délai de trois mois à compter de la réception de ce projet. M. Jean-Jacques Hyest a souligné que l'institution de tels plans ne devait pas permettre à certaines collectivités de se décharger de leurs responsabilités sur d'autres.

A l'article 37 (compétences de l'Etat à l'égard des plans d'élimination des déchets ménagers), la commission a adopté un amendement permettant au préfet de demander au conseil régional une nouvelle délibération sur un projet de plan régional d'élimination des déchets industriels spéciaux, d'élaborer un tel document ou de le mettre en révision.

Elle a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 37 afin de prévoir un avis du conseil régional en cas d'élaboration par l'Etat du plan d'élimination des déchets industriels spéciaux.

A l'article 39 (affirmation du rôle de coordination du département en matière d'action sociale et d'insertion), le rapporteur a présenté un amendement, adopté par la commission, ayant pour objet de mieux affirmer le rôle de coordination du département dans le domaine de l'action sociale.

A l'article 40 (procédure d'élaboration des schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale), la commission a adopté un amendement tendant, d'une part, à prévoir l'adoption par le conseil général du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale, d'autre part, à supprimer l'obligation qui lui a été faite d'associer à la définition du schéma des représentants des autres collectivités territoriales des professions sanitaires et sociales, des institutions sociales et médico-sociales et des personnes accueillies par ces institutions ou susceptibles de l'être.

Outre un amendement rédactionnel au même article, la commission a également adopté un amendement ayant pour objet de permettre au conseil général de disposer d'un délai de six mois à compter de la transmission par le préfet des orientations de l'Etat pour établir le schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale.

A l'article 41 (transfert aux départements des fonds d'aide aux jeunes en difficulté), après avoir adopté deux amendements de précision, la commission a adopté deux amendements tendant, pour l'un, à permettre aux groupements de collectivités territoriales de participer au financement des fonds d'aide aux jeunes en difficulté, pour l'autre, à préciser que le règlement intérieur de ces fonds serait adopté par le conseil général.

A l'article 42 (intégration des formations sociales dans le droit commun des diplômes et titres à finalité professionnelle délivrés au nom de l'Etat), la commission a adopté un amendement soumettant les établissements dispensant une formation sociale à l'ensemble des obligations prévues par l'article L. 920-4 du code du travail.

A l'article 43 (transfert aux régions de la responsabilité de la politique de formation des travailleurs sociaux - possibilité de déléguer aux départements l'agrément des établissements dispensant des formations initiales), outre un amendement rédactionnel, la commission a adopté un amendement ayant pour objet de prévoir que les départements seraient associés par les régions au recensement des besoins en formation des travailleurs sociaux.

A l'article 44 (relations financières entre les régions et les établissements dispensant des formations sociales), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer une disposition sans objet, ainsi qu'un amendement prévoyant que la subvention prévue par cet article devrait être versée déduction faite des rémunérations de services, des participations des employeurs ou des subventions des collectivités publiques que peuvent percevoir les établissements.

A l'article 45 (transfert aux régions de la gestion des aidesaux étudiants inscrits dans les établissements dispensant des formations sociales), la commission a adopté un amendement tendant à confier au conseil régional le soin de fixer tant la nature et le montant des aides aux étudiants inscrits dans les établissements dispensant des formations sociales que leurs conditions d'attribution.

A l'article 46 (affirmation de la compétence du département dans la conduite et la coordination de l'action en faveur des personnes âgées), la commission a adopté un amendement de simplification rédactionnelle.

A l'article 48 (extension, à titre expérimental, des compétences des départements pour la mise en oeuvre des mesures d'assistance éducative dans le cadre de la protection judiciaire de la jeunesse), outre un amendement rédactionnel, la commission a adopté trois amendements tendant respectivement à porter à quatre ans la durée de l'expérimentation prévue par cet article, à prévoir un délai d'un an pour la présentation des candidatures et à imposer au Gouvernement de présenter un rapport d'évaluation au Parlement dans un délai de six mois à compter du terme de l'expérimentation.

Mercredi 22 octobre 2003

- Présidence de M. René Garrec, président.

Droits de l'Homme - Droit d'asile - Examen des amendements

La commission a procédé, sur le rapport de M. Jean-René Lecerf, à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 340 (2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale, modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952, relative au droit d'asile.

La commission a émis un avis défavorable à la motion n° 18, présentée par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière et Philippe Madrelle et les membres et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, et à la motion n° 76 présentée par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues tendant respectivement à opposer au projet de loi l'exception d'irrecevabilité et la question préalable.

A l'article premier (compétences de l'OFPRA et institution de la protection subsidiaire), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 19 de M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, tendant à supprimer l'article premier.

A ce même article, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a proposé de rectifier l'amendement n° 1 de la commission relatif au principe d'une convocation du demandeur d'asile devant l'OFPRA assortie d'exceptions limitativement énumérées. La rectification permet de maintenir une disposition introduite par un amendement de l'Assemblée nationale garantissant la possibilité au demandeur de présenter des éléments à l'appui de sa demande au cours de l'instruction devant l'office.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 39, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, visant à compléter la référence à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 par la mention au protocole de New York du 31 janvier 1967 qui l'a complétée, et a décidé en conséquence d'inviter M. Paul Dubrule à retirer l'amendement n° 15 ayant le même objet, présenté au nom de la commission des affaires étrangères.

La commission a par ailleurs donné un avis défavorable :

- à l'amendement n° 40, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, revenant à la rédaction initiale de la loi du 25 juillet 1952 selon laquelle l'OFPRA est soumis à la surveillance du Haut commissaire des Nations unies pour les réfugiés (HCR). En réponse à MM. Jean-Pierre Sueur et Robert Bret, le rapporteur a relevé que le projet de loi s'inspirait des termes mêmes de la convention de Genève en précisant que l'office facilitait la mission de surveillance du HCR ;

- à l'amendement n° 41 des mêmes auteurs assurant la priorité de la protection apportée par la convention de Genève par rapport à la protection subsidiaire instituée par le projet de loi ;

- aux amendements n° 20 et n° 42 de M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, retenant pour la protection subsidiaire les mêmes critères d'application que ceux de l'asile territorial. M. Jean-Pierre Sueur a fait observer à cet égard que la France devait disposer d'une marge d'appréciation par rapport aux normes qui faisaient encore l'objet de négociations dans le cadre de l'élaboration de la directive communautaire ;

- aux amendements n° s 43 et 51, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, et n° 22, présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, tendant à prévoir le renouvellement automatique de la protection subsidiaire. M. Jean-Pierre Sueur a souligné qu'il convenait d'attribuer, au terme du quatrième renouvellement, la carte de résident afin de ne pas maintenir le bénéficiaire de la protection subsidiaire dans une situation de précarité. M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a précisé que l'attribution de la qualité de réfugié et la reconnaissance de la protection subsidiaire obéissant à des critères différents, elles induisaient en conséquence deux statuts distincts ;

- aux amendements n° 21, présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, et n° 44, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière et Philippe Madrelle, tendant à élargir les bénéficiaires de la qualité de réfugié et de la protection subsidiaire sur le fondement de l'unité familiale ;

- à l'amendement n° 23, présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues supprimant la notion d'agents de protection et d'asile interne ;

- à l'amendement n° 45, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, tendant à limiter la définition des autorités susceptibles d'apporter une protection aux seules autorités de l'Etat ;

- à l'amendement n° 46, présenté par les mêmes auteurs, tendant à supprimer la possibilité pour l'OFPRA de refuser d'accorder une protection en France à un étranger qui pourrait obtenir cette protection sur une partie de son territoire d'origine. M. Jean-Pierre Sueur a estimé que cet asile interne était contraire à la Convention de Genève et soulevait un certain nombre de difficultés pratiques. Il a relevé en outre que le législateur n'avait pas à tenir compte d'un concept contenu dans un projet de directive en cours de discussion devant les instances communautaires. Le rapporteur a fait observer que l'asile interne était très largement admis par les partenaires de la France et que le HCR lui-même s'y référait. Il a ajouté que, par ailleurs, l'appréciation de cette notion par l'OFPRA serait très encadrée ;

- à l'amendement n° 47, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, pour fonder les motifs qui peuvent justifier le refus de la protection subsidiaire non sur des présomptions, comme le projet de loi le prévoit, mais sur des faits avérés. En réponse à MM. Jean-Pierre Sueur et Michel Dreyfus-Schmidt, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a relevé que la Convention de Genève prévoyait que le statut de réfugié pouvait être écarté sur la base de présomptions et que la rédaction du projet de loi, qui s'en inspirait, permettrait notamment à l'OFPRA une appréciation indépendante du droit pénal étranger, en particulier pour l'appréciation des crimes graves de droit commun ;

- à l'amendement n° 24, présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, supprimant deux motifs justifiant le refus d'accorder la protection subsidiaire (la commission d'un crime grave de droit commun et la menace à l'ordre public), et à l'amendement n° 48, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière et Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, tendant à prévoir que les crimes graves de droit commun justifiant le refus ou le retrait de la protection subsidiaire doivent être commis, comme le prévoit la Convention de Genève pour le statut de réfugié, en dehors du territoire national. M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est inquiété en particulier que la commission d'un crime grave de droit commun en France puisse justifier le retrait de la protection subsidiaire et qu'ainsi, soit appliqué à l'intéressé le principe d'une double peine que le projet de loi relatif au contrôle migratoire a souhaité précisément exclure. Après avoir relevé que l'étranger auquel serait retirée la protection subsidiaire bénéficierait des dispositions de droit commun applicables aux étrangers sur le territoire national, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a souligné que la qualité de réfugié et la protection subsidiaire constituant des statuts distincts, il était logique qu'elles répondent à des critères d'attribution différents et que, par ailleurs, il n'était nullement choquant de refuser la protection subsidiaire à une personne qui aurait commis un crime grave dans notre pays ;

- à l'amendement n° 49, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, tendant à supprimer la menace grave à l'ordre public comme motif d'exclusion de la protection subsidiaire. M. Michel Dreyfus-Schmidt ayant observé qu'il était anormal de confier à l'OFPRA l'appréciation de la menace grave à l'ordre public, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, lui a fait observer que, de ce point de vue, l'appréciation de l'OFPRA présenterait sans doute davantage de garanties pour le demandeur d'asile que celle du ministre de l'intérieur ;

- aux amendements n°s 25, présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues et 50 présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, tendant à supprimer la possibilité de retirer à tout moment la protection subsidiaire ;

A l'article 2 (organisation de l'OFPRA - transmission de documents au ministère de l'intérieur), la commission a donné un avis défavorable :

- à l'amendement n° 52, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle, et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, tendant à supprimer cet article. M. Michel Dreyfus-Schmidt a estimé que, faute de toute information sur les projets de décret relatifs à l'organisation de l'office, il était impossible d'adopter l'article 2 du projet de loi. M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé que les modifications prévues à l'organisation de l'OFPRA étaient partie intégrante de la réforme souhaitée par le Gouvernement ;

- à l'amendement n° 53, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée tendant à revenir à la composition actuelle du conseil de l'OFPRA ;

- à l'amendement n° 54, présenté par les mêmes auteurs, visant à supprimer la compétence confiée à l'OFPRA d'établir la liste des pays d'origine sûrs. M. Michel Dreyfus-Schmidt et M. Jean-Pierre Sueur ont estimé que la perspective qu'une telle liste soit élaborée au niveau communautaire paraissait très lointaine et qu'il était par ailleurs préférable de laisser à l'office le soin d'établir au cas par cas, dans le cadre de l'examen des demandes d'asile, les pays qui pourraient être considérés comme sûrs. Le rapporteur a rappelé que l'établissement d'une liste de pays considérés comme sûrs ne ferait pas obstacle à l'examen individuel de chaque demande ;

- à l'amendement n° 55, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, tendant à ce que les trois personnalités qualifiées participant aux réunions du conseil soient des représentants des organisations habilitées à s'occuper des étrangers ;

- aux amendements n°s 56 et 58, présentés par les mêmes auteurs, tendant à revenir à la nomination du directeur de l'office par le seul ministre des affaires étrangères, et à supprimer le titre de directeur général. En réponse aux inquiétudes exprimées par MM. Jean-Pierre Sueur et Michel Dreyfus-Schmidt sur les risques d'une présence accrue du ministère de l'intérieur au sein de l'OFPRA, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a souligné que l'extension de la compétence de l'office à la protection subsidiaire, héritière de l'asile territorial qui relevait des attributions du ministre de l'intérieur, justifiait la participation de celui-ci à la procédure de nomination du directeur de l'OFPRA ;

- à l'amendement n° 26, présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, et à l'amendement n° 57, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, supprimant les dispositions permettant la transmission par l'OFPRA de certains documents au ministère de l'intérieur. En réponse aux observations de MM. Robert Bret, Jean-Pierre Sueur et Michel Dreyfus-Schmidt sur les risques d'inconstitutionnalité de la disposition du projet de loi, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a souligné que la possibilité de transmettre des documents ne concernait que les personnes déboutées de leur demande d'asile.

A l'article 4 (composition et compétences de la commission de recours des réfugiés), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 27, présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, tendant à supprimer cet article.

Par ailleurs, elle a donné un avis de sagesse à l'amendement n° 16, présenté par M. Paul Dubrule, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, précisant que la commission des recours était une juridiction à caractère administratif.

Après un échange de vues entre MM. Patrice Gélard, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Jacques Hyest et Jean-René Lecerf, rapporteur, la commission a souhaité demander l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 59 présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, confiant la nomination des magistrats de l'ordre judiciaire appelés à siéger comme présidents de certaines sections de la commission des recours des réfugiés au Conseil supérieur de la magistrature.

La commission a ensuite donné un avis défavorable :

- à l'amendement n° 28, présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, confiant la nomination des magistrats de l'ordre judiciaire au premier président de la Cour de cassation,

- aux amendements n°s 29, présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, et 60, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, revenant à la formule actuellement prévue par la loi du 25 juillet 1952 pour assurer la représentation du HCR au sein de la commission des recours.

La commission a par ailleurs invité, d'une part, MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, à retirer leurs amendements n°s 31 et 62, tendant à rétablir la compétence consultative de la commission des recours, l'amendement n° 8 de la commission ayant le même objet.

Elle a donné un avis défavorable :

- au sous-amendement n° 17 rectifié à l'amendement n° 8 de la commission, présenté par M. Paul Dubrule au nom de la commission des affaires étrangères, précisant que les décisions de la commission des recours pouvaient faire l'objet d'un recours en cassation devant le Conseil d'Etat, M. Patrice Gélard ayant fait observer le caractère redondant d'une telle disposition ;

- aux amendements n°s 30 présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues réservant la faculté de saisir la commission des recours aux seuls étrangers et apatrides et 61, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, limitant la saisine de la commission des recours aux seules décisions de refus prononcées par l'OFPRA ;

- à l'amendement n° 63, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, tendant à maintenir dans la loi du 25 juillet 1952 la disposition selon laquelle les intéressés peuvent présenter leurs explications à la commission des recours et se faire assister d'un conseil. En réponse à M. Michel Dreyfus-Schmidt, le rapporteur a souligné que le Gouvernement avait pris l'engagement de reprendre les mêmes garanties dans le cadre d'une disposition réglementaire ;

- à l'amendement n° 64, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière et Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, supprimant la faculté reconnue au président de la commission des recours ou au président de section de statuer par ordonnance sur les demandes ne présentant aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision de l'OFPRA.

La commission a par ailleurs donné un avis défavorable aux amendements n°s 74 et 75 des mêmes auteurs, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 6 afin de confier à la commission des recours le contentieux lié au refus d'entrer sur le territoire opposé au demandeur d'asile et de conférer aux officiers de l'OFPRA le soin d'instruire les demandes d'asile déposées à la frontière. En réponse aux observations de M. Michel Dreyfus-Schmidt, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a précisé que, dans le cadre de ce contentieux actuellement confié au juge administratif de droit commun, la procédure juridictionnelle garantissait, notamment par la voie du référé liberté, une protection satisfaisante au requérant.

A l'article 6 (admission au séjour du demandeur d'asile), la commission a donné un avis défavorable :

- aux amendements n°s 32 et 65, présentés par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, tendant à supprimer la référence au pays d'origine sûr ;

- à l'amendement n° 66, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, supprimant deux des critères définissant le motif de refus d'admission au séjour tiré de la menace à l'ordre public.

A l'article 7 (attribution d'un titre de séjour au demandeur d'asile), la commission a donné un avis défavorable :

- aux amendements n°s 33, présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, 67 et 68, présentés par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, définissant de manière précise la procédure de demande d'asile, en prévoyant notamment les délais qui lui sont attachés ;

- aux amendements n°s 69, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, et 34 et 35, présentés par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, ouvrant au demandeur d'asile le droit d'exercer une activité professionnelle.

Elle a invité en outre, d'une part, MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur et d'autre part, M. Robert Bret à retirer leurs amendements respectifs n°s 70 et 36, posant le principe de la convocation du demandeur d'asile devant l'OFPRA, l'amendement n° 1 rectifié de la commission ayant le même objet.

La commission a par ailleurs donné un avis défavorable à l'amendement n° 37, présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, créant un article additionnel après l'article 9 généralisant l'octroi de l'aide juridictionnelle pour tous les demandeurs d'asile devant l'OFPRA et la commission des recours des réfugiés.

A l'article 11 (adaptation en vue de l'application de la loi d'outre-mer - décrets d'application), la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 71, présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière et Philippe Madrelle, et 38, présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues, supprimant les dispositions du projet de loi renvoyant à un décret.

A l'article 12 bis (coordination), la commission a souhaité solliciter l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 72 de MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière et Philippe Madrelle, posant le principe d'une aide juridictionnelle pour les demandeurs d'asile. En réponse aux observations de MM. Michel Dreyfus-Schmidt et Jean-Pierre Sueur, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a relevé que la généralisation de l'aide juridictionnelle pourrait présenter des conséquences financières assez lourdes.

A l'article 13 (conditions d'entrée en vigueur de la loi), la commission a donné un avis de sagesse sur l'amendement n° 73 présenté par MM. Louis Mermaz, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur, André Rouvière, Philippe Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, précisant la présomption de désistement des demandes d'asile territorial en cours.

Collectivités territoriales - Responsabilités locales - Examen du rapport (suite)

Puis la commission a poursuivi l'examen du rapport de M. Jean-Pierre Schosteck sur le projet de loi n° 4 (2003-2004), relatif aux responsabilités locales.

Elle a tout d'abord adopté, à la suite d'un échange de vues auquel ont participé MM. Josselin de Rohan et René Garrec, président, l'amendement dont la discussion avait été réservée lors de la précédente réunion de commission, créant un article additionnel avant le chapitre premier du titre II du projet de loi et tendant à étendre le maintien des financements prévus par les contrats de plan Etat-région en cours pour les opérations sur le domaine public routier à l'ensemble des opérations d'investissement prévues par ces contrats. Par coordination, elle a adopté un amendement de suppression à l'article 19.

La commission a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 49, afin de transférer au maire, ou par délégation du maire, au président d'un établissement public de coopération intercommunale, le contingent préfectoral de réservation de logements au profit des personnes prioritaires.

A l'article 49 (délégation de la gestion des aides à la pierre aux départements et aux structures intercommunales à fiscalité propre - programmes locaux de l'habitat - création d'un comité régional de l'habitat en métropole et d'un comité départemental de l'habitat outre-mer), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de supprimer les conditions de seuil démographique exigées des communautés de communes pour pouvoir solliciter une délégation de compétences pour l'attribution d'aides à la pierre, ainsi que cinq amendements de coordination. Elle a également adopté un amendement supprimant les dispositions donnant au département ou à un établissement public de coopération intercommunale la possibilité de créer des commissions locales d'amélioration de l'habitat au motif que ces dispositions étaient inutiles. De même, après avoir retenu une proposition d'amélioration rédactionnelle de M. Jacques Larché, elle a adopté un amendement ayant pour objet de prévoir la signature d'une convention entre l'Agence nationale pour la rénovation urbaine et les collectivités locales bénéficiaires de délégations de compétences. Elle a en outre adopté dix amendements rédactionnels ou de coordination rendus nécessaires par les modifications apportées à cet article.

A l'article 50 (transfert aux départements des fonds de solidarité pour le logement), la commission a adopté un amendement tendant à harmoniser les dispositions relatives à la gestion financière et comptable des fonds d'aides aux jeunes et des fonds de solidarité pour le logement, transférés aux départements, ainsi qu'un amendement de précision rédactionnelle.

A l'article 51 (transfert aux communes et à leurs groupements de la responsabilité des locaux destinés au logement des étudiants), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de réserver le transfert de la responsabilité du logement étudiant aux communes et établissements publics de coopération intercommunale qui en feraient la demande, ainsi qu'un amendement précisant que la convention prévue par cet article, conclue entre la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale et le centre régional des oeuvres universitaires et scolaires, devrait dresser un diagnostic de l'état des logements sociaux étudiants et établir un programme de travail.

M. Bernard Frimat s'est interrogé sur l'utilité de prévoir un tel mécanisme de transfert à la demande à chaque fois que les équipements transférés sont susceptibles d'être dégradés.

La commission a adopté un amendement prévoyant que le transfert aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale des biens appartenant à l'Etat affectés au logement des étudiants serait assuré à titre gratuit et ne donnerait lieu au versement d'aucun droit, taxe ou honoraire. Elle a également adopté un amendement rédactionnel et un amendement ayant pour objet de supprimer une disposition redondante.

A l'article 54 (possibilité pour les régions de participer, à titre expérimental, au financement d'équipements sanitaires et de siéger, avec voix délibérative, au sein des commissions exécutives des agences régionales d'hospitalisation), la commission a adopté un amendement de réécriture globale fixant à quatre ans la durée de l'expérimentation, instituant un délai d'un an pour la présentation des candidatures à cette expérimentation, précisant que le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation serait tenu de signer une convention avec les régions dont la candidature aurait été retenue et imposant une évaluation communiquée au Parlement.

La commission a adopté un amendement de suppression de l'article 55 (programmes régionaux de santé publique) au motif que ses dispositions figuraient déjà dans le projet de loi relatif à la politique de santé publique, récemment adopté par l'Assemblée nationale en première lecture.

A l'article 56 (transfert à l'Etat de la responsabilité des campagnes de prévention et de lutte contre les grandes maladies), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer les dispositions ouvrant aux collectivités territoriales la faculté de participer à la mise en oeuvre des programmes de santé publique définis par l'Etat. A la demande de M. Jacques Larché, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a précisé que le département resterait responsable des services de protection maternelle et infantile. La commission a adopté cinq amendements de coordination ainsi qu'un amendement de suppression d'une disposition dont elle a jugé qu'elle trouverait davantage sa place dans le projet de loi relatif à la politique de santé publique.

A l'article 58 (transfert aux régions du financement des écoles de formation des professions paramédicales), outre deux amendements de précision, la commission a adopté un amendement ayant pour objet, d'une part, de confier à la région le soin de définir tant la nature et le niveau que les conditions d'attribution des aides aux élèves et étudiants inscrits dans les instituts et écoles de formation aux professions paramédicales, d'autre part, de prévoir qu'aucune condition de résidence ne pourrait être exigée de ces élèves et étudiants.

M. Josselin de Rohan a souligné que si la formation des personnels infirmiers présentait un caractère gratuit, il n'en était pas de même pour les formations d'aides-soignants pour lesquelles une participation financière était exigée, le projet de loi maintenant ainsi les inégalités existantes. M. Jean-Claude Peyronnet ayant souligné le risque de concurrence entre les régions, seules certaines d'entre elles apportant une aide financière à la formation, M. Gérard Longuet a proposé qu'il soit demandé au Gouvernement de faire le point sur ce sujet. M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, s'est alors interrogé sur la possibilité d'instaurer une obligation pour les élèves et étudiants de rester dans les services de la région ayant financé leur formation.

Après que M. Josselin de Rohan eut noté que la définition et le nombre des postes des professions d'infirmières et d'aides-soignants restaient du ressort de l'Etat, M. Bernard Frimat s'est inquiété des modalités du transfert aux départements des ressources de l'assurance maladie. En réponse, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a souligné que cette question ressortissait à la loi de financement de la sécurité sociale. La commission a ensuite adopté cet amendement, ainsi que quatre amendements de précision ou de coordination.

A l'article 59 (transfert aux communes, à titre expérimental, de la responsabilité de la résorption de l'insalubrité dans l'habitat), outre un amendement rédactionnel, la commission a adopté deux amendements tendant à encadrer l'expérimentation prévue en matière de politique de résorption de l'insalubrité dans l'habitat et de lutte contre le saturnisme.

A l'article  60 (compétences de l'Etat en matière d'éducation), elle a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article  61 (Conseil territorial de l'éducation nationale), la commission a adopté un amendement tendant à prévoir la participation des représentants des établissements publics de coopération intercommunale au Conseil territorial de l'éducation nationale, au même titre que les représentants des collectivités territoriales.

A l'article 63 (organisation et compétences du conseil académique de l'éducation nationale), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 64 (transfert aux collectivités territoriales de la propriété des biens immobiliers des collèges et lycées), elle a adopté un amendement de précision harmonisant la rédaction prévue par cet article avec celle retenue par l'article L. 213-3 du code de l'éducation.

A l'article 65 (compétence de la commune pour définir la sectorisation des écoles publiques - déclaration en mairie de l'établissement fréquenté par les enfants d'âge scolaire), la commission a adopté un amendement de cohérence rédactionnel. En réponse à M. Jean-Jacques Hyest qui s'interrogeait sur l'autorité compétente, aux termes de cet article, pour affecter des élèves dans les établissements, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a précisé que cette disposition ne modifiait pas la situation actuelle.

A l'article 67 (transfert aux départements et aux régions du recrutement et de la gestion des personnels techniciens et ouvriers de service), après que M. Bernard Frimat eut exprimé son accord avec un amendement du rapporteur tendant à supprimer la prise en charge par les départements et les régions des rémunérations des assistants d'éducation employés dans les collèges et les lycées, la commission a adopté cet amendement, ainsi qu'un autre amendement ayant pour objet de renforcer les liens entre les chefs d'établissement des lycées et collèges et les régions et départements. Elle également adopté un amendement rédactionnel.

La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 67, afin de transférer aux départements la responsabilité de la médecine scolaire.

A l'article 70 (prise en charge des dépenses de fonctionnement des écoles publiques et privées par les établissements publics de coopération intercommunale), la commission a ensuite adopté deux amendements rédactionnels.

A l'article 72 (compétences en matière d'inventaire général du patrimoine culturel - extension du « porter à connaissance » en matière d'urbanisme), le rapporteur a présenté un amendement tendant à confier la responsabilité de l'inventaire général du patrimoine culturel aux départements. M. Gérard Longuet a évoqué les difficultés que ce transfert allait induire pour la répartition des personnels, peu nombreux et très spécialisés, M. Jean-Jacques Hyest soulignant pour sa part le difficile achèvement des travaux d'inventaire sur l'ensemble du territoire national. Puis M. Jean-Claude Peyronnet s'est interrogé sur la nécessité d'opérer une décentralisation dans ce domaine. La commission a adopté cet amendement.

Elle a également adopté un amendement tendant à éviter de créer un conseil scientifique régional de l'inventaire du patrimoine culturel, ainsi qu'un amendement de coordination.

A l'article 73 (transfert aux collectivités territoriales de la propriété de certains monuments historiques appartenant à l'Etat), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de préciser que les personnels exerçant leurs fonctions dans des immeubles inscrits ou classés au titre de la législation sur les monuments historiques dont la propriété est transférée feraient l'objet d'un transfert et non d'une mise à disposition.

A l'article 74 (transfert à titre expérimental de la gestion des crédits relatifs aux travaux d'entretien et de restauration des monuments historiques - compétence du département pour assurer la conservation du patrimoine rural non protégé), la commission a adopté un amendement tendant, d'une part, à permettre aux départements de bénéficier à titre expérimental du même transfert de compétences que les régions en matière de gestion des crédits affectés à l'entretien et à la restauration des immeubles et biens mobiliers inscrits ou classés et, d'autre part, à encadrer les conditions de cette expérimentation en prévoyant des délais de présentation des candidatures et une évaluation avant son terme.

A l'article 75 (compétences de l'Etat et des collectivités territoriales à l'égard des établissements d'enseignement publics de musique, de danse et d'art dramatique), la commission a adopté un amendement tendant à clarifier les responsabilités de chaque niveau de collectivité territoriale en matière d'enseignement artistique et à supprimer l'obligation faite aux régions de se doter d'un schéma régional autonome des enseignements artistiques préparant à une formation professionnelle.

Outre un amendement de coordination à cet article, elle a également adopté un amendement tendant à substituer à la période de cinq années prévue par cet article pour la compensation des dépenses de fonctionnement des écoles nationales de musique, de danse et d'art dramatique, une période de trois ans.

A l'article 76 (intégration dans le droit commun des diplômes et titres à finalité professionnelle délivrés au niveau de l'Etat des formations dispensées par les établissements d'enseignement supérieur dans les domaines de la musique, de la danse et du théâtre et des arts du cirque), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer une disposition redondante.

A l'article 77 (transferts des services ou parties de services participant à l'exercice des compétences transférées aux collectivités territoriales), outre deux amendements rédactionnels et un amendement de précision, le rapporteur a présenté un amendement tendant à prévoir que les emplois pourvus dans chaque service ou partie de service transféré à une collectivité territoriale ou un groupement seraient pris en compte au 1er décembre 2002. Après que M. Jean-Claude Peyronnet eut exprimé sa préférence pour que soient pris en compte les emplois budgétaires et non les emplois pourvus, la commission a adopté cet amendement.

La commission a ensuite adopté un amendement tendant à prévoir, d'une part, la création d'une commission nationale de conciliation, d'autre part, que l'arrêté fixant la liste des services ou parties de services mis à disposition des collectivités territoriales ou de leurs groupements ne pourrait intervenir qu'après avis motivé de cette commission. La commission a adopté un dernier amendement ayant pour objet d'adapter le dispositif prévu pour les transferts de services aux cas dans lesquels le transfert de compétences s'effectuerait postérieurement à la publication du décret approuvant une convention type.

A l'article 78 (mise à disposition des personnels de l'Etat), la commission a adopté un amendement rédactionnel tendant à prendre en compte le fait que les transferts de compétences peuvent être effectués au profit de tout groupement de collectivités territoriales.

Aux articles 79 (adaptation des modalités de mise à disposition et de transfert pour les agents non titulaires de l'Etat susceptibles de bénéficier d'une mesure de titularisation), 80 (droit d'option des fonctionnaires des services transférés), 81 (transfert des agents non titulaires de droit public de l'Etat et de ses établissements publics) et 82 (maintien du bénéfice des années accomplies en « service actif »), la commission a adopté des amendements rédactionnels.

A l'article 83 (mise à disposition de services ou parties de services et de personnels au titre d'une expérimentation ou d'une délégation de compétences), la commission a adopté un amendement tendant à adapter le dispositif prévu pour la mise à disposition des services aux cas dans lesquels l'expérimentation ou la délégation de compétences s'effectuerait postérieurement à la publication du décret approuvant une convention-type.

Outre un amendement rédactionnel, elle a également adopté à cet article un amendement prévoyant que l'ensemble des agents non titulaires de l'Etat et de ses établissements publics seraient concernés par les expérimentations ou les délégations de compétences.

Après avoir adopté deux amendements de précision à l'article 85 (consultation des comités techniques paritaires), la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 86 selon lequel, lorsque le renouvellement du contrat a pour objet de maintenir l'agent contractuel dans le même emploi, celui-ci est présumé entrer dans les cas autorisés par la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d'Etat.

Le rapporteur a ensuite présenté un amendement à l'article 88 (application des règles de droit commun pour la compensation financière des transferts de compétences) prévoyant que le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences.

M. Gérard Longuet s'est inquiété qu'une telle période de référence maintienne les inégalités existantes. M. Bernard Frimat a souligné par ailleurs que ce choix pouvait avoir des incidences dommageables en période difficile sur le plan budgétaire. M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a rappelé à cet égard les propos tenus par les ministres lors de leur audition par la commission. M. Gérard Longuet a alors estimé préférable de choisir comme période de référence les trois années précédant la décision de transfert, tandis que M. Jean-Jacques Hyest a estimé préférable de prendre en compte les trois années précédant l'année 2002, M. Jean-Claude Peyronnet ayant exprimé son accord avec cette dernière proposition. M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a souligné que l'amendement proposé était présenté en commun avec M. Michel Mercier, rapporteur pour avis de la commission des finances, et que la proposition faite par les membres de la commission pourrait faire l'objet, le cas échéant, d'un amendement extérieur.

La commission a adopté l'amendement proposé par le rapporteur.

Après avoir adopté un amendement de précision à l'article 89 (modalités spécifiques de compensation financière de certains transferts de compétences), la commission a adopté, à l'article 90 (consultation des électeurs), un amendement tendant à abroger les dispositions du code général des collectivités territoriales permettant aux communes d'organiser des consultations ayant valeur d'avis, afin de tirer les conséquences de l'adoption de la loi organique du 1er août 2003 relative au référendum local.

Le rapporteur a ensuite présenté trois amendements tendant à supprimer le chapitre II du titre VII du projet de loi relatif à l'évaluation des politiques locales, l'article 92 (évaluation de la politique publique locale - création d'un Conseil national des politiques locales), ainsi que l'article 93 (recueil des statistiques par l'Etat - mise en place d'un système d'informations partagées). M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a précisé que l'évaluation des politiques locales était déjà effectuée par les chambres régionales des comptes et la Cour des comptes. Il a souligné, en outre, que la mise en place de nouvelles obligations statistiques à la charge des collectivités territoriales n'était pas souhaitable dans la mesure où elles avaient déjà l'obligation de poursuivre l'établissement des statistiques tenues par l'Etat avant le transfert de compétences.

Après avoir adopté un amendement à l'article 95 (rôle et missions du préfet de département) visant à réparer une erreur matérielle, la commission a adopté un amendement de précision à l'article 96 (déconcentration des décisions relatives aux limites territoriales des arrondissements).

La commission a adopté un amendement de suppression de l'article 98 (habilitation du Gouvernement à réformer par ordonnance le contrôle de légalité), le rapporteur ayant précisé que le Parlement devait exercer ses prérogatives dans leur intégralité pour définir les modalités du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales. Elle a ensuite adopté quatre amendements tendant à insérer des articles additionnels après l'article 98 afin de :

- permettre la transmission par voie électronique au représentant de l'Etat, aux fins du contrôle de légalité, des actes des communes, départements, régions et de leurs groupements ;

- exclure du champ de la transmission obligatoire au représentant de l'Etat les décisions relatives à la police de la circulation et au stationnement, les décisions d'avancement de grade ou d'échelon ainsi que les décisions de sanctions prises à l'encontre des fonctionnaires territoriaux, les certificats d'urbanisme et les certificats de conformité ainsi que les demandes de permis de construire ;

- espacer la présentation du rapport sur l'exercice a posteriori du contrôle de légalité sur les actes des collectivités territoriales tous les trois ans ;

- prévoir un délai de transmission au représentant de l'Etat des actes individuels des collectivités territoriales afin de faciliter l'exercice d'un recours gracieux par celui-ci.

A l'article 99 (communication aux maires de la liste des étrangers naturalisés dans leur commune en vue de l'organisation d'une cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 100 (dévolution aux communes des biens sans maître), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de prévoir qu'un immeuble est présumé sans maître et peut être appréhendé par la commune lorsqu'il n'a pas de propriétaire connu et que les contributions foncières y afférentes n'ont pas été acquittées depuis plus de trois années.

La commission a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 100 permettant aux communes de renoncer à constituer un centre d'action sociale pour exercer directement les actions dévolues à ce dernier, M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, ayant précisé que cette mesure allégerait les contraintes pesant sur les communes.

A l'article 101 (délégation aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de l'exercice de compétences dévolues aux départements et aux régions), la commission a adopté deux amendements rédactionnels, ainsi qu'un amendement à l'article 102 (transformation des syndicats intercommunaux en communautés de communes) permettant la transformation d'un syndicat de communes en communauté d'agglomération.

Au même article, outre deux amendements de coordination, la commission a adopté un amendement prévoyant une délibération du comité syndical d'un syndicat de commune sur la transformation de l'établissement en une communauté de communes ou d'agglomération. Elle a également adopté un amendement prévoyant que la transformation d'un syndicat de communes en une communauté de communes ou d'agglomération entraînerait tant une nouvelle élection des délégués des communes qu'une nouvelle répartition des sièges au sein de l'organe délibérant de l'établissement.

La commission a ensuite adopté cinq amendements de précision à l'article 103 (fusion entre établissements publics de coopération intercommunale dont l'un au moins est un établissement à fiscalité propre).

A l'article 111 (pouvoirs de police du président de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre), la commission a adopté trois amendements tendant, d'une part, à prévoir un exercice conjoint par le maire et le président de l'établissement public de coopération intercommunale des pouvoirs de police spéciale transférés à ce dernier, d'autre part, à prévoir qu'il pourrait être mis fin à ce transfert dans des conditions identiques à celles de sa mise en place, enfin, à subordonner, le cas échéant, ce transfert à l'accord du président de la communauté urbaine.

A l'article 112 (définition de l'intérêt communautaire), la commission a adopté un amendement tendant à doubler les délais imposés aux établissements publics de coopération intercommunale pour définir l'intérêt communautaire qui s'attache à l'exercice des compétences transférées. Mme Michèle André a approuvé cet amendement.

A l'article 125 (fonds de concours entre les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et leurs communes membres), la commission a adopté un amendement tendant à prévoir que le calcul du financement majoritaire des opérations pour lesquelles des fonds de concours entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pourraient être accordés s'effectuerait sans tenir compte des subventions reçues par le bénéficiaire.

A l'article 126 (entrée en vigueur de la loi), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de prévoir l'application immédiate, à compter de la publication de la loi, des dispositions relatives aux communes et à l'intercommunalité.

La commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

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