Mardi 18 décembre 2001

Table des matières



- Présidence de M. René Garrec, président.

Handicapés - Responsabilité médicale - Jurisprudence « Perruche » - Auditions

M. René Garrec, président, en avant-propos, a expliqué que ces auditions concernant la jurisprudence « Perruche » avaient pour objectif d'en évaluer les conséquences avant d'envisager une éventuelle intervention législative.

Il a noté que l'examen de la proposition de loi « Mattéi » par l'Assemblée nationale, le 13 décembre dernier, avait montré la difficulté d'une telle intervention, tout en précisant que le Gouvernement avait envisagé d'aborder cette question dans le cadre du projet de loi sur les droits des malades appelé à être examiné au Sénat le 22 janvier prochain.

M. René Garrec, président, a rappelé que M. Pierre Fauchon avait été nommé rapporteur pour avis de ce texte, dont la commission des affaires sociales était saisie au fond, tout en relevant qu'en revanche les propositions de loi sénatoriales relatives à la jurisprudence « Perruche », déposées précédemment, avaient toutes été renvoyées à la commission des lois. Il a insisté sur l'importance de cette question, soulignant la difficulté d'en appréhender les enjeux sans passion.

Audition de Mme Catherine Labrusse-Riou, professeur de droit privé à l'université de Paris I

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Catherine Labrusse-Riou, professeur de droit privé à l'université de Paris I.

Mme Catherine Labrusse-Riou a relevé les difficultés posées par le problème de la réparation du handicap affectant un enfant dès sa naissance, consécutif à des fautes médicales commises dans la surveillance de la grossesse ayant empêché la mère de décider de poursuivre ou d'interrompre sa grossesse. Elle a insisté sur les problèmes techniques, théoriques et pratiques soulevés par une telle question, qui suscitait de profondes divisions non seulement entre les juristes, mais également au sein du corps social.

Contrairement aux défenseurs de la jurisprudence « Perruche », convaincus de l'inutilité d'une intervention législative, elle a expliqué que ceux qui, comme elle, y étaient opposés, se trouvaient confrontés à la nécessité de proposer des solutions juridiques afin de sortir de cette impasse.

Elle a fait valoir la nécessité de maintenir le principe de la responsabilité médicale pour faute lors de la surveillance de la grossesse, donc d'un droit à réparation en raison des charges matérielles et morales résultant du malheur d'être atteint d'un handicap grave, sans pour autant nécessairement lier ce droit à la question de l'avortement.

Mme Catherine Labrusse-Riou a souhaité revenir sur les deux raisons principales qui l'ont conduite à critiquer les arrêts de la Cour de cassation ayant conclu à l'indemnisation du handicap de l'enfant.

En premier lieu, elle s'est déclarée opposée au lien entre la réparation du handicap de l'enfant et la possibilité pour la mère de recourir à l'interruption volontaire de grossesse (IVG) établi par la jurisprudence, s'inquiétant du danger de reconnaître à l'enfant, plutôt qu'aux parents, un droit à réparation.

Elle a indiqué que sa position n'était nullement fondée sur une hostilité de principe envers la loi de 1975 relative à l'IVG. Elle a relevé au demeurant que la mise en cause de la légalité de l'IVG dans le cadre de la réflexion sur l'indemnisation d'un enfant né avec un handicap ne faisait que détourner l'objet du débat articulé autour de deux questions majeures : celle des intérêts protégés par la loi, celle des pratiques eugénistes résultant de la sélection médicale des naissances, problème qu'elle ne souhaitait pas aborder dans le cadre de l'audition.

Elle a fait état de son incompréhension face au raisonnement de la Cour de cassation tendant à dissocier le handicap et la vie pour admettre une causalité entre la faute médicale, liée au diagnostic et à l'information de la mère, et le handicap de l'enfant, expliquant que ce raisonnement conduisait à poser l'affirmation selon laquelle, seule, l'atteinte à la vie permettait l'élimination du handicap.

Elle a indiqué que si l'atteinte à la vie d'un enfant était autorisée dans le cadre légal de la loi relative à l'IVG, la question du droit à réparation d'un enfant né avec un handicap ayant résulté du fait de ne pas avoir été avorté n'avait pas encore été tranchée. Mme Catherine Labrusse-Riou a noté que le débat se concentrait sur l'interprétation de la loi relative à l'IVG ainsi que sur les intérêts qu'elle tendait à protéger.

Elle a considéré que cette loi avait pour objectif principal la défense de l'intérêt de la mère, disposant en la matière d'une liberté personnelle exercée dans les limites fixées par la loi. Elle a également ajouté que subsidiairement, et avec des réserves, cette loi tendait également à préserver l'intérêt de la société compte tenu des charges résultant des personnes handicapées au regard des devoirs de solidarité envers eux, ajoutant toutefois que cet aspect relevait d'un autre débat.

Mme Catherine Labrusse-Riou a jugé que, seul, le préjudice de la mère et, par ricochet, celui du père, plutôt que celui de l'enfant, étaient réparables lorsque les parents avaient été privés de la possibilité de décider d'une IGV et devaient en conséquence assumer la charge de l'entretien d'un enfant gravement handicapé. Elle s'est déclarée opposée au raisonnement selon lequel la lésion de l'intérêt de la mère ayant mis au monde un enfant handicapé pouvait être équivalente à la lésion de l'intérêt de l'enfant à ne pas naître handicapé. Elle a ajouté que la loi de 1975 relative à l'IVG n'abordait pas cette question et n'autorisait pas l'extrapolation à l'enfant des intérêts de la mère.

Mme Catherine Labrusse-Riou s'est inquiétée de la portée des arrêts de la Cour de cassation qui, sans reconnaître explicitement un droit de l'enfant à ne pas naître, admettaient implicitement un intérêt à ne pas naître handicapé et l'existence d'une perte de chance de ne pas avoir été avorté.

Evoquant la deuxième raison ayant fondé son opposition à la jurisprudence de la Cour de cassation, elle s'est inquiétée de l'existence et des modalités d'évaluation d'un préjudice lié à un handicap de naissance irrémédiable. Elle a relevé la difficulté d'évaluer le préjudice d'un enfant pouvant se prévaloir des fautes commises envers sa mère, dès lors qu'en l'espèce, le dommage ne résultait ni de l'altération d'un état physique antérieur ni d'une faute médicale. Elle a expliqué que le maintien d'un tel principe par la Cour de cassation conduisait à définir un « standard théorique de normalité » en vertu duquel le handicap sera apprécié. Elle s'est inquiétée de la détermination d'une norme aux contours juridiques flous, nécessairement fondée sur l'arbitraire, et au demeurant illégitime eu égard aux principes fondamentaux relatifs à l'égalité et la dignité humaine.

Elle est, en outre, revenue sur le cas d'espèce des arrêts de la Cour de cassation de juillet 2001 ayant limité le droit à réparation aux seuls cas où une interruption médicale de grossesse aurait pu avoir lieu, soulignant que cette solution n'était pas idéale non plus. Elle s'est en effet inquiétée du risque que, dans une telle hypothèse, l'évaluation du préjudice ne soit appréciée uniquement en fonction de normes biologiques déterminées par des experts. Elle a insisté sur la nécessité de ne pas inverser les rôles respectifs du droit et de la science au bénéfice de normes scientifiques et de l'avis des experts.

Elle a estimé que deux terrains d'action législative pouvaient être envisagés, le premier étant celui de la responsabilité civile, le second celui du droit social relatif à la mobilisation collective au nom de la solidarité nationale. Elle a fait état des difficultés d'articuler ces deux aspects de la responsabilité, illustrant ses propos en citant la difficile et très lente mise en place du dispositif d'indemnisation des accidents de la route.

Revenant sur le problème de la responsabilité civile, elle a expliqué que la proposition de loi de M. Mattéi, discutée à l'Assemblée nationale le 13 décembre dernier, visait à rendre irrecevables les demandes d'indemnisation des enfants du fait de leur naissance. Toutefois, elle a constaté les faiblesses de ce dispositif, qui ne permettrait pas de mettre fin à la jurisprudence Perruche, la Cour de cassation ayant, d'une part, dissocié le handicap et la naissance et, d'autre part, établi un lien de causalité directe entre les fautes médicales (liées à l'information de la mère, à la prescription médicale, à l'interprétation des diagnostics) et le handicap de l'enfant.

Mme Catherine Labrusse-Riou a jugé trop vague le champ d'application de la proposition de loi examinée par les députés ajoutant, au demeurant, qu'il débordait largement le cadre de la question posée, ce texte étant susceptible de faire échec à la jurisprudence actuelle tendant à admettre la réparation du préjudice subi par un enfant issu d'un viol ou d'un inceste, ou encore par un enfant né à l'issue d'une procréation médicalement assistée, réalisée au mépris des règles de sécurité sanitaire. Elle a fait valoir, à cet égard, la nécessité de mentionner l'intérêt de la mère plutôt que celui de l'enfant dans la loi, indiquant qu'il était délicat d'y faire figurer explicitement que l'enfant ne pouvait se prévaloir de ne pas avoir été avorté.

Mme Catherine Labrusse-Riou a également abordé le problème de la discrimination entre les parents ayant pu choisir de pratiquer une IGV et ceux n'ayant pu exercer un tel choix faute d'information. A l'instar des propositions du doyen Carbonnier, elle a proposé de régler cette question en se fondant sur l'article 213 du code civil disposant que « les parents pourvoient à l'entretien et à l'éducation des enfants », dont les principes pourraient être transposés en matière de diagnostic prénatal dans le code de la santé publique. Elle a expliqué que sur cette base, les parents d'un enfant gravement handicapé, pour lesquels l'obligation d'assurer l'entretien et l'éducation paraîtrait exorbitante, compte tenu de la gravité du handicap, pourraient être fondés à obtenir une réparation du préjudice subi du fait d'une faute médicale commise à l'occasion de la surveillance de la grossesse.

Tout en reconnaissant qu'une telle disposition ferait peser une lourde responsabilité et une charge financière contraignante sur les médecins, elle a ajouté qu'il conviendrait que leur responsabilité ne puisse être mise en cause qu'en cas de faute grave commise dans l'interprétation des diagnostics. Elle a insisté sur la nécessité d'adapter l'appréciation de la faute à la spécificité des modalités techniques et des difficultés du diagnostic prénatal.

Elle a également complété la problématique du droit à réparation en évoquant plusieurs pistes de réflexion :

- la recherche d'une définition plus précise des critères de l'interruption médicale de grossesse, intrinsèquement liés à la question de l'eugénisme ;

- la recherche des justifications permettant d'écarter le droit pour l'enfant d'agir en justice pour la réparation de ses dommages, nécessairement liées aux principes constitutionnels de dignité humaine et d'égalité des personnes ;

- l'élaboration d'un dispositif d'indemnisation relevant du droit social et basé sur la solidarité nationale, supposant une refonte globale de l'indemnisation de l'aléa thérapeutique.

M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, a remercié Mme Catherine Labrusse-Riou pour les intéressantes pistes de réflexion évoquées dans son intervention liminaire.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a expliqué que lorsqu'un foetus présentait une anomalie, trois situations étaient envisageables : soit la mère choisissait d'interrompre sa grossesse, soit elle choisissait de la poursuivre, soit l'anomalie n'était pas détectée, l'enfant naissant avec un handicap. Il s'est interrogé sur les modalités d'indemnisation dans la troisième hypothèse, notant que deux systèmes d'indemnisation étaient envisageables soit au titre de la solidarité nationale, soit par la mise en cause de la responsabilité médicale. Il s'est inquiété des modalités d'indemnisation d'un préjudice résultant d'un handicap en l'absence de toute faute médicale, ou lorsque la mère de l'enfant avait choisi de poursuivre sa grossesse.

Mme Catherine Labrusse-Riou a expliqué qu'en l'absence de faute, la réparation du handicap de l'enfant devrait être réglée dans le cadre juridique de l'aléa thérapeutique, rappelant qu'il était nécessaire de dissocier une telle question des problématiques liées à l'IVG.

M. Jacques Larché a jugé que la jurisprudence « Perruche » constituait une dérive dangereuse risquant de conduire l'enfant à se retourner contre sa mère, à l'instar de ce qui s'était produit aux Etats-Unis. Il a rappelé que la jurisprudence de la Cour de cassation reposait sur la théorie du tiers au contrat et que rien n'interdisait une évolution ultérieure permettant à l'enfant d'agir contre ses parents.

Mme Catherine Labrusse-Riou a noté qu'une telle évolution pourrait aisément trouver un fondement technique, ajoutant toutefois qu'il existait des moyens juridiques pour paralyser ce type de contentieux et protéger la liberté effective du droit à l'avortement. Elle a estimé souhaitable de mentionner dans la loi la protection de l'intérêt de la mère sans toutefois autoriser l'enfant à se prévaloir de la loi sur l'interruption volontaire de grossesse.

M. Jean Chérioux n'a pas caché son inquiétude face au raisonnement de la Cour de cassation selon lequel vivre handicapé constituait un préjudice plus grave que l'absence de vie. Il s'est inquiété de l'extension de cette logique pouvant conduire un médecin à ne pas sauver ses patients de peur que ces derniers puissent rester handicapés. Il a souligné la nécessité de sacraliser la vie avant tout.

Mme Catherine Labrusse-Riou a indiqué que tous les préjudices n'étaient pas justiciables d'une réparation sur le terrain de la responsabilité civile, précisant qu'une faute médicale devait préexister au handicap.

Répondant à M. Michel Dreyfus-Schmidt, qui s'interrogeait sur la nécessité de prendre le temps de la réflexion avant toute initiative législative, Mme Catherine Labrusse-Riou a cité l'exemple du dispositif d'indemnisation de la circulation routière qui avait suscité de nombreux débats et controverses, précisant qu'une législation hâtive risquait de ne pas couvrir tous les aspects de la question.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a exprimé sa divergence face aux propos tenus par Mme Catherine Labrusse-Riou concernant la difficulté de définir un « standard de normalité théorique de l'être humain », estimant, pour sa part, qu'il était possible déjà d'apprécier concrètement les contours de cette « normalité ».

En réponse à M. Michel Dreyfus-Schmidt qui s'interrogeait sur la pertinence de distinguer la faute grave de la faute simple, distinction méconnue du droit de la responsabilité, Mme Catherine Labrusse-Riou a rappelé la souveraineté du législateur en la matière pour faire varier les règles selon la nature des obligations et les modalités du contrat, précisant au demeurant que la notion de « faute inexcusable » existait en droit du travail.

Après que M. Francis Giraud, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales, eut fait part de son expérience en tant que médecin ayant pratiqué de nombreux diagnostics prénatals, il s'est interrogé sur les critères juridiques de l'interruption médicale de grossesse et sur la responsabilité du médecin à cet égard en cas de plainte. Mme Catherine Labrusse-Riou a répondu qu'une réflexion juridique devait être menée en la matière.

Audition de Mme Michelle Gobert, professeur émérite de l'Université Panthéon Assas (Paris II)

La commission a ensuite entendu Mme Michelle Gobert, professeur émérite de l'Université Panthéon Assas (Paris II).

Après avoir évoqué le contexte d'insuffisante prise en charge des handicapés en matière d'aide aux familles et d'établissements scolaires spécialisés dans lequel était intervenu l'arrêt Perruche, Mme Michelle Gobert a rappelé que l'indemnisation accordée était fondée, dans cette affaire, sur l'existence d'une faute médicale. Elle a indiqué que le débat relatif à l'indemnisation distinguant selon l'existence, ou non, d'une faute suscitait sa perplexité dans la mesure où, si l'ensemble des enfants handicapés étaient indemnisés par un fonds, ce fonds exercerait une action récursoire contre les médecins fautifs, puisque ceux-ci étaient nécessairement connus.

Mme Michelle Gobert a constaté qu'avant l'arrêt Perruche du 17 novembre 2000, deux autres arrêts rendus dans le même sens par la première chambre civile de la Cour de cassation, sur le rapport de Mme Delaroche, n'avaient pas suscité autant d'émoi. Elle a estimé que les interprétations de la jurisprudence Perruche étaient souvent erronées et que la proposition de loi présentée par M. Jean-François Mattéi à l'Assemblée nationale inversait l'ordre des préjudices alors que les préjudices subis respectivement par la mère et par l'enfant étaient indissociables. Elle a considéré que soit l'un et l'autre devaient être reconnus, soit aucun.

Evoquant la jurisprudence du Conseil d'Etat qu'elle a considéré comme reconnaissant l'existence d'un lien direct entre la faute et le handicap de l'enfant en vue de l'indemnisation de ses parents, elle a dénié que dès lors ce lien puisse être contesté s'agissant de la demande d'indemnisation de l'enfant lui-même. Elle a estimé que le lien direct qu'aurait reconnu la juridiction administrative au bénéfice des parents dans le cadre de l'article 1165 du code civil fondant la responsabilité contractuelle serait transposable au profit de l'enfant sur le terrain de la responsabilité délictuelle de l'article 1382 du même code.

Se référant aux deux arrêts rendus par la Cour de cassation le 28 novembre 2001 révélant des fautes manifestes des médecins, elle a regretté que ces médecins aient eu une attitude aussi imprudente. Soulignant la spécificité des échographies prénatales par rapport aux autres catégories d'échographies, elle a estimé qu'une demande des médecins tendant à majorer la cotation de ces actes serait justifiée.

Mme Michelle Gobert a considéré comme contradictoires les propos tenus par M. Jean-François Mattéi à l'Assemblée nationale soulignant les progrès stupéfiants accomplis par les techniques d'imagerie médicale et reconnaissant au même moment qu'elles ne permettaient pas de déceler systématiquement les anomalies.

Après avoir rappelé la décision du Conseil constitutionnel du 27 juin 2001 puis l'article 16-4 du code civil définissant l'eugénisme comme la pratique tendant à organiser la sélection des êtres humains, Mme Michelle Gobert a estimé inadéquat d'imputer à la jurisprudence Perruche un risque de dérive eugéniste. Contestant la thèse selon laquelle reconnaître un droit à indemnisation de l'enfant handicapé serait attentatoire à la dignité de sa personne, elle a considéré que cela permettait au contraire la reconnaissance de sa différence.

En réponse à M. René Garrec, président, qui l'interrogeait sur la pertinence des réponses apportées par la Cour de cassation et la nécessité de légiférer, Mme Michelle Gobert a estimé qu'il ne lui appartenait pas de dicter sa conduite au législateur.

Après que M. Jacques Larché l'eut interrogée sur les droits reconnus à l'enfant dans l'hypothèse où, un handicap ayant été décelé, sa mère aurait refusé l'interruption de sa grossesse, Mme Michelle Gobert a affirmé que l'enfant ne disposait d'aucune action contre sa mère. Elle a établi une comparaison entre le droit à indemnisation reconnu à l'enfant handicapé et celui reconnu à la concubine du fait de l'accident de son concubin résultant de la jurisprudence Dangereux de 1970. Elle a précisé que dans les deux cas l'indemnisation était la contrepartie d'un intérêt lésé reconnu, mais que cet intérêt n'était pas juridiquement protégé, la qualité de concubine, à l'époque, n'étant pas juridiquement reconnue.

Ayant observé qu'aux Etats-Unis la jurisprudence avait permis à un enfant handicapé d'exercer une action en réparation à l'encontre de ses parents, M. Jacques Larché s'est interrogé sur un glissement de la jurisprudence vers la reconnaissance d'une obligation de résultat en matière de responsabilité médicale. Mme Michelle Gobert a estimé que la jurisprudence, en fondant l'indemnisation sur l'existence d'une faute, ne continuait à faire peser sur le médecin qu'une obligation de moyens. Elle a affirmé que les handicaps médicalement indécelables tels que l'autisme ne pouvaient faire l'objet d'une indemnisation sur le fondement d'une faute et que la prise en charge de ces handicaps constituait une question de société, non un problème juridique. Elle a évoqué sur ce dernier point un ouvrage du Professeur Jean Hamburger de 1991, évoquant les « belles imprudences ».

Regrettant les propos tenus par l'orateur à l'encontre du corps médical, tout en reconnaissant que les fautes commises devaient être réparées, M. Francis Giraud, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales, a rappelé qu'en dépit des progrès techniques accomplis la médecine ne serait jamais une science exacte. Il s'est à son tour interrogé sur la nécessité de légiférer.

Après s'être défendue d'avoir porté des attaques contre le corps médical et avoir fait référence au rapport qu'elle avait établi sur l'aléa thérapeutique, Mme Michelle Gobert a estimé nécessaire d'instaurer un mécanisme d'indemnisation et un système scolaire adapté pour tous les enfants nés handicapés, l'existence d'une faute ne devant pas être un critère discriminant dans la mesure où, dans ce cas, une action récursoire pourrait être exercée contre l'auteur de la faute médicale.

Après avoir, en réponse à M. Michel Dreyfus-Schmidt, précisé la nature des fautes médicales commises dans les affaires contentieuses ayant donné lieu aux arrêts récents de la Cour de cassation, Mme Michelle Gobert a observé que, chaque fois, le médecin n'avait pas accompli les diligences ou vérifications nécessaires. Elle a souhaité que les médecins aient la prudence de ne pas affirmer l'absence d'anomalie foetale lorsque l'examen n'a pas permis d'effectuer toutes les vérifications.

Citant un cas de sa connaissance où une échographie avait fait présager un handicap alors que l'enfant, gardé par ses parents, était né normal, M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a estimé que la jurisprudence récente était de nature à susciter un excès de prudence chez les médecins qui, au moindre doute, seraient conduits à évoquer la possibilité d'une interruption volontaire de la grossesse. Il a précisé qu'une telle dérive jouerait en définitive contre la vie.

Se prévalant de la thèse défendue par Mme Geneviève Viney selon laquelle il y avait nécessairement symbiose entre le préjudice subi par les parents et celui subi par l'enfant, Mme Michelle Gobert a conclu en considérant que l'indemnisation devait bénéficier à l'enfant comme aux parents, ou à aucun d'eux.

Audition de M. Jerry Sainte-Rose, avocat général à la Cour de cassation

La commission a ensuite entendu M. Jerry Sainte-Rose, avocat général à la Cour de cassation.

M. Jerry Sainte Rose après avoir rappelé que l'action dite de vie préjudiciable (wrongful life) n'avait plus cours aux Etats-Unis, malgré le succès qu'elle avait rencontré auprès des juridictions de première instance entre 1988 et 1995, et qu'elle était inconnue chez nos voisins européens, a indiqué que la Cour de cassation avait entrepris, depuis plusieurs années, malgré la résistance des juges du fond et à la différence du Conseil d'Etat, de consacrer l'action exercée au nom de l'enfant atteint d'un malformation congénitale contre le médecin qui n'avait pas décelé cette malformation avant la naissance.

Il a observé que l'arrêt Perruche de l'Assemblée plénière du 17 novembre 2000, reprenant la solution retenue en 1996 par la première chambre civile, avait été confirmé le 28 novembre 2001, en dépit des commentaires majoritairement désapprobateurs de la doctrine, de vives réactions médiatiques, de l'avis défavorable du comité consultatif national d'éthique et de la résistance de certaines cours d'appel.

Considérant que l'action de vie préjudiciable ne devait pas être envisagée uniquement sous l'angle juridique mais également dans sa dimension éthique, philosophique et anthropologique, il a souligné que la jurisprudence Perruche résultait de la combinaison de trois facteurs, à savoir l'insuffisance des aides publiques aux handicapés, les progrès spectaculaires de la médecine prédictive et l'existence de la loi de 1975 sur l'interruption de grossesse. Sur ce dernier point, il s'est demandé s'il fallait étendre au-delà de ses limites cette loi, considérée à l'époque par ses promoteurs comme un mal nécessaire mais sacralisée depuis et qui n'avait pas entendu régler le sort des personnes handicapées.

M. Jerry Sainte-Rose a considéré que la jurisprudence Perruche soulevait plus de problèmes qu'elle n'en résolvait tant au regard des conditions de la responsabilité civile que de la mise en oeuvre de l'action de vie préjudiciable ou de ses effets.

Sur le plan de la responsabilité, M. Jerry Sainte-Rose a reconnu que l'erreur de diagnostic prénatal constituait un manquement fautif du médecin à son devoir contractuel d'information envers la mère et justifiait l'indemnisation des parents du préjudice matériel et moral résultant de la naissance d'un enfant handicapé à laquelle ils n'étaient pas préparés. Il a cependant dénié toute relation causale entre cette faute et le handicap de l'enfant, ce handicap résultant d'une affection pathologique, indépendante de l'erreur de diagnostic, pour laquelle il n'existait aucune possibilité de traitement. Il a souligné que le raisonnement de la Cour de cassation fondé sur l'idée de l'inexécution fautive du contrat ayant causé un préjudice à un tiers, à savoir l'enfant, était l'aveu que la suppression du malade était la seule méthode envisageable pour éviter la maladie.

Il a observé que ce raisonnement reposait sur deux postulats, le premier déniant à la femme tout libre arbitre en posant le principe que, correctement informée, elle aurait sans aucun doute mis fin à sa grossesse, et le second érigeant la naissance en préjudice pour l'enfant en présumant que l'avortement lui aurait été profitable.

Il a fait ressortir que, si les arrêts du 13 juillet 2001 avaient écarté tout lien de causalité entre la faute médicale et le handicap au motif que les conditions d'une interruption thérapeutique de grossesse n'étaient pas réunies, l'arrêt du 28 novembre 2001 avait inversé la charge de la preuve en relevant que le praticien n'avait pas contesté que les conditions de l'avortement pour motif thérapeutique auraient été réunies. Observant qu'en cas de contestation d'un praticien, les tribunaux devraient en conséquence rechercher si l'enfant n'aurait pas dû être avorté pendant la grossesse de sa mère, il a insisté sur le caractère attentatoire à la dignité de l'enfant que présenterait une telle démarche.

S'agissant du préjudice de l'enfant, M. Jerry Sainte-Rose s'est demandé de quel intérêt juridiquement protégé l'enfant pouvait se prévaloir si ce n'était de celui d'avoir été privé d'une vie jugée inopportune et quel droit subjectif de l'enfant aurait été violé sinon celui de ne pas naître. Il s'est en outre interrogé sur la possibilité d'évaluer ce préjudice, la vie handicapée ne pouvant être comparée qu'à l'inexistence par définition non évaluable.

Considérant que l'eugénisme n'était pas absent de l'idée selon laquelle il vaudrait mieux être avorté que de naître handicapé, il a souligné que la jurisprudence récente faisait d'ailleurs peu de cas de la vie naissante. Il a rappelé à cet égard l'arrêt Grosmangin de l'assemblée plénière du 29 juin 2001, qui avait déclaré non punissable pénalement le fait de causer la mort in utéro d'un enfant, citant le professeur Jean Hauser selon lequel : « est puni civilement celui par la faute duquel le foetus est arrivé à la vie et n'est pas puni pénalement celui par la faute duquel il est arrivé à la mort ».

M. Jerry Sainte-Rose a ajouté que la jurisprudence Perruche serait à l'origine d'inégalités incompréhensibles entre handicapés dont les besoins étaient pourtant les mêmes, selon que les enfants viendraient au monde dans des hôpitaux publics ou privés, qu'ils pourraient ou non invoquer une faute médicale intervenant ou non dans le délai légal de l'interruption volontaire de grossesse et que leurs parents exprimeraient ou non le regret qu'ils soient venus au monde en leur faisant dire qu'ils auraient mieux fait de ne pas être là, conduisant d'ailleurs à se poser la question de la légitimité de la représentation d'un enfant par ses parents dans ces conditions.

Il a considéré qu'une telle jurisprudence, bien que se disant protectrice des handicapés, ne ferait qu'ajouter au mécanisme par lequel les sociétés modernes rejettent ces derniers, en leur faisant comprendre qu'ils sont un préjudice pour eux-mêmes comme pour leurs parents. Il a estimé que nul n'était fondé en droit à juger de la légitimité des vies humaines et qu'aucune norme ne permettait de dire qu'une vie ne méritait pas d'être vécue.

M. Jerry Sainte-Rose a enfin craint que la jurisprudence Perruche ne suscite une réaction en chaîne affectant profondément les conditions de la responsabilité civile dans des litiges de nature différente.

Estimant que l'arrêt Perruche donnait une vision amère d'une jurisprudence obnubilée par la charité, il a jugé que la question de l'enfance handicapée relevait de la justice distributive ressortissant à la compétence de l'Etat et qu'il serait injuste de la traiter à travers la responsabilité des praticiens et l'interposition des assureurs. Il a considéré qu'une politique sociale en faveur des handicapés ne pouvait être fondée à partir de quelques condamnations à des dommages et intérêts.

Il a craint que le maintien de cette jurisprudence ne conduise les praticiens soit à préconiser l'avortement au moindre doute, au risque d'éliminer nombre de foetus sains, soit à renoncer à certaines opérations de dépistage, ce qui constituerait une véritable régression et multiplierait le nombre des handicapés.

En conclusion, M. Jerry Sainte-Rose a estimé que l'intervention du législateur était indispensable.

M. René Garrec, président, a constaté que M. Jerry Sainte-Rose avait répondu dans son intervention aux deux questions que lui-même se posait, à savoir, en premier lieu s'il incombait à la Cour de cassation de mettre en oeuvre une politique sociale au bénéfice des handicapés, et, en second lieu, s'il convenait de légiférer.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, après avoir remercié M. Jerry Sainte-Rose de son intervention, a regretté que la commission n'ait pu entendre M. Pierre Sargos qui avait développé une argumentation contraire à celle de M. Jerry Sainte-Rose dans ses rapports sur l'affaire Perruche et sur les affaires jugées en juillet 2001. Il a rappelé que M. Pierre Sargos avait considéré que son intervention devant la commission ne serait pas opportune dans la mesure où, en tant que magistrat du siège, il avait participé au délibéré de ces affaires.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a fait part de sa convergence totale de vue avec M. Jerry Sainte-Rose.

Audition de Mme Marie-Sophie Desaulle, présidente de l'Association des paralysés de France, M. Patrick Gohet, directeur général de l'Union des associations de parents et amis de personnes handicapées, et M. Xavier Mirabel, représentant du Collectif contre l'handiphobie

La commission a ensuite procédé à l'audition de Mme Marie-Sophie Desaulle, présidente de l'Association des paralysés de France, M. Patrick Gohet, directeur général de l'Union des associations de parents et amis de personnes handicapées, etM. Xavier Mirabel, représentant du Collectif contre l'handiphobie.

Mme Marie-Sophie Desaulle, présidente de l'Association des paralysés de France, a souligné que l'arrêt Perruche avait provoqué l'émotion des handicapés et de leurs familles. Elle a observé que le débat soulevé par cet arrêt était important et permettait de poser la question de la place des handicapés dans la société.

Mme Marie-Sophie Desaulle a indiqué que l'association des paralysés de France comprenait la démarche des parents qui tentaient d'obtenir une indemnisation pour leurs enfants, observant qu'il s'agissait avant tout d'assurer une sécurité financière et une certaine qualité de vie à ces enfants. Elle a jugé normal qu'une faute entraîne la mise en jeu de la responsabilité de l'auteur de cette faute.

Mme Marie-Sophie Desaulle a ensuite fait valoir que les parents ne rechercheraient pas une indemnisation si les moyens consacrés à la prise en charge des handicapés par la solidarité nationale étaient suffisants. Elle a rappelé que le nombre de places en foyers ou en centres d'aide par le travail était très insuffisant et que l'allocation adulte handicapé représentait 50 % du SMIC, soit 3.700 francs environ. Elle en a déduit que la jurisprudence Perruche avait l'avantage de permettre une discussion publique sur les préoccupations des handicapés.

Mme Marie-Sophie Desaulle a estimé important de faire évoluer le regard de la société sur les handicapés. Elle a noté que le discours intégrateur généralement tenu dans notre pays n'empêchait pas les handicapés de se heurter à de multiples difficultés dans leur vie quotidienne.

Mme Marie-Sophie Desaulle s'est déclarée opposée à l'adoption d'un texte de circonstance, qui n'aurait vocation qu'à affirmer des principes philosophiques. Elle a souligné la nécessité d'adopter simultanément des dispositifs concrets. Elle s'est prononcée pour l'adoption d'une disposition législative rappelant la valeur de toute vie et a souhaité que la communauté médicale, déstabilisée, puisse être rassurée. Elle a jugé nécessaire que les conséquences d'un handicap soient toujours réparées, rappelant qu'un handicap pouvait survenir au cours d'une prise en charge médicale sans qu'il y ait pour autant faute d'un médecin, par exemple à la suite d'une réanimation néonatale. Elle a observé que le progrès médical était actuellement beaucoup plus rapide que le progrès social.

Soulignant qu'il était nécessaire d'éviter des discussions trop longues sur la dignité des vies handicapées, Mme Marie-Sophie Desaulle a estimé nécessaire que le législateur intervienne et a jugé que le projet de loi relatif aux droits des malades paraissait être le support approprié pour une telle intervention.

Elle a proposé de compléter les dispositions du projet de loi relatives à l'aléa thérapeutique, afin de permettre la réparation au titre de la solidarité nationale de tous les handicaps survenant lors d'une prise en charge médicale. Elle a estimé nécessaire qu'en tout état de cause une compensation puisse être accordée à tous les handicapés et non à certains d'entre eux seulement.

M. Patrick Gohet, directeur général de l'Union des associations de parents et amis de personnes handicapées, a tout d'abord observé que l'arrêt Perruche et les arrêts similaires qui l'avaient suivi avaient suscité une forte émotion des parents de handicapés mentaux. Il a constaté que l'évolution scientifique permettait de détecter de mieux en mieux des anomalies foetales et a estimé que les informations devaient être transmises aux parents, sans pour autant que la société porte un jugement sur les conséquences à en tirer.

M. Patrick Gohet a ensuite estimé normal qu'un préjudice résultant d'une faute ouvre droit à réparation. Il a en revanche jugé inacceptable que l'on puisse demander et obtenir réparation d'un préjudice du fait de sa naissance. Il a souligné que la jurisprudence Perruche avait suscité des réactions, qu'elle pouvait conduire à une évolution culturelle dans le regard porté sur les handicapés et qu'il revenait désormais au législateur de se saisir de cette question.

M. Patrick Gohet a ensuite fait valoir que l'arrêt Perruche soulevait de nombreuses interrogations. Il s'est demandé s'il n'existait pas un risque de voir des enfants agir en justice contre leurs parents ou des tuteurs agir contre les parents de leur pupille. Il a noté que cette jurisprudence Perruche conduisait à faire émerger deux catégories d'handicapés, les uns pouvant être indemnisés, les autres pas. Il a également souligné que la notion de vie digne ou non d'être vécue était au coeur du débat sur le handicap.

M. Patrick Gohet a estimé que le législateur devait désormais intervenir pour prévenir les conséquences de l'arrêt Perruche. Il a rappelé que, dans cette affaire, il n'existait pas de relation de cause à effet entre l'erreur de diagnostic et l'anomalie du foetus. Il a indiqué que les propositions de loi respectivement déposées par M. Jean-François Mattéi à l'Assemblée nationale et par M. Jacques Blanc au Sénat constituaient de solides bases de travail et qu'il convenait d'agir vite, dès lors que des conflits d'appréciation persistaient entre juridictions.

M. Patrick Gohet a souhaité qu'une table ronde réunisse très rapidement des professionnels de santé, des représentants des handicapés, des juristes, des parlementaires et des représentants du comité consultatif national d'éthique.

Concluant, il a estimé que la société devait rappeler que les individus qui la constituent ont une valeur intrinsèque égale. Il a fait valoir que l'arrêt Perruche constituait un véritable coup de poing pour les associations travaillant à faire en sorte que la société porte un regard différent sur les handicapés. Il a jugé indispensable de réagir face à un arrêt laissant entendre qu'il existait des vies amoindries qui ne méritaient pas d'être vécues.

M. Xavier Mirabel, représentant du Collectif contre l'handiphobie, a tout d'abord indiqué que le collectif contre l'handiphobie avait été constitué à la suite de l'arrêt Perruche. Soulignant qu'il était père d'une enfant trisomique, il a fait valoir qu'il avait ressenti la motivation de l'arrêt Perruche, affirmée trois fois par l'Assemblée plénière de la Cour de cassation, comme une agression, observant que, dans ce type d'affaires, la conséquence de la faute était la vie de l'enfant.

M. Xavier Mirabel a alors observé que la vie handicapée n'était pas un préjudice, mais un défi. Il a souhaité que le législateur intervienne rapidement, soulignant que le comité consultatif national d'éthique avait rendu son avis depuis près de six mois.

M. Xavier Mirabel s'est ensuite demandé comment serait évalué le préjudice indemnisable en fonction des handicaps des enfants dont la Cour de cassation a admis l'action en justice. Il s'est élevé contre les propos tendant à affirmer que ces actions en justice permettaient la reconnaissance de la dignité de l'enfant, alors qu'elles conduisaient ces enfants à estimer qu'ils n'auraient pas dû naître.

M. Xavier Mirabel a ensuite souligné que les familles des handicapés avaient besoin d'aide et que la difficulté n'était pas tant d'accueillir l'enfant que de savoir ce qu'il deviendrait après la disparition de ses parents. Il a rappelé que, dans l'affaire Perruche, la Caisse primaire d'assurance maladie de l'Yonne s'était jointe au pourvoi en cassation en invoquant son « préjudice propre » engendré par la prise en charge de l'enfant. Il a observé qu'une telle argumentation revenait à reconnaître qu'un assuré social mort était préférable à un assuré social vivant.

M. Xavier Mirabel a fait valoir que le seuil de tolérance de la société face au handicap mental ne cessait de diminuer. Il a indiqué que chacun avait naturellement un regard ambivalent à l'égard du handicapé, y compris ses parents, dont la vie aurait été plus facile si cet enfant n'avait pas été là. Il a cependant estimé que l'essentiel était de porter un regard de respect sur ces enfants, de leur donner un soutien suffisant dans le cadre de la solidarité nationale pour qu'ils puissent vivre dignement.

M. Xavier Mirabel a enfin souhaité que certaines maladies ne soient pas exclues de la recherche médicale, au motif que le recours à l'interruption de grossesse serait préférable. Il a rappelé que 500 millions de francs étaient consacrés chaque année au dépistage de la trisomie 21, mais qu'aucun crédit n'était prévu pour la recherche sur cette anomalie génétique.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a marqué sa solidarité à l'égard de l'émotion du dernier intervenant. Il a toutefois noté que l'inégalité entre des personnes pouvant former un recours et des personnes ne le pouvant pas n'était pas spécifique aux enfants handicapés, mais qu'elle se retrouvait dans bien d'autres situations. Il a observé que l'idéal serait que l'ensemble des handicapés puissent être pris en charge dans de bonnes conditions. Il a en outre souligné que, dans ces affaires, l'indemnisation portait sur le fait d'être né handicapé et non sur le seul fait d'être né. Il a fait valoir que la réparation des fautes commises était un principe de droit difficilement contestable.

M. Xavier Mirabel a exprimé la crainte que les familles ne soient conduites à rechercher, à tout prix, des indemnisations pour assurer l'avenir de leur enfant.

Mme Marie-Sophie Desaulle a estimé qu'il serait préférable de compenser le handicap en incluant cette situation dans l'aléa thérapeutique.

M. Patrick Gohet a souligné que les parlementaires étaient chargés d'effectuer des choix et de définir des priorités. Il a souhaité qu'une action soit entreprise afin de compenser le handicap en inscrivant la solidarité à l'égard des handicapés parmi les priorités de la Nation.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, s'est déclaré très sensible à l'appel lancé par les intervenants. Il a rappelé que le Sénat venait d'adopter une disposition interdisant la récupération sur leur héritage des prestations versées aux handicapés et a exprimé le souhait que l'Assemblée nationale accepte cette disposition.

Audition de M. le professeur Didier Sicard, président du comité consultatif national d'éthique

La commission a enfin procédé à l'audition de M. le professeur Didier Sicard, président du comité consultatif national d'éthique.

M. Didier Sicard, président du comité consultatif national d'éthique, a tout d'abord estimé que, paradoxalement, la Cour de cassation, en voulant rendre un arrêt compassionnel à l'égard des handicapés, les avait insultés. Il a relevé que cette démarche s'inscrivait dans une évolution plus générale conduisant la société à porter un regard paternaliste et compassionnel sur les handicapés. Il a souhaité qu'un regard d'accueil, d'acceptation, de fraternité puisse être retrouvé à leur égard.

M. Didier Sicard a exprimé la crainte que la jurisprudence Perruche conduise à une multiplication des recours du même type. Il a souligné que cette évolution risquait de modifier profondément les rapports entre les médecins et les femmes enceintes, craignant que les décisions médicales soient désormais prises sous la pression judiciaire.

M. Didier Sicard a ensuite observé que, pour certaines pathologies, il existait une probabilité importante qu'elles ne se traduisent pas par des séquelles graves. Il s'est demandé si les évolutions judiciaires ne conduiraient pas à prendre des décisions d'interruption de grossesse en présence du moindre doute.

M. Didier Sicard a noté qu'il venait de recevoir à l'hôpital où il exerçait une jeune femme handicapée et sa mère, vivant dans une misère et une solitude extrêmes, la jeune femme ayant contracté le scorbut, maladie pourtant éradiquée dans notre pays. Il a souligné qu'il avait reçu, au même moment, un courrier émanant d'un particulier et défendant l'idée que la société n'avait aucun devoir à l'égard des personnes handicapées.

Il s'est inquiété de la tendance croissante de notre société à parler de générosité à l'égard des handicapés, tout en exerçant une pression en faveur de leur disparition. Il a noté que, paradoxalement, compte tenu des progrès de la médecine, notamment néonatale, il naissait, en 2001, plus de handicapés qu'en 1980. Il en a déduit qu'il arrivait un moment où la volonté de supprimer tout handicap allait à l'encontre de l'amélioration des performances thérapeutiques.

Concluant, M. Didier Sicard a observé qu'un récent déplacement en Allemagne lui avait permis de constater que l'attitude prise par la haute juridiction française suscitait étonnement et inquiétude à l'étranger, certains se demandant si la France n'était pas en train d'abandonner des références humanistes auxquelles elle avait toujours été attachée.

Mercredi 19 décembre 2001

- Présidence de M. René Garrec, président.

Droit civil - Adoption - Accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat - Examen des amendements

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé, sur le rapport de M. Henri de Richemont, à l'examen de nouveaux amendements au projet de loi n° 352 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat.

A l'article premier (institution du conseil national pour l'accès aux origines personnelles), à l'article L. 146-4 du code de l'action sociale et des familles (levée du secret), la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 76 du Gouvernement prévoyant la vérification de la volonté de la mère de naissance par le conseil national pour l'accès aux origines personnelles dans le cas où il ne résulterait pas du dossier que la mère aurait expressément demandé le secret de son identité.

Le rapporteur a fait ressortir que cet amendement était partiellement incompatible avec l'amendement n° 15 de la commission qui permettait, conformément à la jurisprudence de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA), la communication de l'identité de la mère sans vérification, s'il n'y avait pas trace dans le dossier d'une demande expresse de secret. Il a néanmoins considéré que l'institution du conseil national justifiait que ce dernier opère une vérification de la volonté de la mère en cas d'accouchement sous X.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 78 du Gouvernement prévoyant, pour la communication de l'identité du père de naissance, une disposition symétrique à celle adoptée pour la mère de naissance.

La commission a ensuite donné un avis favorable au sous-amendement n° 80 du Gouvernement à son amendement n° 17 prévoyant l'accompagnement des membres de la famille d'une mère de naissance dont l'identité est communiquée à l'enfant après le décès de cette dernière. Elle a en conséquence donné un avis favorable au sous-amendement n° 82 du Gouvernement à son amendement n° 19 symétrique au précédent s'agissant de la communication de l'identité du père décédé.

A l'article 2 (recueil de l'identité de la femme demandant à accoucher anonymement), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 83 de Mme Nicole Borvo, M. Robert Bret, et Mme Josiane Mathon imposant à la femme accouchant sous X de laisser son nom sous pli fermé. Le rapporteur a considéré que cet amendement porterait atteinte à l'équilibre du texte en supprimant la liberté de la mère de laisser ou non son identité.

M. Robert Bret a admis que l'objet de l'amendement était précisément de provoquer un débat sur cet équilibre.

La commission a ensuite donné un avis favorable à l'amendement n° 75 du Gouvernement prévoyant la prise en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance des frais d'accouchement des femmes souhaitant confier leur enfant en vue de l'adoption sans demander pour autant le secret de leur identité et supprimant corrélativement la disposition prévoyant actuellement que les frais d'accouchement d'une femme ayant accouché sous X peuvent ne pas être pris en charge si le nom de la mère figure dans l'acte de naissance de l'enfant.

A l'article 4 bis (conservation des renseignements sous la responsabilité du président du conseil général), la commission a donné un avis favorable au sous-amendement de coordination n° 77 du Gouvernement à son amendement n° 31.

Aux articles 5 (application de la loi à Mayotte), 6 (application de la loi aux îles Wallis et Futuna), 7 (application de la loi à la Polynésie française) et 8 (application de la loi à la Nouvelle-Calédonie), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de coordination n°s 84 à 87 de Mme Nicole Borvo, M. Robert Bret et Mme Josiane Mathon.

La commission a ensuite rectifié ses amendements n°s 34, 41, 47 et 52 pour adapter dans chaque collectivité d'outre-mer la disposition résultant de l'amendement n° 71 du Gouvernement selon laquelle la demande d'accès aux origines pourrait être présentée en métropole auprès du président du conseil général.

Après l'article 8, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 74 rectifié du Gouvernement codifiant dans le code de l'action sociale et des familles les dispositions relatives au conseil supérieur de l'adoption et à l'autorité centrale pour l'adoption internationale.

Après l'article 9, la commission a donné un avis favorable, sur le principe, à l'amendement n° 79 du Gouvernement ayant pour objet de faciliter les démarches des pères ayant reconnu leur enfant et rencontrant des difficultés pour faire transcrire cette reconnaissance en raison de l'accouchement sous X de la mère. Elle a cependant souhaité que l'amendement soit rectifié pour reprendre le texte plus précis de l'amendement n° 126 que le Gouvernement avait déposé lors de la première lecture au Sénat de la proposition de loi n° 387 (2000-2001) relative à l'autorité parentale et dont la commission avait approuvé la teneur, tout en demandant son report sur le présent projet de loi.

La commission a enfin donné un avis favorable à l'amendement n° 81 du Gouvernement imposant que les candidats à l'adoption d'un enfant confié à un organisme autorisé pour l'adoption soient soumis à la procédure d'agrément exigée des personnes souhaitant adopter un pupille de l'Etat ou un enfant étranger.

Collectivités locales - Démocratie de proximité - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Daniel Hoeffel, à l'examen du projet de loi n° 415 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la démocratie de proximité.

A titre liminaire, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a déploré qu'en raison du choix du Gouvernement de déclarer l'urgence sur ce texte, l'éventuelle commission mixte paritaire soit amenée à effectuer un travail de deuxième lecture. Il a indiqué qu'après son examen par l'Assemblée nationale, le projet de loi comportait 124 articles, au lieu de 60, et traitait moins de la démocratie de proximité qu'il ne constituait un texte portant diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales. Il a estimé que si certaines d'entre elles étaient acceptables, notamment celles relatives au statut de l'élu, qui reprennent les propositions formulées par le Sénat sur le rapport de M. Jean-Paul Delevoye, d'autres, comme la création par la loi de « bureaux des temps » dans les communes de plus de 50.000 habitants, s'avéraient plus discutables. Il a rappelé que de nombreuses auditions, en particulier de responsables d'associations d'élus locaux et d'experts, avaient été organisées afin d'éclairer les travaux de la commission.

Appelant de ses voeux un travail approfondi et constructif du Sénat,M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a ensuite présenté succinctement les principales dispositions du projet de loi relatif à la démocratie de proximité.

S'agissant de la participation des habitants à la vie locale, il a souligné la nécessité de faire en sorte que les conseils de quartier et les commissions consultatives des services publics locaux ne se traduisent par une mise en cause de la démocratie élective et des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, qui tirent leur légitimité du suffrage universel. Il a également indiqué qu'il convenait de préserver la diversité et le caractère novateur des expériences actuelles en matière d'association des habitants aux décisions locales.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a ensuite évoqué le débat suscité par la perspective de l'élection au suffrage universel direct des délégués des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Il a estimé que l'essor rapide de ces structures, en particulier depuis deux ans, n'était pas seulement dû aux incitations financières prévues par la loi du 12 juillet 1999 relative à la simplification et au renforcement de la coopération intercommunale, mais s'expliquait principalement par le climat de confiance entre les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale.

Il a rappelé que les communes constituaient et devaient demeurer les cellules de base de la démocratie, soulignant la contradiction qu'il y aurait à prôner à la fois leur suppression et le rapprochement des élus des citoyens.

Tout en soulignant que le principe de l'élection au suffrage universel direct des délégués des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre était désormais admis par les plus hautes autorités de l'Etat et les principales associations d'élus, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a estimé que sa mise en oeuvre devait s'inscrire dans un cadre intangible. Il a ainsi appelé le Sénat à se porter garant que l'élection soit organisée dans le cadre de la commune, que les mandats de conseiller municipal et de délégué intercommunal soient indissociables, enfin que les élections municipales et intercommunales soient simultanées. En revanche, il ne lui a pas semblé souhaitable de fixer dès à présent un mode de scrutin.

S'agissant des dispositions relatives aux droits des élus au sein des assemblées locales, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a mis en exergue la diversité des pratiques et dénoncé l'erreur consistant à vouloir leur imposer un carcan unique.

Observant que l'audition simultanée des trois maires de Paris, Marseille et Lyon avait permis à la commission de constater combien les expériences étaient diverses en dépit d'un statut unique, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a souhaité que les dispositions du projet de loi réformant ce statut ménagent une certaine souplesse.

Par ailleurs, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a invité la commission à introduire dans le projet de loi, sous la forme d'un article additionnel, une disposition concernant les sondages électoraux, déjà adoptée par le Sénat dans le cadre d'une proposition de loi tendant à actualiser plusieurs dispositions du code électoral. Il a estimé qu'à la veille d'échéances électorales importantes, il était souhaitable d'autoriser la publication de ces sondages (jusqu'à la veille du scrutin à zéro heure), tout en renforçant le contrôle de ceux qui sont publiés durant les deux semaines précédant le scrutin. Rappelant que la Cour de cassation et le Conseil supérieur de l'audiovisuel s'étaient également prononcés en ce sens, il a considéré qu'il incombait au législateur de prendre ses responsabilités et de fixer la norme.

Abordant les dispositions du projet de loi relatives aux conditions d'exercice des mandats locaux, qui concernent aussi bien les indemnités des élus, leur formation, que l'allocation de fin de mandat ou encore les droits à la retraite, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a précisé que nombre d'entre elles reprenaient des propositions déjà formulées par le Sénat au début de l'année. Il s'est réjoui de l'opportunité ainsi offerte de franchir enfin une nouvelle étape pour améliorer ce qui est communément appelé le statut de l'élu local.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a ensuite invité la commission à accepter les transferts de compétences prévus par le projet de loi, quand bien même les mesures proposées lui sembleraient trop partielles.

Il a rappelé que la réforme des services départementaux d'incendie et de secours s'était traduite par un alourdissement de la charge financière pesant sur les communes, sans pour autant clarifier les responsabilités. Il a estimé qu'il convenait, conformément au principe « qui paie, dirige », de confier la direction de ces services aux conseils généraux, principaux contributeurs financiers, tout en conservant une représentation minoritaire des communes dans leurs conseils d'administration. Rappelant les propositions tendant à faire des SDIS des services à part entière des départements ou même de l'Etat, il a regretté que le Gouvernement ait entrepris parallèlement l'élaboration d'un projet de loi réformant la sécurité civile. Enfin, il a souligné la nécessité de préserver le rôle des sapeurs-pompiers volontaires.

Evoquant les transferts de compétences de l'Etat aux régions prévus par le projet de loi, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a estimé qu'ils devaient être réalisés en toute clarté, en particulier en matière portuaire et aéroportuaire. Sur ce point, il a mis en exergue le savoir-faire des chambres de commerce et d'industrie.

Enfin, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a présenté les dispositions du projet de loi relatives, d'une part, à la participation du public à l'élaboration des grands projets, d'autre part, aux opérations de recensement.

Il a indiqué qu'il existait déjà une Commission nationale du débat public. Il a souligné qu'elle n'était compétente à l'heure actuelle que de manière facultative, et pour de très grands projets.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a ainsi rappelé que les grands projets d'infrastructure linéaire ne pouvaient, par exemple, être actuellement soumis à la commission que lorsqu'ils étaient supérieurs à 4 milliards de francs, alors qu'il serait envisagé une saisine obligatoire à partir d'1 milliard de francs, les projets pouvant faire l'objet d'une saisine facultative à partir de 500 millions de francs. Il a souligné que ceci aurait pour conséquence de soumettre un projet de tramway en site propre ou de contournement d'agglomération, d'intérêt purement local, à un débat public organisé par une instance nationale. Il s'est inquiété du ralentissement que pourraient entraîner de telles procédures, estimant qu'il pourrait être difficile de faire aboutir de grands projets pendant la durée d'un mandat local.

Par conséquent, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a jugé nécessaire de prévoir que le projet devait avoir un intérêt national, afin de préserver la libre administration des collectivités territoriales.

Il a en outre rappelé que les lois dites Barnier et Bouchardeau avaient déjà prévu des enquêtes publiques, et qu'il convenait de ne pas compliquer encore les procédures.

S'agissant de la réforme du recensement de la population, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué qu'elle consisterait en un système différencié et annuel, les communes de moins de 10.000 habitants continuant à être recensées de manière exhaustive -mais par roulement sur une période de cinq ans-, tandis que les communes de 10.000 habitants et plus seraient recensées par sondages. Il a en outre précisé que ces évaluations annuelles seraient réalisées en utilisant des données non nominatives issues de fichiers administratifs et sociaux.

Il a souligné l'impact de cette réforme, 200 textes réglementaires ou législatifs faisant référence à la population. Il a indiqué son intention de demander en séance publique au ministre de l'intérieur des précisions quant à l'impact d'une telle mesure.

En outre, il a évoqué les dispositions relatives aux routes express et au Réseau ferré de France.

En conclusion, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a invité la commission à veiller au respect de la libre administration des collectivités territoriales, à affirmer la primauté de la démocratie élective, et à introduire davantage de souplesse dans les dispositions du projet de loi.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a appelé de ses voeux un renforcement du rôle des conseils de quartier. Il a demandé s'il existait un recensement des pratiques des collectivités territoriales en matière de droits des minorités au sein des assemblées délibérantes. Evoquant les sondages électoraux, il a estimé que les élus locaux devraient témoigner d'une plus grande transparence. Enfin, il a souhaité que le législateur détermine clairement le rôle des différentes collectivités dans la gestion des services départementaux d'incendie et de secours.

M. Paul Girod s'est interrogé sur le lien entre ce projet de loi et celui annoncé sur la sécurité civile, notamment pour le financement des réserves des zones de défense.

Il a jugé insatisfaisante la façon dont la commission nationale du débat public avait mené le débat sur le troisième aéroport parisien.

Quant à l'élection au suffrage universel direct des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, il a craint qu'elle n'aboutisse rapidement à éliminer les petites communes, alors même que celles-ci tirent leur existence de l'Histoire et sont un des fondements de notre démocratie.

M. Jean-Jacques Hyest a ajouté que cette disposition pouvait constituer un frein à la mise en place des intercommunalités.

Soulignant que plusieurs lois avaient déjà traité de la démocratie de proximité et des droits des élus au sein des assemblées délibérantes des collectivités locales, notamment la loi d'orientation relative à l'administration territoriale de la République, il s'est demandé s'il était opportun de multiplier les procédures et a craint que les élus, sauf à se consacrer à plein temps à leur mandat, ne puissent siéger dans les trop nombreuses instances où leur présence était requise.

Il a mis en garde contre une réforme des SDIS sans réflexion préalable, rappelant que, si les dépenses des communes et des départements avaient fortement augmenté après la départementalisation, la cause en revenait au mauvais état des équipements et à l'augmentation des charges indues, notamment le secours aux personnes.

A propos du recensement de la population, il a demandé si le changement de méthode permettrait de mieux décompter la population, de mieux connaître la structure de celle-ci, et de disposer de données à la fois plus précises et mises à jour plus facilement.

Enfin, il a estimé qu'aucune étude d'impact n'avait été faite, permettant de chiffrer le coût du changement de dénomination du conseil général.

M. Robert Bret s'est demandé si ce projet de loi était le meilleur support pour aborder certaines réformes proposées.

Sur la consultation des habitants, il a souligné la crise de la démocratie délégataire, perceptible en particulier lors des dernières élections municipales. Il a jugé que l'association des habitants à la décision évitait de nombreuses erreurs et permettait des gains de temps et d'efficacité, sans pour autant remettre en cause la légitimité des élus. Il a craint que limiter la consultation aux électeurs n'écarte de la vie politique les personnes immigrées, qui payent pourtant l'impôt, et les jeunes non inscrits sur les listes électorales. Il a indiqué que son groupe déposerait un amendement reprenant la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale sur le droit de vote des immigrés et jamais inscrite à l'ordre du jour du Sénat, faute de volonté du Gouvernement et de la conférence des présidents.

Il a estimé que le débat sur l'élection au suffrage universel direct pour les établissements publics de coopération intercommunale avait déjà eu lieu lors de l'examen de la loi du 12 juillet 1999, le Parlement ayant alors repoussé le texte du Gouvernement après un débat de fond. Il a estimé que les très importants pouvoirs transférés aux communautés urbaines et la concentration du pouvoir dans les mains de leur bureau, voire du seul président, aboutissait à éloigner des centres de décision non seulement les habitants, mais aussi les élus municipaux. Il a fait part de ses réserves sur l'extension aux intercommunalités du mode de scrutin applicable à Paris, Marseille et Lyon. Il a estimé que le mode de scrutin actuel ne permettait pas de représenter les oppositions municipales au sein de l'établissement public de coopération intercommunale, ni de les associer aux décisions.

Remarquant que le seuil de 50.000 habitants proposé pour la création des conseils de quartier ne concernait qu'une centaine de villes, il s'est demandé s'il avait été choisi par référence au seuil de création des communautés d'agglomération.

S'agissant de la modification de la loi portant organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon, il a insisté sur la souplesse nécessaire et la prise en compte des expériences de démocratie en vigueur, les conseils d'intérêts de quartier existant depuis plus d'un siècle, tandis que les comités d'initiative et de consultation d'arrondissement avaient été créés par la « loi PML ». Il a souligné les pratiques très différentes non seulement des trois villes entre elles, mais aussi entre les arrondissements à l'intérieur de chacune des trois villes. Il a ajouté que la démocratie était moins une affaire de texte que de volonté politique. Il a estimé que les instances de participation ne devaient pas se résumer à des clubs de discussion, mais prendre réellement en compte les observations des habitants dans les décisions prises. Il a annoncé qu'il déposerait un amendement donnant davantage de pouvoirs aux maires d'arrondissement, y compris en provenance de la communauté urbaine.

Il a fait part de sa perplexité quant à la méthode retenue par le Gouvernement sur la réforme des services d'incendie et de secours. Puis il a estimé que le système existant à Marseille, dans lequel les marins-pompiers, relevant de l'armée, étaient pris en charge financièrement par la ville, connaissait des dysfonctionnements.

Enfin, il a mis en doute la cohérence de la position du Sénat sur les transferts de compétences entre le projet de loi relatif à la démocratie de proximité et le projet de loi sur la Corse.

M. Jean-Pierre Schosteck a déclaré inacceptable tant la déclaration d'urgence sur ce texte, que son esprit général, tendant à mettre fin au principe selon lequel les communes s'administrent librement par des conseils élus.

En réponse aux intervenants, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a distingué les conseils de quartier, destinés aux habitants, de la consultation de la population, qu'il a souhaité réserver aux électeurs.

Il a noté le foisonnement des initiatives locales en matière de droits des minorités, chaque exécutif ayant des relations habituelles avec son opposition, pas forcément conflictuelles.

Il a noté que la proposition de loi du Sénat concernait l'ensemble des sondages électoraux, et que le législateur se devait de traiter cette question.

Concernant les SDIS, il a jugé logique que 80 % des sièges reviennent au conseil général si 80 % du financement étaient à sa charge, la règle devant être : « qui paye dirige ».

Il a rappelé qu'il n'était pas question de fixer le régime électoral pour l'élection au suffrage universel direct des structures intercommunales à fiscalité propre, mais qu'il convenait de fixer trois principes directeurs, faisant l'objet d'un consensus. Il a noté que le texte proposé ne contenait pas de date d'application.

Il a souhaité que les organismes nouveaux ne soient pas multipliés, citant la suppression de la commission proposée pour les sondages de population. Il a en effet noté que les élus locaux étaient découragés par la multitude d'organismes dans lesquels ils devaient représenter leur collectivité.

Il a souhaité interroger le Gouvernement en séance publique sur le recensement de la population, afin d'obtenir des précisions supplémentaires.

Sur la dénomination « conseil départemental », M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a noté le contraste entre l'unanimité qui s'était publiquement dégagée et le sentiment diffus que la population risquait d'être davantage déroutée par ce changement de dénomination.

Il a estimé que le débat mené par la commission nationale du débat public sur le troisième aéroport parisien avait été houleux, car il avait porté sur l'opportunité du projet, en des termes trop généraux, au lieu de porter sur sa localisation. Il a donc proposé que la commission ne soit saisie que de dossiers précis et d'intérêt national.

Il a jugé que si crise du politique il y avait, elle n'était pas due seulement au manque d'association des habitants aux décisions, et que la réponse ne résidait pas dans l'amoindrissement de la démocratie représentative et sa neutralisation par la démocratie participative. Il a souhaité que l'échelon communal, bien perçu et bien accepté par la population, ne soit pas mis à mal par le présent projet de loi. Sans être opposé à la création des conseils de quartier, il a souhaité qu'ils soient bien distingués du conseil municipal et n'empiètent pas sur ses compétences.

Il a souligné que ses propositions devraient satisfaire tant les exigences de souplesse qui s'étaient fait jour dans la discussion générale que le principe de libre administration des collectivités locales. Puis il a indiqué que trois commissions s'étaient saisies pour avis : celles des affaires économiques, des finances et des affaires culturelles. Enfin, il a souligné la cohérence des positions retenues entre le projet de loi sur la Corse et le projet de loi sur la démocratie de proximité, concernant les transferts de compétences aux régions.

Puis la commission a procédé à l'examen des articles.

Elle a adopté trois amendements tendant à rétablir les intitulés initiaux du titre premier (de la démocratie de proximité et non de la démocratie participative) du projet de loi, de son chapitre premier (participation des habitants à la vie locale et non à la démocratie locale) et de son chapitre II (consultation des électeurs et non des habitants sur les affaires communales).

Après un large débat, au cours duquel MM. Jean-Pierre Schosteck, Josselin de Rohan, Jean-Patrick Courtois et Paul Girod ont souligné la nécessité de ne pas créer des instances concurrentes des conseils municipaux, la commission a décidé, à l'article premier (conseils de quartier), d'adopter un amendement tendant à préserver les expériences en cours et à laisser aux conseils municipaux le soin d'apprécier l'opportunité de créer ou non des conseils de quartier dans les communes de 20.000 habitants et plus (et non de 50.000 habitants), et de déterminer leur composition, leurs modalités de désignation ainsi que les crédits nécessaires à leur fonctionnement.

Elle a adopté quatre amendements tendant à supprimer les articles 2 (débat sur la vie des quartiers), 3 (dotations des quartiers), 4 (création d'adjoints au maire chargés des quartiers) et 5 (création de mairies annexes dans les quartiers) afin de préserver la liberté d'organisation des municipalités.

La commission a, par ailleurs, adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 2, afin de permettre au conseil municipal de fixer la composition des comités consultatifs pour la durée de son choix, celle-ci ne pouvant toutefois excéder la durée du mandat municipal en cours.

A l'article 6 (commissions consultatives des services publics locaux), la commission a adopté, outre un amendement de précision, deux amendements tendant à ne rendre obligatoire la création de commissions consultatives des services publics locaux que dans les communes de plus de 10.000 habitants et dans les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10.000 habitants, et à étendre la compétence de ces commissions aux régies dotées de l'autonomie financière, mais non de la personnalité morale.

Elle a adopté trois amendements de suppression des articles 6 bis (possibilité pour l'autorité municipale de s'entourer d'avis), 6 ter (participation des habitants aux consultations locales) et 7 bis (création de bureaux des temps).

Sur l'article 7 ter (élection au suffrage universel direct des membres des organes délibérants des structures intercommunales dotées d'une fiscalité propre), M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a marqué qu'il s'agissait de fixer le cadre dans lequel pourraient être élus au suffrage universel direct les délégués des communes, sans pour autant retenir dès maintenant un mode de scrutin.

MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Jacques Hyest et Robert Bret se sont interrogés sur l'utilité de maintenir une disposition n'ayant pas de caractère normatif.

M. Jean-Claude Peyronnet a approuvé cet article, considérant que sa rédaction présentait les garanties nécessaires tout en préservant la liberté du législateur dans la détermination ultérieure des modalités électorales.

M. Pierre Jarlier a souligné que le régime électoral devrait permettre une représentation de chaque commune par sa majorité municipale, ajoutant que la solution restait à trouver pour les communes de moins de 3.500 habitants.

M. Jean-Pierre Schosteck a considéré préférable de poursuivre la réflexion sur cette question et a annoncé qu'il réfléchissait sur le dépôt éventuel d'un amendement à cet article.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a souligné que les délégués des communes étaient d'ores et déjà élus au suffrage universel indirect.

Après une suspension de séance, la commission a adopté, sur la proposition de M. Daniel Hoeffel, rapporteur, une nouvelle rédaction de l'article 7 ter, selon laquelle les modalités d'une élection des membres des organes délibérants des structures intercommunales dotées d'une fiscalité propre devraient permettre l'élection de ses membres le même jour que celle des conseillers municipaux, que chaque commune membre constituerait la circonscription électorale pour l'élection d'au moins un délégué, que tous les délégués des communes devraient être conseillers municipaux et que la législation sur la parité serait applicable dans celles d'au moins 3.500 habitants.

La commission a adopté quatre amendements de suppression des articles 8 (séance annuelle réservée), 9 (mission d'information et d'évaluation), 10 (contenu du procès-verbal des réunions du conseil municipal) et 11 (espace réservé à l'opposition dans les bulletins d'informations générales).

Aux articles 11 bis, 11 ter et 11 quater (conseillers municipaux, généraux et régionaux délégués), elle a adopté trois amendements rédactionnels et de coordination.

Elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 11 bis, afin de prévoir les mêmes assouplissements des règles relatives aux délégations de fonction, au bénéfice des conseillers membres du bureau, mais non vice-présidents d'un établissement public de coopération intercommunale.

Sur l'article 12 (conditions d'exercice des fonctions de membre d'un conseil économique et social régional), après un débat auquel ont participé MM. Daniel Hoeffel, rapporteur, Josselin de Rohan, René Garrec, président, Jean-Jacques Hyest et Michel Dreyfus-Schmidt, la commission a supprimé les dispositions concernant la formation des conseillers, estimant que les institutions chargées de procéder aux nominations portaient leur choix sur des personnalités ayant la formation adéquate.

A l'article 12 ter (présidence des comités de massif), la commission a adopté un amendement ayant pour objet d'inscrire dans la loi l'existence de la commission permanente des comités de massif, composée en majorité d'élus locaux, et de prévoir que le président de cette commission sera, avec le représentant de l'Etat, le co-président du comité de massif.

A l'article 13 (application à Paris, Marseille et Lyon), elle a adopté un amendement tendant à ne pas étendre à Paris, Marseille et Lyon l'obligation de créer des conseils de quartier et à étendre aux conseils d'arrondissement de ces trois villes les nouvelles possibilités de délégation de fonction et de coordination.

La commission a adopté deux amendements de suppression des articles 14 (application aux établissements publics de coopération intercommunale) et 14 bis (composition du comité d'un syndicat de communes).

A l'article 15 (entrée en vigueur différée), elle a adopté un amendement portant de six mois à un an le délai accordé pour mettre en place les nouvelles commissions consultatives des services publics locaux et un amendement de coordination.

Elle a adopté un amendement tendant à modifier l'intitulé du chapitre V, afin de le réserver au statut de Paris, Marseille et Lyon.

A l'article 15 bis (consultation des maires d'arrondissement sur les changements de destination d'immeubles), elle a adopté un amendement de codification.

A l'article 15 quater (consultation du conseil d'arrondissement sur le plan local d'urbanisme et information sur les déclarations d'intention d'aliéner), elle a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 15 quinquies (équipements de proximité relevant de la compétence des conseils d'arrondissement), elle a adopté un amendement clarifiant la rédaction retenue par l'Assemblée nationale.

A l'article 15 sexies (fixation de la liste des équipements qui ne sont pas des équipements de proximité), elle a adopté deux amendements tendant à prévoir que le conseil municipal et le conseil d'arrondissement se mettent d'accord sur la liste des équipements de proximité et qu'en cas de désaccord, le conseil municipal, et non plus le préfet, serait amené à trancher.

A l'article 15 septies (désignation par le conseil d'arrondissement des représentants de la commune dans les conseils d'école), elle a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 15 nonies (délégation aux conseils d'arrondissement en matière d'achat public), elle a adopté un amendement de mise en conformité avec le nouveau code des marchés publics.

Elle a adopté trois amendements de suppression des articles 15 decies (référendum d'arrondissement), 15 duodecies (dotation d'action locale) et 15 terdecies (nomination des directeurs de sections du centre d'action sociale de Paris).

A l'article 15 septdecies (collaborateurs de cabinet des maires d'arrondissement), elle a adopté un amendement rédactionnel et un amendement tendant à rétablir la disposition selon laquelle le conseil municipal décide en dernier ressort en cas de désaccord sur la mise à disposition de personnel communal au bénéfice d'un arrondissement.

La commission a adopté un amendement tendant à insérer un chapitre additionnel après l'article 15 septdecies, consacré aux dispositions relatives aux collectivités territoriales.

Elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 15 octodecies afin de reproduire, dans la rédaction déjà adoptée par le Sénat, les dispositions relatives aux gardes champêtres intercommunaux figurant à l'article 46 quinquies du présent projet de loi.

Elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 15 octodecies afin de prévoir le droit d'option puis le transfert au conseil général des services des directions départementales de l'équipement, dans les départements ayant déjà mis en oeuvre la partition des services.

La commission a adopté un amendement de suppression de l'article 15 vicies, prévoyant le rattachement automatique aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération des offices publics d'aménagement et de construction et des offices publics d'habitations à loyers modérés dépendant de leurs communes membres.

Elle a adopté un amendement de réécriture de l'article 15 unvicies (attribution par une communauté urbaine de fonds de concours à ses communes membres pour la réalisation d'équipements), afin d'assouplir les conditions d'octroi par les communautés urbaines, les communautés de communes et les communautés d'agglomération de fonds de concours à leurs communes membres pour la réalisation et le fonctionnement d'équipements.

Elle a également adopté un amendement de réécriture de l'article 15 duovicies (composition du syndicat mixte chargé de la gestion d'un parc naturel régional) afin de prévoir, pour l'ensemble des syndicats mixtes ouverts, d'une part, que les règles relatives à la répartition des sièges au sein du comité syndical entre les membres du syndicat soient fixées par les statuts, d'autre part, que le président du syndicat soit élu par le comité syndical ou, si les statuts le prévoient, par le Bureau qu'il a constitué.

Après un débat auquel ont participé MM. Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Schosteck, Jean-Jacques Hyest, Michel Dreyfus-Schmidt et Josselin de Rohan, qui s'est demandé si la dénomination proposée ne pourrait pas évoquer un souvenir du régime de Vichy, la commission a supprimé l'article 15 quinvicies (transformation du conseil général en conseil départemental), considérant que l'appellation « conseil général » était compréhensible par l'opinion et que son changement entraînerait des dépenses inutiles.

Après avoir adopté un amendement de coordination pour insérer une division additionnelle après l'article 15 quinvicies, la commission a modifié l'article 15 septvicies (mode de scrutin municipal en Polynésie française) afin d'aligner le mode d'élection applicable dans ce territoire sur celui en vigueur en métropole, y compris en ce qui concerne les communes associées.

La commission a ensuite inséré un article additionnel après l'article 15 septvicies (publication des sondages d'opinion de caractère électoral pendant la semaine qui précède un scrutin), afin d'autoriser cette publication jusqu'à la veille de chaque scrutin à zéro heure et de renforcer les conditions de contrôle des sondages de cette nature publiés dans les quinze jours précédant une élection.

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a poursuivi l'examen du rapport de M. Daniel Hoeffel sur le projet de loi n° 415 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la démocratie de proximité.

A l'article 16 (congé pour campagne électorale), la commission a décidé de fixer à dix jours la durée de ce congé pour les candidats aux élections locales et d'exclure du dispositif les communes de moins de 3.500 habitants.

A l'article 17 (crédit d'heures), la commission a confirmé le barème voté par le Sénat au cours de la dernière session parlementaire.

Sur l'article 18 (compensation des pertes de revenus liées à l'exercice d'un mandat), la commission a étendu cette compensation aux réunions à la demande du préfet auxquelles participe un élu non indemnisé.

La commission a supprimé l'article 19 (congé de formation à l'issue du mandat), estimant que la réinsertion professionnelle des élus ne devait pas être financée par les entreprises.

La commission a adopté un article additionnel après l'article 19 (suspension du contrat de travail), pour étendre ce régime aux maires-adjoints de toutes les communes et à tous les membres des conseils généraux et régionaux, et supprimé l'article 19 bis (incompatibilités professionnelles), estimant que cette question devait faire l'objet d'un traitement d'ensemble.

Sur l'article 20 (conditions d'attribution de l'allocation différentielle de fin de mandat), la commission a précisé que les majorations légales d'indemnité de fonction seraient prises en compte pour le calcul de cette prestation et sur l'article 21 (financement de l'allocation différentielle de fin de mandat), elle a décidé que la charge financière de cette mesure serait supportée par les catégories d'élus susceptibles d'en bénéficier.

La commission a inséré un article additionnel après l'article 21 (honorariat des élus locaux), pour ouvrir la possibilité de cette distinction aux élus départementaux et régionaux ayant exercé leur mandat pendant 18 ans et supprimé l'article 21 bis (protection contre les discriminations à l'encontre des élus salariés), estimant que les dispositions en vigueur étaient suffisantes.

Sur l'article 22 (délibération sur la formation des élus), la commission a supprimé l'obligation faite aux assemblées délibérantes de délibérer sur cette question dans les trois mois suivant leur renouvellement et décidé que les actions de formation en direction des élus seraient annexées au compte administratif de la collectivité.

A l'article 23 (renforcement du droit des élus en matière de formation), la commission a décidé de ne pas contraindre les responsables de collectivités à prendre six jours de formation dès la première année du mandat et à l'article 25 (mutualisation de la formation des élus au niveau intercommunal), elle a adopté un amendement de coordination avec la solution retenue à l'article 22.

Sur l'article 26 (délibérations sur les indemnités de fonction), la commission a décidé que celles-ci seraient accompagnées d'un tableau récapitulatif de l'ensemble des indemnités allouées aux membres de l'assemblée délibérante.

A l'article 27 (majorations légales d'indemnités de fonction), la commission a supprimé les règles proposées de non-cumul et à l'article 29 (régime indemnitaire des maires adjoints), elle a supprimé la disposition autorisant le conseil municipal à majorer dans la limite de 10 % l'enveloppe globale des indemnités susceptibles d'être allouées aux élus municipaux afin de revaloriser celles de certains adjoints.

La commission a ensuite adopté un article additionnel après l'article 30 (régime indemnitaire des membres des assemblées départementales et régionales) afin d'aligner le montant des indemnités des présidents de ces assemblées sur celles des maires des villes de plus de 100.000 habitants et de prévoir la faculté pour les assemblées de moduler les indemnités des autres membres en fonction de leur assiduité aux réunions liées à l'exercice de leur mandat.

Après avoir supprimé, par coordination, l'article 30 bis (honorariat des conseillers généraux), la commission a, sur les articles 31 (dépenses liées à l'exercice d'un mandat municipal), 32 (dépenses liées à l'exercice d'un mandat départemental ou régional) et 33 (participation au financement de l'emploi par un élu d'un salarié pour une garde d'enfant), la commission a remplacé la notion de « garde d'enfant » par une formule, plus globale, couvrant l'ensemble des dépenses d'assistance à personne.

La commission a coordonné la rédaction de l'article 36 (assurance-maladie des élus ayant interrompu leur activité professionnelle pour l'exercice de leur mandat), avec l'extension du champ d'application du régime de suspension du contrat de travail qu'elle a adoptée après l'article 19.

Après avoir adopté un amendement de codification sur l'article 38 A (fonctionnaires élus locaux), et de coordination à l'article 38 B (agents contractuels élus locaux), la commission a adopté un amendement de cohérence avec ses positions sur l'article 38 (application à Paris, Marseille et Lyon), sur l'article 39 (application aux membres des organes délibérants des structures intercommunales), ainsi que sur l'article 41 (dispositions transitoires).

La commission a décidé, sur l'article 42 (habilitation à procéder par ordonnance pour l'application dans les collectivités d'outre-mer), d'habiliter, en outre, le Gouvernement à codifier par ordonnances les dispositions législatives relatives à l'organisation de la collectivité territoriale et au régime communal de St Pierre-et-Miquelon, et à créer un code des communes de la Polynésie française

La commission a adopté un amendement modifiant l'intitulé du chapitre premier du titre III (transferts de compétences aux collectivités locales et non aux régions) par coordination avec l'élargissement à l'ensemble des collectivités locales de la possibilité de participer à certaines expérimentations en matière de transferts de compétences.

A l'article 43 A (interventions économiques), elle a adopté quatre amendements ayant pour objet de préciser explicitement que les régions pourront accorder aux entreprises des avances remboursables à taux nul ; de leur permettre de souscrire des parts dans des fonds communs de placement à risques à vocation régionale ou interrégionale ; de relever le seuil de leur participation, seules ou conjointement, dans un fonds d'investissement ou un fonds commun de placement à risques à 50 % du montant total de ce fonds ; enfin, de leur permettre de participer, par le versement de dotations, à la constitution d'un fonds de garantie auprès d'un établissement de crédit ayant pour objet exclusif d'accorder des concours financiers aux entreprises.

La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 43 A, afin de transférer au conseil régional, dans le domaine du tourisme, les compétences reconnues à l'Etat pour assurer le recueil, le traitement et la diffusion des données relatives à l'activité touristique dans la région ; coordonner les initiatives publiques et privées dans les domaines du développement, de la promotion et de l'information touristique dans la région ; déterminer et mettre en oeuvre, selon des modalités définies par décret, les procédures d'agrément et de classement des équipements, organismes et activités touristiques, mais non des stations de tourisme.

La commission a adopté deux amendements de réécriture des articles 43 B et 43 C (transferts de compétences en matière portuaire et aéroportuaire) afin de donner à l'expérimentation une durée suffisante pour dresser un bilan significatif, en prévoyant qu'elle sera toujours close le 31 décembre 2006, de marquer le caractère volontaire de cette expérimentation et d'ouvrir la possibilité d'y recourir à l'ensemble des collectivités territoriales, en particulier les départements ; de permettre l'organisation d'audits préalables aux transferts de compétences, financés à parité par l'Etat et la collectivité intéressée ; de prévoir la prorogation jusqu'au 1er juin 2007 des concessions qui arriveront à échéance pendant la durée de l'expérimentation ; de prévoir l'élaboration de rapports sur le bilan de cette expérimentation dans un délai de six mois avant sa clôture.

A l'article 43 F (transfert de compétences en matière de formation professionnelle), la commission a adopté deux amendements tendant à permettre aux régions d'arrêter le programme des formations et le programme des opérations d'équipement de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes sur leur territoire et à élargir la liste des établissements et organismes consultés par la région dans le cadre de l'élaboration du plan de développement des formations professionnelles, en y incluant, comme actuellement, les conseils économiques et sociaux régionaux et les organismes consulaires.

A l'article 43 J (rapport du Gouvernement au Parlement sur le bilan des transferts de personnels et de ressources et la réorganisation des services déconcentrés), la commission a adopté un amendement tendant à fondre en un seul les deux rapports prévus, l'un sur le bilan des transferts de personnels et de ressources aux collectivités territoriales réalisés dans le cadre des expérimentations mises en place en application de la présente loi, l'autre sur la réorganisation des services déconcentrés de l'Etat.

Abordant le volet consacré aux services d'incendie et de secours, sur l'article 43 (centres de première intervention communaux et intercommunaux), la commission a supprimé l'obligation d'un avis conforme du conseil général sur l'élaboration et sur la révision du schéma départemental d'analyse et de couverture des risques, cette assemblée disposant désormais de la majorité au sein des conseils d'administration des services d'incendie et de secours, chargés de prendre les décisions dans ces matières.

A l'article 44 (composition et mode d'élection des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours), la commission a fixé à 20 % la représentation des communes et des structures intercommunales au sein des conseils d'administration et à 80 % celle des départements. Elle a décidé que les représentants des conseils généraux seraient élus au scrutin majoritaire.

La commission a supprimé les dispositions de l'article 45 (fonctionnement des services départementaux d'incendie et de secours), concernant des règles de non-cumul d'indemnités de fonction pour les présidents et vice-présidents des services départementaux d'incendie et de secours et complété cet article pour prévoir que le directeur départemental serait nommé par arrêté conjoint du président du conseil d'administration et du ministre de l'intérieur.

Sur l'article 46 (financement des services départementaux d'incendie et de secours), M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué qu'il convenait de maintenir une participation financière des communes pour préserver leur rôle et leur responsabilité en la matière.

M. Jean-Jacques Hyest, favorable à une telle orientation, a suggéré qu'à terme, un financement exclusif par le département soit mis en place, soulignant que les services départementaux financés essentiellement par le département ne connaissaient pas de difficulté particulière.

M. Jean-Claude Peyronnet, soulignant le caractère variable des situations selon les départements, a considéré également indispensable de maintenir une participation financière des communes.

La commission a décidé de fixer, à partir de 2006, à 20 % le taux des contributions des communes et des structures intercommunales au budget du service départemental d'incendie et de secours et en ce qui concerne les départements dans lesquels cette participation est inférieure à 20 %, de geler son taux à celui constaté dans le compte administratif 2001. Elle a aussi décidé, pour la période allant jusqu'au 31 décembre 2005, de geler la contribution des communes et des structures intercommunales.

La commission a supprimé la disposition prévoyant de ramener, avant 2006, dans une fourchette de un à trois, l'écart entre la plus haute et la plus basse contribution des communes par habitant, jugeant un tel objectif irréaliste.

Elle a enfin supprimé l'obligation d'informer les contribuables sur le coût des services départementaux d'incendie et de secours, estimant qu'une information synthétique sur l'utilisation des impôts ne saurait se limiter à la sécurité civile.

Elle a supprimé l'article 46 bis (conseil national des services publics départementaux et communaux), considérant que les dispositions prévues ne relevaient pas du domaine de la loi.

A l'article 46 ter (prise en charge des interventions demandées par un service médical d'urgence), la commission a remplacé la faculté de cette prise en charge sous conditions par une obligation. Elle a supprimé l'article 46 quater (relations financières des services départementaux d'incendie et de secours), considérant que les dispositions proposées auraient dû faire l'objet d'une concertation avec les parties concernées.

Après avoir supprimé, par coordination, les dispositions de l'article 46 quinquies (recrutement des gardes champêtres par les établissements publics de coopération intercommunale), la commission a précisé la rédaction de l'article 47 bis (validation d'expériences) pour les sapeurs-pompiers volontaires et, dans l'article 47 ter (vacations horaires des sapeurs-pompiers volontaires), à supprimer les dispositions prévoyant le versement de vacations horaires pour l'exercice de responsabilités administratives.

A l'article 48 (principe de participation), la commission a adopté un amendement prévoyant que le public est associé, non à l'élaboration de la décision, mais au processus d'élaboration des projets.

A l'article 49 (articles L. 121-1 à L. 121-14 du code de l'environnement) :

A l'article L. 121-1 du code de l'environnement (nature et missions de la Commission nationale du débat public), la commission a adopté, outre un amendement rédactionnel :

- un amendement tendant à rétablir la condition d'intérêt national du projet ;

- un amendement tendant à préciser que la Commission nationale du débat public et les commissions particulières ne se prononcent pas sur le fond des projets qui leur sont soumis.

A l'article L. 121.3 du code de l'environnement (composition de la Commission nationale du débat public), la commission a adopté :

- un amendement supprimant une disposition de nature réglementaire ;

- un amendement prévoyant un élu local supplémentaire comme membre de la Commission nationale du débat public ;

- un amendement supprimant la limite d'âge fixée à 65 ans pour la présidence de la Commission nationale du débat public, M. Josselin de Rohan ayant d'ailleurs observé que la majorité des commissaires enquêteurs était des retraités.

A l'article L. 121-7 du code de l'environnement (modalités de saisine de la Commission nationale du débat public), la commission a adopté, outre deux amendements rédactionnels :

- un amendement rétablissant la condition de vingt sénateurs ou députés afin de saisir la Commission nationale du débat public, M. Patrick Lassourd, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, ayant indiqué qu'un amendement identique avait été adopté par sa commission, ce mode de saisine devant conserver un certain caractère national, des saisines locales étant par ailleurs ouvertes ;

- un amendement tendant à permettre à une commune territorialement intéressée de saisir la Commission nationale du débat public ;

- un amendement fixant à deux mois le délai de saisine de la Commission nationale du débat public s'agissant des projets faisant l'objet d'une publicité obligatoire par le maître d'ouvrage ;

- un amendement prévoyant que le maître d'ouvrage doit, de lui-même, adresser un dossier à la Commission nationale du débat public.

A l'article L. 121-8 du code de l'environnement (suites à donner à la saisine de la Commission nationale du débat public), la commission a adopté, outre un amendement rédactionnel :

- un amendement supprimant la possibilité, pour la Commission nationale du débat public, d'émettre des recommandations à caractère particulier sur la participation du public au processus d'élaboration des projets jusqu'à leur mise en service, considérant qu'au-delà de l'enquête publique, des conditions d'information étaient assurées au public par l'article L. 121-1 du code de l'environnement ;

- un amendement fixant à deux mois le délai dans lequel la Commission nationale du débat public se prononce sur la suite à réserver aux saisines.

A l'article L. 121-9 du code de l'environnement (saisine de la Commission nationale du débat public par les ministres sur des questions générales), la commission a adopté un amendement de suppression, considérant que l'expérience du troisième aéroport avait montré les limites d'un tel débat général en l'absence de projet d'implantation précis.

A l'article 121-10 du code de l'environnement (durée maximale du débat public, bilan et compte rendu), la commission a adopté :

- un amendement réduisant de trois à deux mois le délai fixé au président de la Commission nationale du débat public pour présenter un compte rendu du débat et en dresser le bilan ;

- un amendement tendant à fixer avec précision le début du débat public, à indiquer que le débat public ne peut être prorogé de deux mois que par une décision motivée de la Commission nationale du débat public, et que lorsque le dossier doit être complété, le délai ne court qu'à compter de la réception du dossier.

A l'article L. 121-11 du code de l'environnement (date d'ouverture de l'enquête publique), la commission a adopté un amendement tendant à limiter les hypothèses dans lesquelles un débat public peut être rouvert si l'enquête publique n'a pas été ouverte cinq ans après la publication du bilan du débat public.

A l'article L. 121-12 du code de l'environnement (décision prise par le maître d'ouvrage de poursuivre le projet), la commission a adopté, outre un amendement rédactionnel, un amendement abaissant de six à trois mois le délai imparti au maître d'ouvrage pour décider, après la publication du bilan du débat public, du principe et des conditions de la poursuite du projet.

A l'article 50 (concertation sur les projets de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages des collectivités locales), la commission a adopté :

- un amendement de précision tendant à inclure les projets des groupements de collectivités territoriales ;

- un amendement tendant à rétablir la mention du respect de la légalité ;

- un amendement fixant la durée maximale de la concertation à six mois ;

- un amendement supprimant l'adverbe « notamment » qui n'a pas de valeur normative.

A l'article 51 (concertation interadministrative au sein de l'Etat ou de ses établissements publics), la commission a adopté un amendement tendant à fixer la durée de concertation à six mois.

A l'article 54 (harmonisation des procédures de désignation et des pouvoirs des commissaires enquêteurs et de la commission d'enquête), la commission a adopté un amendement tendant à prévoir un alignement systématique, qu'il s'agisse des pouvoirs ou des modalités de désignation des commissaires enquêteurs ou de la commission d'enquête.

A l'article 55 bis (composition du conseil d'administration de Réseau ferré de France), la commission a adopté un amendement de suppression de la disposition introduite par l'Assemblée nationale visant à prévoir un représentant des associations d'usagers des transports au sein de ce conseil d'administration, le Réseau ferré de France n'ayant pas d'usagers.

A l'article 55 ter (déclassement du domaine de Réseau ferré de France), la commission a adopté un amendement de suppression, s'opposant à des procédures plus strictes de déclassement risquant de ralentir encore les procédures.

A l'article 58 (décret en Conseil d'Etat), la commission a adopté un amendement supprimant l'adverbe « notamment ».

A l'article 58 bis (délai de recours), la commission a adopté un amendement ramenant le délai de recours pour les tiers contre les arrêtés préfectoraux d'autorisation d'exploitation d'installations classées à six mois à compter de l'achèvement des formalités de publicité de la déclaration de début d'exploitation, s'agissant d'installations classées concourant à l'exploitation de services publics locaux, dans un souci d'harmonisation avec le délai de recours relatif aux carrières.

Après l'article 58 quinquies, la commission a adopté un amendement insérant un article additionnel harmonisant les procédures relatives aux autoroutes et aux routes express.

A l'article 59 (réforme du recensement de la population), la commission a adopté, outre un amendement de précision :

- un amendement fixant dans la loi le seuil de 10.000 habitants et plus à partir duquel il serait recouru à une méthode par sondages ;

- un amendement supprimant la commission introduite par l'Assemblée nationale, le Conseil national de l'information statistique (CNIS) étant déjà compétent en la matière.

A l'article 61 (décret en conseil d'Etat), la commission a adopté un amendement visant à reconnaître le rôle du CNIS.

La commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

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