Travaux de la commission des lois
- Présidence de M. Jacques Larché, président.
Droit international - Constitution - Cour pénale internationale - Examen du rapport
La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Robert Badinter sur le projet de loi constitutionnelle n° 302 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, insérant au titre VI de la Constitution un article 53-2 et relatif à la Cour pénale internationale.
M. Robert Badinter, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la commission des lois du Sénat avait souhaité la création d'une juridiction pénale internationale permanente lors de l'examen du projet de loi portant adaptation de notre législation à la résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies créant un tribunal international pour le Rwanda. Il a souligné que la création de la Cour pénale internationale était envisagée depuis plus d'un siècle et que de nombreux projets avaient été élaborés. Il a fait valoir que le tribunal de Nuremberg, mis en place au lendemain du second conflit mondial, avait constitué le premier exemple d'une justice pénale internationale, mais que, malgré l'excellence des garanties données par la procédure adoptée, il symbolisait la justice des vainqueurs sur les vaincus.
Le rapporteur a observé que, dès 1948, la convention sur le génocide évoquait la création d'une juridiction pénale internationale. Il a souligné que la guerre froide et les réticences de nombreux Etats avaient empêché la poursuite de négociations sur ce sujet pendant plusieurs décennies. Il s'est félicité que la conférence de Rome réunie en juillet 1998 ait abouti à l'adoption, par 120 Etats, d'un statut de la Cour pénale internationale, et a indiqué que 7 Etats avaient voté contre ce statut, en particulier deux membres du Conseil de sécurité des Nations Unies, les Etats-Unis et la Chine.
M. Robert Badinter, rapporteur, a alors présenté le statut de la Cour pénale internationale. Il a indiqué qu'elle aurait son siège à La Haye, que les juges seraient élus par l'assemblée des Etats parties et que le procureur disposerait de pouvoirs très étendus, son action étant cependant contrôlée par une chambre préliminaire.
Evoquant la compétence de la Cour, le rapporteur a fait valoir que celle-ci serait limitée aux crimes les plus graves tels que le génocide, les crimes contre l'humanité, les crimes de guerre, enfin le crime d'agression. Il a observé que la Cour n'aurait compétence à l'égard du crime d'agression que lorsque les Etats parties seraient parvenus à élaborer une définition de cette infraction. Il a précisé que la Cour n'aurait compétence que pour les crimes commis après l'entrée en vigueur du statut. Il a souligné qu'elle serait compétente en cas de crime commis par un ressortissant d'un Etat partie ou en cas de crime commis sur le territoire d'un Etat partie. Il a indiqué qu'elle disposerait toutefois d'une compétence universelle dans les cas où elle serait saisie par le Conseil de sécurité des Nations Unies.
Le rapporteur a précisé que la saisine de la Cour serait ouverte aux Etats parties, au Conseil de sécurité des Nations Unies, enfin au procureur, à condition qu'il obtienne l'accord de la chambre préliminaire. Il a fait valoir que l'enquête serait conduite par le procureur sous le contrôle de la chambre préliminaire, qui aurait notamment compétence pour décider d'éventuelles mises en détention. Il a observé que le procès serait conduit dans le respect des principes fondamentaux de la procédure pénale et qu'en particulier un recours serait possible devant une chambre d'appel.
A propos des rapports entre la Cour et les Etats parties, le rapporteur a souligné que, conformément au principe de complémentarité, il reviendrait au premier chef aux Etats de poursuivre les auteurs de crimes entrant dans la compétence de la Cour pénale. Il a indiqué que la Cour pénale ne serait appelée à intervenir que dans les cas où un Etat n'aurait pas la volonté ou serait dans l'incapacité de mener véritablement à bien l'enquête ou les poursuites. Il a en outre marqué que le bon fonctionnement de la Cour reposerait largement sur la coopération que voudraient bien lui apporter les Etats.
Le rapporteur a ensuite rappelé que le Conseil de sécurité des Nations Unies aurait non seulement le pouvoir de saisir la Cour, mais également celui de demander la suspension des poursuites pendant une période d'un an si la procédure était de nature à compromettre la recherche de la paix. Il a souligné que cette stipulation avait suscité de nombreuses interrogations, mais qu'en pratique il serait difficile au Conseil de sécurité de prendre une telle décision, compte tenu des règles de vote appliquées au sein de cette instance.
Abordant la révision constitutionnelle, M. Robert Badinter, rapporteur, a indiqué que le Conseil constitutionnel, saisi conjointement par le Président de la République et le Premier ministre, avait relevé trois incompatibilités entre le traité portant statut de la Cour pénale internationale et la Constitution française. Il a fait valoir que la possibilité pour la Cour pénale de poursuivre toute personne, quelle que soit sa qualité, était incompatible avec les immunités dont bénéficiaient, en vertu de la Constitution, le Président de la République, les membres du Gouvernement et les parlementaires.
Le rapporteur a constaté que la possibilité qu'une personne puisse être remise à la Cour pénale en raison de faits couverts par l'amnistie ou la prescription était susceptible de porter atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Enfin, il a souligné que le Conseil constitutionnel avait estimé que le droit pour le procureur d'intervenir sur le territoire d'un Etat partie en l'absence des autorités de cet Etat, notamment pour entendre un témoin ou visiter un site public, était également susceptible de porter atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.
Le rapporteur a alors indiqué que le Président de la République et le Premier ministre avaient choisi de présenter un projet de loi constitutionnelle prévoyant la possibilité pour la France d'accepter l'ensemble des dispositions du statut de la Cour pénale internationale, sans reprendre explicitement les motifs d'inconstitutionnalité relevés par le Conseil constitutionnel. Il a fait valoir que ce choix était le seul possible pour éviter un texte trop complexe.
En concluant, M. Robert Badinter, rapporteur, a souligné que le projet de loi constitutionnelle ne couvrait que les stipulations du statut de la Cour pénale dans son Etat actuel et qu'une modification de ce statut appellerait, le cas échéant, une nouvelle révision constitutionnelle. Il s'est déclaré convaincu que la mise en place de cette juridiction pénale internationale permanente permettrait un progrès considérable dans la lutte contre l'impunité des criminels contre l'humanité.
M. Guy Allouche s'est tout d'abord demandé s'il n'existait pas une contradiction entre le principe de non-rétroactivité et l'imprescriptibilité des crimes pour lesquels la Cour aurait compétence. Il a exprimé la crainte que les pouvoirs reconnus au Conseil de sécurité des Nations Unies par le statut de la Cour ne constituent une atteinte à l'indépendance du procureur.
M. Patrice Gélard a tout d'abord souligné que le Parlement était de plus en plus souvent appelé à réviser la Constitution. Il a jugé souhaitable de revoir complètement les dispositions constitutionnelles relatives au droit international ou d'envisager de les inscrire en annexe de la Constitution et non dans le texte même de notre loi fondamentale. Il a estimé contestable de faire référence à des traités internationaux au sein même de la Constitution.
Il a ensuite indiqué que les définitions du génocide, des crimes contre l'humanité et des crimes de guerre figurant dans le statut de la Cour pénale internationale laissaient une trop grande place à l'appréciation des juges.
M. Henri de Richemont a souhaité savoir ce qu'il adviendrait si la Cour était saisie par le Conseil de sécurité de crimes commis sur le territoire d'un Etat non partie au statut et que cet Etat décidait parallèlement d'engager des poursuites.
M. Jean-Pierre Schosteck a demandé s'il n'existait pas un risque que certains actes, considérés comme des crimes au sein des démocraties occidentales, n'emportent pas la même appréciation dans d'autres régions du monde.
M. Michel Duffour a demandé où en était la ratification du traité portant statut de la Cour.
M. Pierre Fauchon, tout en déclarant qu'il se prononcerait en faveur du projet de loi constitutionnelle, a déclaré être gêné par le développement de pouvoirs judiciaires sans intervention aucune des pouvoirs législatifs pour définir les infractions et les sanctions pénales. Il s'est en outre interrogé sur le statut des parties civiles devant la Cour pénale.
M. José Balarello a également demandé quels droits étaient reconnus à la victime dans le statut.
Informée par le rapporteur du contenu de l'article 124 du traité, la commission a considéré que cette question relèverait, le cas échéant, du débat sur le projet de loi de ratification du traité.
M. Robert Badinter a tout d'abord observé que la Cour ne pourrait fonctionner si elle devait connaître des crimes commis avant sa mise en place. Evoquant le pouvoir de suspension des poursuites reconnu au Conseil de sécurité des Nations Unies, il a indiqué qu'une négociation comme celle qui avait abouti au vote du statut de la Cour pénale impliquait nécessairement des compromis.
Approuvant les propos de M. Patrice Gélard, le rapporteur a souligné qu'il conviendrait de s'interroger sur une éventuelle modification de la procédure de révision de la Constitution. A propos de la définition des crimes figurant dans le statut de la Cour, il a observé qu'il était courant de définir des infractions dans des accords internationaux et que les définitions retenues, en particulier pour le génocide, paraissaient aussi bonnes que celles figurant dans le code pénal français. Il a indiqué que deux Etats seulement avaient ratifié le traité à ce jour : le Sénégal, d'une part, Trinidad et Tobago, d'autre part.
Le rapporteur a ensuite fait valoir que, dans tous les cas, la Cour n'interviendrait que si un Etat ne manifestait pas la volonté d'exercer des poursuites à l'encontre d'un criminel. Il a observé que la Cour serait nécessairement composée de juristes de très haut niveau. Il a en outre estimé que les crimes mentionnés dans le statut de la Cour pénale étaient punissables dans toutes les régions du monde.
A propos de la situation des victimes, M. Robert Badinter, rapporteur, a tout d'abord rappelé que l'intervention des victimes comme parties au procès était une spécificité française. Il a indiqué que le traité reconnaissait aux victimes le droit d'être présentes et entendues, qu'il prévoyait pour elles des mesures de protection, qu'il permettait enfin la réparation du préjudice subi.
La commission a alors approuvé le projet de loi constitutionnelle sans modification.
Ventes aux enchères - Ventes volontaires de meubles aux enchères publiques - Examen du rapport
Puis, elle a commencé l'examen du rapport de M. Luc Dejoie sur le projet de loi n° 555 (1997-1998) portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques.
M. Luc Dejoie, rapporteur, a tout d'abord indiqué que ce projet de loi avait pour objet une transformation de la profession de commissaire-priseur rendue nécessaire par les obligations résultant du droit communautaire.
Il a rappelé qu'en France les ventes aux enchères étaient soumises à une réglementation très ancienne et relevaient traditionnellement du monopole des commissaires-priseurs, officiers ministériels dont le statut est actuellement fixé par une ordonnance du 2 novembre 1945.
Il a précisé que la réforme ne concernerait que les ventes volontaires, le régime actuel étant maintenu pour les ventes judiciaires résultant de l'exécution d'une décision de justice.
Après avoir souligné que la réglementation française des ventes aux enchères était destinée à assurer la protection du consommateur et la sécurité juridique des ventes, mais qu'elle était très originale par rapport aux régimes juridiques en vigueur dans les autres pays européens, M. Luc Dejoie, rapporteur, a indiqué que la profession de commissaire-priseur comportait aujourd'hui 456 membres répartis entre 9 compagnies et 328 offices, le produit total des ventes s'étant élevé à 8,5 milliards de francs en 1997, réparti par moitié entre Paris et la province. Il a noté que les oeuvres d'art occupaient une place particulière parmi les biens vendus qui pouvaient être de natures très diverses.
Il a cependant rappelé que la place de Paris avait décliné pour le marché de l'art au cours des cinquante dernières années, et ce, pour des raisons d'ordre juridique, mais aussi fiscal. Il a par ailleurs évoqué la puissance économique des grandes maisons de ventes anglo-saxonnes, Sotheby's et Christie's, qui ne sont soumises à aucune réglementation particulière.
Abordant ensuite la présentation du projet de loi, M. Luc Dejoie, rapporteur, a expliqué que le monopole des commissaires-priseurs était supprimé et que les ventes volontaires seraient désormais organisées par des sociétés de forme commerciale mais à objet civil, qui agiraient en tant que mandataire du vendeur et qui devraient être agréées par le conseil des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques institué par le projet de loi, l'exigence de qualification professionnelle pour la direction des ventes étant par ailleurs maintenue.
Il a également évoqué la mise en place d'un statut d'expert agréé par le même conseil des ventes, sans toutefois que les sociétés de ventes soient contraintes de recourir à un expert ou de choisir un expert agréé.
Il a enfin indiqué que la création d'une taxe de 1 % sur le produit des ventes était prévue pour permettre le financement de l'indemnisation des commissaires-priseurs et que les ressortissants communautaires seraient autorisés à accomplir à titre occasionnel l'activité de ventes aux enchères en France en application du principe de la libre prestation de services, ainsi qu'à s'y établir pour exercer cette activité à titre permanent.
Puis M. Luc Dejoie, rapporteur, a brièvement présenté les principaux aspects des propositions qu'il entendait soumettre à la commission.
Il a souligné que tout en maintenant les garanties indispensables à la protection du consommateur, il avait cherché à libéraliser les modalités de l'organisation des ventes en simplifiant la réglementation prévue par le projet de loi, notamment en matière de prix garantis ou d'avances. Il a en outre annoncé qu'il proposerait d'unifier à dix ans la durée de la prescription applicable à l'ensemble des actions engagées à l'occasion des ventes de meubles aux enchères publiques, afin d'éviter l'insécurité juridique qui pourrait résulter du maintien de prescriptions différentes suivant la nature des actions engagées.
Au sujet de l'indemnisation, après avoir rappelé que la valeur patrimoniale du droit de présentation des commissaires-priseurs avait toujours été reconnue, il a estimé que ceux-ci devaient être indemnisés de la perte de ce droit sur le fondement d'une expropriation devant donner lieu à une " juste et préalable indemnité ", aux termes de l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme de 1789.
Le rapporteur a néanmoins reconnu que les commissaires-priseurs auraient la possibilité de poursuivre leur activité de ventes volontaires dans le cadre d'une société, ce qui justifiait de prévoir un abattement sur la valeur vénale de l'office pour la fixation du montant de l'indemnité, qui relèverait de l'appréciation au cas par cas d'une commission d'indemnisation.
A l'issue de cet exposé, M. Jacques Larché, président, a considéré que puisqu'il était mis fin au statut d'officier ministériel des commissaires-priseurs, leur activité devrait désormais s'exercer dans le cadre du principe de la liberté du commerce et de l'industrie, ainsi que de la responsabilité professionnelle.
Il a regretté que le projet de loi ait prévu une réglementation qu'il a jugée inutile, alors qu'il importait de donner aux professionnels français les moyens de faire face à la concurrence européenne. A cet égard, il a évoqué la réglementation prévue par le projet de loi concernant les avances faites aux vendeurs, qui lui est apparue devoir relever de la seule responsabilité du professionnel consentant une avance.
M. Luc Dejoie, rapporteur, a précisé que les commissaires-priseurs jouissaient d'un monopole à Paris et dans les villes où ils étaient installés, mais que dans les autres lieux, cette activité pouvait également être exercée par les notaires et les huissiers de justice, pour lesquels elle présentait toutefois un caractère marginal.
M. Patrice Gélard a fait part de ses inquiétudes quant aux moyens donnés aux professionnels français pour affronter la concurrence européenne. Il a en effet souligné les distorsions de concurrence dues à l'existence d'une fiscalité plus lourde en France que sur les principaux marchés concurrents et a souhaité que la commission appelle l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'une harmonisation fiscale au niveau européen. M. Luc Dejoie, rapporteur, a approuvé ces propos, estimant que l'harmonisation fiscale aurait dû constituer un préalable à la réforme.
M. René-Georges Laurin a souligné le caractère original du statut des commissaires-priseurs, leur profession étant le plus souvent exercée par des commerçants dans les autres pays. Il a précisé que contrairement aux commissaires-priseurs, Sotheby's et Christie's n'étaient soumis à aucune règle tarifaire et avaient la possibilité de consentir des avances.
Il a déploré que de nombreuses oeuvres d'art soient exportées sans contrôle suffisant de la part des pouvoirs publics et a insisté sur l'accumulation des taxes pesant sur les ventes aux enchères en France, évoquant les droits d'enregistrement, la taxe sur la valeur ajoutée et le droit de suite. Il a par ailleurs évoqué les problèmes posés par l'existence de la garantie trentenaire en France.
En conclusion, il a estimé que le projet de loi permettrait un allégement des contraintes pesant sur les professionnels français, mais ne réglerait pas le problème de leur compétitivité face à Sotheby's et Christie's, en raison du maintien des distorsions fiscales actuelles.
Mme Dinah Derycke a jugé équilibrée l'architecture globale du projet de loi. Elle a en effet considéré que la suppression du monopole des commissaires-priseurs s'accompagnait du maintien de garanties assurant la protection du consommateur, ce qui constituait un atout pour le marché de l'art français, qui offrait traditionnellement davantage de garanties que les marchés étrangers. Elle a par ailleurs estimé satisfaisante l'indemnisation des commissaires-priseurs prévue par le projet de loi.
M. Pierre Fauchon s'est interrogé sur les garanties permettant d'assurer la protection des consommateurs et a souhaité que les obligations actuelles des commissaires-priseurs dans ce domaine, notamment à l'égard du vendeur, soient maintenues. Il a néanmoins approuvé la réduction à dix ans de la prescription relative aux actions engagées à l'occasion des ventes de meubles aux enchères publiques.
M. Luc Dejoie, rapporteur, a alors précisé qu'il proposerait une simplification de certaines procédures mais veillerait au maintien des règles qui permettent aujourd'hui d'assurer la protection du consommateur et la neutralité du commissaire-priseur, responsable du transfert de propriété.
A l'issue de cette discussion générale, la commission a décidé de reporter l'examen des amendements proposés par le rapporteur à une prochaine réunion fixée le 19 mai.
Jeudi 29 avril 1999
- Présidence de M. Jacques Larché, président.
Collectivités territoriales - Renforcement et simplification de la coopération intercommunale - Examen des amendements
La commission a poursuivi l'examen des amendements au projet de loi n° 220 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
A l'article premier (régime juridique des communautés d'agglomération), la commission a souhaité le retrait du sous-amendement n° 573 à son amendement n° 6, présenté par M. Pierre Jarlier et plusieurs de ses collègues tendant à supprimer le seuil de 50.000 habitants requis pour la création d'une communauté d'agglomération lorsque celle-ci est constituée autour de la commune chef-lieu de département, au profit de l'amendement n° 223 rectifié présenté par M. Jean-Patrick Courtois et les membres du groupe du rassemblement pour la République ayant le même objet.
La commission a donné un avis favorable au sous-amendement n° 571 à l'amendement n° 223 rectifié de M. Jean-Patrick Courtois et des membres du groupe du rassemblement pour la République, présenté par M. Paul Girod, tendant à éviter qu'une commune déjà membre d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ne soit intégrée contre son gré ou contre la volonté d'une partie des communes membres de cet établissement dans une nouvelle communauté d'agglomération.
Elle a également donné un avis favorable au sous-amendement n° 568 à son amendement n° 20 rectifié, présenté par M. Yves Fréville, tendant à limiter la dévolution progressive des compétences aux seules compétences optionnelles des communautés d'agglomération.
La commission a en revanche donné un avis défavorable aux sous-amendements n°s 569 et 570 du même auteur tendant respectivement à réduire à la moitié de la période d'unification des taux de taxe professionnelle la dévolution progressive des compétences et à supprimer la procédure prévue par l'amendement n° 20 rectifié pour permettre aux conseils municipaux de se prononcer sur cette dévolution progressive.
Puis, par coordination, la commission a donné un avis défavorable à quatre sous-amendements à l'amendement n° 502 du Gouvernement relatif à la définition de l'intérêt communautaire des compétences, auquel elle avait donné un avis défavorable lors d'une précédente réunion :
- le sous-amendement n° 549 présenté par M. Gérard Cornu supprimant les critères de définition de l'intérêt communautaire et prévoyant l'actualisation de ce dernier lors du renouvellement des délégués des communes ;
- le sous-amendement n° 572 présenté par M. Robert Bret et plusieurs de ses collègues rendant applicables à la définition de l'intérêt communautaire des compétences les règles de majorité requises pour la création de la communauté d'agglomération ;
- le sous-amendement n° 566 présenté par M. Yves Fréville tendant à prendre en compte les critères permettant de définir les équipements qui débordent des limites de la commune d'implantation et les actions qui concernent le bon fonctionnement de l'agglomération dans son ensemble ;
- le sous-amendement n° 567 du même auteur supprimant les conditions requises pour la révision de l'intérêt communautaire à l'occasion du renouvellement des délégués au conseil de la communauté d'agglomération.
A l'article 61 (composition du comité des finances locales), la commission a donné un avis favorable au sous-amendement n° 545 rectifié à l'amendement n° 414 rectifié de Mme Janine Bardou et plusieurs de ses collègues, présenté par M. Patrice Gélard et plusieurs de ses collègues, tendant à prévoir la représentation spécifique des communes littorales au sein du comité des finances locales.
Après l'article 69, la commission a examiné deux amendements, qu'elle avait réservés au cours d'une précédente réunion, n°s 309 rectifié bis et 310 rectifié bis présentés par M. Jean-Paul Delevoye et plusieurs de ses collègues, tendant à préciser que les conditions et les modalités d'exécution du service confié aux collaborateurs de groupes d'élus et aux collaborateurs de cabinet des exécutifs territoriaux seraient décidées respectivement par le représentant de chaque groupe d'élus ou par l'autorité territoriale.
A l'issue d'un débat auquel ont participé MM. Jean-Paul Delevoye qui a fait valoir que ces amendements permettaient de combler un vide juridique, Jacques Larché, président, Jean-Jacques Hyest, Paul Girod, Pierre Fauchon, Guy Allouche et Daniel Hoeffel, rapporteur, la commission a donné un avis favorable à ces amendements, sous réserve d'une rectification à l'amendement n° 309 rectifié bis ainsi qu'à l'amendement n° 310 rectifié bis.
Après un échange de vues auquel ont participé MM. Jean-Jacques Hyest, Guy Allouche, Jean-Patrick Courtois, Jacques Larché, président, et Daniel Hoeffel, rapporteur, la commission a, enfin, donné un avis favorable, sous réserve d'une rectification, à l'amendement n° 388 rectifié bis présenté par M. Jean-Jacques Hyest et plusieurs de ses collègues tendant à supprimer la qualité d'ordonnateur secondaire des délégués interdépartementaux ou régionaux du centre national de la fonction publique territoriale et à clarifier les conditions d'exercice des fonctions de directeur général des services des régions et des départements.