Mercredi 15 mars 2000

LOIS CONSTITUTIONNELLES, LEGISLATION, SUFFRAGE UNIVERSEL, REGLEMENT ET ADMINISTRATION GENERALE

Table des matières

- Présidence de M. Jacques Larché, président.

Nomination d'un rapporteur

La commission a tout d'abord nommé M. Nicolas About rapporteur de sa proposition de loi n° 266 (1998-1999), visant à remplacer la procédure de divorce pour faute par une procédure de divorce pour cause objective.

Elections - Elections des sénateurs - Examen des amendements en deuxième lecture

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements au projet de loi n° 195 (1999-2000) modifié par l'Assemblée nationale, relatif à l'élection des sénateurs.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 17 de MM. Michel Duffour et Robert Bret, tendant à modifier l'article 2 (plafond d'application du mode de scrutin majoritaire pour l'élection des délégués des communes au collège électoral sénatorial), afin d'abaisser ce plafond à 900 habitants.

Exposant son amendement n° 16 tendant à insérer un article additionnel après l'article 11, M. Guy Allouche a fait valoir que, pour des raisons pratiques, compte tenu de l'augmentation importante du nombre des grands électeurs qui résulterait de l'adoption du texte modifié par l'Assemblée nationale il était nécessaire de prévoir plusieurs lieux de vote dans les départements où le mode de scrutin proportionnel est applicable et, en conséquence, que le collège électoral soit convoqué au chef-lieu de département et aux chefs-lieux d'arrondissement.

Il a observé que, pour les élections au suffrage universel direct, les électeurs votaient en différents lieux, chaque bureau de vote étant constitué d'environ 1.000 électeurs.

M. Paul Girod, rapporteur, approuvé par M. Jacques Larché, président, a constaté que la commission ne pouvait que donner un avis défavorable à cet amendement, puisqu'il tirait les conséquences de l'augmentation importante du nombre des grands électeurs, proposé par l'Assemblée nationale, et refusé par la commission.

Il a souligné le caractère symbolique de la réunion de la totalité du collège électoral dans un même lieu et fait valoir que, le cas échéant, les horaires d'ouverture des bureaux de vote pourraient être aménagés.

M. Patrice Gélard a relevé le caractère pratique de l'amendement et M. Jacques Larché, président, a craint que son adoption puisse laisser croire à certains grands électeurs qu'ils représentaient un arrondissement, et non le département lui-même.

La commission a émis un avis défavorable à cet amendement.

Parlement - Modification du nombre de sénateurs - Examen d'un amendement

Puis la commission a procédé à l'examen d'un amendement au projet de loi organique n° 235 rectifié (1999-2000), modifiant le nombre de sénateurs.

Compte tenu de la décision d'adopter une question préalable, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 2 présenté par M. Guy Allouche et les membres du groupe socialiste tendant à abaisser de 35 à 23 ans l'âge d'éligibilité des sénateurs. Rappelant la proposition de loi présentée par les sénateurs de la majorité sénatoriale, ayant le même objet, dont il était le cosignataire, le rapporteur a cependant indiqué que, sur le fond, il partageait la préoccupation des auteurs de l'amendement et que si, d'aventure, la question préalable n'était pas adoptée, il demanderait que la commission puisse se prononcer à nouveau sur l'amendement.

Outre-mer - Consultation de la population de Mayotte - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. José Balarello sur le projet de loi n° 237 (1999-2000) organisant une consultation de la population de Mayotte et sur la proposition de loi n° 426 (1998-1999) tendant à modifier l'article 2 de la loi n° 79-1113 du 22 décembre 1979 relative à Mayotte afin de prévoir la consultation de la population de cette collectivité territoriale sur le choix de son statut définitif dans la République.

M. José Balarello, rapporteur, a tout d'abord indiqué que l'article premier de ce projet de loi prévoyait l'organisation d'une consultation de la population de Mayotte sur " l'accord sur l'avenir de Mayotte " signé à Paris le 27 janvier 2000 et publié au Journal officiel le 8 février 2000, l'article 3 du projet de loi précisant la formulation de la question qui sera posée aux électeurs mahorais à l'occasion de cette consultation.

Après avoir constaté que l'accord sur l'avenir de Mayotte avait été signé par le secrétaire d'Etat à l'outre-mer, le président du conseil général et les représentants de trois des principales formations politiques présentes à Mayotte, mais non par les deux parlementaires représentant la collectivité territoriale, le rapporteur a expliqué que cet accord prévoyait le dépôt en l'an 2000, à l'issue de la consultation, d'un projet de loi tendant à la mise en place à Mayotte d'un nouveau statut de " collectivité départementale ", dont l'organisation se rapprocherait le plus possible du droit commun, la présentation d'un deuxième projet de loi portant sur l'avenir institutionnel de Mayotte étant en outre envisagée pour 2010, sur proposition du conseil général statuant à une majorité qualifiée.

Il a ensuite brièvement présenté les différents points de l'accord sur l'avenir de Mayotte, évoquant notamment le maintien d'un conseil général doté de compétences accrues, le transfert de l'exécutif de cette assemblée du préfet au président du conseil général, l'évolution des compétences des communes dans le sens d'un rapprochement avec le droit commun et la mise en place d'une fiscalité communale, le maintien du principe de la spécialité législative, la conclusion d'un pacte pluriannuel de développement en vue de favoriser le développement économique et social de Mayotte, l'ouverture de négociations communautaires afin de mobiliser les divers fonds européens susceptibles de bénéficier à Mayotte, la priorité donnée à la formation et au développement des infrastructures et du logement, la modernisation du système de protection sanitaire et sociale, la rénovation de l'état civil, la mise en place d'un cadastre et la réforme de la justice cadiale, le développement de la coopération régionale et enfin l'institution d'un comité de suivi de l'accord.

Puis M. José Balarello, rapporteur, a rappelé qu'une délégation de la commission des lois avait effectué, sous sa présidence, une mission d'information à Mayotte au mois de janvier dernier, et a dressé un rapide tableau des spécificités de la situation actuelle de Mayotte constatées à l'occasion de cette mission.

Après avoir relevé que la population mahoraise était composée de 130.000 habitants au dernier recensement de 1997, musulmans dans leur quasi-totalité, et pour les trois quarts non francophones, il a souligné que Mayotte était devenue française dès 1841 et avait fait le choix de le rester au moment de l'accession à l'indépendance des autres îles de l'archipel des Comores. Il a précisé que le statut particulier de la collectivité territoriale de Mayotte, défini par une loi du 24 décembre 1976, s'inspirait de l'organisation départementale antérieure aux lois de décentralisation, les lois métropolitaines ne s'y appliquant toutefois que sur mention expresse, et que Mayotte constituait un PTOM (pays ou territoire d'outre-mer) associé à l'Union européenne.

Il a ensuite évoqué les particularismes résultant de l'existence d'un statut civil de droit local régi par le droit coranique et par des coutumes mahoraises, qui reconnaît notamment la polygamie, ainsi que la coexistence des juridictions civiles de droit commun et des juridictions musulmanes des cadis, ces derniers jouant le rôle de notaires et ayant des compétences juridictionnelles en matière d'état civil et de contentieux civil et commercial entre musulmans relevant du statut civil de droit local.

Il a en outre constaté que le contexte économique et social était marqué par une démographie galopante aggravée par une forte immigration clandestine, un isolement dû à l'insuffisance des infrastructures aéroportuaires et portuaires, une économie encore peu développée, basée sur l'agriculture et fortement dépendante des transferts publics, un taux de chômage élevé et d'importants besoins en matière d'éducation, de formation et de logement.

Puis, M. José Balarello, rapporteur, a rappelé que le principe d'une consultation de la population mahoraise avait été prévu dès 1976 mais qu'après avoir été repoussée, celle-ci n'avait finalement jamais été mise en oeuvre. Il a en outre précisé que la consultation prévue par le projet de loi s'inscrivait dans le prolongement des travaux de deux groupes de réflexion mis en place en 1996 sous la présidence des préfets Bonnelle et Boisadam.

Après avoir indiqué que les deux parlementaires représentant Mayotte avaient refusé de signer l'accord sur l'avenir de Mayotte, car ils auraient notamment souhaité prévoir l'organisation d'une nouvelle consultation de la population mahoraise en 2010, et mentionner explicitement la possibilité d'une option en faveur du statut de département à cette date, le rapporteur a expliqué qu'il avait recherché une formulation consensuelle pour la question posée aux électeurs mahorais à l'occasion de la consultation, en faisant référence à la présentation en 2010 d'un projet de loi fixant le statut de Mayotte " dans le cadre de la République et de l'article 72 de la Constitution ", afin d'apporter une garantie sur le maintien de Mayotte au sein de la République française et de laisser ouverte une éventuelle évolution vers le statut de département mentionné à l'article 72 de la Constitution.

En conclusion, il a approuvé les propos tenus le 11 mars dernier par M. Jacques Chirac, président de la République, en faveur de la mise en place de statuts " sur mesure " pour les collectivités d'outre-mer.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Jean-Jacques Hyest a souligné que le désaccord constaté au sein des élus mahorais ne portait pas sur l'évolution souhaitable du statut de Mayotte, mais sur la consultation de la population mahoraise, telle qu'elle était prévue par le projet de loi.

Il a rappelé que les engagements pris par la France à l'égard de la population mahoraise n'avaient pas été respectés, essentiellement en raison de considérations diplomatiques liées à la contestation du sort particulier fait à Mayotte dans certaines instances internationales, et que la France, jusqu'à une époque très récente, n'avait pas favorisé le développement économique de Mayotte, relevant qu'il existait encore de nombreux instituteurs recrutés au niveau du CM2 qui ne parlaient pas le français.

Il a par ailleurs évoqué les problèmes liés à l'application du droit musulman à Mayotte, notamment en matière de droit de la famille, qui lui sont apparus faire obstacle à une transformation de Mayotte en département.

Il a approuvé l'organisation d'une consultation sur la mise en place d'un statut de collectivité départementale tendant à un rapprochement progressif avec le statut de droit commun du département, tout en jugeant néanmoins nécessaire l'organisation d'une nouvelle consultation de la population sur l'évolution institutionnelle de Mayotte en 2010. Il a par ailleurs souhaité que Mayotte puisse participer à la Commission de l'Océan indien et aux Jeux de l'Océan indien.

En conclusion, il s'est déclaré favorable aux propositions du rapporteur, qu'il a jugées équilibrées.

Après avoir partagé le constat du rapporteur sur le retard de développement de Mayotte et sur l'impossibilité de sa transformation immédiate en département, M. Michel Duffour s'est félicité de l'initiative prise par le Gouvernement pour débloquer la situation de Mayotte après plusieurs décennies de tergiversations.

A propos des amendements présentés par le rapporteur, il a déclaré qu'il comprenait la démarche entreprise par celui-ci en vue de la recherche d'un compromis mais qu'il ne lui paraissait pas opportun d'apporter au projet de loi des modifications en l'absence d'éléments nouveaux sur la situation politique locale, rappelant que seize des dix-sept communes mahoraises avaient approuvé l'accord sur l'avenir de Mayotte. Il a en outre estimé que la réticence des parlementaires de Mayotte quant au développement de la coopération régionale n'était pas partagée par les autres élus mahorais et que le problème du rattrapage économique ne pouvait pas être traité dans le cadre de l'accord sur l'avenir de Mayotte et du présent projet de loi.

M. Simon Sutour a rappelé que faute d'application des dispositions prévues par les lois de 1976 et de 1979, les deux candidats à l'élection présidentielle de 1995 s'étaient engagés à ce que la population de Mayotte soit consultée avant la fin de l'année 2000.

Il a souligné que l'accord issu du processus de concertation engagé par le Gouvernement avait reçu l'approbation de quatorze conseillers généraux sur dix neuf et de seize des dix-sept conseils municipaux de Mayotte.

Estimant que les mahorais ne souhaitaient pas qu'une nouvelle consultation soit prévue en 2010, eu égard aux promesses précédentes non tenues, il a déclaré qu'il n'était pas favorable aux amendements proposés par le rapporteur dont il a d'ailleurs douté qu'ils puissent satisfaire les deux parlementaires représentant Mayotte.

Il a en outre considéré qu'ainsi que l'admettaient la plupart des interlocuteurs rencontrés à Mayotte, une transformation immédiate en département n'était pas envisageable et qu'une période transitoire s'avérait nécessaire, évoquant le mariage de fillettes âgées d'une dizaine d'années seulement et la condamnation par la justice cadiale -heureusement non exécutée- d'une femme adultère à être enterrée vivante. Après s'être interrogé sur l'évolution des départements d'outre-mer d'ici 2010, il a jugé qu'il appartenait à la population de Mayotte de décider de son avenir.

Faisant valoir qu'une longue réflexion avait été nécessaire avant d'organiser une consultation de la population mahoraise sur une évolution statutaire, compte tenu des différences de mentalités et de l'éloignement géographique, M. Lucien Lanier a souhaité que Mayotte soit dotée d'un statut évolutif.

M. Jean-Jacques Hyest ayant estimé que personne à Mayotte n'était réellement opposé à l'organisation d'une nouvelle consultation en 2010, M. Simon Sutour a précisé que les élus mahorais, dans leur majorité, ne souhaitaient pas voir apparaître une nouvelle incertitude qui résulterait de la prévision de cette nouvelle consultation et, qu'en conséquence, l'accord sur l'avenir de Mayotte avait prévu qu'il reviendrait au conseil général, statuant à une majorité qualifiée, de prendre l'initiative d'une évolution institutionnelle en 2010.

M. José Balarello, rapporteur, a alors précisé qu'il ne proposait pas l'organisation d'une nouvelle consultation de la population mahoraise en 2010 car il n'avait pas voulu s'écarter des termes de l'accord sur l'avenir de Mayotte, mais qu'il avait en revanche souhaité faire référence au maintien du statut de Mayotte dans le cadre de la République et de l'article 72 de la Constitution, compte tenu du contexte historique. Il a en effet rappelé que M. Marcel Henry, sénateur, avait combattu pendant des années afin que Mayotte soit raccrochée définitivement à la République française et que celui-ci avait notamment obtenu qu'en 1974 les résultats de la consultation d'autodétermination des populations des Comores soient comptabilisés île par île. Soulignant que Mayotte était devenue française avant les autres îles des Comores et avait toujours souhaité le rester, il a regretté qu'une majorité de ses habitants ne parlent pas le français et a émis le voeu que l'appartenance de Mayotte à la République soit renforcée afin de sécuriser les Mahorais, une référence à l'article 72 de la Constitution permettant de laisser ouverts tous les statuts de collectivités territoriales mentionnés à cet article, y compris celui de département.

Après avoir déclaré qu'il soutiendrait les propositions du rapporteur, M. Patrice Gélard a constaté que Mayotte était restée française, bien que le Gouvernement français ne l'ait pas nécessairement souhaité à l'époque, en raison de la difficulté résultant de l'application, dans cette collectivité, de règles s'écartant manifestement du droit de la République. Evoquant les exemples de la polygamie et de la répudiation, il a estimé qu'il était impossible de transformer Mayotte en département comme le souhaitaient le député et le sénateur de la collectivité. Il a en outre rappelé que l'accord sur l'avenir de Mayotte avait été signé par l'essentiel des forces politiques de l'île.

M. Jacques Larché, président, a estimé, à la lumière de la mission d'information effectuée au mois de septembre dernier dans les départements d'outre-mer, qu'une évolution du statut de ces départements était souhaitable et qu'elle devrait être différenciée. Considérant que Mayotte constituait un cas d'école avec ses 130.000 habitants et sa situation géographique isolée, il s'est interrogé sur l'opportunité de mettre fin à l'application du droit musulman à Mayotte et sur les aspirations réelles des mahorais qui lui apparaissaient souhaiter essentiellement un développement économique de leur collectivité.

M. Guy Allouche a rappelé que les mahorais étaient satisfaits d'être restés français et qu'ils souhaitaient que la France leur apporte une amélioration de leurs conditions de vie. Constatant qu'ils étaient dans leur très grande majorité musulmans, il s'est également interrogé sur l'opportunité de les contraindre à abandonner leur identité et a douté qu'ils soient prêts pour une transformation en département.

M. Luc Dejoie a relativisé l'importance du droit coranique, considérant qu'il s'agissait là d'une survivance qui pourrait être gommée dans un avenir plus ou moins éloigné. Soulignant que les mahorais étaient tous d'accord pour rester français et que leurs divergences tenaient largement à des conflits de personnes, il a approuvé les propositions du rapporteur.

Après que M. José Balarello, rapporteur, eut évoqué le problème des droits des femmes à Mayotte, la commission a examiné les amendements qu'il a présentés.

A l'article premier (principe d'une consultation de la population mahoraise), le rapporteur a proposé de préciser que le Parlement serait appelé à se prononcer sur la suite à donner à cette consultation, ainsi que le prévoyait d'ailleurs l'accord sur l'avenir de Mayotte.

Cette proposition a suscité un débat auquel ont participé MM. Jacques Larché, président, Guy Allouche, Simon Sutour, Patrice Gélard, Lucien Lanier, Michel Duffour, Robert Badinter et José Balarello, rapporteur.

MM. Guy Allouche et Simon Sutour se sont interrogés sur les motivations de cet amendement, compte tenu du fait que le texte de l'accord prévoyait déjà le dépôt d'un projet de loi tirant les conséquences de la consultation.

M. Jacques Larché, président, a cependant souligné qu'une loi serait nécessaire pour mettre en oeuvre l'accord.

M. Patrice Gélard a également insisté sur le fait que l'accord sur l'avenir de Mayotte n'avait pas, en lui-même, valeur législative.

M. Michel Duffour a estimé que l'ajout proposé par le rapporteur pouvait atténuer la portée de la consultation prévue par l'article premier.

M. Robert Badinter a pour sa part considéré que, l'accord sur l'avenir de Mayotte prévoyant déjà le dépôt d'un projet de loi à l'issue de la consultation, l'amendement proposé par le rapporteur n'aurait pas de conséquence pratique.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté un amendement tendant à préciser, conformément aux termes de l'accord, qu'un projet de loi prenant en compte les résultats de la consultation serait déposé avant le 31 décembre 2000.

A l'article 3 (question posée aux électeurs), après une intervention de M. Michel Duffour qui a exprimé des doutes sur la possibilité de parvenir à un consensus des élus de Mayotte sur la rédaction proposée par le rapporteur, la commission, suivant la proposition de ce dernier, a adopté un amendement tendant à rédiger comme suit la question qui sera posée aux électeurs mahorais : " Approuvez-vous l'accord sur l'avenir de Mayotte, signée à Paris le 27 janvier 2000, et en référence à cet accord, la présentation en 2010 d'un projet de loi fixant dans le cadre de la République et de l'article 72 de la Constitution, le statut de Mayotte ? ".

A l'article 4 (dispositions du code électoral applicables à la consultation), après une observation de M. Patrice Gélard, la commission a adopté un amendement tendant à préciser que, comme pour les autres élections à Mayotte, les bulletins seraient imprimés sur du papier de couleur, afin de faciliter leur distinction pour ceux des électeurs mahorais qui ne savent pas lire.

A l'article 6 (missions de la commission de contrôle de la consultation), elle a adopté un amendement tendant à préciser les pouvoirs d'investigation, de contrôle et de vérification, sur pièces et sur place, des membres de la commission de contrôle.

Enfin, à l'article 7 (organisation de la campagne radiotélévisée), elle a adopté un amendement prévoyant l'application à la consultation des dispositions de la loi du 19 juillet 1977 relative aux sondages d'opinion.

La commission a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

Collectivités territoriales - Accueil et habitat des gens du voyage - Examen du rapport en deuxième lecture

Puis la commission a procédé à l'examen en deuxième lecture du rapport de M. Jean-Paul Delevoye sur le projet de loi n° 243 (1999-2000) relatif à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.

Rappelant l'économie générale du projet de loi, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a indiqué que celui-ci prévoyait l'élaboration d'un schéma départemental, approuvé conjointement par le président du conseil général et par le représentant de l'Etat, ou par ce dernier seulement, à l'expiration d'un délai de dix-huit mois. Il a souligné que les communes devraient réaliser des aires d'accueil prévues par le schéma dans un délai de deux ans et, qu'en cas de carence, l'Etat pourrait se substituer à elles. Il a relevé la mise en place de commissions consultatives départementales, ainsi qu'un dispositif destiné à soutenir financièrement la réalisation et la gestion d'aires d'accueil. Il a enfin noté que le projet de loi renforçait les moyens d'action du maire pour faire cesser le stationnement illicite.

Présentant les travaux de l'Assemblée nationale en deuxième lecture, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, s'est déclaré surpris de la tonalité du rapport de la commission des lois, qui faisait état d'une prétendue volonté de blocage du Sénat.

Il a regretté que l'Assemblée nationale ait sous-estimé les responsabilités de l'Etat dans ce domaine en refusant notamment, comme l'avait envisagé le Sénat, l'élaboration d'un schéma national pour l'accueil des grands rassemblements traditionnels. Il a fait valoir que le rétablissement, par l'Assemblée nationale, de la faculté, pour le représentant de l'Etat, d'approuver seul le schéma départemental et de se substituer aux communes pour la réalisation des aires d'accueil, traduisait une réelle suspicion à l'égard des collectivités locales.

Le rapporteur a observé que sur cette question comme sur d'autres, l'Etat entendait afficher un objectif d'intérêt général qu'il serait seul à pouvoir satisfaire. Il a noté que, conformément à la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, le principe de libre administration supposait que les collectivités locales soient dotées d'attributions effectives.

Relevant qu'en première lecture, le Sénat avait sensiblement amélioré le dispositif proposé, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a fait valoir que la mise en oeuvre, par l'Etat, de mesures coercitives à l'égard des collectivités locales, ne pourrait avoir pour conséquence que d'exacerber les intérêts catégoriels et les réactions négatives de la population à l'égard des gens du voyage, au détriment de l'intérêt général. Il a souligné que de telles mesures risqueraient de décourager les élus locaux de s'engager dans la réalisation d'aires d'accueil, en renforçant la tentation de laisser l'Etat régler lui-même cette question.

Prenant l'exemple des solutions dégagées par la loi du 12 juillet 1999 pour renforcer la coopération intercommunale, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, s'est déclaré attaché à des mesures incitatives favorisant une participation effective des collectivités locales à l'accueil des gens du voyage.

M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a ensuite proposé à la commission de confirmer plusieurs solutions retenues par le Sénat en première lecture, en rétablissant un schéma national pour l'accueil des grands déplacements traditionnels, tout en prévoyant son articulation avec les schémas départementaux. Il a en outre jugé nécessaire de supprimer la faculté, pour le représentant de l'Etat, d'approuver, seul, le schéma départemental et de se substituer aux communes pour la réalisation des aires d'accueil. Il a également jugé mieux adaptées les modalités de coordination régionale ou interdépartementale prévues par le Sénat en première lecture.

S'agissant des incitations financières, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a fait observer que la solution retenue par l'Assemblée nationale en deuxième lecture majorant à deux habitants par place de caravane la population prise en compte pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement, des communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine ou à la fraction bourgs-centre de la dotation de solidarité rurale, pèserait en pratique sur les autres communes. Il s'est donc prononcé pour une augmentation de l'aide forfaitaire prévue par le projet de loi.

Puis après avoir considéré qu'il convenait de bien marquer que le schéma départemental ne constituait pas un document d'urbanisme, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a jugé nécessaire de supprimer la référence à un seuil de population, afin de laisser aux autorités chargées d'élaborer le schéma départemental la liberté d'opérer les choix les mieux adaptés aux réalités locales. En ce qui concerne le délai de deux ans prévu pour la réalisation des aires d'accueil, il a estimé que ce délai devait, le cas échéant, être prolongé en cas de difficulté d'ordre technique ou procédural dûment constatée.

Abordant enfin les pouvoirs reconnus aux maires par l'article 9 du projet de loi pour faire cesser le stationnement illicite, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a fait valoir que la faculté, pour le maire, d'interdire le stationnement sur le reste du territoire communal devrait pouvoir être mise en oeuvre sur le fondement d'un critère objectif, qui était la réalisation de l'aire d'accueil et non pas, comme l'envisageait l'Assemblée nationale, d'un critère subjectif portant sur la mise en oeuvre de l'ensemble des obligations prévues par le schéma départemental.

Après avoir indiqué que l'Assemblée nationale avait accepté l'ajout du Sénat permettant l'application d'une procédure de référé dite d'heure à heure, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a considéré que la compétence du juge administratif en ce qui concerne l'occupation illicite du domaine public devait être préservée. Il a par ailleurs proposé de rétablir les dispositions votées par le Sénat en première lecture relatives à l'évacuation forcée de résidences mobiles mettant en cause les activités économiques, sous réserve de prévoir l'intervention préalable du juge. En revanche, il a estimé que les dispositions adoptées par le Sénat, sur la proposition de M. Michel Charasse, permettant une expulsion collective en cas de difficulté d'identification des contrevenants, et transférant la responsabilité civile et pénale sur le représentant de l'Etat, se heurtaient à des obstacles juridiques difficilement surmontables.

Il a par ailleurs proposé à la commission de s'en tenir au dispositif de l'article 9, dans la rédaction qu'il lui soumettait, et donc de maintenir la suppression de l'article 9 bis A (stationnement sur le domaine public de l'Etat). Enfin, considérant que l'objet de cet article relevait du domaine réglementaire et qu'il était déjà pris en compte par le décret du 22 mai 1998, il a proposé de ne pas rétablir l'article 10 bis (recensement des gens du voyage).

M. Jacques Larché, président, a souligné que si le pouvoir de coercition du représentant de l'Etat était maintenu dans le texte, l'accueil des gens du voyage ne concernerait plus les collectivités locales. Il a fait observer que ce renforcement des pouvoirs de l'Etat était préoccupant, et qu'il ressortait également des dispositions du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains.

Soulignant que ces dispositions posaient le problème des relations entre le représentant de l'Etat et les collectivités locales, M. Jean-Claude Peyronnet a fait observer que le droit en vigueur, qui ne prévoyait pas de mesures contraignantes, n'avait pas permis de réaliser un nombre suffisant d'aires d'accueil.

M. Jacques Larché, président, a indiqué qu'il ne s'associerait pas à la mise en oeuvre d'un dispositif arrêtant une localisation des aires d'accueil contre la volonté des communes et de leurs habitants.

M. Daniel Hoeffel a souhaité savoir si la suppression du seuil de 5.000 habitants aurait des conséquences sur les obligations de communautés de communes de plus de 5.000 habitants pour l'accueil des gens du voyage.

S'appuyant sur l'exemple de l'échec de la coopération intercommunale en milieu urbain, qui s'expliquait par des raisons fiscales et financières, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a jugé nécessaire, pour favoriser la réalisation d'aires d'accueil des gens du voyage, de surmonter les obstacles financiers et de remédier à la suspicion actuelle de beaucoup d'élus locaux sur la capacité de l'Etat à mobiliser des forces pour obtenir l'évacuation forcée des gens du voyage stationnant de manière illicite.

Le rapporteur a fait observer que si l'Etat devait considérer qu'il ne peut s'appuyer sur les collectivités locales dans ce domaine, il lui appartiendrait de spécifier que cette question était d'intérêt national, et qu'il devait donc en assumer toutes les conséquences.

S'agissant du seuil de 5.000 habitants, il a estimé que déterminer a priori la taille des communes devant réaliser des aires d'accueil ne permettrait pas une bonne adaptation aux réalités locales. Il a jugé nécessaire de préserver la liberté de choix des autorités chargées du schéma départemental, tout en ménageant la faculté, pour les communes, de recourir à des formules intercommunales.

M. Jacques Larché, président, a fait observer que la tonalité du rapport de l'Assemblée nationale illustrait une tendance assez systématique de cette dernière à mettre en cause l'institution sénatoriale.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

A l'article premier (schéma départemental d'accueil des gens du voyage), la commission a adopté un amendement définissant la notion de résidence mobile qui, au sens du projet de loi, constitue l'habitat traditionnel des gens du voyage.

Puis la commission a adopté un amendement rétablissant le schéma national d'accueil des gens du voyage dans le cadre de rassemblements traditionnels, ainsi qu'un amendement supprimant l'obligation de faire figurer les communes de plus de 5.000 habitants dans le schéma départemental.

Après l'intervention de MM. José Balarello et Jacques Larché, président, la commission a adopté un amendement prévoyant le recensement des terrains familiaux dans le cadre du schéma départemental.

A l'issue d'un échange de vues auquel ont participé MM. Lucien Lanier, Jacques Larché, président, Pierre Fauchon et Jean-Paul Delevoye, rapporteur, la commission a adopté un amendement prévoyant une articulation entre le schéma national et les schémas départementaux.

La commission a adopté deux amendements supprimant la faculté, pour le représentant de l'Etat, d'approuver seul le schéma départemental, ainsi que la précision selon laquelle celui-ci serait opposable.

Puis après un débat auquel ont participé MM. Daniel Hoeffel, Nicolas About, Bernard Murat et Jean-Paul Delevoye, rapporteur, la commission a adopté un amendement complétant la composition de la commission consultative départementale.

Enfin, après un échange de vues auquel ont participé MM. Bernard Murat, Lucien Lanier, Nicolas About, Jean-Paul Delevoye, rapporteur, et Jean-Pierre Schosteck, la commission a adopté un amendement rétablissant une procédure de coordination régionale en Ile-de-France et de coordination interdépartementale dans les autres régions.

A l'article premier bis (pouvoirs du représentant de l'Etat dans le département dans le cadre des grandes migrations traditionnelles des gens du voyage), la commission a adopté un amendement rétablissant cet article dans sa rédaction votée par le Sénat en première lecture.

A l'article 2 (obligation des communes), la commission a adopté un amendement précisant les obligations des communes dans la rédaction votée par le Sénat en première lecture. Elle a en outre rétabli la prolongation éventuelle du délai de deux ans prévu pour la réalisation des aires d'accueil en cas de difficultés techniques ou de procédure dûment constatées.

A l'article 3 (pouvoir de substitution du représentant de l'Etat), la commission a adopté un amendement supprimant le pouvoir de substitution reconnu au représentant de l'Etat en cas de carence des communes à réaliser des aires d'accueil. Elle a en outre adopté un amendement de conséquence.

A l'article 4 (participation financière de l'Etat à l'aménagement des aires d'accueil), la commission a adopté un amendement précisant que l'aide à l'investissement pourra porter sur la réparation des dommages éventuels causés à une aire d'accueil.

A l'article 5 (aide des organismes de sécurité sociale aux personnes gestionnaires d'aires d'accueil), la commission a adopté un amendement substituant la notion de redevance à celle de droit d'usage pouvant être perçu sur les utilisateurs des aires d'accueil.

Après une intervention de M. Lucien Lanier, elle a également adopté un amendement précisant que l'aide forfaitaire au fonctionnement ne pourrait être inférieure à 15.000 F par place de résidence mobile.

A l'article 6 (organisation des interventions sociales relatives aux gens du voyage), le rapporteur a rappelé qu'en première lecture le Sénat avait prévu une mutualisation plus large des coûts de fonctionnement dans un cadre conventionnel associant la région. Faisant valoir que le texte adopté par l'Assemblée nationale, tout en n'interdisant pas un financement complémentaire par la région, ne le rendait néanmoins pas obligatoire, il a estimé que cette solution paraissait préférable.

Après que M. Jean-François Humbert eut fait valoir que les présidents de conseil régional étaient hostiles à une obligation qui serait imposée aux régions dans ce domaine et que M. Daniel Hoeffel eut observé qu'une concertation associant la région pourrait être mise en oeuvre dans le cadre des commissions consultatives départementales, la commission a adopté l'article 6 sans modification.

A l'article 7 (majoration de la population prise en compte au titre du calcul de la dotation globale de fonctionnement), la commission a adopté un amendement de suppression.

A l'article 8 (dispositions modifiant le code de l'urbanisme), la commission a adopté un amendement précisant que les autorisations qui concernaient l'aménagement de terrains familiaux ne pourraient être délivrées que sur des zones constructibles.

A l'article 9 (pouvoirs de police du maire, procédures d'expulsion), à l'issu d'un débat auquel ont participé MM. Jacques Larché, président, Bernard Murat, Lucien Lanier et Jean-Paul Delevoye, rapporteur, la commission a adopté au I de cet article un amendement rétablissant le texte adopté par le Sénat en première lecture, qui codifie ces dispositions dans le code général des collectivités territoriales, et permet aux maires de prendre un arrêté interdisant le stationnement sur le reste du territoire communal, dès la réalisation d'une aire d'accueil.

La commission a en outre adopté un amendement donnant une nouvelle rédaction au II de cet article relatif à la procédure juridictionnelle prévue par le projet de loi pour l'évacuation forcée des résidences mobiles, qui codifie ces dispositions dans le code général des collectivités territoriales, rétablit la compétence du juge administratif pour les occupations illicites du domaine public et permet la mise en oeuvre de la procédure judiciaire pour faire cesser le stationnement illicite de résidences mobiles de nature à porter atteinte à des activités économiques.

La commission a enfin adopté un amendement de conséquence.

A l'article 9 bis (hébergement des gens du voyage dans le cadre d'emplois saisonniers), la commission a adopté un amendement de suppression.

La commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

Administration - Droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations - Examen du rapport en nouvelle lecture

Puis la commission a procédé à l'examen, en nouvelle lecture, du rapport de M. Jean-Paul Amoudry sur le projet de loi n° 256 (1999-2000) relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

M. Jacques Larché, président, a rappelé que l'échec de la commission mixte paritaire, réunie le 19 janvier 2000, avait été lié à un refus de négociation de la part de l'Assemblée nationale.

M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a noté que les trois premiers volets du projet de loi, relatifs à la simplification administrative, au Médiateur de la République et aux maisons des services publics, ne soulevaient aucune divergence de fond entre les deux assemblées, les désaccords portant sur les cavaliers législatifs introduits par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement. Il a rappelé que l'échec de la commission mixte paritaire était dû à l'attitude du rapporteur de l'Assemblée nationale, annonçant en préalable que trois points ne seraient pas négociables, à savoir la lutte contre les recours abusifs, l'inscription des dispositions relatives aux maisons des services publics dans une loi distincte de la loi " aménagement du territoire " en vigueur, enfin la transposition dans la loi de la jurisprudence " Berkani " du Tribunal des conflits.

M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a proposé le rapprochement avec les positions de l'Assemblée nationale, en particulier sur les trois points que celle-ci avait présentés comme " non négociables ".

M. Jacques Larché, président, a approuvé la position raisonnable du rapporteur.

M. Jacques Mahéas, soulignant le blocage intervenu en commission mixte paritaire, s'est félicité de l'accord trouvé sur deux des trois points clés de la discussion, à savoir la lutte contre les recours abusifs et les maisons des services publics. S'agissant de la jurisprudence " Berkani ", il s'est interrogé sur la portée de la proposition du rapporteur, tendant à transformer en simple faculté l'obligation, pour l'employeur, de recruter des agents sur des contrats de droit public. Puis il s'est déclaré favorable à l'obligation, pour une autorité administrative détenant un document sans en être l'auteur, de le communiquer aux personnes qui en feraient la demande. Enfin, il a souhaité connaître la position du rapporteur sur la validation de l'admission en deuxième année des étudiants en médecine de l'université de Brest, proposée par notre collègue M. Alain Gérard.

M. François Marc a souligné les difficultés soulevées par les deux annulations contentieuses successives des opérations d'examen organisées par la faculté de médecine de Brest, ajoutant qu'il déposerait un amendement de validation.

Rappelant que la commission se prononcerait sur cette validation lors de la séance réservée à l'examen des amendements extérieurs, M. Jacques Larché, président, a approuvé la nécessité de régulariser la situation juridique des étudiants concernés.

A l'article 2 (accès simple aux règles de droit), afin de se rapprocher de la position de l'Assemblée nationale, la commission a adopté un amendement tendant à définir dans la loi la mission de service public que constituent la mise à disposition et la diffusion des normes juridiques.

A l'article 4 (personnalisation des relations entre les agents des services publics et les citoyens), la commission a adopté, comme en première et deuxième lectures, un amendement tendant à étendre la levée de l'anonymat à l'ensemble des services publics, y compris les services publics industriels et commerciaux.

A l'article 8 (définition de la notion de document administratif, régime applicable à la communication de ces documents , attributions de la CADA), la commission a adopté un amendement affirmant le principe de la communication de plein droit des documents administratifs, conformément à la position de première et deuxième lectures du Sénat, d'une part, et à la rédaction du droit en vigueur, d'autre part.

M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a indiqué que cette rédaction n'empêcherait nullement une autorité administrative de communiquer un document qu'elle détiendrait sans en être l'auteur, mais qu'il convenait que cette communication demeure une simple faculté. Il a ajouté que le droit en vigueur permettait à l'autorité émettrice du document d'en apprécier la communicabilité, partielle ou totale, de faire valoir l'existence de données relevant de secrets protégés par la loi, ou encore de prendre connaissance de la communication à un demandeur d'un document qu'elle a produit.

M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a cité l'exemple des lettres d'observations provisoires des chambres régionales des comptes, soulignant ainsi que la transmission au préfet d'un document administratif ne signifiait aucunement qu'il pouvait être communiqué sans réserve. Approuvé par M. Pierre Fauchon, le rapporteur a noté que la CADA se prononçait très rapidement sur les litiges qui lui étaient soumis, le plus souvent en moins d'un mois.

A l'article 8, la commission a adopté, comme en deuxième lecture, un amendement rétablissant le droit en vigueur afin de ne pas étendre la compétence de la CADA aux documents fiscaux visés à l'article L. 111 du livre des procédures fiscales.

A l'article 10 (consultation par le public des comptes des autorités administratives et organismes de droit privé subventionnés), la commission a adopté deux amendements de coordination.

A l'article 21 (retrait pour illégalité des décisions implicites d'acceptation), la commission a adopté, comme en deuxième lecture, un amendement tendant à conférer à l'administration un délai de quatre mois pour retirer une décision implicite d'acceptation illégale n'ayant fait l'objet d'aucune mesure de publicité. M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a indiqué que cette solution permettait un compromis équilibré entre les droits des tiers et la sécurité juridique.

A l'article 26 quater (conséquences de la jurisprudence " Berkani " du Tribunal des conflits pour les agents non titulaires de l'Etat), la commission a adopté un amendement tendant à accepter la transposition dans la loi de la jurisprudence du Tribunal des conflits selon laquelle les personnes travaillant pour le compte d'un service public à caractère administratif géré par une personne publique seraient des agents de droit public, quel que soit leur emploi.

M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a proposé deux correctifs, le premier tendant à ne pas rendre automatique l'attribution d'un contrat de droit public, mais d'en prévoir la simple faculté, avec l'accord de l'employeur, le second visant à prévoir des contrats d'une durée maximale de trois ans renouvelables par reconduction expresse, conformément au droit commun des contrats de recrutement dans la fonction publique.

Soulignant que, dans le texte de l'Assemblée nationale, le droit d'option ne s'appliquerait qu'aux agents actuellement en place, M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a estimé que seule sa proposition était de nature à permettre aux agents recrutés à l'avenir de cumuler activités publiques et privées.

A l'article 26 quater, la commission a adopté un amendement tendant à supprimer toute référence aux " recrutés locaux " dans le présent projet de loi.

A l'article 26 quinquies (conséquences de la jurisprudence " Berkani " du Tribunal des conflits pour les agents non titulaires des collectivités locales), la commission a adopté un amendement de coordination.

M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a conclu en indiquant que la suppression conforme de l'article 5 bis relatif à la lutte contre les recours abusifs devant la juridiction administrative ne s'entendait qu'en contrepartie d'un engagement du Gouvernement de traiter la question des recours abusifs à l'occasion d'un texte plus approprié.

Puis la commission a adopté en nouvelle lecture l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

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