Mercredi 1er décembre 1999

LOIS CONSTITUTIONNELLES, LEGISLATION, SUFFRAGE UNIVERSEL, REGLEMENT ET ADMINISTRATION GENERALE

Table des matières

- Présidence de M. Jacques Larché, président.

Nomination de rapporteurs

La commission a tout d'abord procédé à la nomination de rapporteurs pour les propositions de loi suivantes :

- M. Charles Jolibois pour la proposition de résolution n° 475 (1998-1999), présentée en application de l'article 73 bis, par M. René Trégouët, au nom de la délégation pour l'Union européenne, sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à certains aspects juridiques du commerce électronique dans le marché intérieur (n° E-1210) ;

- M. Alex Türk pour les propositions de loi n° 28 (1999-2000) de M. Michel Pelchat, relative à l'attribution de la nationalité française à l'étranger qui a combattu dans une unité de l'armée française, n° 74 (1999-2000) de M. Jean-François Picheral et les membres du groupe socialiste et apparentés, relative à l'attribution de la nationalité française à tout étranger engagé dans les armées françaises qui a été blessé en mission, au cours ou à l'occasion d'un engagement opérationnel et qui en fait la demande, etn° 104 (1999-2000) adoptée par l'Assemblée nationale, modifiant les conditions d'acquisition de la nationalité française par les militaires étrangers servant dans l'armée française ;

- M. Jean-Paul Amoudry pour la proposition de loi n° 84 (1999-2000) de M. Jacques Oudin et plusieurs de ses collègues, tendant à réformer les conditions d'exercice des compétences locales et les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes.

Justice - communication diverse

A l'issue d'un large échange de vues auquel ont participé notamment MM. Jacques Larché, président, Robert Badinter, Paul Girod, Pierre Fauchon, Jean-Pierre Schosteck, Guy Cabanel, Robert Bret et Patrice Gélard, la commission a décidé, à l'unanimité, de saisir M. le Président du Sénat des propos tenus à l'encontre des sénateurs par M. Valéry Turcey, président de l'Union syndicale des magistrats, dans les colonnes du journal " Les Echos ", daté du lundi 29 novembre.

PJLF pour 2000 - Départements d'outre-mer - Examen du rapport

Puis la commission a procédé, sur le rapport pour avis de M. José Balarello, à l'examen des crédits des départements d'outre-mer inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000.

Après avoir rappelé qu'il présentait un avis sur les crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2000 aux départements d'outre-mer, ainsi qu'aux collectivités territoriales à statut particulier de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, et qu'il s'était récemment rendu en Guyane, Martinique et Guadeloupe dans le cadre d'une mission d'information présidée par M. Jacques Larché, M. José Balarello, rapporteur pour avis, a indiqué que l'évolution pour 2000 de l'effort budgétaire global de l'ensemble des ministères en faveur de ces départements et collectivités se caractérisait par une faible progression des crédits de paiement (+ 2,42 %) et une légère régression des autorisations de programme (-0,73 %).

Puis il a précisé que la progression marquée des dotations du secrétariat d'Etat à l'outre-mer (+ 9,26 %) permettrait de renforcer les moyens destinés à la politique en faveur, et de l'emploi, et du soutien au logement social.

Le rapporteur pour avis a notamment relevé que les crédits du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) permettraient de financer la poursuite de la mise en oeuvre des emplois-jeunes dans ces départements, rappelant à cet égard que M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, avait souligné, devant la commission, que face à la forte expansion démographique de l'outre-mer, un effort important était fait en faveur de l'insertion professionnelle des jeunes.

Il a par ailleurs noté que les crédits consacrés à l'aide au logement permettraient de financer la construction de 11.100 logements et d'en réhabiliter 2.400 autres, et qu'ils seraient abondés par la majeure partie de la créance de proratisation du revenu minimum d'insertion.

Après avoir souligné que la professionnalisation du service militaire adapté (SMA) serait poursuivie en 2000 et que les crédits destinés à l'action culturelle étaient en forte hausse, le rapporteur pour avis a souligné que les crédits du fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM) permettraient de financer une tranche de démarrage des nouveaux contrats de plan, rappelant, comme l'avait précisé le secrétaire d'Etat à l'outre-mer devant la commission, que les départements d'outre-mer figuraient parmi les régions les plus dotées dans la première répartition des enveloppes financières relatives à ces contrats de plan.

M. José Balarello, rapporteur pour avis, a ensuite constaté que si la contribution du ministère de l'intérieur en faveur des départements d'outre-mer restait stable, les crédits du ministère de la justice consacrés à ces départements connaissaient, pour leur part, une progression sensible, notamment pour les investissements immobiliers. Sur ce point, il a estimé urgent que le palais de justice de Cayenne puisse bénéficier de travaux de réhabilitation.

Par ailleurs, le rapporteur pour avis a considéré que des efforts importants étaient encore nécessaires pour exercer efficacement les missions régaliennes de l'Etat dans les départements d'outre-mer. Il a à cet égard évoqué l'accroissement rapide de la délinquance de voie publique et des crimes et délits contre les personnes dans ces départements, l'encombrement des juridictions et la persistance d'une surpopulation carcérale, en dépit de la mise en service récente de nouveaux établissements pénitentiaires, rappelant toutefois que Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, venait de décider la construction d'une nouvelle prison à la Réunion.

Le rapporteur pour avis a souligné les difficultés de parvenir à une maîtrise de l'immigration dans les départements d'outre-mer, ces départements français exerçant un fort effet attractif sur les populations des Etats voisins en raison d'un niveau de vie beaucoup plus élevé et les frontières étant souvent difficiles à contrôler, notamment en Guyane. Il a cependant estimé qu'une maîtrise efficace de l'immigration constituait un enjeu majeur pour le développement économique et le maintien de l'ordre public dans ces départements.

Il a en outre évoqué le problème récurrent des surrémunérations des fonctionnaires, indiquant que cette question avait été fréquemment évoquée au cours de la récente mission d'information de la commission, mais qu'elle ne constituait pas une priorité pour le Gouvernement.

Abordant ensuite l'intégration des départements d'outre-mer à l'Union européenne, M. José Balarello, rapporteur pour avis, a rappelé que l'article 299-2 du traité d'Amsterdam avait reconnu les handicaps structurels des régions ultrapériphériques dont faisaient notamment partie les départements d'outre-mer français, mais non les collectivités territoriales à statut particulier de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le rapporteur pour avis a souligné que les départements d'outre-mer, éligibles à " l'objectif 1 ", bénéficiaient de sommes considérables au titre des fonds structurels européens, soit une enveloppe de 12 milliards de francs pour la période 1994-1999 et de 21 milliards de francs pour la période 2000-2006. Il a toutefois regretté qu'en raison de difficultés rencontrées dans le montage des financements croisés relatifs aux opérations d'investissement, les crédits européens ne soient que tardivement engagés et payés, souhaitant que les préfets établissent des rapports périodiques sur la consommation effective de ces crédits.

Enfin, M. José Balarello, rapporteur pour avis, a évoqué brièvement les perspectives d'évolutions institutionnelles ou statutaires qui pourraient notamment être mises en oeuvre par le futur projet de loi d'orientation, précisant que ces questions seraient traitées de manière plus approfondie dans le rapport qui serait établi à la suite de la mission d'information déjà effectuée en Guyane, Martinique et Guadeloupe, et poursuivie prochainement à la Réunion et à Mayotte.

Il a estimé qu'afin de prendre en compte la diversité des situations de ces départements, ainsi que les spécificités existant au sein même de ces départements, il conviendrait de faire du " cousu main " en la matière, relevant par ailleurs la demande unanime d'un renforcement de la coopération régionale avec les Etats voisins exprimée par les élus de ces départements.

Après une observation de M. Jacques Larché, président, qui a souligné que l'important décalage de niveau de vie constaté entre la Guyane et l'Etat voisin du Surinam provenait essentiellement des transferts sociaux dont bénéficiait la Guyane, la commission, suivant la proposition de son rapporteur pour avis, a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux départements d'outre-mer et aux collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le projet de budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer pour 2000.

PJLF pour 2000 - Territoires d'outre-mer - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé, sur le rapport pour avis de M. Jean-Jacques Hyest, à l'examen des crédits des territoires d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000.

Après avoir rappelé que l'examen de l'effort budgétaire consacré aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie était chaque année, pour la commission, l'occasion de dresser un bilan de la situation respective des quatre collectivités, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a présenté les crédits qui leur étaient alloués par le projet de loi de finances pour 2000.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a indiqué que, dans le budget de l'Etat, ces crédits s'élevaient à 11,4 milliards de francs (+3,6 % par rapport à 1999), la part du budget du secrétariat à l'outre-mer représentant environ 12 % du total et celle des principaux autres ministères contributeurs s'établissant respectivement à 41,5 % pour le ministère de l'éducation nationale, à 16,5 % pour le ministère de la défense et à 13,5 % pour le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a souligné que la contribution du ministère de la justice n'atteignait que 1 % de l'effort global consenti en faveur de ces collectivités.

Il a précisé qu'au sein du budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer les crédits consacrés aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie représentaient cette année 21,5 %, soit une augmentation de 32 %, principalement due aux transferts financiers corrélatifs des transferts de compétences vers la Nouvelle-Calédonie à compter du 1er janvier 2000 prenant la forme de deux dotations globales, la dotation globale de compensation (11,7 millions de francs) et la dotation globale de fonctionnement (près de 394 millions de francs).

Il a observé que la nouvelle modification de la nomenclature budgétaire proposée, après celle de 1996, portant de trois à quatre le nombre des agrégats concernant les territoires d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie, ne facilitait pas l'analyse relative à l'évolution des crédits.

Puis M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a dressé un bilan de la situation institutionnelle de chaque collectivité après avoir indiqué que les évolutions statutaires en cours consacraient leur grande diversité et tendaient à vider de son contenu la catégorie des territoires d'outre-mer visée à l'article 74 de la Constitution.

Concernant la Nouvelle-Calédonie, il a observé qu'à la suite de la réforme constitutionnelle de juillet 1998 et de l'adoption d'un nouveau statut au printemps 1999, les nouvelles institutions s'étaient progressivement mises en place. Il a souligné qu'un fort taux de participation de 75 % avait caractérisé les élections au congrès et aux assemblées de province du 9 mai 1999, le RPCR (Rassemblement pour la Calédonie dans la République) ayant recueilli une majorité relative avec 24 sièges sur 54 au sein du congrès et la majorité absolue à l'assemblée de la province Sud, tandis que les indépendantistes étaient majoritaires dans les deux autres assemblées de province. Il a précisé que M. Simon Loueckhote avait été reconduit à la présidence du congrès.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a indiqué que le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, composé de onze membres, avait été élu à la représentation proportionnelle le 28 mai 1999 et était présidé par M. Jean Lèques, maire de Nouméa. Il a observé que son fonctionnement avait connu une période de rodage, le FLNKS (Front de libération nationale kanak socialiste) ayant estimé que le RPCR, majoritaire, ne respectait pas le principe de collégialité défini par l'Accord de Nouméa.

Après avoir ajouté que le sénat coutumier, composé de seize membres et présidé par M. André Thean-Hiouen, grand chef d'Arama, dans l'aire de Hoot Ma Waap, la plus au Nord de la Grande Terre, avait été mis en place à la fin du mois d'août, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a indiqué que la première loi du pays avait été adoptée à l'unanimité par le congrès le 19 octobre, deux autres lois du pays étant en préparation. Il a observé qu'en application de son nouveau statut, la Nouvelle-Calédonie s'était vu reconnaître le statut d'observateur au sein du Forum du Pacifique Sud réuni en Micronésie à l'automne.

Il a rappelé que les nouveaux contrats de développement pour la période 2000-2004 étaient en cours d'élaboration et, évoquant un entretien de la veille avec une délégation de maires calédoniens, il a souligné la nécessité de veiller à une répartition des fonds qui permettrait de poursuivre le rééquilibrage économique entre les trois provinces. M. Jacques Larché, président, a observé qu'un membre de cette délégation, le maire de Maré, avait demandé que les surcoûts dus à l'insularité soient pris en considération.

Après avoir rappelé que la Polynésie française devrait prochainement quitter la catégorie des territoires d'outre-mer pour devenir un pays d'outre-mer, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, dans la perspective de cette nouvelle mutation statutaire, a dressé un bilan de la mise en oeuvre des dispositifs novateurs introduits par la loi organique du 12 avril 1996. Il a indiqué que la Polynésie française était désormais représentée au sein de nombreux organismes régionaux du Pacifique et avait été habilitée à négocier des accords de pêche et à signer avec l'Australie un accord en matière de transports internationaux. Après avoir observé que les procédures définies par les articles 113 et 114 de la loi organique du 12 avril 1996, tendant à lever des incertitudes concernant la répartition des compétences entre l'Etat et le territoire en sollicitant l'avis du Conseil d'Etat, avaient été mises en oeuvre à quatorze reprises, il a regretté que la commission paritaire de concertation entre l'Etat, le territoire et les communes, créée à l'initiative du Sénat, n'ait jusqu'à présent fonctionné qu'au ralenti.

Concernant la politique contractuelle de soutien financier au développement de la Polynésie française, il a indiqué qu'un nouveau contrat pour la période 2000-2003 était en cours d'élaboration et que le versement de l'Etat pour 1998 au titre de la convention pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française du 25 juillet 1996 s'était élevé à 551 millions de francs. Il a précisé que parmi les neuf opérations aidées par le fonds de reconversion économique de la Polynésie française figuraient le développement du port de pêche de Papeete, le réaménagement du port d'Uturoa à Raiatea et des travaux d'amélioration du réseau d'assainissement de Bora-Bora.

Après avoir constaté que les deux seules collectivités continuant à appartenir à la catégorie des territoires d'outre-mer seraient les îles Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a rappelé que le statut des îles Wallis-et-Futuna était défini par une loi du 29 juillet 1961. Ayant indiqué que les préoccupations exprimées par les élus de ce territoire concernaient essentiellement ses perspectives de développement économique et l'organisation de ses relations avec la Nouvelle-Calédonie, il a observé qu'un nouveau contrat quinquennal était en préparation, mais que les négociations en vue de la conclusion d'un accord avec la Nouvelle-Calédonie, devant intervenir avant le 31 mars 2000, ne semblaient pas avoir été engagées.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a indiqué que le transfert du siège de l'administration du territoire des Terres australes et antarctiques françaises à Saint-Pierre de la Réunion, décidé au printemps 1996, deviendrait effectif au mois de mars 2000. Il a présenté à la commission le premier numéro du Journal Officiel de ce territoire, créé par un arrêté territorial du 19 février 1999 en application d'un décret du 18 septembre 1956. Il a rappelé que le groupe d'études sénatorial sur l'Arctique, l'Antarctique et les Terres australes présidé par M. Lucien Lanier avait entendu Mme Brigitte Girardin, administrateur supérieur, au mois de juin et que celle-ci avait souligné les difficultés rencontrées en matière de lutte contre la pêche illicite, avait fait part de la mise à l'étude d'une réforme du pavillon Kerguelen et avait regretté que le manque de moyens budgétaires ne permette pas d'assurer correctement l'entretien des bases scientifiques construites dans les années 1950.

Puis M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a dressé le bilan de l'évolution de la délinquance et de l'activité des juridictions en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.

Concernant l'évolution de la délinquance en Nouvelle-Calédonie, il a indiqué que les crimes et délits constatés par les services de police et de gendarmerie, dont plus de 68 % à Nouméa, avaient progressé de 40 % en moyenne au cours des dix dernières années. Il a précisé que la plus forte augmentation concernait les infractions liées aux moeurs et les infractions contre la famille et l'enfant. Il s'est félicité que l'établissement d'une cartographie des infractions rendant plus efficace l'occupation du terrain par les unités de police et de gendarmerie ait permis de freiner la progression de la délinquance de voie publique. Il a enfin observé qu'au 1er octobre 1999 la population carcérale s'élevait à 378 personnes pour une capacité opérationnelle de 230 places au centre pénitentiaire de Nouméa, seul établissement de la Nouvelle-Calédonie, soit un taux d'occupation très élevé de 164 %.

Pour la Polynésie française, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a indiqué que le nombre de crimes et délits constatés avait progressé de 44 % depuis 1991, avec cependant une baisse sensible en 1998, due à la régression du nombre des infractions à la législation sur les stupéfiants et des atteintes aux biens. Il a ajouté qu'à Papeete les infractions contre les personnes étaient en augmentation constante, en particulier les vols avec violence et les affaires de moeurs. Il a observé que la population carcérale était de 277 personnes pour 208 places, le centre pénitentiaire de Faa'a à Tahiti, particulièrement vétuste et dont la réhabilitation était à l'étude, ayant un taux d'occupation supérieur à 138 %.

Concernant l'activité des juridictions, il s'est étonné que les réponses au questionnaire budgétaire aient fait état de dernières données statistiques connues de la Chancellerie datant de 1995 pour le contentieux judiciaire. Il a indiqué que, selon les informations complémentaires obtenues depuis, le contentieux civil en Nouvelle-Calédonie avait subi une hausse importante de 34 % entre 1995 et 1998. Il a par ailleurs constaté que, si le nombre d'affaires nouvelles portées chaque année devant le tribunal administratif de Nouméa oscillait entre 350 et 480, le stock s'élevait en 1998 à 126 dossiers, 7 seulement restant en instance depuis plus de deux ans.

Après avoir souligné que le contentieux civil du tribunal de première instance de Papeete était en nette régression depuis 1995, cette baisse de 38 % concernant plus particulièrement les affaires de terre et les affaires familiales, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a indiqué que le tribunal administratif était saisi depuis 1994 d'environ 330 à 550 dossiers nouveaux chaque année, le stock s'élevant en 1998 à 326 affaires en instance avec un arriéré supérieur à deux ans restant faible.

Concernant les évolutions normatives, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, s'est félicité que l'actualisation du droit applicable outre-mer soit activement poursuivie avec la succession de plusieurs trains d'ordonnances et l'adoption récente d'une nouvelle loi d'habilitation. Il a cependant regretté qu'il n'existe aucun recueil présentant les textes applicables outre-mer dans leur version consolidée en estimant que le recours aux ordonnances suivies de lois de ratification intégrant des modifications n'améliorait pas la lisibilité de ce droit qui constituait un véritable maquis juridique.

Après avoir rappelé que les territoires d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie faisaient partie des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) liés à l'Union européenne par un régime d'association défini par la quatrième partie du Traité de Rome et la décision du Conseil du 25 juillet 1991 ayant fait l'objet d'une révision à mi-parcours en novembre 1997, il a indiqué que ce régime venait à expiration le 28 février 2000. Il a précisé qu'une refonte était envisagée, devant notamment intégrer les conséquences des évolutions institutionnelles de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française liées à la reconnaissance d'une citoyenneté locale. Il a rappelé que, dans cette perspective, la Commission européenne avait présenté, au mois d'avril 1999, une communication tendant à définir des orientations inspirées par la double préoccupation d'adapter le régime d'association à la grande diversité des PTOM et de renforcer l'étroitesse de leurs liens avec l'Union européenne.

M. Yves Fréville a indiqué que dans le projet de collectif budgétaire un nouveau chapitre avait été créé pour inscrire les crédits devant permettre aux provinces néo-calédoniennes d'acheter à l'ERAP des titres de la société SLN-ERAMET.

Suivant la proposition de son rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie dans le projet de budget du secrétariat d'État à l'outre-mer pour 2000.

PJLF pour 2000 - Décentralisation - Examen du rapport

Puis la commission a procédé, sur le rapport pour avis de M. Daniel Hoeffel, à l'examen des crédits de la décentralisation inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que les concours de l'Etat aux collectivités locales évolueraient, en 2000, pour la deuxième année consécutive, selon les règles fixées par l'article 57 de la loi de finances pour 1999, dans le cadre du " contrat de croissance et de solidarité ", qui devait régir les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales en 1999, 2000 et 2001.

Présentant ensuite les crédit affectés à l'administration territoriale, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a fait valoir que le processus d'adaptation de l'administration territoriale était toujours en chantier. Il a relevé que la modernisation des préfectures se poursuivait par étapes. Il a fait observer que les préfectures avaient été mises à contribution par plusieurs dispositifs gouvernementaux, notamment l'opération de régularisation des étrangers en situation irrégulière et la délivrance gratuite des cartes nationales d'identité. Il a indiqué que le projet de loi de finances prévoyait un crédit supplémentaire pour faire face à des exigences de ce type en 2000.

Le rapporteur pour avis a en outre indiqué que la réforme du régime indemnitaire du corps préfectoral avait été mise en oeuvre depuis le 1er janvier 1999.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a ensuite précisé que le processus de modernisation des préfectures avait porté, en 1998 et 1999, prioritairement sur le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Il a enfin noté qu'une expérience de globalisation des moyens de fonctionnement des préfectures serait lancée au premier janvier prochain dans quatre préfectures (Doubs, Finistère, Isère, Seine-Maritime), cette expérimentation devant permettre aux préfectures concernées de réaliser les réformes de structure et de procédure devenues indispensables.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a indiqué que la déconcentration, qui devait traduire la nécessaire adaptation de l'organisation de l'Etat se poursuivait progressivement. Après avoir rappelé les diverses mesures adoptées à la suite de la circulaire du premier ministre du 26 juillet 1995, il a précisé que des décrets du 20 octobre 1999 avaient confié aux préfets compétence pour fixer l'organisation des services déconcentrés placés sous leur autorité.

Abordant le thème des finances locales, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a fait observer que les concours de l'Etat figurant dans l'enveloppe normée du " contrat de croissance et de solidarité " seraient indexés sur les prix et sur 25 % de la croissance en volume du produit intérieur brut en 2000.

Il a indiqué qu'au sein de l'enveloppe " normée ", la dotation globale de fonctionnement s'établirait à 112,36 milliards de francs, soit une progression de 2,04 %. Il a néanmoins souligné que cette progression n'était obtenue que grâce à divers abondements exceptionnels adoptés par l'Assemblée nationale pour un montant total de 1,850 milliard de francs. Il a relevé qu'en l'absence de ces abondements, la dotation globale de fonctionnement, compte tenu du recalage de sa base de calcul et de la régularisation négative de la DGF pour 1998 n'augmenterait que de 0,821 %.

Faisant le bilan de la répartition de la DGF en 1999, le rapporteur pour avis a notamment souligné le poids croissant de la dotation d'intercommunalité. Il a indiqué qu'au 1er janvier 1999, on dénombrait 1.680 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Il a relevé que le nombre de ces établissements devrait encore progresser à la suite de la réforme opérée par la loi du 12 juillet 1999.

Faisant état de l'évolution des autres dotations incluses dans l'enveloppe normée, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a fait observer que la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) jouerait, cette année encore, le rôle de variable d'ajustement permettant d'assurer le respect de la norme d'évolution de l'enveloppe, ce qui entraînerait une diminution de 3,4 % de cette dotation.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a rappelé que les concours exclus de l'enveloppe " normée ", notamment le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), évolueraient de manière autonome.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a alors considéré que même si l'indexation de l'enveloppe " normée " des concours de l'Etat prenait en compte une partie de la croissance du produit intérieur brut, cette indexation n'apparaissait pas suffisante. Il a fait valoir que les collectivités locales pouvaient légitimement considérer qu'elles étaient oubliées dans le partage des fruits de la croissance malgré l'importance de leur contribution, en réalisant 75 % des équipements collectifs.

Le rapporteur pour avis a fait observer que les collectivités locales devaient subir des charges croissantes dont elles n'avaient pas la maîtrise, notamment les effets de l'accord salarial du 10 février 1998, dont le coût s'élevait à 9,5 milliards de francs sur trois ans.

Il a également relevé que les conditions d'évolution de la dotation globale de fonctionnement ne permettaient pas de prendre en compte, dans des conditions satisfaisantes, les conséquences du recensement général de la population de 1999.

Présentant la situation des budget locaux, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a souligné la volonté de reconstituer leur marge de manoeuvre financière manifestée par les collectivités locales depuis plusieurs années. Il a néanmoins souligné que les charges de personnel subissaient de nouveau une progression plus sensible sous l'effet notamment de l'accord salarial du 10 février 1998 et du développement des emplois-jeunes. Il a par ailleurs rappelé que la cotisation employeurs à la CNRACL serait augmentée de 0,4 % au 1er janvier prochain, l'Etat réduisant en contrepartie de 4 % le taux de la surcompensation effectuée au profit des caisses structurellement déficitaires.

Après avoir relevé que les dépenses liées aux transferts de compétences subissaient des évolutions contrastées, le rapporteur pour avis a souligné les efforts importants entrepris par les collectivités locales entre 1994 et 1998 pour gérer efficacement leur endettement, les intérêts ayant régressé de 24 % pendant cette période. Il a fait valoir que, d'une manière générale, les trois niveaux de collectivités locales avaient mis en oeuvre une volonté incontestable de rationalisation de leur gestion.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a ensuite considéré que plusieurs enjeux majeurs intéressaient la décentralisation et la démocratie locale. Il a en premier lieu fait observer que le renforcement de la sécurité juridique de l'action publique locale et une plus juste appréciation de leur responsabilité pénale constituaient des priorités aux yeux de la majorité des élus locaux. Il a à cet égard relevé que la proposition de loi déposée récemment par M. Pierre Fauchon pourrait apporter une réponse à ce dernier problème, en exigeant que la faute d'imprudence ou de négligence soit caractérisée.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, a fait observer que la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale avait permis de réduire le nombre de catégories d'établissements publics de coopération intercommunale et qu'elle pourrait favoriser un nouvel essor de l'intercommunalité. Il a rappelé que, devant la commission, le ministre de l'intérieur avait estimé qu'une trentaine de communautés d'agglomération pourraient être créées avant le 1er janvier prochain.

Enfin, M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis, s'est inquiété des très fortes incertitudes qui pesaient désormais sur l'avenir du système de financement local. Soulignant de nouveau les limites du mode de calcul du " contrat de croissance et de solidarité ", il a fait observer que la pratique des abondements exceptionnels sanctionnait l'insuffisante progression des concours de l'Etat. Il a en outre fait valoir que la récente réforme de la taxe professionnelle avait pour effet de restreindre la liberté des collectivités locales dans la détermination de leurs ressources, plus de 50 % de ces dernières dépendant désormais de décisions de l'Etat.

S'interrogeant sur la conformité d'une telle situation au principe de libre administration des collectivités locales, le rapporteur pour avis a relevé qu'elle posait le problème du maintien d'une fiscalité locale.

Tout en reconnaissant que la conjonction d'une enveloppe normée et d'abondements exceptionnels pouvait poser un problème, M. Jean-Claude Peyronnet a néanmoins souligné que les concours de l'Etat aux collectivités locales connaîtraient une évolution positive en 2000. Il a néanmoins partagé les inquiétudes du rapporteur pour avis sur les perspectives du système de financement local, lequel dépendait de plus en plus des dotations de l'Etat.

Après avoir considéré que toute comparaison avec le système allemand n'était pas pertinente, M. Jean-Claude Peyronnet a estimé qu'un système de financement reposant sur des dotations de l'Etat aboutirait à une mise sous tutelle des collectivités locales.

M. Jacques Larché, président, a souligné que les collectivités locales étaient les principaux investisseurs publics.

M. Robert Bret a fait observer que les débats récents sur la réforme du régime de la coopération intercommunale avaient également posé la question essentielle des finances locales.

M. Jacques Larché, président, a alors estimé que l'émergence d'un nouveau paysage institutionnel organisé autour de structures intercommunales très intégrées serait susceptible de faire apparaître, à terme, un nouveau pouvoir financier local.

Sur la proposition du rapporteur pour avis, la commission a décidé de s'en remettreà la sagesse du Sénat sur les crédits consacrés à l'administration territoriale et à la décentralisation dans le projet de loi de finances pour 2000.

Collectivités territoriales - Prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales - Examen du rapport pour avis

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Paul Girod sur le projet de loi n° 56 (1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, modifiant le code général des collectivités territoriales et relatif à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales.

A titre liminaire, M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a fait valoir que les notions de " concours de l'Etat ", " dotations de l'Etat " ou " d'effort financier " de l'Etat étaient contestables, dès lors qu'elles désignaient des ressources correspondant soit à la gestion nationale d'impôts locaux, soit à la compensation de charges imposées aux collectivités locales.

Puis il a indiqué que le projet de loi tendait à prendre en compte les conséquences, sur les dotations de l'Etat, de la progression de la population constatée lors du recensement de 1999. Il a souligné que les délais excessifs entre deux recensements généraux rendaient d'autant plus difficiles la prise en compte des variations de population. Il a indiqué que, dans le droit en vigueur, les baisses de population n'étaient pas répercutées dans le calcul de la dotation forfaitaire des communes et que les augmentations de population étaient prises en compte dans la limite de 50 %.

Après avoir rappelé qu'à la suite du recensement général de 1990, la loi du 28 novembre 1990 avait prévu un étalement sur 4 ans des diminutions de population constatées à cette occasion, M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a fait observer que le projet de loi prévoyait un " gel " de la dotation forfaitaire des communes pendant trois ans en cas de diminution de la population. Il a en outre relevé que le projet de loi proposait d'étaler sur trois ans également l'intégration, dans la dotation forfaitaire, des augmentations de population.

Après avoir indiqué que le coût global du recensement de 1999 pouvait être évalué à 1,415 milliard de francs, M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a exposé que, dans le cadre d'une enveloppe fermée, l'application stricte des règles en vigueur aurait pour effet de réduire de 9,7 % la dotation d'aménagement, et qu'au sein de cette dernière, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale régresseraient respectivement de 23 et 28 %. Il a souligné, que dans un tel contexte, la fraction de péréquation de la dotation de solidarité rurale pourrait subir une baisse très importante.

Le rapporteur pour avis a noté que les divers abondements exceptionnels adoptés par l'Assemblée nationale lors de la première lecture du projet de loi de finances avaient eu précisément pour objet de limiter l'impact financier, sur la dotation globale de fonctionnement, de la prise en compte du recensement.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis, s'est inquiété des effets d'un étalement sur trois ans de la prise en compte des hausses de population pour des communes qui avaient enregistré depuis plusieurs années de telles variations et qui, en conséquence, avaient vu leurs charges sensiblement progresser.

S'agissant des communes ayant subi une baisse de population, M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a estimé que le gel de la dotation forfaitaire pendant trois ans aurait un impact limité en 2000, compte tenu de la faible progression que devrait connaître cette dotation, mais qu'en revanche, si la dotation forfaitaire devait progresser plus fortement en 2001, la mesure proposée pèserait lourdement sur les communes concernées, notamment sur celles d'entre elles confrontées à une perte réduite de leur population.

Jugeant préférable de prévoir un étalement sur deux ans de la prise en compte du résultat du recensement, M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a indiqué que telle avait été la position retenue par le comité des finances locales. Il a néanmoins fait observer que l'adoption d'une telle disposition était subordonnée à un abondement complémentaire de la DGF à l'article 34 du projet de loi de finances.

Enfin, le rapporteur pour avis a suggéré une modulation des effets, sur la dotation forfaitaire, des baisses de population, afin d'éviter que les communes ayant enregistré une faible diminution de leur population ne soient trop pénalisées.

M. Christian Bonnet a tenu à souligner que le comité des finances locales avait, à l'unanimité de ses membres, pris position pour un étalement de la prise en compte des résultats du recensement sur deux ans.

Faisant valoir que le recensement mettait en évidence l'existence d'une véritable fracture territoriale, M. Pierre Jarlier a déploré la désertification des communes véritablement rurales. Il a notamment cité l'exemple de communes du département du Cantal ayant perdu 35 % de leur population en neuf ans.

M. Pierre Jarlier a par ailleurs fait observer que les bourgs-centres avaient subi une diminution forte de leur population au profit de leur périphérie. Il a enfin relevé l'accroissement de la population des agglomérations urbaines, lesquelles concentraient 80 % de la population sur 20 % du territoire.

Dans ces conditions, M. Pierre Jarlier a souhaité que le projet de loi définisse des solutions solidaires et adaptées. Il a en outre jugé nécessaire la définition de nouveaux critères liés au territoire dans les règles de répartition de la DGF.

Après avoir rappelé que, dans le passé, la DGF avait cherché à prendre en compte cette dimension, M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a constaté que tel n'était plus le cas aujourd'hui. Il a de nouveau souligné que le dispositif des concours de l'Etat ne pouvait désormais fonctionner que grâce à la pratique d'abondements exceptionnels versés en dehors de l'enveloppe " normée ". Il a considéré que la DGF était désormais utilisée au service d'objectifs de politique nationale et qu'elle présentait un caractère très incertain. Il a enfin fait valoir qu'un étalement sur deux ans de la prise en compte des résultats du recensement serait cohérent avec la période d'application du contrat de croissance et de solidarité.

Souscrivant à la proposition du rapporteur pour avis, M. Jean-Pierre Schosteck a fait observer que, compte tenu des délais excessifs entre les recensements généraux, les communes en expansion démographique supportaient depuis trop longtemps des charges nouvelles qui n'avaient pas été intégrées dans le calcul des concours de l'Etat.

M. Yves Fréville a relevé une différence de situation entre les communes dont la population avait augmenté selon qu'elles avaient procédé ou non à des recensements complémentaires. Il s'est interrogé sur le nombre de communes ayant obtenu de tels recensements.

Après s'être déclaré favorable à une modulation de la prise en compte des diminutions de population au titre de la dotation forfaitaire des communes, M. Yves Fréville a fait observer qu'un étalement sur deux ans de la prise en compte des résultats du recensement aurait pour effet d'accélérer l'inéligibilité de certaines communes aux dotations de solidarité.

M. Jean-Jacques Hyest a jugé nécessaire de veiller à la situation des communes les plus fragiles. Il a relevé que la diminution de la population ne se traduisait pas nécessairement par une augmentation du potentiel fiscal par habitant.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a précisé que deux des amendements qu'il soumettait à la commission avaient pour objet d'étaler dans le temps les effets des variations de population sur l'éligibilité des communes à la dotation de solidarité urbaine et à la fraction bourgs-centres de la dotation de solidarité rurale. Il a fait observer que les communes ayant enregistré de fortes baisses de population risquaient d'en subir les effets sur leur potentiel fiscal.

Puis la commission a procédé à l'examen des articles.

A l'article 1er (étalement de la prise en compte des résultats du recensement dans les dotations de l'Etat), après une observation de M. Pierre Jarlier, la commission a adopté deux amendements étalant sur deux ans (contre trois ans prévus par le projet de loi) la prise en compte des résultats du recensement dans les dotations de l'Etat aux collectivités locales.

Elle a ensuite adopté un amendement qui, procédant à une réécriture de l'article L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales, tend à moduler les effets d'une diminution de la population sur la dotation forfaitaire des communes en fonction de l'ampleur de cette diminution.

La commission a adopté un amendement qui, insérant un III bis à l'article 1er, prévoit un mécanisme de garantie pour les communes qui, en raison de la prise en compte des résultats du recensement, ne seraient plus éligibles à la dotation de solidarité urbaine.

Enfin, la commission a adopté un amendement qui, insérant un III bis ter à l'article 1er, prévoit un mécanisme de garantie pour les communes qui, pour les mêmes raisons, ne seraient plus éligibles à la fraction bourgs-centres de la dotation de solidarité rurale.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi modifié.

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