Mardi 27 octobre 1998

Travaux de la commission des lois

- Présidence de M. Pierre Fauchon, vice-président.

Elections - Limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et conditions d'exercice (Pjlo n°463 et Pjl n°464) : Examen des amendements

La commission a examiné, sur le rapport de M. Jacques Larché, les amendements au projet de loi organique n° 463 (1997-1998) et au projet de loi n° 464 (1997-1998) relatifs à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice.

Examinant d'abord les amendements au projet de loi organique, la commission, à l'issue d'un échange de vues auquel ont participé MM. Jacques Larché, rapporteur, José Balarello et Jean-Pierre Schosteck, a donné un avis défavorable à l'amendement n° 36 de M. Jacques Pelletier tendant à permettre au juge des tutelles d'autoriser certains majeurs sous tutelle à être inscrits sur une liste électorale, sans pour autant être éligibles, après que le rapporteur eut constaté que cet amendement, tout en présentant un intérêt certain, n'entrait pas dans le cadre du projet de loi initial auquel la commission avait proposé au Sénat de revenir.

Après une discussion à laquelle ont participé M. Jacques Larché, rapporteur, Mme Dinah Derycke, MM. Jean-Paul Delevoye, Jean-Jacques Hyest et Jean-Claude Peyronnet, la commission a donné un avis défavorable pour les mêmes raisons à l'amendement n° 31 présenté par M. Michel Charasse tendant à instituer une inéligibilité, pour les présidents de conseils régionaux ou généraux, pour les maires de communes chefs-lieu et pour les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, dans toute circonscription comprise dans le ressort dans lequel ils sont élus ou dans lequel ils ont été élus depuis moins de trois ans.

A l'article 2 (compatibilité du mandat parlementaire avec un mandat local ; incompatibilité de ce mandat avec une fonction exécutive de collectivité territoriale), après avoir entendu MM. Pierre Fauchon, président, Jean-Paul Delevoye, Daniel Hoeffel et Jacques Larché, rapporteur, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 32, présenté par M. Pierre Fauchon, tendant à rendre compatible pendant une durée de six ans le mandat parlementaire avec une fonction exécutive locale, après que le rapporteur eut fait observer que cet amendement ne se situait pas dans la logique adoptée par la commission.

Elle a ensuite considéré que l'amendement n° 30 de M. Alain Vasselle tendant à exclure les fonctions de maire d'une commune de moins de 3.500 habitants, de l'incompatibilité proposée avec un mandat parlementaire, était satisfait par l'amendement n° 4 de la commission.

Après un large débat auquel ont participé M. Jacques Larché, rapporteur, MM. Jean-Claude Peyronnet, Jean-Paul Delevoye, Jean-Jacques Hyest, Lucien Lanier, Christian Bonnet, Jacques Peyrat, Michel Duffour, Maurice Ulrich et Jean-Pierre Schosteck, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 39 de MM. Josselin de Rohan, Jean Arthuis et Henri de Raincourt, tendant à prévoir la radiation des cadres des fonctionnaires et des magistrats élus à un deuxième mandat parlementaire, en souhaitant aborder, de manière globale, un sujet de nature à rompre l'égalité, entre les citoyens, pour l'accès aux mandats électifs.

La commission a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 33 de MM. Michel Duffour et Robert Bret, tendant à instituer une incompatibilité entre le mandat parlementaire et des fonctions de direction ou de conseil dans toutes les entreprises dont l'Etat est actionnaire.

A l'article 2 octies (interdiction au parlementaire de continuer à exercer des fonctions de direction ou de conseil dans un établissement bénéficiant d'avantages ou accomplissant des prestations pour une collectivité publique), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 34 de MM. Michel Duffour et Robert Bret, tendant à interdire à tout parlementaire d'exercer une fonction de conseil.

Après l'article 2 octies, la commission a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 35 des mêmes auteurs, tendant à rendre incompatible le mandat parlementaire avec la détention de plus de 5 % du capital d'entreprises recevant un avantage de l'Etat sous forme de garantie ou de commande.

Après l'article 9, la commission a enfin émis un avis défavorable aux amendements de conséquence n°s 37 et 38 de M. Jacques Pelletier, fixant en outre à dix-huit ans l'âge d'éligibilité du Président de la République.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements au projet de loi ordinaire.

Avant l'article 1er A, elle a tout d'abord donné un avis défavorable à l'amendement n° 43 de M. Jacques Pelletier de coordination avec les amendements présentés au projet de loi organique.

Après l'article 1er A, la commission a, après un débat auquel ont participé M. Jacques Larché, rapporteur, MM. Jean-Jacques Hyest, Maurice Ulrich et Jean-Paul Delevoye, émis un avis défavorable à l'amendement n° 46 présenté par M. Bernard Joly tendant à interdire les candidatures multiples aux élections pour lesquelles cette interdiction n'existe pas (élections cantonales, élections municipales dans les communes de moins de 3.500 habitants).

Après les articles 2 bis, 2 ter, 2 quater et 2 quinquies, la commission a ensuite donné un avis défavorable aux amendements de conséquence n°s 47 et 48 de M. Bernard Joly, n°s 44 et 45 de M. Jacques Pelletier, n°s 49, 50, 51, 52, 53 et 54 de M. Bernard Joly.

A l'article 3 (incompatibilité des fonctions de maire avec celles de président de conseil général ou régional ou avec un mandat européen), elle a estimé que les amendements n°s 34 et 35 de M. Alain Vasselle, tendant à exclure du dispositif les maires de communes de moins de 3.500 habitants étaient satisfaits par l'amendement n° 7 de la commission.

Avant et après l'article 3 quater, la commission a ensuite émis un avis défavorable aux amendements n°s 39, 40, 41 et 42 de MM. Michel Duffour et Robert Bret, tendant à majorer le crédit d'heures accordé aux élus municipaux, à faciliter leur participation aux réunions d'associations d'élus et à améliorer leur formation.

Aux articles 4 et 5 (incompatibilité entre les fonctions de président du conseil régional, président du conseil général et maire), elle a considéré comme satisfaits par les amendements n°s 13 et 15 de la commission, les amendements n°s 36 et 37 de M. Alain Vasselle tendant à exclure du dispositif les maires des communes de moins de 3.500 habitants.

A l'article 8 (incompatibilité entre le mandat parlementaire européen et les fonctions exécutives locales), elle a considéré comme satisfait par l'amendement n° 17 de la commission, l'amendement n° 38 de M. Alain Vasselle, tendant à exclure les mêmes communes de ce dispositif.

Mercredi 28 octobre 1998

- Présidence de M.Pierre Fauchon, vice-président.

Organisme extraparlementaire - Désignation de candidats proposés à la nomination du Sénat

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abordprocédé à la désignation des candidats suivants proposés à la nomination du Sénat pour siéger au sein de plusieurs organismes extraparlementaires :

- M. Raymond Courrière, comme membre titulaire, et M. Jean-Paul Amoudry, comme membre suppléant, pour siéger au sein du Conseil d'administration du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ;

- M. Jean-François Humbert et M. Jean-Claude Peyronnet, pour siéger au sein du Conseil national des services publics départementaux et communaux ;

- M. Jean-Pierre Bel, pour siéger au sein du Conseil national de la montagne ;

- M. René Garrec, pour siéger au sein du Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire ;

- M. Yves Fréville, pour siéger au sein du Haut Conseil du secteur public ;

- M. Patrice Gélard, comme membre titulaire, et M. Henri de Richemont, comme membre suppléant, pour siéger au sein de la Commission supérieure de codification.

Nomination de rapporteur

La commission a ensuite désigné M. Pierre Fauchon rapporteur pour avis de la proposition de résolution n° 30 (1998-1999) présentée par MM. Jean Arthuis, Guy Cabanel, Henri de Raincourt, Josselin de Rohan et Adrien Gouteyron visant à créer une commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels enseignants et non enseignants de l'éducation nationale.

Contrôle de l'application des lois (année parlementaire 1997-1998) : Communication du président

Puis la commission a entendu une communication de M. Jacques Larché, président, sur l'application des lois au 30 septembre 1998. Il a notamment constaté que certains textes anciens attendaient encore des mesures d'application et que parmi les plus récents, certains posaient des difficultés d'application qui avaient été anticipées par le Sénat et négligées par l'Assemblée nationale lors de leur adoption définitive.

Justice - Accès au droit et résolution amiable des conflits (Pjl n°530) : examen du rapport

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Luc Dejoie, à l'examen du projet de loi n° 530 (1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits.

M. Luc Dejoie, rapporteur, a tout d'abord indiqué que ce projet de loi apportait un certain nombre d'améliorations à la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, qui avait été adoptée sur son rapport par le Sénat.

Il a ensuite précisé que ce projet de loi comprenait trois volets, respectivement sur l'aide juridictionnelle, sur l'aide à l'accès au droit et sur les maisons de justice et du droit.

S'agissant de l'aide juridictionnelle, il a brièvement rappelé les principales dispositions du régime actuel, qui permet au justiciable aux ressources inférieures à un certain plafond, d'obtenir une aide financière de l'Etat pour bénéficier du concours des auxiliaires de justice, et notamment d'un avocat, afin de faire valoir ses droits devant une juridiction.

Dressant un rapide bilan de l'application de ces dispositions, il a constaté que le nombre d'admissions au bénéfice de l'aide juridictionnelle et, en conséquence, le volume des dépenses consacrées à cette aide, s'étaient très rapidement accrus depuis 1991.

Puis il a présenté les améliorations apportées par le projet de loi au régime de l'aide juridictionnelle, en expliquant que celles-ci tendaient notamment, d'une part, à étendre le champ d'application de l'aide au règlement amiable des conflits avant la saisine d'une juridiction et, d'autre part, à simplifier le fonctionnement des bureaux d'aide juridictionnelle et les conditions du retrait de l'aide lorsqu'elle ne se justifiait plus.

En ce qui concerne l'aide à l'accès au droit, le rapporteur a regretté que la loi du 10 juillet 1991 n'ait connu qu'une application limitée, puisque, seuls, 28 conseils départementaux de l'aide juridique ont été constitués à ce jour.

Il a ensuite expliqué que le projet de loi avait pour objet de développer l'aide à l'accès au droit, en l'élargissant aux actions de nature à favoriser la résolution amiable des litiges.

Enfin, M. Luc Dejoie, rapporteur, a noté que le projet de loi apportait une consécration législative à l'existence des maisons de justice et du droit qui ont été créées dans certains quartiers urbains réputés " difficiles ", afin d'assurer une présence judiciaire de proximité.

A l'issue de cette présentation, Mme Dinah Derycke a souligné l'importance de ce projet de loi dont les dispositions tendent à faciliter l'accès à la justice des plus démunis, tout en évitant un encombrement excessif des tribunaux, grâce au développement des modes amiables de règlement des litiges.

La commission a ensuite examiné les amendements présentés par le rapporteur.

A l'article premier (Extension de l'aide juridictionnelle à la transaction avant instance), M. Luc Dejoie, rapporteur, a proposé à la commission, dans un souci de simplification, d'adopter un amendement tendant à fixer le montant de la rétribution accordée à l'avocat, en cas d'échec de la tentative de transaction, à la moitié de la rétribution qui lui aurait été allouée si la transaction avait été conclue.

Mme Dinah Derycke et M. Charles Jolibois ayant fait observer que le renvoi à un décret pour la fixation du montant de cette rétribution offrait davantage de souplesse, le rapporteur a renoncé à cette proposition.

La commission a ensuite adopté un amendement tendant à réduire de un an à six mois le délai dans lequel l'avocat devra apporter des justificatifs du travail accompli pour pouvoir bénéficier d'une rétribution en cas d'échec de la tentative de transaction.

A l'article 3 (Examen des demandes ne présentant manifestement pas de difficulté sérieuse), elle a adopté un amendement de clarification rédactionnelle.

Puis elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 7, afin de remédier à une incohérence du régime actuel de l'aide juridique pour les instances devant les juridictions compétentes en matière de pensions militaires.

A l'article 8 (Définition de l'aide à l'accès au droit), la commission a adopté, outre un amendement rédactionnel, deux amendements tendant à supprimer des mentions qui ne lui sont pas apparues relever du domaine de la loi. Elle a également adopté un amendement tendant à simplifier la dénomination du nouveau conseil départemental appelé à se substituer au conseil départemental de l'aide juridique, afin de le désigner sous les termes de " conseil départemental de l'accès au droit ".

A l'article 9 (Mise en oeuvre de l'aide à l'accès au droit), la commission a adopté des amendements de coordination avec la modification de la dénomination du conseil départemental, ainsi que des amendements tendant à supprimer des mentions inutiles ou redondantes.

Elle a également adopté un amendement tendant à limiter le champ d'application du rapport annuel du conseil départemental à l'activité de ce conseil.

Suivant une suggestion de M. Pierre Fauchon, elle a en outre adopté un amendement tendant à supprimer la précision suivant laquelle les dispositions relatives aux missions du conseil départemental ne concernaient pas l'activité du médiateur de la République et de ses délégués, cette précision lui étant apparue inutile.

Après les interventions de MM. Luc Dejoie, rapporteur, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Paul Amoudry, Jean-Pierre Schosteck et de Mme Dinah Derycke, la commission a adopté un amendement proposé par le rapporteur visant à élargir la composition du conseil départemental aux représentants de l'ensemble des professions concernées par l'aide à l'accès au droit (avocats, huissiers de justice, notaires et, le cas échéant, avoués), ainsi qu'à l'association départementale des maires.

Mme Dinah Derycke a cependant fait observer que la réduction du nombre de membres du conseil départemental prévue par le projet de loi s'expliquait par le souci d'alléger et de faciliter le processus de constitution initiale du conseil.

M. Pierre Fauchon a pour sa part constaté qu'en confiant à un président de tribunal de grande instance la présidence du conseil départemental, le projet de loi contribuait à alourdir la charge de travail pesant sur les magistrats.

M. Luc Dejoie, rapporteur, a reconnu que certains présidents de tribunaux de grande instance avaient pu apparaître réticents à la constitution des conseils départementaux. Il a cependant estimé peu souhaitable de confier cette présidence à une autre personne dans la mesure où les conseils existants sont présidés par des magistrats.

M. Jacques Larché, président, a alors suggéré que le rapporteur interroge le garde des sceaux sur les difficultés rencontrées par les présidents de tribunaux de grande instance au cours du débat en séance publique.

A l'article 10 (Tarification des consultations juridiques organisées dans le cadre de l'aide à l'accès au droit), la commission a adopté un amendement tendant, d'une part, à maintenir les dispositions actuelles de l'article 69 de la loi du 10 juillet 1991 relatives à la participation de l'Etat aux actions mises en oeuvre par le conseil départemental et, d'autre part, à clarifier la rédaction de la nouvelle disposition prévue par le projet de loi.

A l'article 11 (Coordination), elle a adopté deux amendements de coordination avec la modification de la dénomination du conseil départemental.

A l'article 14 (Aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale), elle a adopté un amendement tendant à étendre l'aide à l'intervention de l'avocat en matière de médiation pénale, prévue par cet article, à la procédure de réparation spécifique aux mineurs prévue par l'article 12-1 de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

La commission a ensuite adopté un amendement de suppression de l'article 15 bis (Suppression de divisions dans la deuxième partie
de la loi du 10 juillet 1991), qui lui est apparu contradictoire avec les dispositions précédemment prévues aux articles 8 et 9.

A l'article 16 (Maintien transitoire des conseils départementaux
de l'aide juridique déjà constitués), elle a adopté un amendement tendant à limiter au maximum à cinq années la durée du régime transitoire.

Elle a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 17, afin de prévoir l'insertion formelle d'un titre XI dans le livre VII de la partie législative du code de l'organisation judiciaire.

A l'article 17 (Institutionnalisation des maisons de justice et du droit), elle a adopté un amendement rédactionnel.

Tout en reconnaissant le caractère positif des expériences réalisées dans le cadre des maisons de justice et du droit déjà créées, M. Pierre Fauchon s'est interrogé sur la généralisation de ces maisons de justice, soulignant le risque de mise en place d'une justice parallèle n'offrant pas les mêmes garanties que les tribunaux.

Il a par ailleurs rappelé que la mission d'information sur les moyens de la justice constituée par la commission en 1996 avait formulé des propositions en faveur d'une transformation des tribunaux d'instance pour parvenir à un traitement plus efficace des petits contentieux de masse.

M. Jacques Larché, président, s'est interrogé sur la nécessité de prévoir dans la loi la création de maisons de justice et du droit.

MM. Luc Dejoie, rapporteur, Pierre Fauchon et Charles Jolibois ont pour leur part estimé qu'il n'était pas inutile de prévoir un cadre législatif et réglementaire pour ces maisons de justice qui seraient placées sous l'autorité des chefs des tribunaux de grande instance.

Après les interventions de MM. Raymond Courrière et Daniel Hoeffel, le rapporteur est convenu de rendre compte, dans le cadre de son rapport, de la préoccupation exprimée par la commission d'éviter une généralisation des maisons de justice.

Puis la commission a adopté un amendement tendant à préciser que dans les territoires d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, les maisons de la justice et du droit seraient placées sous l'autorité des chefs des tribunaux de première instance.

Enfin, aux articles 18 (Aide juridictionnelle à Mayotte) et 19 (Aide juridictionnelle dans les territoires d'outre-mer), la commission a adopté neuf amendements de précision ou de coordination.

La commission a alors approuvé à l'unanimité l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

Police - Extension de la qualification d'officier de police judiciaire (Ppl n°532 et 485) : examen du rapport

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Jacques Hyest sur les propositions de loi n° 532 (1997-1998), adoptée par l'Assemblée nationale, portant extension de la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale et n° 485 (1997-1998), de M. Paul Loridant et plusieurs de ses collègues, pour l'extension de la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que les deux propositions de loi avaient pour objet d'étendre la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale. Il a rappelé que le précédent garde des sceaux, M. Jacques Toubon, avait déposé, en mars 1997, un projet de loi qui comportait la même disposition, mais qui n'avait pu être discuté.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a alors fait valoir que la réforme des corps et carrières de la police prévue par la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité adoptée en 1995 entraînerait une diminution importante du nombre de commissaires de police et du nombre de fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement. Il a estimé que cette évolution nécessitait une extension à de nouveaux fonctionnaires de l'accès à la qualification d'officier de police judiciaire, les besoins en officiers de police judiciaire ne diminuant pas.

Le rapporteur a observé qu'il convenait de faire en sorte que cette extension de la qualification d'officier de police judiciaire ne conduise pas à une dégradation de la qualité des actes de police judiciaire. Il a rappelé que d'ores et déjà, 83 % des fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application de la police nationale étaient titulaires du baccalauréat et que plus de 8 % des admis au concours en 1997 détenaient une licence.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a ensuite précisé que la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale comportait des garanties. Il a indiqué que la commission appelée à donner un avis conforme pour l'accès à la qualification d'officier de police judiciaire des fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application serait la même que celle donnant un avis pour l'accès à cette qualité des commissaires de police et des fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement.

Il a fait valoir que les fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application ne pourraient accéder à la qualification d'officier de police judiciaire qu'après trois années de service et que ces fonctionnaires ne pourraient recevoir l'habilitation à effectuer des actes de police judiciaire qu'en cas d'affectation dans certains services ou formations où l'on ressent actuellement, en pratique, les plus grands besoins en officiers de police judiciaire.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a remarqué que la liste des services et formations dans lesquels les fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application pourraient exercer des fonctions d'officiers de police judiciaire serait déterminée par arrêté interministériel. Il a estimé naturel que certaines précautions soient prises et que l'exercice de ces prérogatives par les fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application ne soit pas possible dans tous les services, mais il a souhaité que la liste des services déterminée par arrêté ne soit pas trop restreinte, compte tenu des grands besoins en officiers de police judiciaire des services contribuant à la police de proximité.

La commission a alors conclu à l'adoption sans modification de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale.

Elections - Limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et conditions d'exercice (Pjlo n°463 et Pjl n°464) : Examen des amendements

Présidence de M. Pierre Fauchon, vice-président. Au cours d'une seconde séance qui s'est tenue l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du sous-amendement n° 40 de M. Charles Jolibois à l'amendement n° 4 de la commission sur l'article 2 du projet de loi organique n° 463 (1997-1998) relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice.

M. Charles Jolibois a exposé que son sous-amendement avait pour objet de préciser que le parlementaire ne pourrait pas exercer plus d'une fonction exécutive locale ou dans un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre, quel que soit le seuil de la population de la commune.

M. Jacques Larché, rapporteur, a fait valoir que la position qu'il avait initialement proposée à la commission et qui ne comportait pas de seuil était plus lisible, car elle permettait au parlementaire de n'exercer qu'une seule fonction exécutive locale. Il a rappelé qu'il avait aussi préconisé l'inclusion de la fonction de président d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre parmi les mandats et fonctions pouvant être exercés dans la limite d'un seul par un parlementaire. M. Jacques Larché, rapporteur, a néanmoins constaté que le sous-amendement de M. Charles Jolibois s'éloignait de la position finalement adoptée par la commission.

M. Charles Jolibois a estimé que la position adoptée par la commision avait dépassé l'intention initiale qui avait été la sienne lorsqu'il avait proposé un seuil.

M. Jean-Jacques Hyest a souligné que le sous-amendement remettait en cause la position adoptée par la commission et il a réaffirmé son opposition à l'inclusion des établissements de coopération intercommunale dans le dispositif.

M. Guy Allouche, après avoir approuvé M. Jean-Jacques Hyest, a estimé que tout conseiller municipal exerçait un mandat de même nature, quelle que soit la population de la commune.

Après que M. Jacques Larché, rapporteur, se fut déclaré favorable au sous-amendement, la commission a émis un avis défavorable.

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