Mercredi 23 juin 1999

Travaux de la commission des lois

- Présidence de M. Jacques Larché, président.

Loi de Finances pour 2000 - Nomination des rapporteurs pour avis

La commission a tout d'abord procédé à la nomination de rapporteurs pour avis pour l'examen des crédits budgétaires pour 2000.

Ont été nommés rapporteurs pour avis :

- M. Daniel Hoeffel pour les crédits relatifs à la décentralisation,

- M. Jean-Patrick Courtois pour les crédits relatifs à la police et à la sécurité,

- M. René-Georges Laurin pour les crédits relatifs à la sécurité civile,

- Mme Dinah Derycke pour les crédits relatifs aux services généraux du ministère de la justice,

- M. Georges Othily pour les crédits relatifs à l'administration pénitentiaire,

- M. Patrice Gélard pour les crédits relatifs à la protection judiciaire de la jeunesse,

- M. José Balarello sur les crédits budgétaires des départements d'outre-mer,

- M. Jean-Jacques Hyest sur les crédits budgétaires des territoires d'outre-mer.

Justice - Statut de la magistrature - Examen du rapport

Puis, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Henri de Richemont sur la proposition de loi organique n° 417 (1998-1999), adoptée par l'Assemblée nationale, relative au statut de la magistrature.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a tout d'abord expliqué que cette proposition de loi organique, adoptée par l'Assemblée nationale le 9 juin dernier, avait pour objet, d'une part, de prolonger pour trois années supplémentaires le dispositif autorisant le maintien temporaire en activité de magistrats ayant atteint la limite d'âge et, d'autre part, de compléter la liste des emplois de magistrats classés hors hiérarchie en y ajoutant les emplois de président et de procureur de la République de quatre tribunaux de grande instance.

S'agissant tout d'abord du maintien temporaire en activité au-delà de la limite d'âge, le rapporteur a rappelé que les dispositifs respectivement prévus par la loi organique du 23 décembre 1986 pour les magistrats de la Cour de cassation, et par la loi organique du 7 janvier 1988 pour les magistrats des cours d'appel et des tribunaux de grande instance, s'étaient révélés particulièrement utiles pour renforcer les effectifs des juridictions les plus chargées face à l'accroissement rapide des flux d'affaires nouvelles au cours des dernières années. Il a précisé que 83 magistrats étaient actuellement maintenus en surnombre, dont 23 à la Cour de cassation et 60 dans les cours d'appel et les tribunaux de grande instance.

Après avoir indiqué que l'article premier de la proposition de loi organique tendait à proroger jusqu'au 31 décembre 2002 le dispositif de maintien temporaire en activité concernant les magistrats des cours d'appel et des tribunaux de grande instance, il a estimé que cette nouvelle prolongation était pleinement justifiée au regard de la situation actuelle des juridictions. Il a en effet rappelé que les délais moyens de jugement restaient très longs et que les stocks d'affaires en cours continuaient de s'accroître dans toutes les catégories de juridictions.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a considéré que la prorogation de ce dispositif du maintien en activité constituerait donc un utile complément à l'effort de recrutement engagé ces dernières années, tout en soulignant que les efforts de renforcement des effectifs risquaient d'être largement absorbés par la mise en oeuvre des réformes nouvelles prévues par le Gouvernement.

Abordant ensuite la présentation de l'article 2 de la proposition de loi organique relatif aux emplois de magistrats placés hors hiérarchie, le rapporteur a précisé qu'il s'agissait de compléter la liste de ces emplois figurant à l'article 3 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature en y ajoutant les emplois de président et de procureur de la République des tribunaux de grande instance d'Aix-en-Provence, de Béthune, de Grasse et de Mulhouse.

Il a relevé que le financement de cette mesure était déjà acquis depuis la loi de finances pour 1995, mais que sa mise en oeuvre pratique nécessitait l'adoption d'une loi organique.

M. Henri de Richemont, rapporteur, s'est déclaré favorable à la poursuite du processus de " repyramidage " des emplois, qui contribue à revaloriser les fonctions de responsabilité occupées par les chefs des juridictions les plus importantes.

Il s'est néanmoins interrogé sur les raisons justifiant la substitution par l'Assemblée nationale du tribunal de grande instance de Mulhouse à celui de Toulon qui figurait dans le texte initial de la proposition de loi organique. Au vu des éléments d'information communiqués par la Chancellerie, il a en effet noté que le tribunal de grande instance de Toulon avait, en valeur absolue, une activité supérieure à celle du tribunal de grande instance de Mulhouse.

Le rapporteur a indiqué à la commission qu'un amendement tendant à réinsérer le tribunal de grande instance de Toulon au lieu de celui de Mulhouse avait d'ores et déjà été déposé par MM. Hubert Falco, François Trucy et les membres du groupe des républicains et indépendants.

M. Jacques Larché, président, s'est également interrogé sur les motifs ayant conduit l'Assemblée nationale à remplacer le tribunal de grande instance de Toulon par celui de Mulhouse.

M. Jean-Jacques Hyest a souligné que le tribunal de grande instance de Toulon, composé de quatre chambres seulement, devait traiter davantage d'affaires que celui de Mulhouse pourtant doté de cinq chambres. Il a considéré que cette situation posait un problème en termes de carte judiciaire.

M. Jacques Larché, président, a regretté la modification effectuée par l'Assemblée nationale, qui lui est apparue dépourvue de justification objective.

Rappelant cependant que le Gouvernement souhaitait l'adoption de ce texte dans un délai rapide afin de pouvoir engager les procédures de demandes de maintien temporaire en activité, il a suggéré que la Chancellerie soit rapidement avertie du problème posé par le dépôt d'un amendement tendant à remplacer le tribunal de grande instance de Mulhouse par celui de Toulon.

A l'issue de ce débat, la commission a approuvé la proposition de loi organique sans modification.

Droit civil - Pacte civil de solidarité - Examen du rapport en nouvelle lecture

Puis, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Patrice Gélard sur la proposition de loi n° 429 (1998-1999) adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relative au pacte civil de solidarité.

M. Patrice Gélard, rapporteur, constatant que l'Assemblée nationale avait repris en nouvelle lecture l'intégralité de son texte de deuxième lecture auquel le Sénat avait opposé une question préalable, a proposé à la commission de confirmer son opposition au texte en adoptant à nouveau une question préalable.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté une motion tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi.

Elections - Limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et leurs conditions d'exercice - Examen du rapport en deuxième lecture

Présidence de M. Pierre Fauchon, vice-président - Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jacques Larché, président, sur le projet de loi organique n° 255 (1998-1999) et sur le projet de loi n° 256 (1998-1999) adoptés avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatifs à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice.

M. Jacques Larché, rapporteur, a tout d'abord indiqué que, pour l'essentiel, l'Assemblée nationale avait adopté en deuxième lecture le texte qu'elle avait voté en première lecture, soulignant que s'agissant du projet de loi organique, relatif au Sénat, son adoption supposait un vote dans les mêmes termes du Sénat et de l'Assemblée nationale.

M. Jacques Larché, rapporteur, a indiqué que, contrairement à ce que certains avaient envisagé à défaut d'accord entre les assemblées, il ne convenait pas de différencier les régimes d'incompatibilité applicables aux députés et aux sénateurs.

Il a déploré le paradoxe consistant, pour le Gouvernement, à proposer un renforcement du régime des incompatibilités pour les parlementaires et les élus locaux, sans avoir rien proposé concernant les ministres, évoquant les cas de la quasi-totalité des membres du Gouvernement qui, après avoir renoncé à leurs fonctions de maire, suivant une recommandation du Premier ministre, exerçaient des fonctions de maire-adjoint.

M. Jacques Larché, rapporteur, a proposé la compatibilité du mandat parlementaire avec un seul mandat local et le maintien, pour le parlementaire, de la capacité d'exercer une fonction exécutive.

Il a précisé que, contrairement à la position adoptée par la commission en première lecture, il ne proposait pas d'exclure du dispositif le mandat de conseiller municipal d'une commune de moins de 3.500 habitants, afin d'éviter tout risque de différenciation entre mandats municipaux.

M. Jacques Larché, rapporteur, a estimé que contrairement à la solution retenue par la commission en première lecture, les structures intercommunales devaient être incluses dans le nouveau dispositif pour tenir compte du renforcement de leur rôle qui résulterait du texte adopté par la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

Il a proposé que le parlementaire européen ne puisse exercer qu'un seul mandat local dans les mêmes conditions que les parlementaires nationaux.

M. Jacques Larché, rapporteur, a proposé que les élus locaux non parlementaires puissent exercer simultanément deux mandats locaux dont une fonction exécutive, les fonctions au sein d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre étant incluses dans le dispositif.

Il a indiqué que, comme en première lecture, il proposait de maintenir pour l'élu en situation d'incompatibilité la liberté de choix entre les mandats et de fixer l'entrée en vigueur des dispositions pour les parlementaires en situation d'incompatibilité lors de la publication de la loi organique à la date du prochain renouvellement de leur mandat national.

M. Jacques Larché, rapporteur, a exposé qu'il souhaitait, comme en première lecture, la suppression des dispositions ajoutées aux projets de loi et insérées à l'initiative de l'Assemblée nationale, concernant les incompatibilités professionnelles et les conditions d'éligibilité, car elles devraient, le cas échéant, être examinées dans le cadre de projets de loi spécifiques.

Il a indiqué, en revanche, que, sensible à l'urgence d'une amélioration du statut de l'élu local, il proposait l'adoption de la revalorisation de l'indemnité maximale de fonction des maires, selon le barème adopté par l'Assemblée nationale.

M. Jacques Larché, rapporteur, a aussi proposé l'insaisissabilité de la partie non imposable de l'indemnité de fonction des élus des collectivités et établissements de coopération intercommunale, l'extension aux maires des communes d'au moins 3.500 habitants et aux maires-adjoints de celles d'au moins 20.000 habitants du régime de suspension du contrat de travail dont bénéficient actuellement les maires-adjoints des communes peuplées respectivement d'au moins 10.000 et 30.000 habitants.

Enfin, M. Jacques Larché, rapporteur, a proposé d'étendre aux conseillers municipaux des communes d'au moins 3.500 habitants les dispositions sur le crédit d'heures applicables actuellement aux maires, aux maires-adjoints de toutes les communes et aux conseillers municipaux de celles d'au moins 100.000 habitants.

M. Charles Jolibois, approuvé par M. Henri de Richemont,a regretté que le rapporteur ne propose pas l'exclusion des communes de moins de 3.500 habitants du dispositif sur les incompatibilités.

Ils ont fait valoir que le Sénat se devait d'accorder une place spécifique aux maires de communes rurales, craignant que ces derniers, lorsqu'ils se trouvent en situation d'incompatibilité choisissent de renoncer à leur mairie et que les maires ruraux soient de moins en moins nombreux au Parlement.

M. Maurice Ulrich a appuyé les positions du rapporteur, estimant qu'elles avaient le mérite de la clarté, qu'elles tenaient compte du développement de l'intercommunalité et qu'elles amélioreraient de façon appréciable le statut de l'élu.

M. Jacques Larché, rapporteur, a considéré que le nombre des parlementaires exerçant actuellement des fonctions d'exécutif de collectivités territoriales était très inférieur au maximum de quelques centaines qu'il aurait pu atteindre et que si la nouvelle règle pouvait causer quelques difficultés, elles seraient d'une ampleur limitée par rapport aux 36.000 communes.

Il a souligné que ses propositions permettraient, dans une certaine mesure, un rapprochement avec celles de l'Assemblée nationale, évoquant l'inclusion des communes de moins de 3.500 habitants dans le régime des incompatibilités ainsi que l'amélioration du statut de l'élu.

M. Pierre Fauchon, président, a considéré préférable que toutes les communes ne soient pas traitées de manière uniforme et a jugé acceptable le seuil de 3.500 habitants, soulignant que les spécificités des communes les moins peuplées devaient être prises en compte.

A l'article premier du projet de loi organique, relatif à l'incompatibilité entre le mandat parlementaire national et celui de parlementaire européen, la commission a adopté un amendement selon lequel, pendant la durée du contentieux électoral éventuel, le parlementaire national élu au Parlement européen ne pourrait pas participer aux travaux du Parlement français.

La commission a supprimé l'article premier bis tendant à instituer une incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions de membre du conseil de la politique monétaire de la Banque de France.

Sur l'article premier ter, créant une incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions de juge des tribunaux de commerce, M. Jacques Larché, rapporteur, a évoqué le risque de professionnalisation du mandat parlementaire, qui résulterait de son adoption, estimant qu'il n'y avait pas lieu de modifier une législation qui ne soulevait pas de difficultés d'application.

Après que M. Robert Badinter eut estimé que le respect du principe de la séparation des pouvoirs impliquait une incompatibilité entre toute fonction juridictionnelle et un mandat parlementaire, la commission a supprimé l'article premier ter.

Après un large débat, auquel ont participé MM. Jacques Larché, rapporteur, Charles Jolibois, Pierre Jarlier, Maurice Ulrich et Henri de Richemont, la commission a adopté, sur l'article 2 (incompatibilité d'un mandat parlementaire avec une fonction d'exécutif d'une collectivité territoriale ou avec plus d'un mandat local), un amendement tendant à rendre incompatible le mandat parlementaire avec l'exercice de plus d'un mandat local, une fonction au sein d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre étant assimilée à un mandat local et écartant les incompatibilités proposées entre un mandat parlementaire et une fonction d'exécutif de collectivité.

La commission a ensuite supprimé l'article 2 bis, instituant une incompatibilité entre un mandat parlementaire et les fonctions exercées dans un cabinet ministériel, l'article 2 ter, rendant incompatible le mandat parlementaire avec les fonctions de membre du directoire de la Banque centrale européenne ou de la Commission européenne, l'article 2 quater, limitant à deux le nombre de missions temporaires confiées à un parlementaire au cours d'une législature en application de l'article L.O. 144 du code électoral, et l'article 2 quinquies instituant une incompatibilité avec les fonctions de membre du bureau d'une chambre consulaire et d'une chambre d'agriculture.

La commission a supprimé l'article 2 sexies qui rendrait incompatible un mandat parlementaire avec les fonctions de direction dans une société ayant un objet financier qui n'aurait plus un caractère exclusif et faisant appel public à l'épargne ainsi que l'article 2 septies tendant à priver le parlementaire de l'exercice des droits attachés à la propriété de tout ou partie du capital d'une société visée à l'article L.O 146 du code électoral.

Sur l'article 2 octies (interdiction pour un parlementaire de poursuivre l'exercice de fonctions de conseil ou de direction exercées avant son élection dans un établissement visé à l'article L.O 146 du code électoral), M. Jacques Larché, rapporteur, a réaffirmé son hostilité à la modification de règles dont l'inefficacité n'était pas établie, M. Robert Badinter estimant que dès lors que le principe d'une incompatibilité était retenu, il importait peu que les fonctions incompatibles aient été confiées avant le début du mandat ou seulement au cours de celui-ci.

La commission a supprimé l'article 2 octies, puis l'article 2 decies renforçant les interdictions d'exercice par un parlementaire de la profession d'avocat.

A l'article 3, la commission a supprimé la disposition tendant à la publication au Journal Officiel des déclarations d'activités professionnelles souscrites par les parlementaires.

A l'article 4 (règlement des incompatibilités survenant postérieurement à l'élection du parlementaire), elle a adopté un amendement pour maintenir la liberté de choix des parlementaires se trouvant en situation d'incompatibilité.

La commission a supprimé les articles 4 bis et 4 ter A (fixation à dix-huit ans de l'âge d'éligibilité des sénateurs et des membres d'assemblées territoriales de collectivités d'outre-mer).

Aux articles 6 à 8 quater (application de la loi organique dans les collectivités d'outre-mer), la commission a adopté plusieurs amendements de coordination avec la position qu'elle a prise aux articles précédents.

A l'article 10 (dispositions transitoires), la commission a décidé que tout parlementaire qui se trouverait en situation d'incompatibilité à la date de publication de la loi organique devrait faire cesser cette incompatibilité au plus tard lors du renouvellement de son mandat parlementaire.

Après avoir coordonné l'intitulé du projet de loi organique avec les dispositions qu'elle a retenues, la commission a approuvé le projet de loi organique ainsi modifié.

La commission a supprimé l'article premier A du projet de loi ordinaire tendant à fixer à dix-huit ans l'âge d'éligibilité des députés à l'Assemblée nationale et des députés européens.

A l'article premier (généralisation de la limitation à deux du nombre des mandats locaux exercés simultanément), la commission a décidé d'intégrer dans le dispositif les fonctions exercées au sein de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre et de préserver la liberté de choix de l'élu en situation d'incompatibilité.

La commission a supprimé les articles 2 bis (incompatibilité entre un mandat local et une fonction de membre du bureau d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture), 2 ter (fixation à dix-huit ans de l'âge d'éligibilité des conseillers généraux), 2 quater (inéligibilité au conseil municipal limitée aux directeurs de cabinet de président du conseil général ou régional) et 2 quinquies (fixation à dix-huit ans de l'âge d'éligibilité des conseillers régionaux).

Sur l'article 3 (fixation à dix-huit ans de l'âge d'éligibilité du maire ; fonctions incompatibles avec celle de maire), la commission a adopté un amendement tendant à rendre incompatibles les fonctions de maire avec celles de président d'un conseil général, d'un conseil régional ou d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre et écartant les dispositions proposées concernant l'âge d'éligibilité du maire ainsi que les incompatibilités professionnelles.

A l'article 3 bis A (insaisissabilité de la partie non imposable des indemnités de fonction versées aux élus locaux), la commission a exclu du dispositif proposé les indemnités votées par les conseils d'administration des services départementaux, d'incendie et de secours.

Elle a supprimé les articles 3 bis, 4 bis et 5 bis tendant à restreindre le pouvoir de délégation du maire, du président de conseil général et du président du conseil régional.

Sur l'article 3 sexies (revalorisation de l'indemnité maximale de fonction du maire), elle a décidé que cette majoration entrerait en vigueur à la date d'application des dispositions de la loi ordinaire, et non à celle de la loi organique.

Aux articles 4 et 5 (fonctions incompatibles avec celles de président de conseil général et de conseil régional), elle a étendu les incompatibilités proposées à la fonction de président d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre et écarté les incompatibilités professionnelles.

La commission a supprimé l'article 7 A (abaissement à dix-huit ans de l'âge d'éligibilité, pour les élections européennes, des ressortissants non Français de l'Union européenne).

Sur les articles 8 et 9 (régime des incompatibilités applicables aux parlementaires européens), la commission a adopté plusieurs amendements tendant à placer le parlementaire européen dans la même situation que le parlementaire national à l'égard des mandats locaux.

Sur les articles 11 à 13 ter  (application de la loi dans les collectivités d'outre-mer), la commission a adopté plusieurs amendements de coordination avec la position qu'elle a prise aux articles précédents.

Après avoir coordonné son intitulé avec ses propositions, la commission a approuvé le projet de loi ainsi modifié.

Jeudi 24 juin 1999

- Présidence de M. Jacques Larché, président.

Elections - Mode d'élection des sénateurs - Examen des amendements

La commission a procédé, sur le rapport de M. Paul Girod, à l'examen desamendements sur le projet de loi n° 260 (1998-1999) relatif à l'élection des sénateurs et les propositions de loi n° 230 (1998-1999) de M. Henri de Raincourt et plusieurs de ses collègues, modifiant le mode d'élection des sénateurs, n° 460 (1997-1998) de M. Guy Allouche et des membres du groupe socialiste et apparentés, tendant à modifier le tableau n° 6 annexé à l'article L. 279 du code électoral fixant le nombre de sénateurs représentant les départements, ainsi que le tableau n° 5 annexé à l'article L. O. 276 du code électoral relatif à la répartition des sièges de sénateurs entre les séries, n° 458 (1997-1998) de M. Guy Allouche et des membres du groupe socialiste et apparentés, modifiant des dispositions du code électoral relatives à l'élection des sénateurs, n° 209 (1997-1998) de M. Jean-Michel Baylet et Mme Joëlle Dusseau, relative au mode d'élection des sénateurs, et n° 152 (1997-1998) de Mme Hélène Luc et plusieurs de ses collègues, relative à l'élection sénatoriale.

A l'article premier (délégués des conseils municipaux dans les collèges électoraux sénatoriaux), après un débat auquel ont participé MM. Michel Duffour, Guy Allouche, Paul Girod, rapporteur, et Jacques Larché, président, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 19 de Mme Hélène Luc, MM. Michel Duffour et Robert Bret et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à abaisser de 500  à 300 le nombre des habitants d'une commune donnant droit à un délégué.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 20 des mêmes auteurs, tendant à insérer un article additionnel après l'article 4 afin de prévoir qu'une loi procéderait à une révision de la répartition des sièges entre les départements sur la base des résultats du recensement de 1999, après que MM. Michel Duffour et Jacques Larché, président, eurent considéré qu'il ne serait pas opportun d'augmenter l'effectif total du Sénat.

A l'article 7 (liste de candidats dans les départements où les élections se déroulent au scrutin proportionnel), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 21 de Mmes Hélène Luc, Marie-Claude Beaudeau, Danielle Bidard, Nicole Borvo, Odette Terrade, MM. Michel Duffour et Robert Bret et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à prévoir que chaque liste assurerait la parité entre candidats féminins et masculins, après que M. Paul Girod, rapporteur, eut fait observer que ce texte n'était pas conforme à la Constitution, le Congrès sur la révision de ses articles 3 et 4 étant convoqué pour le 28 juin prochain.

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